STS, 21 de Junio de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:4764 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 876.-Sentencia de 21 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencias, Silencio positivo. Nulidad del acto que desconoce licencia
obtenida por silencio. Responsabilidad patrimonial de la Administración por la demora en la
construcción.
NORMAS APLICADAS: Artículos 121 de la Ley de Expropiación forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
DOCTRINA: El acto de la Administración desconociendo la licencia obtenida por silencio positivo es
nulo de pleno derecho.
El retraso en la construcción causado con ello es un daño indemnizable -daño emergente y lucro
cesante.
El daño ha de ser indemnizado por el Ayuntamiento y no por la Junta de Andalucía, pues aunque
fue causado por ambos, si la Junta tuvo que subrogarse en las competencias municipales ello fue
porque el Ayuntamiento incumplió primero su deber legal de resolver.
En la villa de Madrid, a veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
Vistos los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de Granada representado por el Procurador don José de Murga y Rodríguez bajo la dirección de Letrado, y por la Junta de Andalucía representada y defendida por el Letrado don Francisco José Jiménez Velasco, siendo parte apelada Inmobiliaria Granadina, S. A., representada por el Procurador don José Granados Weil bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 22 de enero de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla en recurso sobre denegación de licencia de obras.
Siendo Ponente para este trámite el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado de esta Sala.
La Consejería de Política Territorial e Infraestructura (Dirección General de Urbanismo) de la Junta de Andalucía acordó en 19 de diciembre de 1980 recabar la competencia de la Comisión Provincial de Urbanismo de Granada para el conocimiento del expediente M.: 836/1980 y denegar la licencia interesada por don Carlos Antonio . Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por silencio administrativo. El Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Granada acordó en 11 de mayo de 1981 proceder a la inmediata paralización y suspensión de las obras de edificación del proyecto de 50 viviendas, locales y sótanos, en el solar situado entre la calle Nervión, antigua carretera de Málaga y la vía férrea Granada-Madrid. Interpuesto recurso de reposición por Inmobiliaria Granadina, S. A., fue desestimado por Decreto de la mencionada alcaldía de 22 de mayo de 1981.
Inmobiliaria Granadina, S. A., interpuso contra los anteriores actos recursos contenciosoadministrativos números 115 y 242, ambos de 1982 ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Granada, que fueron acumulados, formalizándose la demanda en el recurso 242/1982 con la súplica de que se dictara sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos: 1.° Anule todos los actos recurridos, o sea los de la Consejería de Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía de fecha 19 de diciembre de 1980, y el que desestimó por silencio, administrativo el recurso de reposición contra aquél, y los Decretos de la alcaldía de Granada de 11 y 22 de mayo de 1981. 2.° Declare la situación jurídico individualizada que corresponde a la sociedad actora de que se le otorgue la licencia de obras para edificar el bloque de 50 viviendas y locales comerciales en el solar de su propiedad a que se refiere el expediente municipal número 834/1980, declarándose que aquélla se debe entender concedida por silencio administrativo positivo, por ajustarse completamente al planeamiento vigente cuando se solicitó y cuando se otorgó. 3.° Condene a la Administración demandada a satisfacer a la sociedad actora todos los daños y perjuicios sufridos por no haber podido construir en estos años, o sea, desde que debió otorgársele la licencia hasta el momento en que efectivamente pueda edificarse en el solar, sentándose en la sentencia que se dicten las bases para ello, a fin de que se determine el «quantum» en el período de ejecución de sentencia, siendo aquellas bases las que se expusieron en el fundamento de Derecho octavo, apartado B) de esta demanda, o aquellas otras que considere más justas y procedentes la Sala, y en el recurso número 115/1982 se formalizó la demanda suplicando a la Sala se dictara sentencia anulando los actos recurridos y otros extremos. Dado traslado al Letrado del Estado, contestó las demandas suplicando que se declarase la inadmisibilidad de los recursos, y subsidiariamente la desestimación de los mismos. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que accediéndose a las pretensiones deducidas por Inmobiliaria Granadina, S. A., contra acuerdo de 19 de diciembre de 1980 de la Consejería de Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía y el de desestimación presunta del recurso de reposición, así como contra los Decretos de 11 y 22 de mayo de 1981 del señor Alcalde del excelentísimo Ayuntamiento de Granada, los anulamos por no estar ajustados a Derecho, y declaramos que Inmobiliaria Granadina, S. A., tiene concedidas por silencio positivo desde el día 11 de octubre de 1980 licencias de obras para construir 50, 35 y 50 viviendas con arreglo a los proyectos comprendidos en los expedientes municipales 834, 835 y 836/1980, sin perjuicio de la prestación de las garantías necesarias para la terminación de los servicios de pavimentación y alumbrado, a lo que se comprometió por escrito de 28 de octubre de 1980 presentado al municipio referido. También declaramos que debemos condenar y condenamos al excelentísimo Ayuntamiento de Granada a que abone a Inmobiliaria Granadina, S. A., los daños y perjuicios sufridos por lucro cesante y lucro emergente por no haber podido construir desde el 11 de octubre de 1980 hasta la fecha en que efectivamente lo haga, lo que se determinará en el período de ejecución de sentencia con arreglo a las bases sentadas en los números 8 y 9 de esta resolución, y que hasta el 23 de mayo de 1985 ascendían a 171.812.417 y 10.048.147 pesetas, respectivamente. Sin costas.»
El anterior fallo se basa entre otros en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º La sociedad recurrente pretende en estos recursos acumulados la nulidad de los acuerdos de 19 de diciembre de 1980 de la Consejería de Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía, recaídos en los expedientes 834, 835 y 836/1980 del Ayuntamiento de Granada, así como los de desestimación presunta de los recursos de reposición, mediante los que se denegaron las licencias de obras interesadas para la construcción de 50, 35 y 50 viviendas respectivamente, por estimar que las construcciones se ubican en suelo urbano, los proyectos de obras se ajutan a la normativa vigente, y había obtenido las licencias por silencio positivo. También se impugnan el Decreto de 11 de mayo de 1981 del señor Alcalde del Ayuntamiento de Granada por el que se suspendieron las obras del expediente 834/1980 y se incoó expediente sancionador, y el de 22 del mismo mes resolutorio del recurso de reposición. 2.° Los acuerdos originarios recurridos deniegan las licencias pedidas por la entidad recurrente por tres motivos. El primero estima «que, al estar incluida la parcela dentro de los polígonos 61 y 63 del Plan de etapas del vigente Plan Comarcal, le son de aplicación las Normas 2.1.3y3.3.3», por lo que «tan sólo sería edificable el 60 por 100 de la parcela pudiendo destinarse a edificación el 50 por 100 de dicha edificabilidad, porcentaje que supera el presente caso al proponerse una edificación que ocupa algo menos del 50 por 100 computado sobre el total de la parcela y no sobre el 60 por 100 permitido». Efectivamente las parcelas están situadas dentro de los polígonos 61 y 63 del Plan Comarcal de Ordenación Urbana de Granada de 1973 y del Plan de alineación del año 1951, vigentes en la zona en el año 1980 en que se pidieron las licencias, pero como las mismas están dentro del perímetro del suelo urbano como acreditan el informe pericial emitido en el período de prueba, las sentencias de 27 de enero de 1982 y de 4 de mayo de 1983 de la Sala de Granada y de la que resuelve, confirmada la primera por la sentencia de 6 de febrero de 1984 del Tribunal Supremo, y los documentos y certificaciones números 31, 32, 35 y 36 acompañados con la demanda del recurso 242/1982, al ser sus condiciones urbanísticas las correspondientes a la zona 3-b de bloques abiertos, con parcela mínima de 500 metros cuadrados, edificaciones del tipo «BQ-MS», con máximo de ocupación del 50 por 100 y seis plantas, incluida la baja (documento 33), y su entorno totalmente urbanístico como puede apreciarse del informe pericial indicado y sus planos, así como del acta notarial y fotografías del documento 34 del recurso 242/1982, resulta evidente que las citadas Normas 2.1.3 referidas a terrenos situados en suelo de reserva urbana y la 3.3.3 referida a suelo rústico, no le son aplicables. 3..° El segundo motivo de denegación de las licencias es que «el sistema de actuación que se propugna en el proyecto es el de cesión de viales, no permitido por la vigente Ley del Suelo, que le es de aplicación en virtud de lo dispuesto en el régimen transitorio de la Ley», lo que no puede aceptarse dado que el Plan General de Urbanismo de Granada no se ha adaptado a la Ley de 1975, no consta que existiese aprobado en Plan Parcial del sector antes de dicha Ley, dicho sector aparece perfectamente delineado y urbanizado como puede apreciarse en los diversos planos obrantes en autos, el Ayuntamiento de Granada por acuerdo de 7 de junio de 1977 exigió a la recurrente que hiciese cesión de viales (documento 33), y los propietarios de las parcelas circundantes a las de autos han cedido el 50 por 100 y han edificado el 50 por 100 restante (informe pericial). 4." Al no estar aprobado definitivamente en 1980 el Plan Parcial norte (sector G-1 C-3), ni constar en autos que lo esté actualmente, no es posible denegar licencias basándose en que las mismas impedirían la ejecución de espacios libres y viales de dicho Plan. 5.° De lo expuesto claramente se ve que los proyectos de obras de las tres licencias solicitadas no infringen la Ley del Suelo, ni la planificación urbanística aplicable, por lo que al no existir el impedimento a que se refiere el artículo 178.3 de la Ley citada y 5.1 del Reglamento Urbanístico, para que pueda obrar el instituto del silencio positivo regulado por el artículo 9.5.7.a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, es necesario que concurran los requisitos que dicho precepto exige, lo que resulta evidente en el caso de autos, ya que pedidas las licencias el día 12 de junio de 1980 y denunciada la mora ante la Consejería de Política Territorial e Infraestructura el día 11 de septiembre siguiente, las mismas quedaron otorgadas por silencio el día 11 de octubre de 1980, por lo que el acuerdo denegatorio de 19 de diciembre de 1980 de dicha Consejería, como el que se dice que fue dictado por la Comisión Provincial de Urbanismo el 19 de noviembre anterior, y que no tiene constancia en los expedientes, son nulos de pleno derecho de conformidad con el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, dado que según el artículo 110.1 de esta Ley y 56.1 de la jurisdiccional los actos declarativos de derechos requieren para su anulación por la Administración, la previa declaración de lesividad para el interés público, y su posterior impugnación ante esta Jurisdicción. 6.° La sociedad recurrente además de las pretensiones referidas, interesa en sus demandas que se condene a la Administración demandada a satisfacerle los daños y perjuicios sufridos por no haber podido edificar los solares de las tres parcelas y desde el momento en que debió otorgársele la licencia, oponiendo la Dirección Jurídica del Estado la inadmisibilidad de ser una cuestión nueva no pedida en vía administrativa. Dicha inadmisibilidad hay que rechazarla, pues aparte de que no es cuestión nueva al haber sido planteada a la Consejería de Política Territorial e Infraestructura al denunciar la mora, dicha petición de daños y perjuicios «está íntimamente ligados a la petición de anulación de un acto existente e impugnable, por lo que la Ley permite suscitarla al amparo de los artículos 28.2 y 42 sin necesidad de que se haya formulado previamente en la vía administrativa, siguiendo el camino ya trazado por el artículo 40.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa, que admite la alternativa de ejercitar la reclamación de perjuicios directamente en vía contenciosa o acudir a la vía administrativa» ( sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1985 ), añadiendo la del día 9 del mismo mes y año «que la petición de daños y perjuicios no formulada de una manera expresa en la vía administrativa puede sin embargo ser deducida en la jurisdiccional como pretensión adicional o complementaria de la de nulidad o anulación de los actos o disposiciones impugnadas. 7.º La responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos fue admitida en nuestra legislación por los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y hoy por el artículo 106 de la Constitución, siendo necesario para estimarlo que se acredite y pruebe por el que la pretende la existencia del daño y perjuicio causado e individualizado con relación a una persona o grupos de personas, y la relación de causalidad entre el hecho productor y dichos daños y perjuicios, los cuales comprenden no solamente el valor de la pérdida sufrida -daño emergente-, sino también el de la ganancia dejada de obtener -lucro cesante- ( sentencias del Tribunal Supremo de 3 de enero y 5 de junio de 1979, 23 de enero y 26 de septiembre de 1984 y 9 de marzo y 27 de septiembre de 1985), y con respecto al «quatum» el auto de 7 de mayo de 1971 de dicho Alto Tribunal tiene declarado, recogiendo abundante jurisprudencia que cita, que «es preciso valorar conjuntamente todas las circunstancias concurrentes para lograr una fijación aceptable del importe real del daño sufrido, y que tal como ha dicho la jurisprudencia su virtualidad exige atenerse a la realidad del mismo y al mantenimiento de su equivalencia real, y basado en los principios de equidad y economía reconoce la posibilidad de conceder una indemnización justa referida al momento de dictar el fallo en vía jurisdiccional, incluso comprendidos los intereses de demora con apoyo en los artículos 36.2 de la Ley de 4 de enero de 1977 y con el alcance que determina el artículo 45 del propio texto legal y artículo 921 bis de la Ley Procesal Civil .
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de los partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 9 de junio de 1988.
Se aceptan los fundamentos primero al séptimo, ambos inclusive, de la sentencia impugnada.
Por lo que hace a la responsabilidad extracontractual de la Administración es necesario analizar aquí dos cuestiones: a) Criterios objetivos a tener en cuenta para la determinación, en vía de ejecución de sentencia, del daño emergente y del lucro cesante, b) Qué Administración Pública en concreto, si el Ayuntamiento de Granada o la Junta de Andalucía debe pagar la indemnización resultante de aquella responsabilidad, cuestión sobre las que ambas discuten aquí.
Por lo que hace al daño emergente -de cuya cuestión se ocupa el fundamento octavo de la sentencia apelada, siquiera por error de transcripción hable de «lucro cesante»- hay que partir, en efecto, de lo razonado por la sentencia apelada en ese fundamento, por tanto de la cifra que allí se fija. Pero esta cifra debe ser corregida con lo que resulte del incremento del valor en venta que por consecuencia de la alteración de precios de mercado durante el tiempo transcurrido haya podido producirse.
Por lo que hace al lucro cesante habrá que estar al capital inmovilizado realmente, esto es a las maquinarias adscritas a la obra prevista y que no se hayan podido utilizar en otra, y en tanto no pudieron serlo, personal que se hubiese ya contratado, etcétera, y en cuanto al porcentaje que la sentencia aprecia sobre el precio del solar debe estarse al precio de adquisición de éste y no al que ahora tenga pues lo contrario significaría adjudicar sin más al propietario unas plusvalías que no derivan exclusivamente de su esfuerzo ni de su capital.
Por lo que hace finalmente, a quien debe pagar -que en definitiva es el contribuyente, aunque esto suele olvidarse- es claro que debe pagar el Ayuntamiento y no la Junta de Andalucía. Y ello porque -aún admitiendo que una y otra hayan sido causantes del daño- hay que distinguir entre causa primera y causa segunda. Y si la Junta de Andalucía tuvo que subrogarse en las competencias municipales ello es porque el Ayuntamiento incumplió primero su deber legal de resolver.
No se aprecian razones para imponer condena en costa.
Debemos estimar y estimamos parcialmente los recursos de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Granada y por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 22 de enero de 1986 (recursos 115 y 242/1982 ), la cual debemos revocar y revocamos en lo que respecta a los criterios a tener en cuenta para fijar, en vía de ejecución la indemnización procedente, para lo que habrá que estar a lo establecido en los fundamentos segundo y tercero de esta nuestra sentencia. En lo demás, incluso en lo que hace a la Administración que debe responder de los daños causados (lucro cesanto y daño emergente), debe confirmarse la sentencia impugnada. Y así lo hacemos por esta nuestra sentencia. Sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín.-Francisco González Navarro.-Juan García Ramos.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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