STS, 24 de Noviembre de 2009

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 1399/2000, promovido por la COMUNIDAD DE MADRID y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MADRID, sobre Aprobación Modificación Puntual del PGOU de Madrid en el Área de Planeamiento incorporado (API) "Camino de Getafe".

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 3 de marzo de 2005 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Madrid, adoptado en sesión de 27 de abril de 2000, por el que se aprobó la Modificación Puntual del PGOU de Madrid en el Area de Planeamiento Incorporado API 17,07 "Camino de Getafe", declarando el mismo nulo y sin efecto, por ser contrario a derecho, sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE MADRID se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE MADRID comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 12 de julio de 2005 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los razonamientos que creyó oportunos, solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "con apreciación de los motivos de casación invocados estime el recurso, case la sentencia recurrida y declare la conformidad a derecho del Acuerdo municipal recurrido".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 10 de enero de 2007, ordenándose también, por providencia de 14 de marzo de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la COMUNIDAD DE MADRID en escrito presentado en fecha 7 de mayo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia "confirmando la recurrida, con condena en costas".

Por providencia de fecha 30 de octubre de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de noviembre de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 3 de marzo de 2005, en su recurso contencioso administrativo número 1399/2000, por medio de la cual se estimó el formulado por la COMUNIDAD DE MADRID, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, adoptado en su sesión de 27 de abril de 2000, por el que se aprobó la modificación puntual del PGOU de Madrid en el Area de Planeamiento Incorporado (API) "Camino de Getafe".

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, formulado en los términos expresados, y, se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. La sentencia concreta el objeto del recurso contencioso administrativo, señalando al efecto en el Fundamento Jurídico Segundo que "En el presente supuesto, según se hace constar en el informe jurídico que consta en autos (folios 44 y siguientes del expediente administrativo), la modificación consiste en sustituir el régimen de usos compatibles propios de la Norma Zonal 10.2º del PGOUM de 1985, que constituye la normativa incorporada en el API 17,07, por el régimen de usos compatibles regulado por el PGOUM de 1997 en la Norma Zonal 9.5º y que se refiere no sólo al régimen de usos sino también al conjunto de condiciones particulares de la zona.

   Se destaca también que en la Memoria del PGOU de 1997 se proclama la mejora de calidad de los espacios urbanos y el surgimiento de nuevas tipologías de asentamiento industriales y terceros distintos a los tradicionales, y que la presencia de usos tales como la restauración, pequeño comercio, oficinas bancarias, farmacias, etc., se considera compatible y necesaria.

   En la Memoria de la Modificación se señala que la fecha del API 17.07 incorpora como planeamiento antecedente básico, el Estudio de Detalle aprobado el 28-10-88 y que no hay observaciones relativas al régimen de usos aplicable a las parcelas industriales, resultando de aplicación el del planeamiento antecedente, norma zonal 10.2º del PG 85, y que se propugna su sustitución por el régimen de usos compatibles regulado por el Plan General vigente para la zona de actividades económicas del suelo urbano, reiterándose que la modificación no se refiere al mero régimen de usos sino al conjunto de condiciones particulares de la zona".

2. Partiendo del anterior planteamiento, en el Fundamento Jurídico Tercero la sentencia de instancia se alcanza la siguiente conclusión, que conduce a la estimación del recurso contencioso administrativo: "El artículo 45 de la Ley 9/95, de 28 de marzo, ordena que los Planes Generales identifiquen en sus Normas Urbanísticas las determinaciones que por su naturaleza no correspondan al nivel del planeamiento general sino al de desarrollo.

   En el presente caso la parte actora mantiene en relación con el objeto del acto recurrido, que al no afectar a la clasificación del suelo o estructura general del territorio, el procedimiento a seguir para la modificación del planeamiento ha de ser el de aprobación de Planes Especiales a aprobar por el Ayuntamiento, pero no especifica que las Normas Urbanísticas distingan expresamente con la clave N-2 el objeto de la modificación, que es lo que determina el apartado 3º párrafo 1º, del art. 1.1.4 de las NNUU del PG de 1997, sin perjuicio de la calificación real que proceda, al admitirse también que determinados artículos a los que se concede nivel 1 puedan incluir determinaciones que por su carácter correspondan al nivel 2 o viceversa.

   La modificación operada implica un cambio del planeamiento incorporado y de la Norma Zonal aplicable, y concierne no sólo al régimen de usos sino también al conjunto de condiciones particulares de la zona; posibilitándose en definitiva que en las parcelas industriales del ámbito se permitan unos terciarios genéricos cuando el Plan General, a través del planeamiento antecedente, no estableció el régimen de usos aplicable a las parcelas industriales.

   En consecuencia, es el Plan General el que delimitó el API adoptando la decisión de cual sea el planeamiento que se incorpora y tal decisión, en sí misma, excede de la mera cuestión de los usos, aunque en suelo urbano también la asignación de usos pormenorizados a cada zona corresponda al Plan General (art. 12.2.b ) del TRLS-76). Así, el planeamiento incorporado fue el Estudio de Detalle E.D. 12/4 "Camino de Getafe", aprobado el 28-10-88, resultando de aplicación el planeamiento antecedente en el caso concreto y a través de la modificación, se acuerde la aplicación de una Norma Zonal distinta, incorporándose en definitiva un contenido diferente de planeamiento al API, decisión que excede de los límites propios del planeamiento de desarrollo cuando se ha efectuado por el Plan General, y además, como ha quedado dicho, tampoco se ha acreditado que el objeto del cambio se haya identificado en el Plan como propio del nivel N-2".

Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE MADRID, recurso de casación en el que esgrime dos motivos de impugnación al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (LRJCA ):

En el primer motivo se infringe, según se expresa, el principio de legalidad, no arbitrariedad y seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución Española), el derecho fundamental de igualdad (artículo 14 de la misma CE ), el derecho a la tutela judicial efectiva así como los derechos fundamentales a la no indefensión y a la defensa (24.1 y 2 del mismo texto), interdicción de la incongruencia de las sentencias (artículos 33.1 y 2 y 67.1 de la LRJCA en relación con el 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ), artículos 137 y 140 de la misma Constitución Española ---tal como deriva de la interpretación de todo el Ordenamiento jurídico de conformidad con el artículo 5.1 de la LOPJ ---, así como los preceptos reguladores del régimen de modificación puntual de los Planes Generales de Ordenación Urbana (contenidos en el TRLS76, RPU y LRBRL), y, por último, la Carta Europea de Autonomía Local, conforme a los cuales, la modificación no se corresponde con el alcance de planeamiento general.

En síntesis, tal vulneración se deriva de la infracción del principio de autonomía local por cuanto la sentencia ---según se expresa--- ha considerado que la modificación aprobada por el Ayuntamiento de Madrid excede del simple nivel (Nivel 2) de planeamiento de desarrollo ---a lo que queda limitada su competencia--- alcanzando el nivel de planeamiento general, teniendo tal modificación su origen el un escrito de la Junta Municipal de Distrito de Villaverde en el que se pone de manifiesto el agravio comparativo del polígono respecto de los colindantes, y la inviabilidad de determinados servicios.

En el segundo motivo se denuncia la aplicación incorrecta de los artículos 140 de la Constitución Española, 41 del TRLS76, así como 132 del RPU, ya que la modificación llevada a cabo por el Acuerdo municipal impugnado no se refiere a ningún aspecto reglado y entra de lleno en el campo de las decisiones de oportunidad, soberanía del municipio.

En resumen, la tesis que se mantiene por la sentencia de instancia es que el Ayuntamiento de Madrid carece de competencia para aprobar definitivamente la citada Modificación Puntual que nos ocupa, pues la regla general de competencia autonómica establecida en el artículo 40 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 47 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid ---en orden a la aprobación definitiva de los Planes Generales de los municipios con población igual o superior a 50.000 habitantes--- solo se exceptúa en el supuesto previsto en el artículo 45 de la citada Ley 9/1995 de 28 marzo, a favor de la competencia municipal cuando (1) los elementos de ordenación y las normas urbanísticas afectadas por la modificación reúnan los requisitos de que, por su naturaleza y alcance, correspondan al nivel de planeamiento de desarrollo, y, (2) que ---como tales--- hayan sido identificados en el propio Plan que se modifica; llegando la sentencia a la conclusión de que, al no concurrir ambas condiciones, el Acuerdo impugnado ha incurrido en nulidad de pleno Derecho por haber sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente (el Pleno del Ayuntamiento de Madrid).

Y ello, efectivamente, es así en el supuesto de autos, por lo que la decisión de instancia ha de ser confirmada, ya que, como decíamos:

1. La modificación no se encuentra formalmente definida en las Normas Urbanísticas del PGOU como determinación de Nivel 2 (planeamiento de desarrollo); y,

2. La naturaleza y alcance de la modificación que se efectúa, mediante el Acuerdo municipal impugnado, excede del ámbito material contemplado en el precepto autonómico de precedente cita.

El artículo 45 de la Ley 5/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid dispuso, en sus dos primeros apartados, que son los que aquí nos interesan, que:

"1. Los Planes Generales y las Normas Subsidiarias distinguirán, identificándolos expresamente en sus Normas Urbanísticas, aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aun formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo.

2. A efectos de su tramitación, la modificación de las determinaciones y los elementos contenidos en Planes Generales y Normas Subsidiarias tendrá en cuenta la distinción a que se refiere el número anterior, debiendo sujetarse dicha tramitación a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza".

La modificación que se efectúa mediante el Acuerdo municipal impugnado consiste en sustituir el régimen de usos compatibles propios de la Norma Zonal 10.2º del PGOU de Madrid de 1985 ---que es la normativa incorporada en el Área de Planeamiento Incorporado API 17.07 (Camino de Getafe)--- por el régimen de usos compatibles regulados por el PGOU de 1997 en la Norma Zonal 9.5º; debiendo destacarse ---lo cual resulta especialmente significativo--- que esta Norma Zonal no se refiere solo al citado régimen de usos sino que también incluye el conjunto de condiciones particulares de la zona, y que se materializa mediante la introducción en la casilla de Observaciones y Determinaciones Complementarias de la finca del API 17.07 una determinación con el siguiente texto: "2. Las parcelas lucrativas se regulan por las condiciones particulares de la Norma Zonal 9.5ª".

Pues bien, con tal modificación ---como hemos expuesto--- se excede de la forma y del ámbito previsto en el precepto autonómico de precedente cita:

1. Desde una perspectiva formal el artículo 45.1 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo impone que se identifique de forma expresa en las Normas Urbanísticas "aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aun formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo"; y ello no acontece en el supuesto de autos por cuanto las Normas Urbanísticas no distinguen de forma expresa ---con la clave N-2--- el objeto de la presente modificación.

Según los preceptos citados, pues, los Planes Generales distinguirán, identificándolos expresamente en sus Normas Urbanísticas, aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aun formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo, distinción que ha de tenerse en cuenta a efectos de la tramitación de la modificación de las determinaciones y los elementos contenidos en los mismos conforme a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza, sin que sea preciso el trámite de Avance.

Efectivamente, el artículo 1.1.4 de las Normas Urbanísticas del PGOU, con referencia al artículo 45 de la Ley 9/95 y a los artículos 19 al 36 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, establece el valor de las determinaciones del Plan General en atención a dos niveles relacionados con su naturaleza y alcance, y asigna al Nivel 1 las propias del planeamiento general y al Nivel 2 las propias del planeamiento de desarrollo, aunque lo hace sin carácter vinculante y teniendo en consideración a que determinadas Normas Urbanísticas a las que se concede un nivel 1 puedan incluir determinaciones que por su propio carácter correspondan al nivel 2, y viceversa, lo cual implica que las modificaciones, conforme al trámite del planeamiento general o de desarrollo, habrán de efectuarse en atención al carácter y a la naturaleza de las determinaciones afectadas.

A mayor abundamiento, la asignación de niveles de planeamiento general y de desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, fue condicionado por el Consejero de Gobierno de Madrid, en el acuerdo de aprobación del Plan General de 17 de abril de 1997, acuerdo que al respecto estableció la siguiente condición: deberá adoptarse la asignación de Niveles (N1 y N2), contenidos en el articulado de las Normas Urbanísticas, adecuándolas a lo que son determinaciones propias el Plan General y determinaciones propias de planeamiento de desarrollo, con carácter previo a cualquier modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45.1 de la Ley 9/95 en relación con los artículos 19 a 36 del Reglamento de Planeamiento . b) Por otra parte, y desde una perspectiva material la modificación llevada a cabo implica un cambio del planeamiento incorporado y de la Norma Zonal aplicable que afecta, como sabemos y es aceptado, no solo al régimen de usos sino también al conjunto de condiciones particulares de la zona. Ello implicaría, como señala la sentencia de instancia que "en las parcelas industriales del ámbito se permitan usos genéricos cuando el Plan General, a través del planeamiento antecedente, no estableció el régimen de usos aplicable a las parcelas industriales". Esto es, la incorporación de un contenido diferente de planeamiento en el API que nos ocupa, excede de los límites propios del planeamiento de desarrollo (Nivel 2) efectuado por el PGOU.

Así pues, cuanto se lleva razonando conduce a la conclusión de que la modificación del planeamiento que nos ocupa, de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 45.2 de la Ley 9/1995, y el artículo 1.1.4 de las Normas Urbanísticas, aun tratándose de suelo urbano, excede del mero planeamiento de desarrollo, por lo que, en orden a la tramitación y aprobación definitiva, no resulta de aplicación la normativa correspondiente a la aprobación de los Planes Especiales a tramitar y aprobar definitivamente por el Ayuntamiento Pleno del municipio ---conforme establece el artículo 47.5.a) de la Ley 8/1995, en relación con la nueva redacción dada al artículo 22.2.c) de la Ley 7/85, por la Ley 7/97, de 14 de abril --- y ello porque el contenido, de alteración de las condiciones particulares de la zona, no corresponde materialmente con el Nivel 2.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación ---a la vista de las actuaciones procesales--- de la minuta de letrado a 2.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como LA Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.