STS, 14 de Diciembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Diciembre 2009 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil nueve
Visto el recurso de casación nº 6788/2005, interpuesto por el Procurador D Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE LLORET DE MAR, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 15 de julio de 2005, dictada en el recurso nº 1008/2001, sobre Plan Parcial. Es parte recurrida D. Jenaro, representado por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz Cuéllar.
En el proceso antes referido, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia en fecha 15 de julio de 2005, estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Lloret de Mar se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 4 de noviembre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Lloret de Mar compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de diciembre de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.
Mediante providencia de fecha 30 de octubre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la Sección Quinta de esta Sala, y por la de 23 de enero de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, D. Jenaro, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante escrito presentado en fecha 25 de septiembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 26 de Noviembre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de Diciembre de 2009, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 6788/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó en fecha 15 de julio de 2005, en el recurso nº 1008/2001, interpuesto por D. Jenaro contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Lloret de Mar, de fecha 10 de diciembre de 2001, por el que se denegó la aprobación inicial del Plan Parcial del Sector Guiomar-Cala Morisca.
El acuerdo municipal recurrido motivó la denegación de la tramitación del referido Plan Parcial en que se proyectaba sobre un ámbito que resultó clasificado como suelo no urbanizable de protección paisajística, afectado por sistemas generales, tras la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Lloret de Mar aprobada por Acuerdo de 8 de agosto de 2001 de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña.
La demanda presentada en la instancia se fundó, en síntesis, en los dos motivos de impugnación siguientes:
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- Falta de vigencia de la modificación puntual del Plan General al no haberse publicado el texto íntegro de su normativa y ordenanzas en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.
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- Extemporaneidad e improcedencia de la resolución de Generalidad de Cataluña de 8 de agosto de 2001 de aprobación definitiva de la referida modificación puntual, por cuanto estima expresamente un recurso de alzada (interpuesto por el Ayuntamiento de Lloret de Mar) que había sido desestimado por silencio administrativo tiempo atrás.
La Sala de instancia estimó el recurso y anuló el acuerdo impugnado al considerar que la referida modificación del Plan General de Lloret de Mar no llegó a entrar en vigor porque su normativa y ordenanzas se publicaron en el Boletín Oficial de la Provincia de Girona (BOP), en lugar de en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma (DOCG). Consideró así la sentencia lo siguiente en su fundamento de derecho tercero, que transcribimos literalmente:
"[...] La jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias de 10 de abril de 1990; 26 de diciembre de 1991; 7 de febrero de 1994 y 18 de junio de 1998, han venido declarando reiteradamente que el artículo
70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local impone la publicación de la Normas Urbanísticas de los Planes y de sus Modificaciones o Revisiones y que su falta de publicación no hace a éstos inválidos, pero sí ineficaces, es decir, incapaces de servir de base a los actos derivados.- Con mayor razón tampoco un planeamiento que no se haya publicado con su total normativa en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma que lo aprueba puede servir para fundar la denegación de un trámite del planeamiento urbanístico al que, el planeamiento vigente otorga ese derecho, justificando tal negativa en una Modificación totalmente ineficaz, lo que obliga a estimar el recurso por cuanto la resolución combatida carece de cobertura jurídica al no ajustarse al planeamiento vigente.- El hecho de que tal Modificación se publicara en el Boletín Oficial de la Provincia y en un periódico, con la normativa aplicable (BOP de Girona 228, de 21 de noviembre de 2001) no subsana el requisito de la publicación en los Diarios Oficiales de las Administraciones Públicas con competencias urbanísticas, como en este supuesto lo es la Generalidad de Cataluña, por ser la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas el órgano que aprobó el 8 de agosto de 2001 el planeamiento habilitante de la resolución impugnada y, por tanto completamente ineficaz a estos efectos.-[...] Por lo expuesto, procede estimar el recurso, anulando el acuerdo de 10 de diciembre de 2001 del Ayuntamiento de Lloret de Mar y reconociendo el derecho del actor a la tramitación del Plan Parcial del Sector Guiomar-Cala Morisca, sin perjuicio de lo que en su día se acuerde sobre su aprobación provisional o definitiva [...]".
Contra la referida sentencia la representación del Ayuntamiento de Lloret de Mar ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de casación, por el cauce del artículo
88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, artículos 1 y 2 del Código Civil y reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, en cuanto dichos preceptos no condicionan la entrada en vigor de la normativa y ordenanzas urbanísticas a su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, bastando su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia en la época a la que nos referimos, como se ha hecho en el presente caso con la mentada modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Lloret de Mar.
La parte recurrida, D. Jenaro, se ha opuesto al recurso insistiendo en que la publicación de las ordenanzas y normativa de los planes urbanísticos debe efectuarse por el órgano competente para su aprobación definitiva, que en este caso resultó ser la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña y no el Ayuntamiento. Añade, así mismo, que ello obedece: " al más elemental sistema de seguridad jurídica para el ciudadano, pues, conocida la Jurisprudencia de ese Tribunal Supremo, los ciudadanos intentan acceder a la información en función del sistema tradicionalmente establecido, adicional a las dificultades que un Boletín Provincial plantea, de acceso no gratuito en muchos de sus supuestos ".
Centrados así los términos del debate, hemos de estimar el motivo único del recurso de casación.
Esta Sala del Tribunal Supremo ya ha señalado anteriormente en reiteradas sentencias que los planes urbanísticos ostentan, con ciertos matices, la naturaleza jurídica de las disposiciones de carácter general. Razón por la cual el artículo 70.2 LBRL obliga a publicar su normativa y ordenanzas en el Boletín Oficial de la Provincia (BOP), como presupuesto necesario para su entrada en vigor (SS TS 11/07/1991 -rec. 81/1991-, 10/04/2000 -RC 5410 / 1994- y 27/07/2001 -RC 8876/1996 -).
En el particular caso de Cataluña, en la fecha en la que se dictó el acuerdo municipal impugnado, su legislación autonómica urbanística se limitaba a exigir la publicación, en el Diario Oficial de la Generalidad (DOGC), del acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento general, sin efectuar ninguna referencia expresa al deber de publicación de la propia normativa del Plan (artículo 64.2 Decreto 146/1984, de 10 de abril, sobre medidas de adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña y artículos 71 y 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobatorio del Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística). Ello provocó en la práctica que en aquella época en numerosas ocasiones no se publicasen, ni en el DOGC, ni en el BOP, las normas y ordenanzas de planes urbanísticos aprobados por la Administración autonómica, limitándose ésta a publicar en el DOGC la resolución de aprobación definitiva del plan exclusivamente.
Frente a dicha práctica, esta Sala del Tribunal Supremo precisó, entre otras muchas, en sus sentencias de 2 de junio de 2004 (RC 6294/2000) y 29 de mayo de 2009 (RC 457/2005 ) que la referida legislación urbanística catalana ha de interpretarse de manera sistemática e integrada con el artículo 70.2 LBRL, que ostenta la condición de norma básica estatal, resultando por ello exigible en Cataluña, como presupuesto de vigencia y de eficacia de los planes urbanísticos, la publicación de sus normas y ordenanzas, con carácter previo al inicio de su ejecución.
Como, por otra parte, en el período temporal al que nos referimos (año 2001), la legislación urbanística catalana no obligaba expresamente a publicar el articulado de las normas de los planes urbanísticos en el DOGC, resulta razonable, y acorde a Derecho, considerar que dicho requisito de publicidad, como presupuesto de vigencia del plan, se podía considerar cumplido con la publicación de esa normativa en el BOP, que es el único diario oficial al que se alude en el artículo 70.2 LBRL .
Esta conclusión es, desde otra perspectiva, acorde con la naturaleza mixta autonómica/municipal del planeamiento general. Pues aunque su aprobación definitiva le corresponde a la Administración autonómica, lo cierto es que, tanto en su redacción como en su tramitación, la Administración local desempeña un especial protagonismo derivado del principio constitucional de autonomía local, hasta el punto de que se le atribuye a esta última la elección del modelo de ciudad y la determinación de los elementos discrecionales de la ordenación que no incidan en materias de competencia autonómica (artículo
25.2.d LBRL y SS 26/09/2006 -RC 4770/2002-, 05/10/2005 -RC 5446/1998- y 14/11/2002 -RC 1091/1999 -).
Pues bien, en este concreto supuesto se constata en los autos de la instancia (y se reconoce en la propia sentencia impugnada -FD sexto-) que el Ayuntamiento de Lloret de Mar publicó correctamente el texto completo de las normas urbanísticas resultantes de la citada modificación del Plan General en el BOP de Girona nº 228, de 21 noviembre de 2001, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
70.2 LBRL . También que la Administración autonómica publicó el correspondiente Acuerdo de aprobación definitiva del Plan en el DOGC nº 3526, de 3 de diciembre de 2001, atendiendo a lo preceptuado en la citada legislación urbanística catalana. Por lo tanto, dicho Plan General entró en vigor antes de que se dictase el Acuerdo municipal impugnado en este litigio, dándole la correspondiente cobertura. (La publicación de que se trata fue anterior a la sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de Diciembre de 2001 [casación 8659/97] que consolidó la doctrina, hasta entonces muy poco clara, de que la publicación debe hacerse en el Boletín Oficial correspondiente al órgano que otorgó la aprobación definitiva. Véanse, a estos respectos, nuestra sentencia de 2 de Junio de 2008, casación 3456/2004, cuyo fundamento de Derecho tercero, en especial su último párrafo, es perfectamente aplicable al caso de autos). La misma conclusión alcanzamos, en un caso idéntico a éste, en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2009 (RC 5591/2005 ), que se refería a un supuesto en que la publicación en el B.O. de la Provincia también se había hecho antes de que este Tribunal Supremo pronunciara su sentencia de 17 de Diciembre de 2001, y aclarara las dudas al respecto.
Como consecuencia de ello hemos de estimar el recurso de casación, revocando la sentencia impugnada y resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate (artículo 95.2.d de la Ley Jurisdiccional ).
Tal y como expusimos en el fundamento segundo anterior, en la demanda presentada en la instancia además de esgrimirse la falta de vigencia de la modificación del plan general de Lloret de Mar, se invocó la inadecuación a Derecho de la resolución de Generalidad de Cataluña de 8 de agosto de 2001 que lo aprobó definitivamente, por cuanto vino a estimar un recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Lloret de Mar el 16 de agosto de 1999 contra la anterior denegación de dicha aprobación. En fecha por tanto posterior a aquélla en la que se produjo la desestimación presunta del recurso de alzada. Entiende así el demandante que la estimación extemporánea de ese recurso de alzada constituye una revisión encubierta del anterior "acto presunto desestimatorio", omitiéndose el procedimiento de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Este argumento impugnatorio no puede ser aceptado. El artículo 42.1 de la referida Ley 30/1992 obligaba a la Administración autonómica a resolver expresamente el recurso de alzada en todo caso, aún después de transcurrido el plazo para hacerlo. Al dictar la resolución expresa no revocó ningún "acto presunto declarativo de derechos", por cuanto, como precisa el artículo 43.3 "in fine" de la misma Ley, la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada tuvo " los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente "; sin olvidar que el apartado 4º del mismo precepto dispone que " en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio ".
Conclusión que, por otra parte, coincide con la adoptada por la misma Sala de instancia sobre esta específica cuestión en su sentencia de 10 de mayo de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 807/2001 interpuesto directamente contra la mentada Resolución de la Generalidad de Cataluña de 8 de agosto de 2001 de modificación del Plan General de Lloret de Mar, que no consta recurrida en casación.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones de temeridad o mala fe que impongan hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 6788/2005 interpuesto por el Ayuntamiento de Lloret de Mar, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 15 de julio de 2005, dictada en el recurso nº 1008/2001, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jenaro contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Lloret de Mar, de fecha 10 de diciembre de 2001, por el que se denegó la aprobación inicial del Plan Parcial del Sector Guiomar-Cala Morisca.
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- No hacemos condena ni en las costas de casación ni en las de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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