STS, 7 de Marzo de 1990

Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona se han seguido los recursos acumulados números 145, 160, 317, 318 y 456 de 1983, promovidos por don Carlos Ramón, doña Raquel, don Isidro, don Juan Pablo y la entidad «Fomento Inmobiliario Casaclara, S. A.», y la «Asociación de Abastecimientos de Agua», en los que ha sido demandada la Generalitat de Catalunya, sobre Plan de Saneamiento correspondiente a la zona quinta y su régimen económico y financiero.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de febrero de 1986 en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que rechazando las causas de inadmisibilidad aducidas por la Administración demandada, y entrando en el fondo del asunto, estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por don Carlos Ramón, doña Raquel, don Isidro, don Juan Pablo, la entidad «Fomento Inmobiliario Casaclara, S. A.» (Fomincasa), y la entidad «Asociación de Abastecimientos de Agua» contra los siguientes actos: a) El Decreto 11/1983, de 21 de enero, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el que se aprueba el plan de saneamiento correspondiente al ámbito territorial de la zona quinta y su régimen económico y financiero, b) La Orden de 21 de abril de 1983, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, sobre normas relativas a la intervención de las entidades suministradoras de agua, en aplicación del programa de actuaciones y financiamiento del plan de saneamiento de la zona quinta; y c) El acuerdo de la Comisión de Precios de Cataluña, de 13 de enero de 1983, y la desestimación presunta de su reposición, por el que se aprueba el complemento de tarifas y canon de saneamiento aplicables a los consumos domésticos e industriales, incluidos en el citado plan de saneamiento de la zona quinta, y estimando las demandas articuladas contra dichos actos, los declaramos no ajustados a Derecho y nulos. Que desestimamos el recurso deducido por los mencionados actores contra la resolución emitida por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, en 16 de mayo de 1983, que declaró inadmisibles los recursos de alzada formulados contra el acuerdo de la Junta de Saneamiento, de 15 de febrero de 1983, en relación con determinadas competencias de dicha Junta, cuyo acto de 16 de mayo de 1983 declaramos conforme a Derecho y desestimamos los pedimentos articulados en las demandas, en relación con este punto. Y todo ello sin hacer pronunciamiento especial respecto a las costas causadas en la litis.»

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Por don Carlos Ramón, doña Raquel, don Isidro, don Juan Pablo, la entidad «Fomento Inmobiliario Casaclara, S.

A.» (Fomincasa), y la entidad «Asociación de Abastecimientos de Agua» se impugnan en el presente procedimiento, comprensivo de cinco recursos contencioso-administrativos acumulados, los siguientes actos: a) El Decreto 11/1983, de 21 de enero, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el que se aprueba el Plan de Saneamiento correspondiente al ámbito territorial de la zona quinta y su régimen económico y financiero, b) La orden de 21 de abril de 1983, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, de la Generalidad de Cataluña, sobre normas relativas a la intervención de las entidades suministradoras de agua, en aplicación del programa de actuaciones y financiamiento del Plan de Saneamiento de la zona quinta, c) El acuerdo de la Comisión de precios de Cataluña, de 13 de enero de 1983, aprobando el complemento de tarifas y canon de saneamiento aplicables a los consumos domésticos e industriales, incluidos en el citado plan de saneamiento de la zona quinta, y la desestimación presunta del recurso de reposición deducido contra dicho acto; y d) El acuerdo de la Junta de Saneamiento, de 15 de febrero de 1983, en relación con determinadas competencias de dicha Junta, y la desestimación expresa de la alzada formulada contra el mismo, por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña. Se interesa en las demandas articuladas la declaración de nulidad de todas las disposiciones recurridas. Por otra parte, la Administración demandada insta la inadmisibilidad de los recursos, con base en lo siguiente: 1. Falta de capacidad procesal de los entes colectivos recurrentes, por inexistencia de acuerdo previo sobre el ejercicio de acciones en sede jurisdiccional. 2. Falta de recurso de reposición previo a la vía judicial; y 3. Falta de legitimación de los recurrentes, por impugnarse disposiciones generales que no pueden ser cumplidas directamente por los administrados, por precisar un previo acto de requerimiento o sujeción individual. Con carácter subsidiario se pide la desestimación de las demandas. 2.° Respecto a la impugnación directa del Decreto 11/1983, de 21 de enero, la temática a dilucidar, que se desprende de los alegatos vertidos al efecto por las partes, puede resumirse así: a) Según los recurrentes, el expediente se ha remitido por fotocopias y no original, con vulneración del artículo 61 de la Ley Jurisdiccional, por lo que los actores lo rechazan y sostienen que no ha existido expediente previo a la formación de la disposición general recurrida, b) Incumplimiento de los tres apartados del artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por falta de los estudios e informes previos que tal precepto exige, no conservación de los documentos que señala y ausencia de tabla de vigencias, c) Determinar si se ha cumplido o no lo imperado en el artículo 130 de la citada Ley, en cuanto al informe de la Secretaría técnica u otro órgano equivalente, dictamen del órgano consultivo que proceda, concretamente del Consejo de Estado, y carencia de los informes o consultas aludidos en el apartado 4 de dicho precepto, con las matizaciones de los apartados siguientes, d) Si, como secuela de los defectos anteriores, cabe postular la nulidad absoluta del Decreto cuestionado, por ausencia total del procedimiento establecido, e) Si se da la falta de competencia del ente actuante, en relación con las competencias de la Administración central y municipal; y f) Si se infringe la Constitución por discriminar el Decreto impugnado a las personas afectadas, en varios aspectos. 3.° En cuanto a los tres restantes actos recurridos, aparte de que, según los actores, deben anularse como secuela de la nulidad de sus respectivos antecedentes normativos, se aduce su inconstitucionalidad y que constituyen desviación de poder, y para cada uno de ellos, en concreto, se alega lo siguiente: a) Respecto a la orden de 21 de abril de 1983 1) infracción del artículo 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, dado que se trata de una disposición general, y 2) ilegalidad intrínseca de dicha orden, por quiebra del principio de legalidad, en cuanto a las obligaciones y limitaciones que establece a cargo de las empresas suministradoras de agua, b) En lo que se refiere al acuerdo de la Comisión de Precios de Cataluña, de 13 de enero de 1983, denuncian los actores falta de motivación y vulneración de la propia orden de 21 de abril de 1983, por no haberse corregido con los coeficientes de corrección demográfica que la misma señala, fijando unos valores estáticos; y c) Respecto al acuerdo de la Junta de Saneamiento de 15 de febrero de 1983, señalan los actores que por tratarse de una disposición general, también debía sujetarse al artículo 129 y siguientes de la Ley de procedimiento Administrativo, y ha ignorado tal normativa; de otro lado, estima que dicho acuerdo desborda las competencias que le son propias, condicionando, sin base para ello, la competencia de los Ayuntamientos y de la propia Generalidad.

4. Examinando, en primer lugar, las causas de inadmisibilidad invocadas por la Administración demandada, es de ver lo siguiente: a) En cuanto a la falta de capacidad procesal de los entes colectivos, por falta de acuerdo previo para el ejercicio de acciones en este proceso, es de ver que solo puede afectar a la entidad "Fomincasa", pues la "Asociación de Abastecimientos de Agua" ha acreditado debidamente tal extremo en la litis; pero en ningún caso puede prevalecer este motivo de posición, pues como se infiere de las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1984 (Sala Cuarta), 11 de abril de 1984 (Sala Tercera) y 30 de mayo de 1984 (Sala Tercera), ha de tenerse en cuenta la amplia proyección que se expande de los artículos 9 y 24 de la Constitución, de modo que ha de entenderse que el poder notarial aportado acredita la representación procesal, delegando la procedencia del ejercicio de acciones y derechos, sin que figure la supeditación de la efectividad del poder a acuerdos especiales o expresos, por lo que no constando que la eficacia del poder otorgado se subordine a tales acuerdos concretos del ente colectivo, procede rechazar la causa de inadmisibilidad que nos ocupa, b) En lo relativo a la denunciada falta de recurso previo de reposición, que se aduce sin mayores precisiones, pero que solo puede predicarse respecto a la impugnación del Decreto 11/1983 y orden de 21 de abril de 1983, es de notar que la basa la demandada en que las impugnaciones han de fundarse en el artículo 39.3 de la Ley Jurisdiccional, que no releva de la necesidad de previa reposición; pero sin perjuicio de que este tema, íntimamente ligado al de la legitimación, se analizará posteriormente, lo cierto es que aquí se impugnan disposiciones de carácter general directamente, y, por ende, tal específica impugnación está exceptuada del recurso de reposición, según el artículo 53-e) en relación con el 39.1 de la Ley Jurisdiccional; y c) Se aduce falta de legitimación respecto al recurso contencioso que nos ocupa, en cuanto se refiere al citado Decreto 11/1983, de 21 de enero, a tenor de lo dispuesto en el artículo 28-b) en conexión con el 39 de dicha Ley, por no ser los actores entes de los referidos en dicho precepto, es decir, entidades que ostentan la representación o defensa de intereses generales o corporativos, pues, como antes ya se apunta, no se trata de impugnación basada en el párrafo tercero del mencionado artículo 39, sino que se apoya en el párrafo primero; pero aparte de que este óbice procesal no alcanzaría a la entidad "Asociación de Abastecimientos de Agua", dados los fines que persigue aducidos en el proceso y no contradichos, es de ver que no puede prosperar esta causa de inadmisibilidad por lo siguiente: 1) la doctrina jurisprudencial que emana, entre otras, de las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1984,24 de mayo de 1984, 16 de junio de 1984, todas ellas de su Sala Cuarta, y la de 17 de octubre de 1984, de la Sala Tercera, puede resumirse en el sentido de que estos temas han de ser interpretados cada vez con mayor generosidad, a impulso del principio "favor actionis" radicalmente promovido por el artículo 24.1 de nuestra Constitución; 2) las declaraciones de inadmisibilidad han de hacerse con un criterio flexible que asegure y no dificulte el acierto de la decisión sobre el fondo, como recuerda la citada sentencia de 16 de junio de 1984; 3) como secuela de lo anterior, ha de notarse que la limitada legitimación que se plasma en el artículo 28.1-b) de la Ley Jurisdiccional no armoniza perfectamente con el principio de tutela efectiva proclamado en el artículo 24.1 de la Constitución, en relación, para el caso que nos ocupa, con lo establecido en el artículo 106.1 del mismo Texto fundamental, y

4) examinando a la luz de la doctrina antes sentada el punto que nos ocupa, es de ver que un análisis riguroso del tenor del artículo 28.1-b) de la Ley Jurisdiccional conduce también a rechazar la causa de inadmisibilidad invocada, pues esta norma limita la impugnación directa, a las disposiciones de carácter general "de la Administración central", y en el supuesto enjuiciado no se trata de la Administración central, sino de la autonómica, y no parece razonable que un precepto restrictivo como es el comentado se aplique a supuestos que no se contemplen en su contexto literal, como se desprende del espíritu que informa el artículo 4.° del Código Civil. 5.° Aducen los actores que la Administración no ha cumplido lo ordenado en el artículo 61 de la Ley Jurisdiccional, por haber remitido no el expediente original relacionado con los actos recurridos, sino por fotocopia, de lo que infieren que en realidad no ha existido un propio expediente administrativo previo a la formación de la disposición general impugnada; pero al argumentar de ese modo se confunden dos aspectos del tema, a saber, el defectuoso cumplimiento de lo imperado en el citado artículo 61, de un lado, y de otro, la cuestión fundamental de si existió o no tal expediente, con lo que el alegato vertido deviene inoperante, pues respecto al primer aspecto pudo la parte instar en su momento la remisión del expediente original, y el otro punto está tan conectado con otros argumentos que se esgrimen detalladamente, que se estudiará posteriormente. 6.° Entrando ya en el primero de los temas suscitados respecto al Decreto 11/1983, de 21 de enero, se advierte que los actores denuncian infracción de lo establecido al respecto en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y al efecto se ha de notar lo siguiente: a) analizando detenidamente todos y cada uno de los expedientes remitidos se advierte que el Decreto impugnado tiene su cobertura en la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1981, de 4 de junio, sobre desarrollo legislativo en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, y, por ende, el mentado Decreto está amparado en la disposición final primera de dicha Ley, que autoriza al Consell Executiu para que dicte las disposiciones necesarias para la aplicación y el desarrollo de la Ley b) Es de ver que la Junta de Saneamiento, creada precisamente por la mencionada Ley (artículo 4.°), en sesión celebrada en 26 de noviembre de 1982, debatió el Plan de Saneamiento de la zona quinta, informándolo favorablemente, c) En la memoria y documentos acompañados se hace un amplio estudio del tema, y una específica referencia a que se han recogido los programas desarrollados por la Corporación Metropolitana de Barcelona, por el Consorcio de Infraestructura Sanitaria de la provincia de Barcelona, adaptando sus determinaciones programadas no previstas en los programas anteriores, todo lo cual, explica la memoria, constituye el plan básico de la zona cinco; se aduce, además, en dicha memoria un conjunto de actuaciones no programadas que complementan los efectos del plan básico para obtener los objetivos de calidad del plan zonal, figurando, además, un estudio económico-financiero, d) De todo lo anterior se infiere que en modo alguno se ha vulnerado el artículo 129.1 de la Ley de procedimiento Administrativo, pues se han realizado los estudio e informes previos imperados por dicha norma, e) Tampoco se ha infringido el apartado 2 del artículo 129 porque la prueba de que se han conservado los datos y documentos en dicho apartado aludidos es que el Tribunal, al menos en buena parte, los tiene a la vista; y f) La omisión de la tabla de vigencias aludida en el apartado 3 del repetido artículo 129 no puede tener los radicales efectos que los actores desean, porque como proclama reiterada jurisprudencia (entre otras, la sentencia de la Sala Cuarta de 25 de abril de 1984), tal omisión no supone, por sí, causa de entidad bastante para afectar la validez de las normas, por no establecerse en la Ley de procedimiento Administrativo dicho trámite como requisito de ineludible observancia. De todo lo anterior ha de concluirse que los alegatos de los recurrentes, fundados en la vulneración de los tres apartados del artículo 129 de la mencionada Ley, no tiene operatividad a los pretendidos efectos anulatorios que se postulan. 7.°

Se alega también violación del artículo 130.3 por no someter la disposición referida (el Decreto 11/1983) a dictamen del órgano consultivo procedente, concretamente, del Consejo de Estado; y no puede prosperar lo alegado al respecto, por lo siguiente: a) Como señala el artículo 3.° del Código Civil, de general aplicación, las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, «en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas», y es bajo este prisma como ha de analizarse el tema referido, b) Tanto en el artículo 107 de la Constitución como en el artículo 1.° de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, dicho ente se configura como el supremo órgano consultivo "del Gobierno", y, por ello, en los artículo 21 y 22 de dicha Ley Orgánica, se determinan los casos en que el Consejo de Estado, en pleno o su comisión permanente, ha de ser consultado, estableciéndose, concretamente, en el artículo 22.3, la necesidad de tal consulta en los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones, c) Sin embargo, en el artículo 23.1 se establece con carácter facultativo, para las comunidades autónomas, la posibilidad de recabar dicho dictamen en los asuntos que se estime conveniente, dictamen que, según el párrafo segundo de dicho artículo, es preceptivo «en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado», de lo que se infiere que el nervio de la cuestión estriba en determinar el alcance de esta normativa,

d) Ciertamente, en el Estatuto de Autonomía de Cataluña nada se matiza al respecto, pero no ocurre así en el regulador de la Comunidad Autónoma Andaluza, pues en su artículo 44 se señala que se recabará dictamen del Consejo de Estado en los Reglamentos Generales que la Comunidad Autónoma dicta "en ejecución de leyes estatales" y no resulta válido el argumento de que si bien para Andalucía se hace distinción entre el desarrollo de Leyes del Estado y Leyes de la Comunidad Autónoma, al no hacerse en el Estatuto Catalán, resulta obligatorio el informe del Consejo de Estado en todo caso, pues esta interpretación, ciertamente simplista, pugna con los criterios racionales que deben presidir una correcta hermenéutica, plasmados en el tenor del artículo 3.° del Código Civil, antes aludido; y e) Por tanto, como secuela de todo lo expuesto, y a la vista de los principios que emanan de la propia Constitución Española, ha de concluirse que el sentido propio del artículo 23.2 de la Ley Reguladora del Consejo de Estado establece el dictamen de dicho alto organismo con el carácter de preceptivo, en los mismos casos previstos en la Ley para el Estado, es decir, en los supuestos de ejecución de leyes estatales, que son, precisamente, los que contempla el artículo 22.3 de la Ley y no, como ocurre en el supuesto contemplado en la litis, cuando se trate de desarrollar una Ley no estatal, sino emanada de los órganos legislativos de la propia Comunidad Autónoma, como es la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1981, de 4 de junio, que se desarrolla, precisamente, en el impugnado Decreto 11/1983, de 21 de enero. 8.° Distinta suerte merece la denunciada infracción del artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto ordena que los proyectos de disposición de carácter general, antes de ser sometidos al órgano competente para promulgarlos, habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica o, en su defecto, la Subsecretaría del Departamento respectivo, trámite omitido en el "iter" que llevó a la promulgación del decreto cuestionado, siendo de resaltar, sobre este tema, lo siguiente: a) Según la más autorizada doctrina no se trata de una particularidad del procedimiento de la que pueda prescindirse, en función de que produzca o no indefensión, porque su finalidad no es única o necesariamente de protección de los intereses de los particulares, sino de garantía intrínseca de acierto de la propia disposición, en aras del mejor servicio al interés público, b) La Jurisprudencia es tajante al respecto, pudiendo citarse, a título de ejemplo, las siguientes resoluciones: al sentencia de 20 de enero de 1984 (Sala Tercera) declara que el informe de la Secretaría General Técnica es "requisito esencial en los proyectos de disposición de carácter general, antes de ser sometidos al órgano competente para promulgarlos, y su omisión constituye una infracción formal insubsanable, que por imperativo de los artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, lleva aparejada su nulidad de pleno derecho"; la de la misma Sala Tercera, de 21 de enero de 1984, que declara la nulidad el acto impugnado por faltar los antecedentes, estudios y memoria imperados en el artículo 129, y específicamente "un dictamen o informe de la Secretaría Técnica correspondiente que pueda calificarse de tal", estableciendo que cuando la Ley dispone unas normas de procedimiento, dentro del cual hay unas actuaciones que tienden a poner de manifiesto las 418 razones de oportunidad, legalidad y acierto, «todas ellas fiscalizables por esta Jurisdicción», la omisión de tales requisitos equivale a prescindir de la parte esencial del procedimiento, y, por lo tanto, a viciar al acto final con vicio de nulidad radical "en lo que también incide por la ausencia del informe de la Secretaría General Técnica o Subsecretaría del Ministerio que preceptivamente exige el artículo 130 de la Ley de procedimiento Administrativo», la de la misma Sala de 13 de febrero de 1984 que estima cumplido el requisito que nos ocupa al haberse remitido por fotocopia el informe de que hablamos, argumento éste de algún modo relacionado con lo aducido al respecto por los recurrentes; la de la Sala Cuarta del Alto Tribunal, de 14 de febrero de 1984, que alude a la obligatoriedad del repetido informe; la de la misma Sala Cuarta de 24 de mayo de 1984, que en el caso que contempla estima cumplido dicho requisito; y la de la misma Sala de 23 de mayo de 1985 que atribuye y califica la falta de informe de al Secretaría General Técnica, como "vicio esencial determinante de nulidad por reiterada jurisprudencia", c) De todo lo anterior se infiere la decisiva trascendencia que tiene la existencia del informe previo que nos ocupa, siendo de notar que, tras un detenido examen de cuantos datos ha aportado la Administración, no se constata que el indicado informe se emitiera, al contrario de los estudios y antecedentes aludidos en el artículo 129 de la Ley Procedimental, que sí tuvieron realidad, como se explica anteriormente, y al contrario también de lo que aparece en la preparación de la orden, igualmente recurrida, de 21 de abril de 1983, pues aunque de modo escueto se alude a tal informe, en escrito del jefe de Servicio Jurídico de 20 de abril de 1983, indicando expresamente que tal informe se emite a los efectos de lo prevenido en el artículo 103.1 de la Ley de procedimiento Administrativo; sin embargo, respecto al Decreto cuestionado, ni siquiera aparece una referencia al repetido informe, de lo que ha de concluirse, necesariamente, su inexistencia, pues no cabe procesalmente pensar que sí se emitió tal informe y no se ha aportado, ya que, denunciado amplia y cumplidamente el defecto por los actores, ya en la litis, la Administración demandada se ha limitado a restar importancia a estas deficiencias "formales" y manifestar escuetamente que se cumplieron las exigencias legales, pero sin aportar una constatación fáctica de tal afirmación; y d) Como secuela de lo razonado con anterioridad, se está en el caso de declarar la nulidad del Decreto impugnado. 9.° Para cerrar el tema de lo óbices procedimentales aducidos contra el citado Decreto, es necesario examinar la invocada vulneración de lo normado en los apartados 4 y 5 del repetido artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto a los informes e información pública que en ellos se señalan; y al efecto es de ver que reiterada jurisprudencia, de la que puede ser exponente la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de 27 de abril de 1984, y las propias resoluciones antes citadas, hace hincapié, dado el claro tenor de la norma dicha, en el carácter facultativo y discrecional que para el órgano actuante tiene la petición de informes a las entidades que cita, o la misma decisión de someter a información pública el proyecto de disposición de que se trate, siendo de notar que, pese a ese carácter discrecional, en el párrafo 6 del mismo artículo 130 sólo se faculta al Ministro para prescindir de tales trámites, en los asuntos que indica y por razones de urgencia, mediante acuerdo motivado; por tanto, del espíritu que emana de dicha normativa habrá de concluirse que no puede confundirse la discrecionalidad, rectamente entendida y basada en razones de interés público, con la mera voluntad de la Administración de prescindir de tan razonables requisitos procedimentales, máxime si se tiene en cuenta las características, alcance e incidencia de la norma cuestionada; debiendo concluirse de todo ello que si bien la omisión que analizamos no sería susceptible por sí sola, y dada la aludida discrecionalidad, de viciar de nulidad el acto combatido, si se une la deficiencia que comentamos a la infracción de la exigencia plasmada en el artículo 130.1, se corrobora más, si cabe, la necesaria declaración de nulidad del Decreto en cuestión. 10. De lo anterior se deduce, de una parte, que no resulta necesario ni oportuno examinar los restantes motivos que aducen los recurrentes contra el Decreto impugnado, en relación con la intrínseca legalidad del mismo, y, de otra, que declarada la nulidad del Decreto 11/1983 por vicio esencial de procedimiento, quedan sin cobertura jurídica la Orden de 21 de abril de 1983 y el acuerdo de la Comisión de Precios de 13 de enero de 1983, publicado mediante edicto de 7 de febrero en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña", de 18 de febrero de 1985 (pese a ser la fecha de este acuerdo anterior a la del citado Decreto); pues la mencionada orden regula la intervención de las compañías suministradoras de agua en la aplicación de la normativa contenida en el Plan de Saneamiento de la zona quinta, aprobado en el citado Decreto, y el acuerdo de la Comisión de Precios dicho aprueba el complemento de tarifas y canon de saneamiento aplicable a los consumos de agua incluidos en el Plan de Saneamiento correspondiente, precisamente a la zona quinta, aplicándose quizá la aparente discordancia de fechas, porque el acuerdo de 13 de enero dicho se apoya en el adoptado en 26 de noviembre de 1982, por la Junta de Saneamiento, base y fundamento del Decreto 11/1983; por tanto, proclamada la nulidad de este último, devienen ineficaces los dos actos referidos, sin necesidad de examinarlos en sí mismos. 11. Sin embargo, pese a lo que aducen los recurrentes, no puede predicarse que la nulidad del Decreto 11/1983 comporte también la del acuerdo de la Junta de Saneamiento, de 15 de febrero de 1983, que regula aspectos internos del funcionamiento de dicha Junta, y ello porque tal acuerdo no deriva del impugnado Decreto, sino de la Ley 5/1981, de 4 de junio; desde otro aspecto, es de ver que el recurso de alzada deducido contra dicho acuerdo fue declarado inadmisible por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, en resolución de 16 de mayo de 1983, y ello por falta de legitimación de los recurrentes, dada la naturaleza de dicha disposición; y ha de estimarse acorde a Derecho al decisión que declara inadmisible dicho recurso de alzada, pues claramente se advierte que los recurrentes no estaban legitimados para deducirlo, como se infiere del artículo 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no existiendo acción pública en esta materia. 12. Por todo lo razonado hasta ahora se está en el caso de pronunciar un fallo acorde con lo expuesto, sin que exista mérito para una especial declaración sobre costas.»

Contra dicha sentencia la parte demandada y la «Asociación de Abastecimientos de Agua» y también don Carlos Ramón y otros y «Fomento Inmobiliario Casaclara, S. A.», interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de febrero de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.

Aceptando los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada.

Recurrida en apelación la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona que declaró la nulidad del Decreto de 21 de enero de 1983, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña por el que se aprobó el Plan de Saneamiento de la zona quinta y su régimen económico y financiero, la orden del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de ese Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña de 21 de abril de 1983, la resolución de la Comisión de Precios de 13 de enero de 1983 y la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra el mismo, previo rechazo de la inadmisibilidad de los recursos interpuestos contra esas disposiciones y acuerdo alegada por la Generalidad de Cataluña en base a la falta de formulación del recurso de reposición contra el Decreto y orden citados, no estar legitimados los recurrentes y no haber aportado los demandantes «Fomento Inmobiliario Casaclara, S. A.», y la «Asociación de Abastecimientos de Agua» el acuerdo previo para el ejercicio de las acciones a que se contraen las reclamaciones contencioso-administrativas objeto de acumulación, y desestimando la sentencia apelada el recurso interpuesto contra el acuerdo del mentado Departamento de la Generalidad de Cataluña de 16 de mayo de 1983 que declaró inadmisibles los recursos de alzada formulados contra el de la Junta de Saneamiento de 15 de febrero de 1983, procede examinar, en primer término, los motivos aducidos por la Generalidad de Cataluña como fundamento de su pretensión de que se revoque la sentencia recurrida, se declare la conformidad de las disposiciones y actos anulados, se desestimen los recursos interpuestos y se confirme el pronunciamiento del Tribunal de Instancia que rechazó el recurso contra la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad, y seguidamente se dilucide la procedencia de la apelación articulada por la representación de las personas particulares y entidades comparecidas en esta instancia y su pretensión de que se anule el Acuerdo de la Junta de Saneamiento declarado conforme a Derecho por la sentencia recurrida.

Por la Generalidad de Cataluña se ha reiterado en esta apelación, sustancialmente, lo ya expuesto como fundamento de su pretensión de que se declaren inadmisibles los recursos interpuestos por las causas a que se hace mención en el apartado anterior y correctamente examinadas y rechazadas por el Tribunal «a quo», a cuyo efecto procede afirmar respecto al recurso de reposición que las reclamaciones interpuestas contra el Decreto y órdenes impugnadas lo fueron directamente según lo dispuesto en el artículo 39.1) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, exceptuados de la necesidad de ese recurso conforme a lo determinado en el artículo 53-e) del mismo cuerpo legal; sin que el hecho de estimar legitimados los recurrentes en función del interés directo a que se refiere el artículo 28.1-a) de esa Ley sea óbice a la doctrina que mantiene la sentencia recurrida, toda vez que la procedibilidad de la impugnación al entender legitimados las personas particulares y entidades de Derecho Privado en los que no concurre la circunstancia de las referidas en el apartado b) del precepto no determina que deba atribuirse a las disposiciones recurridas las naturaleza de las que deben ser cumplidas directamente por los administrados, y, por ende, no estar excluidas del recurso de reposición; no pudiendo estimarse modificada a efectos procesales el contenido de una disposición general contra la que se admita un recurso por personas individuales o colectivas en los que incide un interés directo, ya que es desde la vertiente de ese interés que la Jurisprudencia ha flexibilizado el concepto de legitimación, para no poner obstáculos al Derecho a obtener la tutela judicial efectiva de un derecho o interés legítimo, artículo 24 de al Constitución, y que con anterioridad a su promulgación declaró legitimadas dichas personas para interponer recursos directos contra las disposiciones generales, debiendo considerarse, entre otras motivaciones, que cuando las entidades, corporaciones e instituciones de Derecho público y cuantas ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo no recurrieran las que afecten directamente a esos intereses, puedan hacerlo aquellas entidades o personas individuales directamente afectados sin tener que esperar la adopción de un acto de aplicación individual, que de no existir una declaración de nulidad de la disposición de la que trae causa, podría dar lugar a la reiteración de actos singulares anulables de ser nula aquélla; legitimación por tener un interés directo que en este caso resulta patente ya que las recurrentes, personas individuales, entidad mercantil y asociación, están domiciliadas dentro del ámbito territorial de la zona quinta de la Comunidad Autónoma de Cataluña: cuencas del Llobregat, Besos, Anoia y Foix, y arroyos costaneros desde Caldetas al Besos, así como los del macizo de Garraf, según se determina esa zona en el artículo 1.2 del Decreto de 21 de enero de 1983; y, por ende, del Plan de Saneamiento y las medidas económico-financieras que comporta su implantación aprobadas se deducen unas obligaciones de naturaleza económica relativas al coste de ejecución de ese Plan, conforme con la Ley de 4 de junio de 1981, a cargo de los recurrentes que hacen obvia su legitimación; así como la falta de un acuerdo previo de la entidad recurrente «Fomento Inmobiliario Casaclara, S. A.», para recurrir, dados los términos de poder otorgado a su representante legal y la defensa de intereses directos de la sociedad y el no haber puesto la Administración impedimentos a su intervención en el expediente administrativo no cabe admitir una discrepancia de la entidad ante la actuación de su representante, sin que, por otra parte, deba imputarse esa carencia y su falta de subsanación a efectos de la inadmisibilidad procesal, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 57.3 de estimar el Tribunal que debía haberse aportado el documento acreditativo de ese acuerdo debió concedérsele el término de diez días para su subsanación en el supuesto de que por los Estatutos Sociales fuera preceptivo, lo que no ha intentado probar la Administración demandada; de todo lo cual se infiere que deben rechazarse las causas de inadmisibilidad aducidas por la Generalidad de Cataluña en su escrito de alegaciones, e implícitamente objeto del pedimento de que se desestimen los recursos interpuestos y se declaren ajustados a Derecho las disposiciones y actos anulados por la sentencia recurrida.

En lo que se refiere a la causa de nulidad en que se funda la sentencia apelada, fundamento octavo: haberse infringido el artículo 130-1) de la Ley de procedimiento Administrativo, procede hacer, en relación con los motivos aducidos por la Generalidad de Cataluña en este recurso de apelación, los siguientes razonamientos: 1.° La aplicabilidad del mentado artículo de la Ley Procedimental Administrativa a las comunidades autonómicas en la elaboración de las disposiciones administrativas que promulguen sus órganos de gobierno según el artículo 149-1-18) de la Constitución, por el que se declara la competencia exclusiva del Estado en la regulación del procedimiento administrativo común sin perjuicio de las especialidades derivadas de su propia organización, competencia que no contradice la de organizar las comunidades autónomas sus órganos de autogobierno, toda vez que por el mentado artículo 149-1-18) se garantiza la igualdad de trato de todos los administrados de la nación, como se explícita en ese precepto.

2. La inexcusable emisión del informe preceptivo por la Secretaría General Técnica u órgano competente según las disposiciones de la Comunidad Autónoma, como garantía de acierto técnico-jurídico de al disposición; que en este supuesto no se produjo por ninguno que tuviera atribuida una función de asesoramiento del competente para elaborar o promulgar el Decreto impugnado de 21 de enero de 1983.

3. El Decreto de 4 de febrero de 1983, publicado en el «Diario oficial de la Generalidad de Cataluña» el 16 de febrero de 1983, no entró en vigor hasta el día siguiente, según lo dispuesto en su Disposición Final Segunda, asumiendo las funciones en el mismo atribuidas a las Secretarías Generales a partir de la vigencia del mismo, de lo que se deduce que aquéllas eran las previstas en el artículo 6.° de la Orden de 2 de noviembre de 1980, dictada en desarrollo del Decreto de 3 de octubre de 1980 la elaboración de informes, dictámenes y estudios en relación con todos los asuntos de carácter técnico-administrativo, ya que las funciones de las Secretarías Generales creadas en sustitución de las técnicas por la Ley del Parlamento de Cataluña de 25 de marzo de 1982 no habían tenido el consiguiente desarrollo reglamentario; no habiéndose derogado el Decreto de 18 de septiembre de 1978 y disposiciones complementarias sobre organización y competencias de las Secretarías Generales Técnicas de los Departamentos de la Generalidad hasta la entrada en vigor del mentado Decreto de 4 de febrero de 1983, según su Disposición Final Primera; por lo cual en el tiempo en que se elaboró el Decreto recurrido se mantenían las funciones y denominación de las Secretarías Generales Técnicas; sin perjuicio de que en virtud del artículo 2.°b-3 de esa disposición no se deroga, lo que sería contrario a la norma constitucional indicada y al artículo 130- 1) de la ley de Procedimiento Administrativo, la exigencia del trámite a que se contrae este precepto, pues la función atribuida a las nuevas Secretarías Generales de elaborar y tramitar y, además, en su caso, realizar el estudio y el informe de las disposiciones generales comprende la de informar, ya sea elaborando el proyecto de disposición o de haberse formulado el proyecto por otro órgano informar acerca de su procedencia; de todo lo cual se deduce la inexistencia de un trámite previo y esencial en la promulgación del Decreto impugnado con su correlativa nulidad como acertadamente se resolvió por el Tribunal de Instancia.

La ausencia del informe previo de la Secretaría General Técnica del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, con el efecto de nulidad radical apreciada por la Sala de Instancia, debe afirmarse en función de las circunstancias concurrentes en el supuesto contemplado en este proceso, ya que la aprobación del Plan de Saneamiento y la implantación del sistema económico-financiero para garantizar su costo presuponía la exigencia de la emisión de un informe desde la vertiente técnica y jurídica que asegurara el acierto y oportunidad de su promulgación en relación con la aplicación del plan aprobado por la Junta de Saneamiento y la correlativa viabilidad de las cargas económicas y financieras que comportaba para los usuarios, entidades suministradoras de agua y a la propia Administración, elementos de juicio que no resultan acreditados en el expediente ni técnica ni jurídicamente careciéndose de base para emitir un juicio acerca de la procedencia del Decreto impugnado, y por ello con evidente indefensión de los intereses de los sujetos afectados por las cargas económicas a los que no se les confirió el trámite de audiencia del artículo 130.4 de la ley de Procedimiento Administrativo que desconocen los factores determinantes de la proporcionalidad de los incrementos de tarifas y canon de saneamiento que se deriva de esa disposición, que por falta del meritado informe de carácter preceptivo impide estimar si podría alcanzar el fin propuesto relativo al saneamiento de una zona del territorio de la región catalana; por lo cual, en este caso, no cabe entender aplicable la doctrina de esta Sala, entre otras la sentencia de 18 de abril de 1986, que aplican con un criterio flexible el meritado artículo 130-1) de la Ley de Procedimiento Administrativo frente a la numerosa jurisprudencia, que estima como causa de nulidad radical su omisión, sentencia, además de las citadas por el Tribunal de Instancia, la de 21 de marzo de 1986 que apreció la incidencia de nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47-I-c), por no haberse emitido ese informe en la promulgación de una Orden Ministerial, sin que pudiera subsanarse como en este caso por otros informes técnico-jurídicos antes de someterse al órgano competente para su promulgación.

Promulgada la ley del Parlamento Catalán de 4 de junio de 1981 en el ámbito de la competencia que le concierne en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.1-6 de su Estatuto de Autonomía: «Protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de protección» en el marco de la legislación básica del Estado; y la de ejecutar la legislación del Estado, artículo 2.10 «Vertidos industriales y contaminantes en aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral catalán», en cuanto éstos puedan verse afectados por el saneamiento de las cuencas hidrográficas indicadas en ejecución de la legislación del Estado, no es pertinente, dada la competencia de esta Jurisdicción, entrar a conocer la adecuación de una Ley al contenido de la legislación básica del Estado, según lo dispuesto en el artículo 1.° de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y la normativa reguladora de los recursos de inconstitucionalidad que se puedan interponer contra las disposiciones legales de las Comunidades Autonómicas, y por ello el Decreto impugnado al desarrollar una Ley del Parlamento de Cataluña debe contemplarse como una disposición administrativa sometida en su elaboración a las normas propias de esa comunidad, sin necesidad de someterse al dictamen del Consejo de Estado, circunstancia perfectamente razonada por el Tribunal «a quo», pero sí en su elaboración a la legislación básica administrativa al informe preceptivo de la Secretaría General Técnica u órgano competente del Gobierno de la comunidad autónoma.

Respecto a la nulidad de la Orden de 21 de abril de 1983, en cuanto regula la intervención de las compañías suministradoras de agua en la aplicación del Decreto de 21 de enero de 1983, aprobando el Plan de Saneamiento de la zona quinta, y la implantación de su régimen económico- financiero, fijando unos incrementos de tarifas y canon de saneamiento de imponiendo a las compañías suministradoras de agua unas obligaciones consecuentes a la aplicación de dicho Decreto, declarada nula la disposición de la que trae causa, débese mantener la de esta Orden al carecer de norma habilitante, aunque no concurrieran las posibles anomalías procedimentales denunciadas por los recurrentes, sobre las que este Tribunal no debe pronunciarse por ser esa Orden un mero instrumento de desarrollo y ejecución de otra de superior rango anulada.

En cuanto a la resolución de 13 de enero de 1983, de la Comisión de Precios de Cataluña, aprobando las tarifas de consumo doméstico e industrial de agua y los incrementos de tarifas y canon de saneamiento, examinada esa resolución en función del Decreto de 21 de enero de 1983, se advierte su nulidad en cuanto aprobó unos incrementos de tarifas y canon de saneamiento aplicables a la zona quinta, y según el Plan de Saneamiento aprobado con anterioridad, que se integró en el Decreto impugnado, cuya aplicación por una resolución anterior de la Comisión de Precios daría lugar a la exacción de unas tarifas y canon de saneamiento que vienen condicionadas por lo dispuesto en dicho Decreto; habiéndose limitado la sentencia apelada a la declaración de nulidad de los incrementos de tarifa y canon de saneamiento, sin comprender otros extremos de esa resolución en cuanto se refiere a la aprobación de las tarifas por el consumo de agua no incrementadas por la aprobación del plan de saneamiento de la zona quinta, debiéndose, por tanto, rechazar las alegaciones al respecto formuladas por la Generalidad de Cataluña en este particular de la sentencia.

Por la representación de don Carlos Ramón, no comparecido al personarse el nuevo Procurador que sustituyó al fallecido don Julián Zapata Díaz y otros pidieron en su escrito de alegaciones la confirmación de la sentencia recurrida reiterando los mismos motivos esgrimidos en el escrito de demanda, correctamente dilucidados por el Tribunal de Instancia, sin formular un juicio crítico de los fundamentos de la sentencia que la desvirtúen; y por la representación de la «Asociación de Abastecimiento de Agua» se pidió, además, la nulidad de la resolución de la Junta de Saneamiento de 15 de febrero de 1983 y la del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad que desestimó la alzada articulada contra la anterior de fecha 16 de mayo de 1983, pretensión que, abundando en las razones expuestas por el Tribunal «a quo», procede rechazar, ya que del contenido de esa resolución se desprende inequívocamente que la misma no afecta a los derechos e intereses de la apelante y demás recurrentes, toda vez que en ella se regulan aspectos competenciales y organizativos y de acción de la Junta que no traen causa del Decreto anulado, y que, en su caso, podrían ser impugnados los actos que se produjeran por esos órganos de la Administración autonómica si fueren en ejecución de la normativa de dicho Decreto, por lo que debe desestimarse también esa pretensión, y declarar no legitimados los demandantes para esa pretensión como se declaró en la sentencia recurrida.

Por lo expuesto, y en base a los propios fundamentos de la Sentencia recurrida, procede rechazar los recursos interpuestos de apelación; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo previsto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.