STS, 9 de Octubre de 1990

Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 511/84, promovido por «Construcciones Majofer, S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de El Molar (Madrid), sobre denegación apertura del sobre de oferta para la venta de terrenos municipales en concurso de subasta.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 22 de enero de 1988 en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Estimando parcialmente el recurso contencioso-admimstrativo núm. 511/1984, interpuesto por el Letrado don Manuel Gómez de la Borbolla, en nombre y representación de «Construcciones Majofer, S. A.», contra Acuerdo adoptado por unanimidad en el Pleno del Ayuntamiento de El Molar (Madrid), el día 14 de abril de 1983, que desestima recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo del mismo Ayuntamiento de 8 de marzo de 1983, que acordaba no haber lugar a acceder a la apertura del sobre de oferta económica solicitado por la empresa, en licitación para venta de terrenos municipales mediante concurso subasta para viviendas, declarando, como declaramos, la disconformidad al Ordenamiento jurídico de los referidos acuerdos, y en consecuencia, dejándolos sin validez ni eficacia, y debemos reconocer el derecho de la actora a ser indemnizada por la entidad demandada en la suma de

19.115.337 pesetas, en la forma consignada en el fundamento jurídico 6.° de esta resolución, y no apreciándose temeridad ni mala fe y en aplicación del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas».

La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero.- El objeto de recurso se centra en determinar si el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de El Molar en sesión de 12 de octubre de 1982 es acorde o no al Ordenamiento jurídico, y que contiene en el punto 8.° la siguiente descripción literal: "Resolución definitiva para selección de pliego de referencia sobre venta de terrenos para viviendas de tipo social. Como complementario al Acuerdo adoptado por este mismo Pleno en sesión extrordinaria el 30 de septiembre pasado y habiendo visto al particular interesado la empresa 'Majofer' como consecuencia de la resolución municipal meritada con la excepción del Concejal don Julián, se acordó por unanimidad admitir y considerar seleccionado el pliego de referencia redactado por la citada empresa, con la salvedad de que no se publique la apertura del Pliego de Condiciones, tal y como dispone el art. 39.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 interno se llegue con la empresa meritada en el aspecto financiero a un acuerdo, previa reunión al efecto con los posibles beneficiarios de las viviendas sociales". Y dicha resolución es confirmada después por el Acuerdo ulterior del Pleno de 12 de abril de 1983, que en el punto 6.° del orden del día contiene el siguiente tenor literal: "Resolviendo negativamente interposición de recurso de reposición por 'Construcciones Majofer, S.

A.', se llegó a la conclusión unánime de que es improcedente la admisión del citado recurso haciéndose de viva voz observar por secretaría que probablemente sería conveniente el estudio por Letrado y subsiguiente emisión de dictamen para a su vista resolver con más elementos de juicio, sin que tal observación variase la determinación unánime municipal ya reflejada, de no haber lugar a la admisión del planteamiento expuesto por la firma recurrente". Segundo.- Postula la Administración demandada como primera causa de inadmisibilidad del recurso por haberse interpuesto el previo de reposición extemporáneamente, y a este respecto, un análisis de las actuaciones permite constatar que es inexistente la citada causa de inadmisibilidad, ya que del expediente administrativo se extraen, entre otros, los siguientes datos de interés, a los fines de la resolución de la citada excepción: El inicial Acuerdo de 12 de octubre de 1982 fue comunicado el 18 de octubre de 1982 a la empresa recurrente, que dirige un escrito al Ayuntamiento instando la continuación del expediente administrativo y consta igualmente acreditado en las actuaciones que por escrito de 14 de febrero de 1983 interpone la empresa recurrente recurso contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 14 de octubre de 1982, entendiendo que habían transcurrido un tiempo superior a los tres meses, más que prudencial para que, sin más dilaciones, se procediera a la segunda parte de la licitación con la publicación del resultado de la selección correspondiente, según los apartados 3.° y 4.° del referido art. 39, por lo que en el referido escrito de 14 de febrero de 1983 la empresa actuante insta de la Corporación municipal la continuación del expediente de contratación iniciada y por Acuerdo de 8 de marzo de 1983 se toma por la Corporación la siguiente resolución: "Vista la pretensión de la empresa 'Majofer' a través de su representante y dándose la circunstancia de que los futuros compradores de viviendas a quienes se dirigía la acción con la decisión de venta de terrenos para este fin no son conformes con adquirir las viviendas ofrecidas por 'Majofer, S. A.', ni tampoco con las condiciones impuestas de precio y forma de pago, se acordó por unanimidad no haber lugar a acceder a la apertura del sobre de oferta económica que solicita en su petición el Sr. Carlos José ". Y esta resolución es notificada por correo certificado a la empresa con fecha 15 de marzo de 1983, según consta en el escrito que dirige a la Corporación municipal con fecha 6 de abril de 1983, por lo que entiende la Sala a la vista de los datos anteriormente existentes, que no es extemporánea la formulación del recurso de reposición por parte de dicha empresa respecto de este último Acuerdo directamente impugnado de 8 de marzo de 1983, y además tampoco consta que el recurso contencioso-administrativo se ha promovido 1.703 extemporáneamente, puesto que el recurso de reposición fue interpuesto el 6 de abril de 1983, resuelto por la Corporación el 18 de abril de 1983, e interpuesto el recurso contencioso-administrativo el 17 de junio de 1983, y los anteriores razonamientos son suficientes a juicio de la Sala para desestimar la primera excepción opuesta por la Corporación demandada. A mayor abundamiento, y teniendo en cuenta los criterios sustentados por la Sentencia núm. 514 de 31 de mayo de 1986 de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, hay que tener en cuenta que las causas de inadmisibilidad han de ser objeto de un criterio interpretativo flexible y amplio dentro del proceso contencioso por imperativo de la exposición de motivos de la Ley y por el derecho de tutela efectiva prevenido en el art. 24 de la Constitución, teniendo en cuenta la necesidad de propiciar un control de la legalidad de la actuación administrativa, de forma que sólo se consigue si el Tribunal "examina en toda su extensión el problema planteado" (Sentencias además de la misma Sala de 3 de marzo de 1983 y 3 de febrero de 1984, la primera de las cuales con cita de la de 14 de octubre de 1981). Tercero.- Además de las indicaciones anteriormente expresadas para determinar si es o no preceptiva y en su caso fue interpuesto el recurso de reposición, interesa poner de manifiesto el resto de actuaciones que en síntesis se infieren del examen del expediente administrativo, pudiéndose señalar en extracto lo siguiente: a) En el sobre de la plica no había nota que contenía la oferta económica, constaba la proposición de adquisición del terreno a 510 pesetas por metro cuadrado y la consignación en la Caja General de Depósitos como garantía de 500.000 pesetas para la continuación en el proceso licitador, así como la determinación por la empresa actuante de que no se encontraba comprendida en ninguna de las causas de incompatibilidad e incapacidad del Reglamento de Contratación, b) Consta expresamente en el Pliego de Condiciones Económico-Administrativas que se incorpora a las actuaciones de expediente administrativo y que fue redactado por la Comisión de Hacienda del Ayuntamiento de El Molar en cumplimiento del Acuerdo municipal de 10 de noviembre de 1981, y que tenía por objeto enajenar conforme al art. 3 de la Ley 40/81 terreno de propio de la propiedad municipal mediante el procedimiento de concurso subasta las cláusulas que se contienen en el apartado 3.° que hace referencia a que el pliego num. 1 conforme al vigente Reglamento de Contratación comprendía referencias de la entidad o persona optante relativas a construcción, seriedad, responsabilidad y detalle pormenorizado del tipo de vivienda a construir de carácter social, y el pliego 2° que contendría la oferta económica conforme al texto de la proposición inserta en el Pliego de Condiciones, acompañada de declaración jurada a que se refieren los arts. 4.° y 5.° del Reglamento de Contratación y el resguardo de haber constituido en la Caja Municipal o General de Depósitos la cantidad de 500.000 pesetas en concepto de garantía provisional, y especialmente es de destacar la cláusula 12 del Pliego referido, que contiene el siguiente tenor literal: "Apertura de plicas. La apertura de plicas y pliegos de referencia se celebrara en la casa consistorial a las 13 horas del día siguiente de transcurridos veinte desde la publicación de este concurso subasta en el "Boletín Oficial de la Provincia", c) Inicialmente, por Acuerdo de 28 de septiembre de 1982, se siguió el proceso correspondiente en la medida en que en dicha fecha se acordó que el pliego de referencia pasara a informe del Servicio Técnico, quedando relegado por Acuerdo de 30 de septiembre de 1982 su aprobación definitiva a que por la parte concurrente se determinase el precio que había de pagarse por vivienda y detalle de la forma de pago, al objeto de completar la referencia. Cuarto.- A la vista de lo anterior, interesa poner de manifiesto que por parte de la Administración municipal se produce una interrupción, no autorizada ni expresamente consignada en el art. 39 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953, aplicable en el momento en que se producen los hechos, que no estaba autorizada ni habilitada legalmente y, en consecuencia, la Administración no puede actuar en la forma que lo realiza, suspendiendo indefinidamente la contratación y dando lugar manifiestamente a declarar desierto un concurso- subasta en la forma que recogen las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1985 y de 13 de mayo de 1986, dictados por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo . En efecto, conforme a los criterios señalados por la jurisprudencia de dicha Sala, y de conformidad con lo previsto en el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 8 de enero de 1953, desarrollado en este punto por una Orden posterior de 21 de febrero de 1956, se distinguen dos períodos en la licitación, en el primero de los cuales la Corporación selecciona a los proponentes como resultado de las referencias técnicas y económicas de los concurrentes, y en el segundo se decide la adjudicación provisional a la oferta económica más ventajosa, presentándose por cada uno de los dos períodos su correspondiente plica, y con arreglo a tales disposiciones la mesa en este concurso debe proceder a la apertura de las referidas plicas para resolver en consecuencia. Quinto.-Pero en el caso examinado, la Corporación, indebidamente, no admite la segunda fase de la licitación consistente en la apertura de la oferta económica y produce indebidamente y sin justificación legal, la manifiesta vulneración de la normativa aplicable especialmente contenida, como ya se ha indicado, en el art.

39.3 y 4 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, produciendo con dicha actuación un manifiesto quebranto patrimonial a la parte actora, pues si bien la normativa legal aplicable a la contratación administrativa pone de manifiesto el presupuesto de que ésta ha de realizarse a riesgo y ventura por parte del contratista, la responsabilidad indemnizatoria de la Administración municipal ante el empresario tiene lugar cuando se incumplen por la propia Administración las cláusulas y el pliego de condiciones económicas técnicas, en este caso con manifiesta infracción de la cláusula 12 anteriormente reseñada, lo que origina precisamente que se dé lugar a una obligación por parte de la Administración del pago de los perjuicios que por tal causa se hayan generado. Sexto.- En relación con la determinación de la cuantía indemnizatoria de los daños y perjuicios originados, hay que tener en cuenta, conforme a los criterios prevenidos en el art. 162 del Reglamento de Contratación del Estado, que en el caso de que se produzca un desistimiento de las obras por parte de la Administración, su efecto es semejante al que se produce en caso de suspensión definitiva de las mismas, y por aplicación del art. 152 del referido Reglamento de Contratación del Estado, aplicable supletoriamente al ámbito local, si la Administración decide la suspensión definitiva de las obras o deja transcurrir un año desde la suspensión temporal sin reanudar las mismas, el contratista tiene derecho al valor de aquéllas efectivamente realizadas y al beneficio industrial de las dejadas de realizar, por lo que se impone en este momento determinar cuantitativamente el importe de los daños asignables a la empresa recurrente, que entiende la Sala que se cifran en el importe de los estudios del Arquitecto de la empresa, en la cuantía de 1.243.737 pesetas debidamente acreditadas en la fase probatoria y en el abono del 6 por 100 del beneficio industrial en los términos literales del art. 162 del Reglamento de Contratos del Estado, que en el caso examinado, asciende a la suma de 17.871.600 pesetas, debiendo en consecuencia indemnizarse a la empresa recurrente, previa estimación de la pretensión, en la suma de 19.115.337 pesetas. Séptimo.- No apreciándose especial temeridad ni mala fe, y en aplicación del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas». Cuarto: Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 2 de octubre de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos: Los preceptos legales y reglamentarios citados en la Sentencia apelada y los de general y pertinente aplicación.

Aceptando los fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada.

La cuestión sometida al conocimiento de esta Jurisdicción: La pretensión de nulidad de los Acuerdos del Ayuntamiento de El Molar de 8 de marzo de 1983 y 14 de abril de 1983, por los que no se dio lugar a la petición de la demandante a que se prosiguiera el procedimiento de licitación de conformidad con los apartados 3.° y 4.° del art. 39 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 y se desestimó la reposición interpuesta contra el primero de los citados acuerdos, con declaración de incumplimiento del segundo período de la licitación por la Corporación municipal demandada y condena de ésta al pago de una indemnización cifrada en 74.142.937 pesetas, o la que resultare procedente y se determinare en ejecución de Sentencia, fue acertadamente examinada por el Tribunal de instancia al anular dichos acuerdos y reconocer el derecho de la actora a una indemnización de 19.115.337 pesetas, sin que en esta apelación se hayan aducido elementos de juicio por la apelante que desvirtúen los fundamentos de la Sentencia recurrida, que rechazó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, declaró la disconformidad con el Ordenamiento jurídico de los actos impugnados y el derecho a ser resarcida la recurrente por los conceptos referidos al estudio por el Arquitecto de la empresa para la construcción de 98 viviendas a que se contrae el proyecto básico formulado por el Ayuntamiento, y 6 por 100 del importe de la construcción como beneficio industrial dejado de percibir por la demandante al interrumpir el Ayuntamiento la segunda fase de la licitación y dejar en consecuencia sin adjudicar las obras de construcción meritadas y la venta del terreno de propios para la edificación de las viviendas.

No controvertida debidamente la cuantía de los honorarios del Arquitecto ni el cuanto previsto para la construcción de las viviendas, y no apelada la Sentencia recurrida por la demandante, débese declarar conforme con sus fundamentos la procedencia de la indemnización solicitada por la recurrente y su cuantía, toda vez que de lo actuado resulta: 1.º Que la demandante cumplió con lo establecido en el Pliego de Condiciones subsanando la omisión del precio de las viviendas a construir y su forma de pago a requerimiento del Ayuntamiento. 2° La finalidad de la venta del terreno de propiedad municipal, prevista en los acuerdos municipales que dieron lugar al pliego de las condiciones económico-administrativas y lo regulado por éstas, no se vio impedida por actos u omisiones de la recurrente al concurrir al concurso-subasta anunciado y ser seleccionada como única concursante. 3.° La inadmisión de la petición de la recurrente a que se prosiguiera con el procedimiento de adjudicación basada en el incumplimiento del condicionamiento puesto a la selección de la actora como única concursante de que se llegara a un acuerdo con los posibles beneficiarios de las viviendas sociales a construir, según el Acuerdo municipal de 12 de octubre de 1982, carece de trascendencia a efectos de estimar que, por no darse dicho acuerdo, no podía adjudicarse el terreno ni la construcción de las viviendas a la demandante, ya que este condicionamiento no estaba previsto en el Pliego de Condiciones, ni existe prueba de que se admitiera por la actora, y lo mismo procede afirmar respecto a lo alegado por la Corporación demandada de que el precio de venta previsto por la oferta de la demandante resultara excesivo, ya que esta causa no se contemplaba tampoco en el meritado pliego, y de no estar aquél acorde con el carácter de las viviendas sociales a construir el importe de su construcción y venta pudo, de apreciarlo así, la Corporación municipal, rechazar la proposición licitatoria al abrir la propuesta económica, en tanto se acreditase que no se adecuaba a la específica finalidad del concurso incumpliendo con sus cláusulas reguladoras; supuesto no probado por la demandada, y que, en todo caso, debió ser invocado al abrir el pliego que contenía la propuesta económica y proceder al segundo de los trámites previstos para el concurso-subasta, que se defiere por las reglas establecidas para esta última, art. 39 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales ; sin que el hecho de que el mentado trámite se constriña a adjudicar la obra a la proposición más favorable excluya el que, de resultar inviable aquélla por el contenido de la oferta, pueda declararse desierta en el trámite indicado en el procedimiento, ya que toda declaración de voluntad de las partes en un negocio jurídico debe estar acorde con la finalidad del mismo y no ser contrario a su objeto; debiendo la oferta económica ajustarse al modelo descrito en el Pliego de Condiciones, art. 30 del citado Reglamento; declaración que debe hacerse en favor o en contra del ofertado en el acto de la apertura de las plicas en el segundo período de la adjudicación del concurso, y no interrumpiendo el procedimiento. 4.° Los daños y perjuicios a que se condenó por la Sentencia del Tribunal de instancia quedaron probados por la prueba practicada y no desvirtuada en esta apelación: Coste del proyecto del arquitecto y el lucro cesante consistente en el 6 por 100 del importe de la obra prevista, por aplicación del art. 162 del Reglamento de Contratos del Estado en el que se basa la Sentencia recurrida en función de la situación análoga a la de interrupción y desistimiento de la obra por la Administración con la de los actos previos a la perfección de un contrato de esa naturaleza por causa imputable a la misma, con la interrupción del procedimiento de adjudicación para la adquisición de unos terrenos y la construcción de unas viviendas sociales según proyecto básico formulado por los servicios técnicos municipales. 5.° La declaración de nulidad de un acto recurrido ante esta Jurisdicción puede dar lugar, como en este caso, a la indemnización de los daños y perjuicios derivados de los actos declarados nulos, arts. 42 y 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; concurriendo en este caso el derecho a la indemnización por los causados por el proceder disconforme a Derecho de la demandada, y que fue objeto de reclamación al amparo de los arts. 92 y 93 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales que contemplan la obligación de aquélla y del contratista de resarcir los daños e indemnizar los perjuicios que causen, si en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencia o morosidad, o de cualquier modo contravinieren aquéllas, y la exigencia de que el contratista reclame de la Corporación el reconocimiento de este derecho; normas previstas para los contratos perfeccionados según lo dispuesto en el art. 44 de esa disposición reglamentaria, pero que no excluyen el supuesto, de que impedida sin causa que la justifique y legitime la adjudicación definitiva al mejor postor o al único oferente que se ajuste al tipo fijado o lo mejore, apartado 3.° de ese artículo, que incide en este caso en el que por la demandante se hizo una oferta para la adquisición de un terreno acorde con el tipo de licitación y asumió la obligación de construir unas viviendas conforme al proyecto municipal redactado por el Arquitecto del Ayuntamiento; desistiendo éste del procedimiento instado por un acto unilateral cual es la convocatoria del concurso del que dimana el derecho de la demandante al concurrir a la licitación, y a la que se le privó de la mentada adquisición y construcción de unas viviendas con la consecuente relación de causa a efecto entre los actos impugnados y declarados nulos y los perjuicios a la misma irrogados; que no lo fueron por el incumplimiento de un contrato, sino por un pronunciamiento ilegal que da lugar a la indemnización, art. 106 de la Constitución y 40 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado .

Por lo expuesto y por los propios fundamentos de la Sentencia recurrida, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .