STS, 10 de Julio de 1999

Por el Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y Gónzalez-Carvajal, en nombre y representación de la Compañía General de Comercio S.A., se presentó escrito con fecha 5 de junio de 1995, en el que se interponía recurso contencioso- administrativo contra el referido Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de Marzo de 1.995, el cual fue admitido a trámite por esta Sala con fecha 16 de junio de 1995, que ordenó la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo en el improrrogable plazo de veinte días, fijándose cuantía indeterminada y se dirigió también oficio a la Administración demandada para que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 64 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, se notificase a cuantos apareciesen como interesados en el expediente la resolución por la que se efectúa su remisión al mismo tiempo que se les emplace para comparecer y personarse en los autos en el término de nueve días, y, una vez completado el expediente, se formalice la demanda por el actor, y cumplido tal trámite se emplace a la Administración demandada para que a su vez materialice la contestación a la misma.

Recibido el expediente se entregó al Procurador Sr. Sánchez-Puelles y Gonzalez-Carvajal, en nombre y representación de la Compañía General de Comercio S.A., para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, quien pidió la suspensión del término conferido para formalizar la demanda a fin de ampliar el expediente administrativo y remitir otros documentos, de manera que, una vez recibidos tales documentos, se ordenó por providencia de 15 de noviembre de 1996 hacer entrega de los mismos al Procurador Sr. Sánchez Puelles y Gonzalez-Carvajal para que presentase la demanda en el tiempo que le restaba, lo que llevó a cabo con fecha 26 de diciembre de 1996.

La demanda presentada por la entidad demandante se basa, como antecedentes de hecho, en los que, en síntesis, a continuación se expresan:

1. Se solicita la reparación de daños y perjuicios que, concretados esencialmente en las indemnizaciones derivadas de la extinción de los contratos de trabajo, se le han irrogado en su calidad deAgente de Aduanas como consecuencia de la supresión de los controles fiscales y aduaneros en las fronteras intracomunitarias a partir del 1 de enero de 1993. En este sentido, precisa la actora que, contrariamente a lo que se indica en la resolución del Consejo de Ministros objeto de impugnación jurisdiccional, el objeto de la reclamación no es la pérdida de negocio resultante de una progresiva eliminación arancelaria, sino los gastos efectivos de reconversión (despidos) que ha tenido que acometer como consecuencia, no de la disminución, sino de la supresión total y repentina de las formalidades aduaneras entre países miembros de la Comunidad.

2. La instauración de un mercado común constituye uno de los fines que establece el artículo 2 del Tratado de la Comunidad Económica Europea , añadiendo el artículo 13 del Acta Unica Europea que ese mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, para lo cual se adoptarán las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de diciembre de 1992 y cuya plena realización tendrá por consecuencia la supresión de las formalidades aduaneras en las fronteras intracomunitarias. Esas medidas, de contenido normativo, son, entre otras, el Reglamento 717/91/CEE, de 21 de marzo, que derogó los Reglamentos 678 y 679/95 y suprimió el uso del D.U.A. en los intercambios intracomunitarios; el Reglamento 2453/92/CEE, de 31 de julio, relativo a las disposiciones de aplicación del Reglamento 717/91/CEE; el Reglamento 2726/90/CEE, de 17 de septiembre, que suprime le régimen de tránsito intracomunitario; y la Directiva 91/680/CEE, de 16 de diciembre, que fija el nuevo régimen aplicable al IVA en los intercambios comunitarios y prevé la abolición de los controles fiscales en las fronteras interiores para todas las operaciones efectuadas entre los Estados miembros. La entrada en vigor de tales normas comunitarias privó bruscamente dice la demandante- a los agentes de aduanas de una parte importante de su actividad.

3. Se alude también al reconocimiento expreso, tanto por las autoridades comunitarias como españolas, de la incidencia que sobre la actividad de los Agentes y Comisionistas de Aduanas tiene la supresión de las aduanas interiores, y la necesidad de adoptar medidas compensatorias para mitigar tales efectos. Así, en primer lugar se cita la Comunicación, de 14 de mayo de 1992, de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre la adaptación al mercado interior de las profesiones de agente y comisionista de aduanas; a la que sigue la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión el 24 de julio de 1992 en este mismo sentido y que culmina con la aprobación del Reglamento 3904/92/CEE, de 17 de diciembre, relativo a las medidas de adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado interior. En el ámbito interno, se mencionan la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 11 de febrero de 1992 y la Orden del Ministerio de relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno de 8 de julio de 1993, en donde se alude explícitamente a la pérdida de empleo en el sector por la aplicación de los objetivos de integración comunitaria y las dificultades de reinserción de los profesionales afectados en el mercado de trabajo.

4. Se refiere la demandante a los mecanismos de ayuda ofrecidos por las autoridades comunitarias a los Estados miembros, que se estructuran básicamente en i) acciones propuestas en el marco del Fondo Social Europeo; ii) acciones en el marco de Interreg y iii) medidas presupuestarias específicas. En todo caso, se destaca que tales ayudas no pueden interesarse directamente por los profesionales afectados, sino es mediante la intermediación de los Estados miembros, que son los verdaderos destinatarios de aquéllas, previa solicitud de las mismas en orden a la cofinanciación de los proyectos internos para la reconversión o reestructuración del sector.

5. Sin embargo, resalta la demandante que por parte de España no se ha adoptado medida alguna de ayuda económica destinada a los agentes de aduanas, desaprovechando de esta manera la cofinanciación comunitaria. En este sentido, se denuncia la utilización de la financiación establecida en el Reglamento 3904/92/CEE para fines distintos de los previstos en él. A este respecto, se afirma que las mentadas Ordenes Ministeriales de 11 de febrero de 1992 y 8 de julio de 1993 (esta última incorporando el Acuerdo tripartito suscrito entre la Administración del Estado, el Consejo general de Colegios y Agentes de Aduanas y las Centrales Sindicales U.G.T y CC.OO.) no pueden ser consideradas medias de ayuda económica al colectivo de agentes de aduanas; por el contrario, se estima que redundan en perjuicio de las empresas del sector al elevar las cuantías de las indemnizaciones por despido, siendo así que la Administración únicamente se hace cargo de un tercio del importe total de éstas. En definitiva, no ha existido iniciativa alguna de las autoridades españolas tendente a paliar los daños que la supresión de las fronteras internas de los Estados miembros de la CEE produce en los agentes de aduanas; lo que supone una actitud discriminatoria respecto a otros sectores que sí se han beneficiado de ayudas económicas como consecuencia de la incidencia de las políticas comunitarias, léase sector pesquero o sector agrícola.

A los anteriores antecedentes fácticos la parte actora aplicó los fundamentos jurídicos que, en resumen, a continuación se expresan:a) Comienza por subrayarse que la pretensión deducida en el presente recurso se ciñe a la reparación del daño emergente constituido, básicamente, por las indemnizaciones de despido que se ha visto obligada a atender.

2. Se funda la pretensión indemnizatoria, en primer lugar en la responsabilidad del Estado legislador con base en la STS de 11 de octubre de 1991 (que recoge la doctrina contenida en las SSTC 108786, 99787 y 707889) y en la legislación aplicable, constituida por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, toda vez que el acto objeto del recurso es la Ley Orgánica 4/1986, de 26 de noviembre y el efecto lesivo comienza a producirse el 1 de enero de 1993, aún vigente dicha Ley en relación a la cuestión de fondo suscitada.

3. Ello no obstante, puntualiza la actora que la responsabilidad de la Administración demandada no deriva sólo de un acto legislativo en tanto que dio lugar a la supresión de las fronteras intracomunitarias, sino también i) el contenido de la habilitación para el ejercicio de la profesión de agente de aduanas sin la oportuna previsión de medidas correctoras y ii) la actividad administrativa negligente y hasta ilícita a la hora de adoptar los medios de ayuda previstos en el ordenamiento comunitario.

4. Insiste la demandante en la concurrencia de otro de los requisitos de la institución de la responsabilidad patrimonial: le lesión, que se estima efectiva, económicamente evaluable e individualizada, concretada en los gastos efectivos de reconversión, fundamentalmente por despidos, excluidos los daños futuros o meras expectativas de negocio y hasta el lucro cesante.

5. En cuanto al requisito del nexo causal, señala la recurrente que éste no se quiebra por culpa de la víctima, sino que responde a la actuación del Estado legislador por la suscripción de los Tratados comunitarios; así como a la Administración, primero, por omisión en relación con la variación de las condiciones de la habilitación para el ejercicio de la profesión de agente de aduanas ante la integración de España en las Comunidades Europeas (ex art. 4 de la Orden del Ministerio de Hacienda de 27 de febrero de 1966) y, segundo, por su negligencia en la aplicación del régimen comunitario de ayudas (ex arts. 7 a 10 del Reglamento 3904/92/CEE) -se citan al efecto las SsTJCE de 14 de julio de 1994 (As. Faccini Dori) y 8 de octubre de 1996 (As. Erich Dillenkofer) sobre reconocimiento del principio de responsabilidad del estado por daños causados a los particulares por vulneraciones del Derecho comunitario que le son imputables-, así como por incumplimiento de los principios de publicidad y libre concurrencia en el acceso a las ayudas y las instrucciones de la Decisión 94/342/CEE, de 31 de mayo.

6. La antijuridicidad o ausencia del deber de soportar el daño también se constata por la actora, citando al efecto las STS de 23 de marzo de 1992, sobre la base de la conducta culposa de la Administración al incumplir el Reglamento 3904/92/CEE e impedir con ello que las ayudas en él reconocidas alcanzaran a los agentes de aduanas.

7. Por todo ello, la demandante suplica que se dicte sentencia por la que se anule el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y se condene a la Administración demandada a indemnizar a la entidad demandante, en concepto de responsabilidad patrimonial, en 62.966.463 pesetas con el abono de los correspondientes intereses legales y lo demás que en Derecho proceda, solicitando por otrosí el recibimiento del proceso a prueba al mismo tiempo que señala los medios de prueba de que intentaba valerse.

Mediante diligencia de ordenación de 16 de enero de 1997, se ordenó dar traslado de las actuaciones al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda.

El Abogado del Estado, mediante escrito de 26 de febrero de 1997, formula contestación a la demanda con los siguientes argumentos de oposición a la misma:

1. El presupuesto del deber jurídico de soportar en el caso que nos ocupa aparece con tal carácter de forzoso que excluye la aplicación del artículo 139.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre y ello sobre la base de la relación de sujeción especial que liga al agente de aduanas con la Administración, "quienes por mor de la relación especial, voluntariamente asumida, quedan jurídicamente sometidos a sus contenidos y vicisitudes, ante los que se encuentra como en el caso que nos ocupa- la modificación de la actividad de Agentes, acordada por el Estado en virtud de acto legislativo, legítimo y dictado en aras del interés general y común que debe primar".

2. Falta el elemento teórico del daño: éste no puede serlo cuando la actuación administrativa o legislativa ha sido lícita y ajustada a Derecho.c) El daño no ha sido individualizado: ha afectado a un conjunto indeterminado de personas caracterizado por una relación de sujeción especial.

4. A no existir el daño, no cabe hablar de nexo causal; en todo caso, el nexo preciso, directo y sin intervención de extraños no se ha producido.

Por Auto de 29 de abril de 1997 la Sala acuerda no haber lugar al recibimiento a prueba del pleito, y no estimando necesaria la celebración de vista se emplaza a la parte recurrente para la presentación del escrito de conclusiones sucintas.

Con fecha 26 de junio de 1997 se presenta por la actora escrito de conclusiones, en el que reitera la súplica de la demanda.

El Abogado del Estado, mediante escrito de 21 de julio de 1997, cumplimenta el mismo trámite y solicita que se tenga por reproducida la contestación a la demanda.

Con fecha 6 de octubre de 1997, la demandante, al amparo del art. 177 del Tratado de la Comunidad Económica Europea, presenta escrito proponiendo la formulación de las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas:

1. ) Si el Reglamento del Consejo 3904/92, de 17 de diciembre de 1992, relativo a las medidas de adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado interior (DO L394, de 31-12-92, págs. 1 y ss.) supone el reconocimiento implícito, por parte de las instituciones comunitarias, de que la implantación del Mercado Interior con la consiguiente supresión de las fronteras intracomunitarias ha causado a los Agentes de aduanas un daño especial y singularizado cuyas consecuencias no están obligados a soportar.

2. ) Si, dado que la actuación de las instituciones comunitarias en relación con la ayuda precisada por las profesiones de agente y de comisionista de aduanas a resultas de la supresión de las fronteras internas de la Unión desde el 1 de enero de 1993, se ha concebido como una actuación complementaria respecto de la que debían emprender los Estados (véase, en particular, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, sobre La adaptación al mercado interior de las profesiones de agente y comisionista de aduanas, de 14 de mayo de 1992, SEC-92, 887 final; así como el texto articulado y el preámbulo del Reglamento CEE 3904/92, del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, relativo a las medidas de adaptación de dichas profesiones al mercado interior, citado), puede derivarse del Derecho comunitario un deber de los Estados miembros de establecer regímenes o sistemas de ayuda para la adaptación de la profesión de agente de aduanas al mercado interior.

3. ) Si dicho deber genérico, por un lado, y, por otro, el Reglamento CEE 3904/1992, del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, relativo a las medidas de adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado interior, deben ser interpretados como normas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares, en el sentido dado a esta expresión por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los requisitos que dan lugar a la responsabilidad de los Estados por incumplimiento del Derecho comunitario (Sentencias, entre otras, Francovich y otros, Faccini Dori, de 14 de julio de 1994, C- 91/92; Wagner Miret; British Telecommnuications, de 26 de marzo de 1996, asunto C-392/93; Hedley Lomas, de 23 de mayo de 1996, asunto C-5/94; Erich Dillenkofer, de 8 de octubre de 1996, asuntos C.178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C- 190/94; Denkavit, de 17 de octubre de 1996, C-283/94, C-291/94 y C-292/94; y Eunice Sutton, de 22 de abril de 1997, asunto C-66/95), de tal manera que el incumplimiento de las mismas, por parte de un Estado miembro que no haya establecido medidas de ayuda para los agentes de aduanas o que no haya dispuesto mecanismos que hubieran permitido la adecuada ejecución del Reglamento 3904/92, pueda determinar la responsabilidad estatal por los perjuicios que tal incumplimiento haya ocasionado.

4. ) Si puede entenderse que el Reino de España ha cumplido el deber genérico de ayuda, o el Reglamento 3904/92 antes citado, por medio del acuerdo tripartito recogido en la Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes, de 8 de julio de 1993 (BOE 163, de 9 de julio), por el que se establecen indemnizaciones por ajuste de plantilla de los trabajadores excedentes en Aduanas por la entrada en vigor del Mercado Unico.

5. ) Si puede entenderse que el Reino de España ha incumplido el Reglamento 3904/92 citado, u otras normas del ordenamiento comunitario (particularmente las reglas de competencia en materia de ayudas, en relación con el artículo 3, apartado segundo, del Reglamento 3904/92).6ª) Si, en caso de entenderse producida alguna vulneración del Derecho comunitario con arreglo a las preguntas anteriores, dicha vulneración debe considerarse suficientemente caracterizada, en el sentido dado a esta expresión por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a los efectos de generar la responsabilidad patrimonial de Estado.

7. ) Si las indemnizaciones efectivas satisfechas por los agentes de aduanas a los trabajadores despedidos por ellos en los primeros meses del año 1993, pueden ser consideradas como un perjuicio indemnizable en el caso de que se aprecie responsabilidad estatal por incumplimiento del derecho comunitario.

8. ) Si, en caso de contestarse afirmativamente la pregunta anterior, podría entenderse que la relación de causalidad entre la actuación u omisión estatal y el daño eventualmente producido a los agentes de aduanas, por la necesidad de indemnizar a sus trabajadores despedidos con ocasión de la entrada en vigor de la unión aduanera, queda rota por la falta de previsión de dichos agentes de aduanas quienes, conociendo de antemano que el 1 de enero de 1993 iba a producirse la supresión de las fronteras intracomunitarias, no adaptaron sus empresas a la nueva realidad con el tiempo suficiente para que el perjuicio consistente en la expulsión de trabajadores se produjera de forma paulatina.

9. ) Si esa relación de causalidad debe entenderse matizada o rota por la eventual imputabilidad de una parte o de la totalidad del perjuicio a las normas comunitarias que dispusieron que la supresión de las fronteras internas se realizara bruscamente a partir de una fecha determinada: el 1 de enero de 1993.

Por Providencia de la Sala de 9 de octubre de 1997, en relación con el planteamiento de las cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, se decidió que se acordaría lo procedente en el momento procesal oportuno, debiendo estarse a la resolución de 23 de julio de 1997, por la que se declara concluso el procedimiento y queda pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de 21 de diciembre de 1998 se señaló para votación y fallo el día 29 de junio de 1999 y se designó Magistrado ponente.

Contra la mentada Providencia se interpuso por la demandante, en fecha 17 de febrero de 1999, recurso de súplica que es desestimado por Auto de 9 de abril de 1999, celebrándose la votación y fallo el día que venía acordado con observancia en la tramitación del proceso de las reglas establecidas por la ley.

Con carácter previo a cualquier otra consideración resulta necesario examinar si procede o no plantear ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas las cuestiones prejudiciales planteadas por el recurrente en relación con la interpretación del Reglamento (C.E.E.) 3904/92 del Consejo de 17 de Diciembre de 1.992, sobre medidas de adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado interior.

Como declara la Sentencia de 20 de Septiembre de 1.996, el artículo 177 T.C.E.E. incorpora un procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con un cierto paralelismo con los procesos incidentales de inconstitucionalidad de normas legales en los ordenamientos de justicia constitucional concentrada (art. 163 C.E., por lo que a nosotros se refiere), y, en general, con las cuestiones prejudiciales devolutivas, que tiene como finalidades: garantizar la uniformidad del Derecho comunitario, favorecer su desarrollo y asegurar la estabilidad del Derecho derivado, proporcionando, incluso, a los particulares una protección efectiva de los derechos e intereses que les reconoce el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea, pues si este Derecho comunitario no fuese interpretado de manera uniforme, se llegaría a decisiones contradictorias.

Para evitar semejante situación ha sido concebido el mencionado artículo 177 T.C.E.E., que asegura y mantiene la uniformidad y coherencia del ordenamiento comunitario europeo. Así el T.J.C.E., desde la Sentencia de 16 de Enero de 1.974, Rheinmühlen, 166/1.973, establece una doctrina, luego reiterada en otras Sentencias, como la de 29 de Mayo de 1.977, Hoffmann-La Roche, 107/1.976, según la cual: Centro de Documentación Judicial

de eliminar las dificultades que podrían surgir de la exigencia de dar al Derecho comunitario su pleno efecto,

en el marco de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros>>.

El citado precepto del Tratado incorpora en su sistema dos supuestos de cuestiones prejudiciales de distinta naturaleza: la remisión de interpretación, aplicable al propio Tratado, al Derecho originario y al Derecho derivado [Art. 177, a) y b)], y la remisión sobre apreciación de validez, referida exclusivamente a los actos de Derecho derivado [art. 177, b)], si bien esta distinción teórica no evita que en la práctica se susciten, a veces, ambas cuestiones en estrecha conexión, en la medida en que la de invalidez comporta también una interpretación de las normas que condiciona la validez jurídica del acto de Derecho derivado controvertido.

El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (S.T.J.C.E. 16 de Diciembre de 1.981, Foglia/Novello, 244/1.980), de manera que sólo al Juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; pues no puede ignorarse que también a él le corresponde aplicar dicho Derecho comuntiario y que el monopolio jurisdiccional del T.J.C.E. sólo afecta a la declaración de invalidez de los actos de Instituciones comunitarias (S.T.J.C.E. 22 de Octubre de 1.987, Foto Frost, 341/1.985).

El artículo 177 T.C.E.E. no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho comunitario para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha decidir sobre la necesidad del reenvío prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos: a) aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio; b) existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio; y c) imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y la aplicación del Derecho comuntario.

En síntesis, sustituido, según la propia doctrina del Tribunal del Justicia de las Comunidades Europeas, el criterio de la separación por el de la cooperación al diseñar el reparto de las funciones jurisdiccionales entre el Juez comunitario y el Juez nacional (S.T.J.C.E. 11 de Diciembre 1965, Schwarze, 16/1965), corresponde a éste la iniciativa de la remisión (SSTJCE de 16 Junio de 1.981, Salonia, 126/1.980, y 6 de octubre de 1.982, Cilfit, 283/1.981) y decidir si es necesario para dictar su fallo que el T.J.C.E. se pronuncie prejudicialmente, con autoridad de cosa interpretada (STS de 3 de Noviembre de 1.993) sobre algún extremo del Derecho comunitario (pertinencia de la cuestión planteada). Así, pues, conforme al sistema resultante del artículo 177 T.C.E.E., > (S.T.J.C.E. de 29 de Noviembre de 1.978, Pigs Marketing Board, 83/1.978).

Los párrafos 2 y 3 del citado artículo 177 T.C.E.E. distinguen la facultad de plantear cuestiones al Tribunal de Justicia, que corresponde a cualquier órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, y la obligatoriedad de plantear la cuestión y efectuar la remisión al Tribunal de Justicia cuando se trata del órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno. En este caso, para garantizar la unidad y aplicabilidad del Derecho comunitario, teniendo en cuenta, además, el valor de jurisprudencia nacional que tienen las resoluciones de dicho órgano jurisdiccional supremo, se impone la obligación de plantear, antes de decidir el litigio, la cuestión prejudicial. Ahora bien, ello no supone negar un margen de apreciación al Juez de última instancia o supremo Juez nacional para determinar la pertinencia o efectuar el juicio de relevancia para el planteamiento de las cuestiones prejudiciales en los términos que pasamos a señalar.

La valoración de la pertinencia de la cuestión prejudicial suscitada, que corresponde efectuar al Juez nacional, incluso, como se ha dicho, cuando culmina la instancia judicial interna, según deriva de la propia formulación del artículo 177 del Tratado que se refiere a "si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo", ha estado presidida, paradigmáticamente, por el criterio del acto claro. Esta doctrina, utilizada tanto por el Consejo de Estado francés (A. 11604 Ministre de L'Interieur c/ Cohn-Bendit. Resolución de 22 de Diciembre de 1.987) como por el Tribunal Federal de Finanzas alemán(Bundesfinanzhof, Resoluciones de 16 de Julio de 1.981 y 24 de Abril de 1.985), fue cuestionada sosteniéndose que debía ser automático el reenvío al T.J.C.E. de toda cuestión suscitada ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia porque éste carecía de competencia, en virtud del artículo 177, apartado 3, T.C.E.E., para retener aquélla, porque el pronunciamiento sobre la claridad de la cuestión es precisamente el resultado de la interpretación, y porque la noción de acto claro no se adapta a la complejidad del ordenamiento comunitario.

Sin embargo, aunque el T.J.C.E., en un primer momento, pareció considerar que la obligación contenida en el artículo 177, apartado 3 T.C.E.E., era absoluta, desde la Sentencia Cilfit (T.J.C.E. 6 Octubre de 1.982) ha precisado que existen dos hipótesis que dispensan al Juez de última instancia del reenvío: la primera es aquella en que exista jurisprudencia establecida del T.J.C.E. que resuelva el punto controvertido, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que hayan dado lugar a dicha jurisprudencia; la segunda cuando la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con una evidencia tal que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la forma de resolver la cuestión o, en sus propias palabras, "la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada"; en tal caso, siempre que el órgano jurisdiccional nacional esté convencido de que "la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia", podrá abstenerse de someter la cuestión al Tribunal de Justicia.

La misma doctrina del acto claro ha tenido reflejo en algunas decisiones de este Alto Tribunal (SSTS 17 de Abril de 1.989 [RJ 1989/4524] y 13 de Junio 1.990). En consecuencia, puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevancia de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SS.T.J.C.E. 22 de Noviembre de 1.978, Mattheus, y 16 de Diciembre de 1.981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia en la respuesta porque no exista duda razonable y fundada relativa a la interpretación o validez de la disposición comuntaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra aclarada la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con un litigio resuelto por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente, o, incluso, de la jurisprudencia comunitaria, como señaló ya la STJCE 27 de Marzo de 1.963, Da Costa, 28 a 30/1.962, y se hace referencia en el artículo 104.3 del Reglamento de Procedimiento del propio Tribunal, de 19 de Junio de

1.991 (LCEur 1991/770).

Con una formulación general, cabe afirmar que cesa la obligación de plantear la cuestión, ex artículo 177 TCEE, cuando la Sala puede resolver por sí coherentemente el problema de interpretación o de validez suscitados en relación con la norma comunitaria, teniendo en cuenta, además de los criterios expuestos, los siguientes principios: a) el Juez nacional es garante no sólo de los principios estructurales básicos del derecho comunitario que representan su efecto directo y su primacía, sino también, desde su posición de órgano cuyas decisiones crean jurisprudencia, de la unidad de aplicación del Derecho comuntario; b) las cuestiones prejudiciales de interpretación y la validez aparecen, a veces, vinculadas, ya que pueden formularse conjuntamente y, con frecuencia, el examen de la validez de un acto o norma comunitaria plantea un problema previo de interpretación; c) la cuestión de validez no puede suscitarse en relación con los propios Tratados constitutivos o Derecho comunitario originario; y d) en el supuesto de impugnación de la validez de un acto o norma comunitaria derivada, el órgano jurisdiccional nacional "no tiene facultad de declarar su invalidez" (STJCE 22 de octubre de 1.987, Foto Frost, 341/1.985), o, en otras palabras, tiene competencia para desestimar las objeciones que se formulen contra su validez, pero, por el contrario, no la tiene para apreciar y declarar su invalidez, sin acudir a un pronunciamiento prejudicial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Como decíamos con anterioridad la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tiene como objeto que éste se pronuncie, artículo 177.b del Tratado, sobre la interpretación de los actos dictados por la propia Comunidad.

El recurrente, en las cuestiones que pretende se planteen con carácter prejudicial, no suscita dudas interpretativas sobre el contenido de alguno o algunos de los preceptos contenidos en el Reglamento (C.E.E.) 3904/92, sino que establece presupuestos de hecho de los que pretende se extraigan determinadas conclusiones, cuestiones ambas que competen exclusivamente a los tribunales nacionales llamados a resolver el litigio, sin contar con que algunos de los temas que plantea son suficientemente claros como para excluir en todo caso, y aun cuando se refirieran a aspectos concretos del articulado, elplanteamiento de la cuestión prejudicial.

Así, respecto de la primera cuestión que propone el recurrente, es pacífico el criterio que admite que la entrada en vigor del Acta Única ha supuesto una alteración en la actividad profesional de los agentes de aduanas con consecuencias económicas, de manera que el conflicto se reduce a si éstas suponen un daño antijurídico, es decir, si vienen los agentes de aduanas obligados a soportarlas, y ello constituye derecho interno y debe ser resuelto por los tribunales nacionales.

En cuanto a la segunda cuestión, tampoco el recurrente se refiere a ningún precepto en concreto del Reglamento (C.E.E.) 3904/92, pues se limita a plantear si del Derecho Comunitario, es decir del referido Reglamento, se deriva un deber de los Estados miembros de establecer regímenes o sistemas de ayuda. La lectura del preámbulo es sobradamente clara, ya que en él se afirma que las medidas que en el Reglamento se establecen deben motivar a los Estados miembros a elaborar normas para hacer frente a las dificultades económicas de las zonas fronterizas y que las medidas comunitarias complementarias podrán contribuir útilmente a los esfuerzos emprendidos por los Estados. Es evidente, pues, que se considera conveniente la adopción de medidas complementarias por parte de los Estados miembros, e incluso cabe admitir que se dan por asumidas, pero no existe base alguna ni en la exposición de motivos ni en el articulado de la norma de referencia para estimar que de ella se derive una obligación para los Estados miembros de establecer ayudas cuya obligatoriedad tenga su fundamento en la propia norma.

Negada la existencia de un deber jurídico para los Estados miembros de establecer ayudas cuya obligatoriedad se fundamente específicamente en el Reglamento (C.E.E.) 3904/92, decaen las cuestiones tercera y cuarta que presuponen la existencia de dicho deber, así como el apartado c) de la quinta.

En cuanto a los apartados a) y b) de la cuestión quinta, "si puede entenderse que el Reino de España ha incumplido el Reglamento C.E.E. 3904/92", su decisión es competencia exclusiva de los Tribunales nacionales, ya que se refiere a la existencia o no de un funcionamiento anormal por no haberse dictado acto administrativo o resolución alguna en desarrollo o ejecución del citado Reglamento.

La cuestión sexta, relativa a si la vulneración del Reglamento ha de entenderse suficientemente caracterizada, está íntimamente relacionada con la anterior, por lo que rechazada una ha de serlo también la otra.

Las cuestiones séptima, octava y novena, referidas a si la indemnización abonada a los trabajadores en virtud del Acuerdo Tripartito recogida en la Orden de 8 de Julio de 1.993, constituye perjuicio indmenizable para la empresa y si existe o no nexo causal, son evidentemente de derecho interno, ajenas al contenido normativo de los distintos artículos del Reglamento C.E.E. 3904/92, que, como decíamos al principio, es lo único que puede ser objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, razones, todas ellas que conducen a rechazar el planteamiento de cuestión prejudicial alguna.

Entrando ya en el análisis del fondo del asunto, el recurrente plantea su reclamación de responsabilidad patrimonial desde dos ámbitos distintos, uno el hipotético funcionamiento anormal de la Administración al no publicarse las bases correspondientes, de manera que pudieran conocerse de antemano las condiciones de acceso a las ayudas y los criterios de selección de proyectos; otro el perjuicio sufrido por los Agentes de Aduanas como consecuencia de la entrada en vigor del Acta Única Europea sin haberse establecido el correspondiente sistema de ayudas compensatorias.

La representación de la recurrente solicita la anulación de la resolución del Consejo de Ministros de 3 de marzo de 1995, recaída en virtud de reclamaciones formuladas por la compareciente y otras personas y Sociedades, por la cual se desestiman las reclamaciones formuladas en solicitud de reconocimiento de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los daños y perjuicios padecidos en su actividad de agentes de aduanas como consecuencia de la entrada en vigor del Acta Única Europea. Afirma que las decisiones estatales españolas con motivo del ingreso en el mercado único europeo han sido determinantes de perjuicios originados a la recurrente.

Como quiera que la segunda de las cuestiones planteadas, relativa al posible perjuicio sufrido por los agentes de aduanas como consecuencia de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, ha sido ya reiteradamente resuelta por esta Sala en Sentencias, entre otras, de 13 de Enero de 1.998 (Recursos 359 y 362/95) y 16 de Diciembre de 1.997 (Recurso 351 y 339/95), en aras de los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica y tutela judicial, hemos de dar ahora idéntica respuesta.

El litigio que enfrenta a las partes es análogo al decidido en diversas sentencias, cuya doctrina esmenester aplicar al caso enjuiciado, ya que esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 14 de Mayo de 1.994, 18 de Abril de 1995, 8 de Noviembre de 1.995, 10 de Febrero de

1.996, 14 de Mayo de 1.996, 25 de Octubre de 1.997 y 25 de Mayo de 1.998, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 140/92, 71/93, 90/93, 160/93, 246/93, 269/93, 306/93 y 192/94), que el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, protegido por el artículo 14 de la Constitución, relacionado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que consagra el artículo 9.3 de ésta, y en conexión también con el derecho a la tutela judicial efectiva, contemplado por el artículo 24 de la propia Constitución, significa en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que un mismo Juez o Tribunal no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos, a no ser que se aparte conscientemente de él, ofreciendo una fundamentación suficiente y razonable que motive el cambio de criterio, lo que no procede en este caso al concurrir los mismos presupuestos de hecho y de derecho.

La adecuada resolución de la solicitud planteada exige calificar previamente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial del Estado invocada, las medidas que han culminado con el ingreso de España en el mercado único europeo, con la consiguiente supresión de las barreras arancelarias, consecuencia de actos del Gobierno adoptados en aplicación de los dispuesto en disposiciones de naturaleza legislativa dictadas con el carácter de leyes orgánicas, por afectar al ejercicio de competencias del Estado reconocidas en la Constitución.

Culminado el proceso de negociación para la integración de España en las Comunidades Europeas con la firma del Acta de Adhesión de España y Portugal el 12 de junio de 1985, mediante Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, se otorgó autorización por las Cortes Generales --al amparo de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, con arreglo al cual «mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución»-- para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, la cual llevaba consigo la aplicación del Tratado de Roma de 1957, que establece la unión aduanera. El artículo 31 del Acta de Adhesión se refiere a las medidas transitorias e indica que la última reducción del 10 por ciento tendría lugar el 1 de enero de 1993.

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de febrero de 1986 se autorizó la firma del Acta Única Europea. Una nueva Ley Orgánica, la 4/1986, de 26 de noviembre, autorizó su ratificación. Su artículo 8 prevé la adopción progresiva de medidas para establecer el mercado interior que terminará el 31 de diciembre de 1992.

Por Ley Orgánica 10/1992, de 29 de diciembre, se autorizó finalmente la ratificación del Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, que prevé en su artículo B como objetivo el establecimiento de un mercado sin fronteras interiores.

Así pues, aun cuando han concurrido actos gubernativos encuadrados en el campo de las relaciones internacionales y actos administrativos de aplicación de las disposiciones legales legitimadoras del proceso de integración en la Unión Europea, la incorporación de España al mercado único ha sido fundamentalmente producto de decisiones adoptadas por vía legislativa mediante leyes orgánicas aprobadas por las Cortes Generales, y de ahí que sea procedente la calificación, que las partes aceptan para el encuadramiento de la cuestión que debe resolverse, como un supuesto en que se discute la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos.

Se hace necesario, por consiguiente, determinar la normativa legal aplicable al caso examinado, dado que el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado, inicialmente regulado en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1956, así como en el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y los preceptos concordantes y de desarrollo reglamentario, ha sido objeto --como es sabido-- de modificación por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ha regulado esta materia en los artículos 139 y siguientes --que componen su título X y último--, de los cuales el 139, en su apartado tercero, se refiere específicamente a la responsabilidad patrimonial del Estado por la aplicación de actos legislativos al disponer que «las Administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber de jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos».

El artículo 2.3 del Código civil dispone que «las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusierenlo contrario». Para determinar si la regulación de una determinada materia mediante una nueva ley comporta o no efectos retroactivos la jurisprudencia y la doctrina consideran analógicamente aplicables las disposiciones transitorias del Código civil, pues contienen una regulación inspirada en los criterios que rigen la aplicación del principio de no retroactividad. A los efectos que aquí interesan, y dado que la recurrente alega la existencia en su favor de un derecho a obtener una indemnización derivada de los daños y perjuicios causados por la aplicación de actos legislativos del Estado, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Código civil, con arreglo a la cual «se regirán por la legislación anterior al Código los derechos nacidos, según ella, de hechos realizados bajo su régimen, aunque el Código los reconozca de otro modo o no los reconozca».

En el caso examinado, el momento de nacimiento del derecho que reclama la actora al percibo de una indemnización --en la hipótesis de que fuese procedente su reconocimiento-- debe situarse en el momento en que España se incorporó definitivamente al mercado único europeo. Este acontecimiento se produjo, según los antecedentes que ha quedado sucintamente reseñados, el 1 de enero de 1993, y fue en esa fecha cuando adquirieron plena realidad los eventuales daños y perjuicios que de la incorporación pudieron seguirse a la recurrente, con la consiguiente reducción o desaparición de su actividad profesional. A esta conclusión no obsta que otros son, como hemos declarado reiteradamente, los parámetros temporales que deben ser tenidos en cuenta a efectos de determinar el inicio del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad, que está condicionado no sólo al nacimiento del derecho, sino a la determinación del concreto alcance de los daños y perjuicios producidos.

Pues bien, en la expresada fecha no había entrado aún en vigor la nueva regulación integrada por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En efecto, dicha ley fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 27 de noviembre de 1992 y, según su disposición final, entró en vigor tres meses después de dicha publicación, es decir, el 27 de enero de 1993. Por consiguiente, en la fecha de nacimiento del derecho alegado por la recurrente la nueva Ley se encontraba aún en periodo de vacatio legis y, por lo tanto, carecía de aplicación.

Esta conclusión no obsta a que la nueva ley fuera aplicable a los procedimientos iniciados desde su misma publicación siempre que hubiera entrado en vigor la normativa de adecuación correspondiente, tal como se establece en la disposición transitoria segunda, en relación con lo ordenado en la disposición adicional tercera (ambas modificadas por el Real Decreto- ley 14/1993, de 5 de agosto), pues aquel precepto se refiere a los aspectos procedimentales y no a los sustantivos de la nueva regulación.

La normativa que debemos tomar en consideración, pues, por razón del momento de nacimiento del derecho reclamado, es la contenida en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación forzosa, junto con los preceptos del Reglamento de Expropiación que pudieran resultar de aplicación.

Ello no impide que el nuevo ordenamiento, dado que constituye expresión de la voluntad del legislador, pueda ser tenido en cuenta a efectos de completar o confirmar la interpretación de los preceptos que consideramos en vigor, siempre que sea compatible con los principios que los inspiran y con la regulación que contienen.

La responsabilidad patrimonial de la administración del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos bajo el régimen de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance, por numerosas sentencias de esta Sala.

Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, seguida poco después por la de 1 de diciembre del mismo año, y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto.

En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De esta jurisprudencia se infiere que no se descarta que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

La sentencia de 5 de marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones --que se vieron frustradas-- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima --enunciado, como se ha recordado en el proceso, por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas--. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es por razones cronológicas, como se ha razonado, aplicable al caso, conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión ajena al presente debate en la que no es necesario entrar.

En el caso examinado no se dan las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de la actuación del Gobierno ligada a la aplicación del Acta Única Europea.

En efecto, por una parte, la medida de ingreso en el mercado común europeo no se adoptó demanera inopinada y brusca, sino que la medida fue conocida desde mucho tiempo antes de ser adoptada.

El proceso de negociación para la integración de España en las Comunidades Europeas culmina con la firma del Acta de Adhesión de España y Portugal el 12 de junio de 1985. El 8 de agosto de 1985 se publicó la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, que suponía la aplicabilidad del Tratado de Roma de 1957, que implica una unión aduanera. El artículo 31 del Acta de Adhesión se refiere a las medidas transitorias e indica que la última reducción del 10 por ciento tendría lugar el 1 de enero de 1993. Independientemente de los posibles anuncios de la medida como propósito político del Gobierno, esta adquirió una formalidad irrefutable mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de febrero de 1986, por el que se autorizó la firma del Acta Única Europea. Esta medida, que se produce con casi siete años de antelación al momento en que se levantan definitivamente las barreras aduaneras, no pudo pasar inadvertida a la recurrente, que no podía desconocer los efectos que iba a producir en el desarrollo de su actividad.

Cuando menos existe un primer acontecimiento que justifica que ello no era así el 27 de abril de 1987, pues en esta fecha el Colegio de agentes y comisionistas de aduanas dirige su primer escrito sobre esta materia al Ministerio de Economía y Hacienda, advirtiendo, como luego seguiría haciendo en comunicaciones posteriores, de los riesgos que para los Agentes puede suponer la entrada en vigor del tratado.

Este conocimiento previo fue acompañado, a su vez, de la adopción de medidas de orden transitorio y progresivo para la gradual reducción de las barreras aduaneras, hasta desembocar en la situación de 1 de enero de 1993, a la que la recurrente conecta los daños y perjuicios sufridos. Este periodo de transitoriedad, en el que podía tenerse cabal conocimiento de las consecuencias a que las medidas adoptadas iban a conducir para los agentes de aduanas afectados, es suficientemente dilatado como para que pudieran tomarse medidas para prevenirlas o paliarlas, adaptándose a la nueva situación. Durante el transcurso de este lapso de tiempo, como revela el informe de la Agencia Tributaria de 24 de marzo de 1994, se produjo una situación especialmente favorable para la adaptación o reacomodación de la labor profesional de los afectados, pues el periodo transitorio no implicó una reducción de la actividad de los agentes, sino un mayor volumen de operaciones. No puede dudarse de que el mayor volumen de ingresos obtenidos durante un periodo de segura previsibilidad de la futura disminución de actividades constituía un factor favorable para llevar a cabo la necesaria adaptación de su situación.

Nada permite suponer, pues, que resultara quebrantada la confianza de los agentes, o vulnerada la seguridad jurídica, o desconocidos sus derechos o intereses legítimos generados por el principio de confianza legítima. Contribuye además a entenderlo así el hecho de que se adoptaron algunas medidas encaminadas a paliar los efectos negativos que para los agentes de aduanas y para los que trabajan en sus despachos iba a suponer la modificación.

En efecto, como recuerda la resolución del Consejo de Ministros impugnada, el Reglamento (CEE) número 3904/1992, del Consejo, de 17 de febrero, establece unas «medidas de adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado interior». Como ayuda, el 23 de julio de 1992 se firmó un Acuerdo Tripartito entre la Administración, el Consejo General de Colegios de Agentes y Comisionistas de Aduanas y los sindicatos. El 9 de julio de 1993 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, de 8 de julio, por la que se regulaba la concesión de ayudas para atender al pago de las indemnizaciones pactadas por la Mesa Tripartita compuesta por la Administración, el Consejo General de Agentes y Comisionistas de Aduanas y las Centrales Sindicales en relación con los trabajadores de Agencias de Aduanas afectados por la entrada en vigor del mercado único europeo.

Aun cuando el recurrente rechaza la eficacia de estas medidas en cuanto a la situación profesional de los agentes, debe tenerse en cuenta que no se trata de disposiciones encaminadas a restablecer o mantener de modo absoluto su situación patrimonial, habida cuenta de que ni el principio de seguridad jurídica ni el de confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general. Partiendo, pues, de su carácter de medidas razonablemente compensadoras y encaminadas a facilitar la adaptación de los agentes de aduanas y de sus trabajadores a la nueva situación profesional, nada se ha aducido convincentemente en contra de la idoneidad o proporcionalidad de dichas medidas.

Tampoco desde la perspectiva de la regulación estatal de la profesión de agente de aduanas puede advertirse que los daños y perjuicios sufridos adquieran caracteres de sacrificio singular indemnizable.La situación de los agentes de aduanas no puede ser equiparada a la de los funcionarios públicos; sin embargo, en la medida en que pueda invocarse como fundamento del reconocimiento de derechos adquiridos la regulación estatal de la profesión, sometida a un número limitado de autorizaciones y a la comprobación administrativa de la capacitación de los solicitantes, así como a la potestad sancionadora de la administración y a otras modalidades de intervención administrativa, tales como la regulación mediante reglamento de los honorarios, debe razonarse que, si la jurisprudencia no reconoce como derechos adquiridos los derivados de la situación estatutaria de los funcionarios públicos, como consecuencia del poder de organización que corresponde a las administraciones públicas, tampoco debe existir el expresado reconocimiento cuando no se trata del estatuto funcionarial, sino de la regulación de profesiones sujetas a la intervención administrativa, en que no ya el interés ligado a la buena organización administrativa, sino los intereses generales de la sociedad son los que directamente llevan al ordenamiento jurídico a autorizar la fiscalización del poder público sobre determinados aspectos de su actividad. En estos casos permanece con todo su sentido la exigencia de que se mantenga la potestad de innovación normativa, con el fin de que no queden petrificadas regulaciones al margen de la evolución real de los intereses generales y del ejercicio de las facultades de apreciación de los órganos llamados a velar por ellos según las competencias reconocidas por la Constitución y la ley.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado propugnada por la actora son, según los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de Administración del Estado y los 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.

Lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos nos lleva a la conclusión de que en el caso examinado, aun cuando pudieran existir consecuencias económicamente desfavorables para los agentes de aduanas como consecuencia de la supresión de barreras arancelarias derivada de la entrada en vigor del Acta Única Europea, las mismas no pueden generar responsabilidad patrimonial para el Estado por existir, dadas sus características, la carga de soportarlas para los afectados, y no ser imputables, atendidas las circunstancias en que se producen, a medidas de sacrificio singular adoptadas por la Administración respecto de determinados particulares, sino a genéricas disposiciones de rango legal, las cuales imponen limitaciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran.

El segundo tema que se plantea en este recurso es el de si ha habido un funcionamiento anormal de la Administración española, al que alude el recurrente como antecedente de la responsabilidad patrimonial que demanda.

Aquél concreta este segundo aspecto de su reclamación en la falta de publicación de unas normas, que fijasen los criterios de acceso a las ayudas establecidas en el Reglamento (C.E.E.) 3904/92 para la selección de proyectos, y en el incumplimiento del Reglamento por el Estado Español por no establecer cauces para conseguir las ayudas en la medida que correspondía a la Administración española.

En cuanto al defecto de publicidad, esta Sala entiende que publicado, como lo fue, el Reglamento en cuestión en el diario oficial correspondiente, y teniendo en cuenta que el mismo es aplicable directamente, conforme a lo dispuesto en su artículo 13, ninguna obligación se imponía a los Estados miembros de dictar normas complementarias del mismo, pues los supuestos a que se refiere el recurrente en los hechos de su demanda no son análogos al que aquí nos ocupa, ya que aquéllos atañen a ayudas con cargo al presupuesto nacional o de "cofinanciación comunitaria" e implican una actividad de fomento por parte de la Administración, sin que ninguna de estas notas concurra en las ayudas a que se refiere el Reglamento (C.E.E.) 3904/92.

Tampoco resulta acreditado que el recurrente presentase proyecto alguno para acceder a las ayudas en cuestión, cuando podría haberlo hecho dado el carácter de norma de aplicación directa proclamado en el artículo 13 del mencionado Reglamento, lo que impide apreciar una conducta omisiva de la Administración sino, antes bien, considerar que hubo inactividad del recurrente.

Respecto de la otra aseveración, no cabe sostener que la Administración española haya incumplido el Reglamento (C.E.E.) 3904/92 por haber conseguido una financiación para proyectos de organismos o entidades públicas, pues el citado Reglamento tiene la doble vertiente a que se refieren sus artículosprimero y segundo, de modo que las ayudas se prevén no sólo para las empresas, cuya actividad principal sea el control y cumplimiento de los trámites aduaneros comunitarios, sino también para atender a los "lugares mas afectados" por la supresión de los citados trámites con objeto de apoyar iniciativas de desarrollo local y la financiación para su consecución.

Finalmente, no hubo ausencia de medidas en la Administración española, tal y como hemos puesto de relieve en el fundamento decimotercero, sin que se haya justificado que las indemnizaciones pactadas en el Acuerdo Tripartito fuesen superiores, como se asegura, a las que se deberían abonar conforme a la normativa vigente en cada caso concreto, las que, además, fueron libremente estipuladas por las partes.

Como consecuencia de lo expuesto, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto sin que se adviertan circunstancias que aconsejen una especial condena en costas, al no apreciarse temeridad ni dolo en la actuación de las partes litigantes, según establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los demás de general aplicación.