STS, 26 de Noviembre de 1992
| Ponente | MARCELINO MURILLO MARTIN DE LOS SANTOS |
| ECLI | ES:TS:1992:19522 |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.865.-Sentencia de 26 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Marcelino Murillo Martín de los Santos.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Seguridad Social. Infracción. Acta de comprobación.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo .
DOCTRINA: Las Mutuas Patronales tienen impuestas dos tipos de obligaciones: De un lado, no
rebasar en su importe determinados topes máximos cifrados en un porcentaje de sus ingresos, que
en el caso de "gastos de Administración» viene limitado por el art. 27 del Real Decreto, de 21 de mayo de 1976 , en un porcentaje no inferior al 9 por 100 ni superior al 20 por 100; de otro lado, no
superar la cantidad dotada al efecto en su presupuesto anual, salvo que soliciten y obtengan la
autorización preceptiva del Ministerio de Trabajo, autorización que viene impuesta por el art. 12.2.4 de la Orden Ministerio, de 31 de diciembre de 1980 , sobre contabilidad presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social.
En la villa de Madrid, a veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende, en grado de apelación interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por su Letrado, contra la sentencia que el 23 de marzo de 1990, dictó la Sala en este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada. Sobre sanción.
Antecedentes de hecho
La Mutua Granadina, Mutua Patronal de Accidente de Trabajo, núm. 91, impugnó el acta de infracción que le fue levantada por la Inspección de Trabajo de Granada, por los hechos en ella expresados. La Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, de citada provincia, estimó, en parte, la impugnación por resolución de 3 de octubre de 1983. Interpuesto recurso de alzada ante la Dirección General de Servicios, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fue desestimado por resolución de 11 de noviembre de 1987.
Contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, por la representación procesal de la citada mutua, en la que, seguida por sus trámites legales, recayó sentencia con fecha 23 de marzo de 1990, cuya parte dispositiva dice así: "Fallo: Estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Pedro Iglesias Salazar, en la representación acreditada de Mutua Granadina, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo, núm. 91, contra la resolución de 3 de octubre de 1986 de la DirecciónProvincial de Granada del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la de fecha, 11 de noviembre de 1987, de la Dirección General de Régimen Jurídico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, confirmatoria en alzada de aquélla, dimanante del acta de infracción núm. 743/85, de 20 de mayo de 1985, sobre sanción, cuyos actos se anulan por no ser conformes a Derecho, sin expresa imposición de costas.»
Contra dicha sentencia interpuso recurso el Abogado del Estado, en representación de la Administración, el cual se instruyó de todo lo actuado y presentó escrito de alegaciones, señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 17 de noviembre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Marcelino Murillo Martín de los Santos.
Fundamentos de Derecho
El Abogado del Estado recurre en apelación la sentencia de fecha 23 de marzo de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada , que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Mutua Granada, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo, núm. 91» contra resolución de la Dirección General de Servicios, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de fecha 11 de noviembre de 1987, desestimatoria de recurso de alzada formulado por dicha mutua contra resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Granada, de fecha 3 de octubre de 1986, que estimó en parte la impugnación efectuada por la referida mutua del acta de infracción levantada a la misma el 20 de mayo de 1985, por la Inspección de Trabajo de dicha provincia, y redujo la sanción propuesta a una multa de 200.000 pesetas, correspondiente a dos únicas infracciones -de las tres que se reflejaban en el acta-, a saber: 1) "Por ampliaciones en el año 1983 de las partidas presupuestarias ínicialmente aprobadas sin cumplir los requisitos exigidos en la normativa vigente», por la que se impuso sanción de 75.000 pesetas. 2) Por dotación en exceso de la reserva de obligaciones inmediatas, por lo que se refiere al año 1983, al haber sobrepasado el tope permitido en 78.320 pesetas», por la que se impuso la sanción de 125.000 pesetas.
Para centrar el tema objeto de debate, preciso resulta tener presente, que en relación con determinados tipos de gastos, las mutuas patronales, tienen impuestas dos tipos de obligaciones: de un lado, no rebasar en su importe determinados topes máximos, cifrados en un porcentaje de sus ingresos (que en el caso de "gastos de Administración», que es el que aquí nos ocupa, el art. 27 del Real Decreto 1509/76, de 21 de mayo -Reglamento General de Colaboración de las Mutuas Patronales -, lo cifra en un porcentaje no inferior al 9 ni superior al 20 por 100); de otro lado, no superar la cantidad dotada al efecto en su presupuesto anual, salvo que soliciten y obtengan la autorización preceptiva del Ministerio de Trabajo, autorización ésta que viene impuesta en el art. 12.2.4 de la Orden Ministerial de 31 de diciembre de 1980 , sobre contabilidad presupuestaria del sistema de la Seguridad Social.
Las mutuas, por tanto, no pueden gastar más de lo permitido, ni gastar más de lo anualmente presupuestado (salvo, en este último caso, que cuenten con la preceptiva autorización del Ministerio de Trabajo).
Por tanto, si la mutua gasta más de lo autorizado por Ley y además incumple sus propios límites presupuestarios anuales, sin gozar de la preceptiva autorización ministerial incurre en dos infracciones (la del Real Decreto 1509/76, de 21 de mayo, y la de la Orden Ministerial, de 31 de diciembre de 1980 ). Si, por el contrario, sus gastos entran en los límites legalmente permitidos, pero exceden de lo presupuestado, sin aquella autorización, incurre en una sola infracción (la de la Orden Ministerial, de 31 de diciembre de 1980 ).
Esto último es lo acontecido en el caso presente, pues la Inspección de Trabajo levantó el acta, describiendo tres infracciones, siendo la segunda: "Exceso de límite permitido de gastos de Administración en el ejercicio de 1983 por importe de 1.913.587 pesetas; infracción del art. 27 del Reglamento de Colaboración, de 21 de mayo de 1986.» Infracción ésta que fue eliminada en la resolución del director provincial de Trabajo de Granada, de 3 de octubre de 1986, al entender dicha autoridad, a la vista del propio informe del inspector, que por la entrada en vigor de una Orden -la de 2 de abril de 1984- que permite computar como ingresos de las mutuas patronales, el importe integro de las cuotas reducidas o bonificadas, los ingresos brutos de la Mutua Granadina resultaban superiores, por lo que las cantidades invertidas como gastos de administración podían encajar dentro de los porcentajes del art. 27 del Real Decreto 1509/76 a la vista de la nueva cifra. Y por ello resultó eliminada del acta aquella segunda infracción.
Pero ello no empece a que siga subsistiendo la primera de las infracciones descrita en el acta, en la que se imputa a la mutua: "1. Ampliaciones en el año 1983 de las partidas presupuestarias inicialmente aprobadas sin cumplir los requisitos exigidos en la normativa vigente: Resolución de 7 de febrero de 1977 ("Boletín Oficial del Estado», 23 de febrero de 1977) y art. 12 de la Orden Ministerial, de 31 de diciembre de 1980 ("Boletín Oficial del Estado», de 10 de enero de 1981 ), lo que se gradúa como falta grave en grado mínimo, según lo establecido en el art. 10 del Reglamento de Faltas y Sanciones (Decreto 2892/70, de 12 de septiembre), y art. 9.1.2, letra u) del mismo.» Y a continuación, el acta recoge los conceptos del presupuesto anual afectados por la infracción, diciendo: "Afecta al servicio 41, capítulo 1, art. 16 1.244.097 pesetas; art. 18 161.434 pesetas, y capítulo 2.°, art. 25 745.790 pesetas.»
Efectivamente, en el expediente administrativo aportado consta la cuenta de liquidación del Presupuesto de Gastos y Dotaciones, correspondiente al ejercicio 1983, en la que dentro del servicio 41 (Administración General) en el capítulo 1 (remuneración del personal) figura en el art. 16 (personal en régimen laboral) una modificación de 1.244.097 pesetas por encima del importe te del presupuesto inicial
(8.931.000 pesetas) y en el art. 18 (cuotas de Seguridad Social) figura una modificación de 161.434 pesetas por encima de* importe del presupuesto inicial por tal concepto (3.166.000 pesetas), y en el capítulo 2 (compra de bienes corrientes y de servicio) en el art 25 (gastos especiales para el funcionamiento de los servicios) figura una modificación de 745.790 pesetas por encima del presupuesto inicial (3.453.000 pesetas).
Y es esa desviación presupuestaria, no respaldada por la pertinente autorización del Ministerio de Trabajo, lo que configura la infracción primera referida en el acta, que fue confirmada por las resoluciones administrativas impugnadas. Y así se admite en la propia sentencia apelada. Sin embargo, en ésta se excluye la infracción y la sanción, al entender el Tribunal a quo, que, al no haber tenido la Mutua, antes del 31 de diciembre de 1983, datos suficientes para poder saber si tenía o no que acudir al Ministerio para pedir autorización de ampliación presupuestaria, puesto que la Tesorería Territorial de la Seguridad Social facilita a las mutuas, con varios meses de retraso, ya entrado el año siguiente, el importe de sus ingresos en el último trimestre del año anterior, con lo que éstas no pueden saber al final del año, si se va a cumplir el presupuesto o si es necesaria su ampliación, resultaba procedente hacer desaparecer tanto la infracción como la sanción.
Y esa argumentación exculpatoria de la sentencia apelada es combatida por el Abogado del Estado con razonamientos que merecen nuestro acogimiento.
Efectivamente, la mutua puede no solicitar ampliación del crédito presupuestario, pero siempre que mantenga inalteradas las partidas correspondientes, pues caso de incrementar éstas tiene absoluta necesidad de previamente pedir y obtener la preceptiva autorización del Ministerio, como exige el art. 12 de la Orden Ministerial, de 31 de diciembre de 1980 .
Y frente a lo que acabamos de decir, no pueden prevalecer los argumentos excúlpatenos de la sentencia apelada, basados en que la mutua no tiene pleno conocimiento de sus ingresos hasta una vez finalizado el año al que se refiere el presupuesto, por los retrasos con que la tesorería remite las liquidaciones, porque ello sería tanto como permitir a las mutuas que pudieran incrementar sus gastos de administración sólo en función de la recaudación obtenida, siendo así que esos gastos deben responder a las necesidades reales de la mutua, pues aunque el art. 27 del Reglamento de Colaboración, de 21 de mayo de 1976, establece unos porcentajes mínimos y máximos (9 y 20 por 100) sobre sus ingresos totales, para gastos de administración, no tienen por qué coincidir éstos con el porcentaje máximo, si las necesidades reales no son tales. Permitir el incremento de los gastos de Administración por encima de lo presupuestado, sin otra justificación que la de que el incremento no rebasa el porcentaje máximo, sería tanto como permitir gastos de administración meramente ficticios, con una repercusión negativa en los "excedentes», los cuales, en la misma medida, se verían reducidos, siendo así que estos excedentes tienen unos destinos (por lo general, benéficos o sociales), que concretamente especifica el art. 32 del precitado Reglamento de colaboración.
Con relación a la tercera infracción reflejada en el acta, que fue mantenida en las resoluciones administrativas impugnadas, y que se describe en aquélla como: "Dotación en exceso de la reserva de obligaciones inmediatas, por lo que se refiere al año 1983, al haber sobrepasado el tope permitido en 578.320 pesetas», constituyendo "Infracción del art. 31 del Reglamento de Colaboración antes señalado, y del art. 9.°, letra k) del también citado Reglamento de Faltas y Sanciones", es de tener en cuenta que conforme al art. 31.1.2 del Reglamento de Colaboración, de 21 de mayo de 1976, la "reserva para el pago de obligaciones inmediatas» debe alcanzar el 15 por 100 de las cuotas percibidas por la entidad en el ejercicio, una vez deducido de ellas el importe de lo abonado por la entidad en concepto de reaseguro, y a la vista de la documentación aportada es claro que dicha reserva, en el correspondiente balance al 31 de diciembre de 1983, fue correctamente constituida por la mutua, al cifrarse en 21.595.317 pesetas (15 por 100 de 166.364.472 pesetas de cuotas cobradas menos 22.395.692 pesetas de importe abonado en concepto de reaseguro), no pudiéndose imputar a la mutua, el no cómputo de 26.251.157pesetas que a ella correspondía como derrama de ejercicios anteriores por existir déficit en el servicio de reaseguro, pues dicha derrama no fue comunicada a la mutua por la Tesorería General de la Seguridad Social hasta junio de 1984, y por ende no pudo computarla en 31 de diciembre de 1983 al tiempo de calcular el 15 por 100 de la reserva para el pago de obligaciones inmediatas, cómputo éste que sí tuvo en cuenta el inspector que levantó el acta, y de cuyo cómputo resulta el exceso de reserva de 578.320 pesetas que reflejó en el acta, exceso que, por tanto, al no ser imputable a la mutua, no puede determinar sanción alguna para esta última, como acertadamente lo razonó el Tribunal a quo en la sentencia apelada, sin que frente a dicho razonamiento pueda prevalecer el que vierte el Abogado del Estado en el recurso que ahora examinamos.
Consecuentemente procede estimar en parte el recurso que formula el Abogado del Estado, sin hacer especial pronunciamiento en materia de costas, al no apreciarse la concurrencia de las circunstancias que el art. 131 de la Ley Jurisdiccional prevee para efectuar aquel pronunciamiento.
Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos estimar, y estimamos en parte el recurso de apelación formulado por el Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 23 de marzo de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en recurso núm. 103/88 , revocamos dicha sentencia, y, en su lugar, estimamos, en parte, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Mutua Granadina, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo, núm. 91", contra la resolución de la Dirección General de Servicios, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 11 de noviembre de 1987, que en alzada confirmó la resolución del director provincial de Trabajo de Granada, de 3 de octubre de 1986, y declaramos no conformes a Derecho tales resoluciones, en cuanto imponen sanción de multa por importe de 125.000 pesetas por la infracción descrita en tercer lugar en el acta de la Inspección de Trabajo, sanción que anulamos, y declaramos conformes a Derecho tales resoluciones, en cuanto imponen a la referida mutua sanción de multa por importe de 75.000 pesetas por la infracción descrita, en primer lugar, en el acta de la inspección, sanción esta última que confirmamos. Sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.-Rubricado.
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STSJ Extremadura , 12 de Mayo de 2003
...de la Comunidad Autónoma de Extremadura y 2.3.a) del Real Decreto Ley 3/1987 y de la jurisprudencia expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1.992, para oponerse a los pronunciamientos que sobre el complemento de destino se contienen en la sentencia recurrida. Mej......