STS, 27 de Noviembre de 1992

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo se formó el oportuno rollo y se concedió el plazo de diez días al recurrente para que se persone en legal forma por medio de Procurador asistido de Abogado o Abogado únicamente, lo que efectuó con poder notarial suficiente.

Por providencia de 21 de mayo de 1991 se tuvo por personado y parte, en nombre del recurrente, a don Aurelio , publicándose el preceptivo anuncio en el «Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representaciónprocesal del recurrente para que dedujera la correspondiente demanda.

Evacuado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que declare ilegal el Real Decreto 1751/1990 y las Ordenes Ministeriales de desarrollo, y se reponga la normativa en materia de viviendas militares al estado anterior antes de publicar el citado Real Decreto.

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia la contestó por escrito en el que expuso los antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dictase sentencia en virtud de la cual se desestime íntegramente la pretensión deducida por la parte demandante y se declare expresamente la conformidad a Derecho de la disposición general impugnada.

Por auto de 16 de enero de 1992, la Sala acordó denegar el recibimiento a prueba del proceso, acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, evacuando las partes sus respectivos escritos.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día 26 de noviembre de 1992, para deliberación y fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

En el presente recurso contencioso-administrativo y por la representación procesal de don Íñigo , se impugna el Real Decreto 1751/1990 aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de diciembre de dicho año con fundamento en la habilitación de la Ley 4/1990 de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas y suprime el Patronato de Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de casas militares.

Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de resolver cuestiones sustancialmente idénticas a las planteadas en el presente recurso, entre otras en sus sentencias de 16 y 17 de marzo de 1992. Tal coincidencia aconseja traer aquí, por unidad de doctrina, y dar por reproducidos los fundamentos de Derecho de las precedentes sentencias que dan respuesta a las concretas alegaciones de las partes del presente recurso. Siendo por ello de tener presente como se dice en las precitadas sentencias que la Ley 4/1990 de 29 de junio de Presupuestos del Estado, en su título VIII, capítulo I y art. 80 sobre Reordenación de organismos autónomos y entidades públicas, autoriza al Gobierno, durante 1990, para que mediante Real Decreto proceda a suprimir Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley, así como refundir o modificar su regulación, respetando, en todo caso, los fines que tuvieren asignados y los ingresos que tuvieran adscritos, como medios económicos para la obtención de los fines mencionados, norma legal que integra la figura jurídica de la deslegalización de una determinada materia, consistente en la autorización al Gobierno para que a través del ejercicio de su potestad reglamentaria pueda en el futuro disponer la regulación de tal materia anteriormente reglada por Ley ordinaria, a través del mecanismo de modificación o derogación de tal norma legal. El Reglamento emanado de la técnica deslegalizadora no desarrolla una anterior, sino que supone una regulación propia e innovadora de la materia deslegalizada. Naturalmente que tal virtualidad no puede extenderse a regular materias constitucionalmente sometidas de modo expreso al principio de reserva de Ley. La parte recurrente predica la nulidad radical del Real Decreto 1751/1990 en base a que en el mismo no se han respetado los fines que tenían asignados los Patronatos de Casas Militares por las Leyes de su creación, tal como se establecía en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos. La finalidad propia y directa de los respectivos Patronatos de Casas Militares de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire está perfectamente explicitada en el art. 2.° de las respectivas Leyes organizadoras de los Patronatos de 8 de julio de 1963, 12 de mayo de 1960 y 28 de diciembre de 1966 , donde con ligeras variantes de redacción, irrelevantes a los efectos aquí contemplados, se expresa de modo genérico que tendrán como fines propios y directos de su función, la construcción, adquisición, adjudicación y administración de viviendas para su cesión en arrendamiento especial o con acceso a la propiedad, al personal de tales Ejércitos, en activo, reserva, retirado o jubilado y a sus causahabitantes con derecho a pensión, sin mayores especificaciones sobre criterios de adjudicación u orden de prelación respecto de tales categorías. Pero el art. 54 del Reglamento del Patronato de Tierra de 31 de octubre de 1975 categóricamente afirma que el disfrute de tales viviendas al personal debidamente especificadas por el Ministerio del Ejército en las normas vigentes o que se dicten. Del mismo tenor es el contenido del art. 2.°,apartado f) en relación el a) del Reglamento de Marina de 17 de noviembre de 1960 , al indicar que el Patronato cumplirá la finalidad antecitada respecto del personal en reserva o retirado, viudas o huérfanos, cuando cubiertas las necesidades del personal en activo, sus disponibilidades económicas se lo permitan, reiterando dicho orden de preferencia el art. 53, criterio nuevamente ratificado en el Reglamento de Adjudicación y Uso de 13 de marzo de 1973, arts. 1.° y 2.º Y similares referencias a la subordinación de satisfacer las necesidades del personal en activo se contienen en el apartado 3 del art. 4.° del Reglamento para régimen y adjudicación de viviendas del Ejército del Aire de 15 de agosto de 1949 y en la norma novena de la Orden de 21 de febrero de 1970, así como en el art. 4.° del Reglamento del Patronato del Aire de 29 de octubre de 1970 . Las conclusiones derivadas de lo acabado de expresar se materializan en el hecho de que la legislación reguladora de los citados Patronatos de Casas Militares tenía por finalidad primordial la de satisfacer las necesidades de vivienda del personal militar en activo y también la del resto del personal y causahabientes si bien de modo subordinado a las necesidades del servicio y a la dotación de viviendas a los militares en activo. El Real Decreto 1751/1990 de 20 de diciembre , tal como preceptúa el art. 4° y a través del creado Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas -adscrito al Ministerio de Defensa- tiene por finalidad la cobertura de las necesidades de vivienda del personal militar de carrera en situación de servicio activo, facilitándole -art. 16- vivienda militar de apoyo logístico, si bien en los arts. 43 y 44, especifica que las viviendas militares no calificadas como de apoyo logístico podrán ser destinadas al uso por personal vinculado a las Fuerzas Armadas apoyándose también las acciones que permitan la constitución de asociaciones y cooperativas que ejecuten programas de construcción de viviendas en propiedad para personal militar cualquiera que sea su situación administrativa. Es evidente, pues, que el Real Decreto impugnado enfatiza de modo prevalente y aún más rotundo que la normativa anterior de los Patronatos de Casas Militares, la finalidad de la cobertura de provisión de vivienda al personal en activo, precisamente y tal como se expresa en su preámbulo, en aras de su movilidad geográfica y atendiendo a razones de operatividad de los Ejércitos en lógica armonía con el papel básico de éstos que según el art. 8.º de la Constitución tienen como misión fundamental la de garantizar la soberanía e independencia de España así como defender su integridad territorial y el Ordenamiento constitucional pero también provee, aunque de un modo más difuminado, en su expresión formal y subordinado a las necesidades de viviendas del personal en activo, a facilitar el acceso a la propiedad y al uso de ellas al resto del personal militar cualquiera que sea su situación así como al vinculado a las Fuerzas Armadas, en los que cabe incluir a todos los beneficiarios de viviendas militares contemplados en la legislación anterior de los Patronatos. Es claro que salvo diferencias de matiz accidentales, la finalidad perseguida por el Real Decreto 1751/1990 es sustancialmente igual a la de la normativa anterior, por lo que aparece cumplida la condición impuesta en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos, sobre la identidad de fines mantenida en el Real Decreto impugnado, cuyos arts. 1.° y 2° ponen de relieve que el cumplimiento de tales fines ha pasado en gran manera a ser autonomía gestora de los anteriores Patronatos de Casas Militares por lo que en el aspecto orgánico-funcional no se han respetado íntegramente los mecanismos instrumentales del cumplimiento de los fines, pero tal variación no implica en modo alguno la desviación de los fines perseguidos por los Patronatos, prohibida por el art. 80 de la Ley 4/190, de 29 de junio que a su vez autoriza a modificar la regulación de éstos, por lo que tal reforma funcional se encuentra comprendida dentro del ámbito material habilitante de la Ley de Presupuestos. La eficacia deslegalizadora del art. 80 de la Ley 4/1990 , se extiende a la materia regulada en la legislación de los Patronatos de Viviendas Militares, como ya hemos referido, en virtud de la cual la disposición adicional primera del Real Decreto 1751/1990 suprime los organismos autónomos, Patronatos Militares de Tierra, Armada y del Aire, lo que supone de hecho la abrogación de las respectivas Leyes organizadoras de los mismos al devenir inexistente el objeto regulado. La materia regulada en el Real Decreto impugnado no incide en la Ley de Arrendamientos Urbanos ni en las Leyes de viviendas de protección oficial, como de contrario se expresa en la demanda, porque tanto el Reglamento de 31 de octubre de 1975, art. 57, como el art. 55 del, Reglamento de 29 de octubre de 1970, y el de 13 de marzo de 1973, art. 7 .°, configuran las cesiones en uso de las viviendas militares como arrendamientos especiales, excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Arrendamientos Urbanos de conformidad también con lo dispuesto en el art. 2.3 de la Ley Arrendaticia Urbana que excluye de su régimen aplicativo las viviendas que los empleados y funcionarios tuvieren asignadas por razón del servicio prestado, o en razón del mismo tal como acontecía en todo el sistema de disfrute de viviendas de personal militar contemplado en la normativa de los Patronatos. La misma conclusión se infiere respecto de las viviendas de protección oficial, pues si bien tales Patronatos han podido beneficiarse de dicho régimen en la construcción de viviendas para la aplicación de sus fines específicos, ello no implica alteración de las relaciones jurídicas entre esos organismos y los beneficiarios de casas militares ya que la disposición adicional del Real Decreto 1631/1980 de 18 de julio sobre adjudicación de viviendas de protección oficial cuya titularidad corresponda a organismos autónomos o al Estado, excluye del ámbito de su aplicación a las destinadas a personal militar y el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, en sus arts. 12, 49 y 53 sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprovechamiento de viviendas de protección oficial , preceptúa que los Patronatos de Casas Militares, afectos al Ministerio de Defensa, se regirán en cuanto a su régimen legal y fijación de rentas por su legislación peculiar, conforme a las normas orgánicas de los propios Patronatos. La facultad derivadas de la norma habilitante del art. 80 antecitado, para modificar la regulación de los organismosautónomos creados por Ley, posibilita y determina la corrección jurídica de los preceptos del Real Decreto impugnado para la fijación del canon a satisfacer por el uso de viviendas concretada en la disposición adicional 12, así como la especificación de las causas de desalojo de las viviendas de apoyo logístico contenidas en los arts. 32 a 34 emanadas de la especialidad de la relación arrendaticia que tiene su causa en la necesidad de la adecuada prestación de los servicios militares, que además con muy ligeras variantes son similares a las previstas en la anterior regulación de los Patronatos de Viviendas Militares, lo que también es predicable del llamado procedimiento administrativo de desahucio del art. 35, siendo de notar que el mismo se establecía en el art. 32 de la Ley de 15 de julio de 1954 reconocido en los Decretos de 30 de abril, 14 y 28 de octubre de 1965 en relación con las viviendas de los Patronatos de Casas Militares de Tierra, Aire y Mar respectivamente que se mantuvieron vigentes hasta el Decreto 2114/1968 , e incorporados ahora en el art. 35 del Real Decreto impugnado .

El art. 5.2 del Real Decreto autoriza al «Invifas» a enajenar, gravar y arrendar locales, edificios y terrenos a entidades públicas y a particulares. La Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 en su art. 84 establece que los bienes inmuebles propiedad de los organismos autónomos, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines, se incorporaran al Patrimonio del Estado. Es evidente que la facultad otorgada en el citado art. 5.2 no puede referirse a las viviendas militares de apoyo logístico que el art. 6.° del Real Decreto integra en el demanido afecto al Ministerio de Defensa, y por tanto no son propiedad del organismo autónomo «Invifas», ni a los demás inmuebles del Patrimonio del Estado, adscrito al mencionado organismo para el cumplimiento de sus fines, conforme a lo establecido en el art. 80 de la Ley del Patrimonio. Respecto de los bienes propios de dicho organismo autónomo, el precepto del art. 5.2 establece un régimen de enajenación opuesto al contemplado en el art. 84 de la ley del Patrimonio , puesto que si son necesarios para el cumplimiento de los fines del «Invifas», han de ser aplicados a éstos y si no lo son, han de incorporarse al Patrimonio Estatal y tal disparidad de criterios ha de solucionarse mediante la estrictas aplicación de la Ley del Patrimonio, determinando ello la nulidad del art. 5.2 del Real Decreto 1751/1990 porque la Ley del Patrimonio del Estado constituye una disposición específicamente reguladora del sistema general del régimen jurídico del Patrimonio del Estado de obligado cumplimiento y por ello para que una norma de la Ley General de Presupuestos pueda habilitar a la enajenación de inmuebles objeto de regulación en la Ley Patrimonial es preciso que de modo expreso y terminante así lo disponga, lo que no acontece con el precepto habilitante del art. 80 de aquélla, extendiéndose tal nulidad a la disposición adicional segunda del Real Decreto, solo en lo referente a la enajenación de los bienes inmuebles acabados de referir. Igualmente procede decretar la nulidad del art. 36 del Decreto impugnado que para el supuesto de desalojo de la vivienda y transcurrido el plazo concedido para ello, sin haberse efectuado, contempla la dación de conocimiento del incumplimiento de la resolución de desalojo al Mando o Jefatura de Personal a los efectos de la Ley Orgánica de 27 de noviembre de 1985 de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas. Este precepto no extiende los ámbitos de aplicación subjetiva y objetiva de la Ley Orgánica 12/1985 de 27 de noviembre , porque ésta y en virtud de los principios de legalidad y antijuricidad tipificada, ha de ser objeto de aplicación exclusiva a las personas y actos en ella contemplados, sin que el contenido del citado artículo incardine ningún nuevo tipo de infracción ni en el aspecto subjetivo extienda la posible responsabilidad más allá del contorno personal explicitado en la Ley Orgánica 12/1985 , como lo pone de relieve la locución «y en su caso, se dará conocimiento a...». Bajo este aspecto, dicho precepto sería en realidad superfluo e innecesario. Pero el inciso final, «sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la finca», remite lógicamente al procedimiento legalmente establecido para proceder al desalojo de la vivienda, arbitrando un nuevo instrumento de ejecución coercitiva, al introducir en el mismo, de un modo gratuito la «vis compulsiva» inherente a la prevención en el normal proceso legal de desalojo o desahucio de una finca urbana, de un elemento de coacción personal contenido en una norma de naturaleza reglamentaria para la que no existe la habilitación legal derivada del art. 80 de la Ley presupuestaria , lo que determina la nulidad de tal artículo, en la redacción del mismo referida al párrafo, «transcurrido el cual sin que éste se hubiese efectuado, y, en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la resolución al Mando o Jefatura de Personal respectivo a los efectos, previsto en la Ley Orgánica 12/1985 de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda».

Respecto a la cuestionada infracción del principio de igualdad en la regulación de las disposiciones transitorias y la repercusión en los derechos adquiridos, es pertinente recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre tal principio, contenido en el art. 14 del texto fundamental , el cual supone que las consecuencias jurídicas que se derivan de supuestos de hecho iguales, sean asimismo iguales, debiendo considerarse iguales los supuestos de hecho cuando el elemento diferenciador introducido por el legislador carece de relevancia para el fin perseguido por la norma, criterio de diferenciación que para su relevancia ha de ser no sólo objetivo sino también razonable. La problemática planteada exige la contemplación de las disposiciones transitorias primera y cuarta que son las únicas que a prima facie pueden plantear la posibilidad de entenderse cuestionado tal principio y concretamente, las reglas tercera y cuarta del apartado 1 de la disposición primera. El criterio diferenciador, respecto de los militares que seencuentren en servicio activo y les falten cinco o menos años para pasar a la situación de reserva para mantener hasta su fallecimiento el uso de la vivienda militar, es indiscutiblemente un criterio objetivo y razonable, porque la máxima objetividad supone el establecimiento genérico de un determinado lapso temporal -el de cinco o menos años para su cese en el servicio activo-, que a su vez es perfectamente razonable para el fin perseguido por la norma, puesto que la continuación en el uso de la vivienda para ese grupo de personas, se justifica, en relación con los que disponen de más prolongado tiempo en el servicio activo, en la mayor dificultad que tienen aquéllos para la previsora planificación de sus necesidades futuras de vivienda, en aras de la considerable merma de ingresos que supone el cese del servicio activo. Se trata pues de supuestos de hecho desiguales a los que se da desigual tratamiento. Idénticas conclusiones al ser paralelamente idénticos los supuestos de hecho, son aplicables respecto de lo dispuesto en la regla cuarta de la disposición transitoria primera, apartado primero para los que hubiesen pasado a la reserva transitoria, y también a la entrada en vigor del Real Decreto 1751/1990 , les faltasen cinco o menos años para cumplir la edad determinante de su pase a la reserva. Tampoco constituye infracción al principio de igualdad lo dispuesto en el párrafo final de esta regla cuarta, sobre la fijación de plazo para el abandono de la vivienda, de los comprendidos en esta situación, porque el pase a la situación de reserva transitoria, presupone el ejercicio de una opción voluntaria para la ruptura de la relación de servicio con las Fuerzas Armadas con la prácticamente íntegra conservación de sus emolumentos sin contraprestación de servicio y con la posibilidad plena, además, del ejercicio de otro empleo o profesión con la consiguiente incidencia en sus ingresos, sin que pueda hablarse de repercusión en los derechos adquiridos ya que el uso de tales viviendas, siempre ha estado subordinado como ya hemos visto a la necesidad de ellas del personal en activo. La disposición transitoria cuarta preceptúa, que producida la calificación del actual parque de viviendas, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas podrá realojar en una nueva vivienda al personal contemplado en las reglas 1.ª, 2.ª, 4.ª y 5.ª del apartado 1 de la disposición transitoria primera y en los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria tercera, en función de las circunstancias profesionales, personales y familiares del ocupante y de acuerdo con la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa. Esta norma es susceptible de producir tan graves consecuencias como la del realojo de una familia incluso en vivienda ubicada en localidad diferente de la ocupada hasta ese momento, quebrando además el derecho del titular a ocupar tal vivienda hasta su fallecimiento, adquirido en virtud de título legítimo, y como quiera que el realojo presupone el previo desalojo, ello supone la subrepticia introducción de una nueva causa de desalojo de la vivienda que venía siendo habitualmente ocupada. Además y lo que es verdaderamente trascendente, el precepto infringe el principio de igualdad puesto que el personal comprendido en la regla 3.ª del apartado 1 de la disposición transitoria primera está excluido de esta medida, y no hay razón lógica para tal discriminación, puesto que las mismas razones de tipo profesional, personal o familiar pueden concurrir para propiciar y estimar aconsejable el traslado de vivienda. Todo ello es determinante de la declaración de nulidad de esta disposición transitoria.

No procede hacer expresa imposición de las costas en aras de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley jurisdiccional Contencioso-Administrativa.

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Íñigo contra el Real Decreto 1751/1990 de 20 de diciembre , reiteramos la declaración jurisdiccional efectuada en las sentencias de 16 y 17 de marzo de 1992, así como en otras posteriores, respecto de la nulidad de pleno derecho de su art. 5.2 y disposición adicional segunda, exclusivamente en cuanto a la facultad de enajenación de locales, edificios y terrenos, referido en el citado artículo, así como la del art. 36 desde la redacción del mismo «transcurrido el cual sin que éste se hubiese efectuado y, en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la resolución al Mando o Jefatura de Personal, respectivo a los efectos previstos en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda», y la de la disposición transitoria cuarta, declarando la validez y conformidad a Derecho del resto del articulado del referido Real Decreto, sin haber lugar a expresa declaración sobre costas procesales.

ASÍ por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Juan Manuel Sanz Bayón.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don José María Sánchez Andrade y Sal, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario certifico.