Pleno. Sentencia 77/2022, de 15 de junio de 2022. Cuestión de inconstitucionalidad 4822-2021. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid respecto del artículo 52 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de protección de los consumidores de la Comunidad de Madrid. Principio de legalidad sancionadora (taxatividad): constitucionalidad del precepto legal que establece los criterios para la calificación de infracciones (STC 150/2020).
| Marginal | BOE-A-2022-11957 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:77
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González- Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4822-2021, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid, respecto del art. 52 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de protección de los consumidores de la Comunidad de Madrid. Han comparecido y formulado alegaciones los letrados de la Asamblea y de la Comunidad de Madrid, el Ministerio Fiscal y la entidad Centros Comerciales Carrefour, S.A. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
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El día 13 de julio de 2021 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid, al que se acompañaba el testimonio de las actuaciones del procedimiento ordinario núm. 469-2020 y el auto de 5 de julio de 2021, por el que se acordaba plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 52 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de protección de los consumidores de la Comunidad de Madrid (en lo sucesivo, Ley 11/1998), por posible vulneración del principio de taxatividad del art. 25.1 CE.
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Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:
a) Por orden del consejero de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid del día 25 de noviembre de 2020 se impusieron a la entidad Centros Comerciales Carrefour, S.A., dos sanciones por un importe de 60.000 € cada una, por la comisión de dos infracciones muy graves en materia de protección de los consumidores.
b) El día 21 de diciembre de 2020 la citada entidad interpuso un recurso contencioso-administrativo contra la resolución sancionadora, formalizando la demanda mediante escrito del día 16 de marzo de 2021. En ella alegaba que no concurrían los tipos infractores apreciados por la Comunidad de Madrid y que se había vulnerado el principio de proporcionalidad.
Añadía que, en todo caso, las infracciones deberían haberse calificado, a lo sumo, como leves y que su consideración como muy graves derivaba de la aplicación de los criterios indicados en el art. 52 de la Ley 11/1998, que son contrarios al principio de legalidad sancionadora que establece el art. 25.1 CE. En apoyo de lo anterior, citaba las SSTC 166/2012, de 1 de octubre; 10/2015, de 2 de febrero, y 150/2020, de 22 de octubre, referidas todas ellas a preceptos reguladores de infracciones en materia de consumo que el Tribunal Constitucional consideró contrarios al citado principio constitucional.
En consecuencia, mediante otrosí quinto solicitaba que, al amparo del art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), se planteara una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 52 de la Ley 11/1998.
c) Admitida a trámite la demanda, por escrito del día 21 de abril de 2021, el letrado de la Comunidad de Madrid presentó su contestación, argumentando que sí concurrían los elementos típicos de las infracciones apreciadas. Por lo que respecta a la consideración como «muy graves», entendía que eran aplicables los criterios señalados en la Ley, lo que justificaba esa calificación.
d) Una vez presentados los escritos de conclusiones, el día 16 de junio de 2021 se dictó una providencia acordando oír a las partes y al Ministerio Fiscal por un plazo común e improrrogable de diez días, sobre la pertinencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 52 de la Ley 11/1998.
e) El día 25 de junio de 2021 el letrado de la Comunidad de Madrid presentó un escrito oponiéndose al planteamiento de la cuestión, al entender que los criterios establecidos en la norma no son imprevisibles, sino reglas objetivas que sirven a la administración para calificar la infracción. El día 1 de julio de 2021 formuló sus alegaciones la entidad Centros Comerciales Carrefour, S.A., manifestándose a favor del planteamiento de la cuestión, por las razones ya expuestas en la demanda. Por último, el día 2 de julio de 2021, el Ministerio Fiscal presentó un escrito en el que ponía de manifiesto que no se cumplía el requisito exigido por el art. 35.2 LOTC, relativo a la necesidad de que el órgano judicial identifique el precepto constitucional que se supone infringido, por lo que se oponía a la admisión.
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Del contenido del auto de planteamiento interesa resaltar lo siguiente:
a) La resolución impugnada impone dos sanciones por sendas infracciones calificadas como muy graves, en atención a la concurrencia de dos de los criterios de graduación enumerados en el art. 52 de la Ley 11/1998. Dicho precepto, en lugar de determinar específicamente cuál es la calificación de las infracciones conforme a su relevancia real, permite que la administración, una vez apreciada la comisión de una infracción en materia de defensa de los consumidores, posponga al momento de aplicación de la norma su calificación como leve, grave o muy grave, en función de una serie de circunstancias previstas en él.
b) No puede atenderse a la alegación del Ministerio Fiscal, relativa a que se identifique por el órgano judicial el precepto constitucional infringido, puesto que, con el traslado conferido, quedaba claramente determinado el precepto constitucional supuestamente vulnerado, en concreto, el art. 25.1 CE, en las vertientes del principio de legalidad y de taxatividad. El órgano judicial tampoco comparte la alegación del letrado autonómico acerca de la previsibilidad de las conductas tipificadas.
A continuación, el auto transcribe parcialmente las SSTC 166/2012, de 1 de octubre; 10/2015, de 2 de febrero, y 150/2020, de 22 de octubre, que resuelven las impugnaciones planteadas contra normas similares a la aquí cuestionada.
c) Respecto del juicio de aplicabilidad y relevancia, argumenta que la decisión del procedimiento depende del resultado de la cuestión planteada, puesto que el art. 52 de la Ley 11/1998 ha sido aplicado para calificar de forma imprevisible como muy graves las infracciones. La citada norma, por su amplitud e indefinición, diluye por completo la garantía de predeterminación normativa de los tipos infractores, pues la calificación ya no será una mera labor de subsunción, como debería ser, sino que se convierte en «una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete».
En definitiva, el órgano judicial entiende que la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves por un órgano administrativo, en un momento posterior a la previsión legal, vulnera la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE.
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Por providencia del día 7 de octubre de 2021, el Pleno acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad; y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC, reservar para sí su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidenta y presidente; al Gobierno, por conducto de la ministra de Justicia; a la fiscal general del Estado; a la Asamblea y a la Comunidad de Madrid, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; comunicar la providencia de admisión al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid».
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Mediante escrito registrado el día 21 de octubre de 2021, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara, por el que se personaba en el proceso y ofrecía su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 22 de octubre de 2021.
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El letrado de la Comunidad de Madrid, en representación del Gobierno autonómico, formuló sus alegaciones el día 4 de noviembre de 2021, en las que solicita que se dicte sentencia por la que se desestime la cuestión planteada, con fundamento en los siguientes motivos:
a) Comienza afirmando que, en el caso de autos, existe una diferencia sustancial con respecto a los supuestos que se citan en el auto de planteamiento, lo que impide trasladar las conclusiones alcanzadas en los pronunciamientos invocados. A su juicio, la ley madrileña sí satisface las exigencias de taxatividad y lex certa que se derivan de la vertiente material del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 CE.
Tal diferencia consiste en la introducción, en el art. 52 de la Ley 11/1998, de criterios concretos para la calificación de las infracciones, de modo que, en contraste con lo que sucedía con las otras normas anuladas, la ley madrileña no deja a la discrecionalidad administrativa la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves, sino que automatiza su determinación en sus apartados 2 a 5, mediante unos criterios objetivos, fundamentalmente numéricos, que pueden predecirse con antelación y que alejan cualquier atisbo de arbitrariedad o inseguridad jurídica. Por ello, descarta que se pueda llegar a la misma conclusión que en las sentencias mencionadas por el auto.
b) A continuación, transcribe los preceptos enjuiciados por las SSTC 166/2012, de 1 de octubre; 10/2015, de 2 de febrero, y 150/2020,...
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