Pleno. Sentencia 129/2022, de 11 de octubre de 2022. Cuestión de inconstitucionalidad 1972-2022. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, respecto del artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias. Competencias sobre función pública: pérdida sobrevenida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, promovida respecto del precepto legal autonómico anulado por la STC 116/2022, de 27 de septiembre.
| Marginal | BOE-A-2022-19084 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:129
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1972-2022, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, el artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias. Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado. Han formulado alegaciones el Gobierno de la Nación, el Parlamento y el Gobierno de Canarias y la fiscal general del estado. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
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Por escrito registrado en este tribunal el día 22 de marzo de 2022, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, remitió, junto con las actuaciones correspondientes al procedimiento ordinario núm. 66-2021, el auto de 7 de marzo de 2022 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias, por posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre «las bases del […] régimen estatutario de sus funcionarios» (art. 149.1.18 CE).
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Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Doña Juana María Benítez Armas interpuso el 15 de marzo de 2021 recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 5 de febrero de 2021 por la que se nombra personal funcionario de carrera en el cuerpo superior facultativo, escala de titulados sanitarios, especialidad veterinarios de agricultura (grupo A, subgrupo A1) en virtud de pruebas convocadas por resolución de 11 de abril de 2018, y se les adjudica puestos de trabajo con carácter provisional.
El recurso se fundamenta en el derecho de la recurrente a ser adscrita a un puesto de trabajo de manera definitiva, por lo que se solicita el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, por vulneración de los arts. 14, 23, 103.2 y 149.1.1 y 18 CE, y la subsiguiente anulación de la resolución impugnada declarando su derecho al destino adjudicado con carácter definitivo.
b) Tramitado íntegramente el recurso, una vez declarado concluso, por providencia de 10 de febrero de 2022 la Sala dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad o sobre el fondo de esta.
c) En sus alegaciones, la representación de la recurrente solicitó el planteamiento de la cuestión, la administración canaria se opuso y el fiscal, de conformidad con sus instrucciones internas, entendió que se cumplían los requisitos procesales para plantearla.
d) Por auto de 7 de marzo la Sala promovió cuestión de inconstitucionalidad.
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El auto de planteamiento, tras hacer referencia a los hechos de los que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad, pone de manifiesto que se cumplen los requisitos procesales para su planteamiento y, acto seguido, expone el alcance y el fundamento de la duda de constitucionalidad planteada.
a) En cuanto al juicio de aplicabilidad, la Sala indica que la norma legal cuestionada es aplicable al caso. El acto administrativo impugnado es un acto de aplicación de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, y es conforme a la misma. Por lo que atañe al juicio de relevancia, en el auto de planteamiento se subraya que la demanda en el proceso a quo está dirigida a combatir no el acto administrativo recurrido, sino la ley de la que es aplicación. Afirma el órgano judicial proponente que la controversia no puede decidirse sin dejar de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley canaria 18/2019, acerca de la cual alberga serias dudas. Por lo que respecta al trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal exigido por el art. 35.2 LOTC, el órgano judicial explica que «es cierto que finalmente este auto ha centrado la cuestión de manera más reducida» de lo que en su día se expresó en la providencia por la que se abrió dicho trámite, pero señala que el requisito de la audiencia previa ha de entenderse correctamente cumplido, en tanto que los preceptos que constituyen la ratio decidendi del auto de planteamiento estaban ya enunciados en la citada providencia.
b) En cuanto a las dudas de constitucionalidad, la Sala señala que el precepto constitucional que considera infringido es el art. 149.1.18 CE, cuando reserva al Estado «[l]as bases […] del régimen estatutario de los funcionarios». Tras reseñar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el concepto de «normas básicas» y su alcance en el ámbito de la función pública (que incluye, entre otros aspectos, el «modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las administraciones públicas», según la STC 37/2002, de 14 de febrero, FFJJ 8 y 9, entre otras), indica que la definición material de lo básico corresponde al legislador estatal, que goza de una libertad de configuración absoluta sin alterar, en todo caso, el orden constitucional y estatutario.
Seguidamente, el órgano judicial proponente examina el marco estatutario y legal de la función pública canaria. Señala que el art. 107 del Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye a la comunidad autónoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de función pública y personal al servicio de las administraciones públicas canarias; competencia que incluye, entre otros aspectos, «el régimen estatutario del personal funcionario de la comunidad autónoma y de su administración local». E indica que el régimen legal se prevé en la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la función pública canaria, que no ha sido aún adaptada a la normativa básica estatal. Señala también que, de acuerdo con la normativa básica estatal –disposición final cuarta del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (en adelante, TRLEEP)–, en Canarias continúan en vigor, entre otras, las siguientes normas estatales: a) Los apartados 1 a 5 del art. 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública; y b) el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la administración general del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la administración general del Estado aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (en adelante, Reglamento general de ingreso). Recuerda, en cuanto a este último, la doctrina constitucional conforme a la cual «también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado».
A continuación, el órgano judicial proponente de la cuestión reproduce parte de la argumentación de sus sentencias de 30 de noviembre de 2006 (recurso núm. 66-2005) –ratificada en casación por STS de 15 de diciembre de 2010 (recurso núm. 1182-2007)–, y de 19 de mayo de 2008 (recurso núm. 334-2006) –ratificada en casación por STS de 8 de marzo de 2011 (recurso núm. 3291-2008)–, en las que concluyó que goza de carácter básico la regla según la cual la asignación inicial de puestos de trabajo a los funcionarios de nuevo ingreso tendrá carácter definitivo. Según la interpretación del órgano judicial proponente, dicha regla está recogida expresamente en el art. 26.1 del Reglamento general de ingreso (en conexión con el art. 63 del mismo texto, que enumera taxativamente los supuestos en que puede utilizarse la adscripción provisional) y se deriva también de varios preceptos de la Ley 30/1984, ley básica en cuyo desarrollo se aprueba el mencionado reglamento. En este sentido, el auto de planteamiento señala que la regla de la adscripción definitiva del funcionario de nuevo ingreso derivaría de varios preceptos de la Ley 30/1984, a saber: (i) la caracterización del concurso –equiparable en términos de mérito y capacidad a los mecanismos de acceso a la función pública– como sistema ordinario de provisión de puestos de trabajo [art. 20.1 a)]; (ii) la previsión de que las plazas que se ofrezcan a los funcionarios de nuevo ingreso no precisarán haber sido previamente sacadas a concurso de méritos entre todos los funcionarios (art. 18.4); y (iii) el derecho a la promoción profesional de los funcionarios que hubieran accedido a un puesto de trabajo mediante un procedimiento que respete los principios de mérito y capacidad (art. 21), en conexión con la STS de 6 de marzo de 2001, que había aclarado que los puestos que se desempeñan en adscripción provisional no sirven a los efectos de la consolidación del grado personal, pues solo pueden hacerlo los puestos asignados con carácter definitivo a través de alguno de los procedimientos de provisión respetuosos con los principios de mérito y capacidad (concurso y libre designación con convocatoria pública). Según señala el auto de planteamiento, esta interpretación del alcance y contenido de la normativa básica estatal permitió al órgano judicial proponente de la cuestión anular dos preceptos del Decreto del Gobierno de Canarias 48/1998, de 17 de abril, por el que se...
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