STS, 7 de Mayo de 1998
| Ponente | D. PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 4941/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 7 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación nº 4941/92, interpuesto por el Procurador Sr. Alvarez-Buylla, en nombre y representación de la entidad "Cala Cristal S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 29 de Febrero de 1992, y en su recurso nº 159/91, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre impugnación de denegación de aprobación definitiva del Plan Parcial correspondiente a los terrenos de "Capocorp", siendo partes apeladas la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de Lluchmajor (Mallorca) representado el el Procurador Sr. Gómez Fernández. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Cala Cristal S.A." se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de Marzo de 1992; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Procurador Sr. Alvarez-Buylla, en nombre y representación del apelante, y también el Procurador Sr. Gómez Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Lluchmajor, como apelado, así como el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en representación de ésta, también como apelado.
Por providencia de esta Sala de fecha 11 de Marzo de 1993 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, (la entidad "Cala Cristal S.A.") dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la revocación de la sentencia recurrida y la estimación del recurso contencioso administrativo en la forma dicha en el suplico de la demanda.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a las partes apeladas (Comundad Autónoma de las Islas Baleares y Ayuntamiento de Lluchmajor) que formularon sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la suplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia impugnada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 24 de Diciembre de 1997, en la que se señaló para tal acto el día 30 de Abril de 1998, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 29 de Febrero de 1992, y en su recurso nº 159/91, por medio de la cual se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Buades Salom, en nombre y representación de la entidad "Cala Cristal S.A.", contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Mallorca de fecha 29 de Enero de 1990 (confirmado presuntamente en alzada por la Consejería de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares), por el cual se declaró no haber lugar a la aprobación definitiva del Plan Parcial "Capocorp" de Lluchmajor, promovido por la entidad demandante.
El acto impugnado denegó la aprobación definitiva del Plan por dos razones: 1ª) Porque la pasividad municipal en la tramitación del Plan Parcial era exigible judicialmente como inejecución de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de las Islas Baleares de fecha 13 de Enero de 1987, confirmada por el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 6 de Junio de 1989. 2ª) Fundamentalmente, porque mediante Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma citada de fecha 5 de Diciembre de 1989 se había suspendido el Planeamiento dentro de determinadas áreas, alcanzando dicha resolución a los terrenos en cuestión.
Contra tal acuerdo interpuso recurso contencioso administrativo la entidad actora, alegando en sustancia: 1º) La inaplicabilidad del decreto de suspensión del planeamiento a los terrenos de autos, ya que éstos cuentan con Plan Parcial aprobado. 2º) En todo caso, la desclasificación de los terrenos le causa evidente perjuicio que debe ser indudablemente indemnizado. 3º) El acuerdo denegatorio de la aprobación definitiva del Plan es exponente de la voluntad de la Administración de inejecutar aquellas sentencias, inejecución que debe ser compensada con la correspondiente indemnización.
La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, con base sustancialmente en los dos argumentos siguientes: 1º) No es cierto que haya existido una aprobación parcial, de forma que al suelo en cuestión le afecta la suspensión del planeamiento. 2º) Al caso no le es aplicable el artículo 87-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo porque para que haya lugar a la indemnización prevista en el precepto es necesario que el propietario haya adquirido el derecho a los aprovechamientos mediante el cumplimiento efectivo de sus deberes urbanísticos.
Contra dicha sentencia ha interpuesto la parte actora el presente recurso de apelación, en el que, como motivos de impugnación, alega los siguientes: 1º).- La jurisprudencia del Tribunal Supremo acepta la existencia de las aprobaciones parciales, y en el presente caso las hubo, ya que debe distinguirse la suspensión decretada por el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo 161/84 y la suspensión decretada por la propia Sala de lo Contencioso Administrativo de la antigua Audiencia Territorial en su sentencia de 13 de Enero de 1987, produciendo ambas efectos históricos distintos, ya que las prescripciones impuestas por la Administración fueron cumplimentadas, y así lo declaró la Comisión Provincial de Urbanismo en acuerdo posterior de 13 de Diciembre de 1985. 2º) La sentencia impugnada se equivoca cuando dice que la desclasificación de los terrenos se produjo por el Plan General de Ordenación del año 1984. 3º) Al no aprobarse el Plan Parcial en el acto recurrido se conculca el derecho de la actora a la ejecución de la anterior sentencia de 13 de Enero de 1987 (confirmada por el Tribunal Supremo en la suya de 6 de Junio de 1989). Y se infringe asimismo el derecho a que la imposibilidad de ejecución de la sentencia se compense con la correspondiente indemnización.
Antes de comenzar el estudio de estos motivos de impugnación hemos de consignar que todos los sucesos históricos que han desembocado en este litigio son conocidos sobradamente por los interesados que los han expuesto repetidamente, y que, por ello, no serán aquí reiterados sino sólo en la medida necesaria para responder a los argumentos de las partes.
No es cierto que los terrenos de autos contaran con Plan Parcial aprobado y que, por ello, no les afecte la suspensión del planeamiento decretada por el Gobierno Balear en 5 de Diciembre de 1989. Ello es así por las siguientes razones: 1ª) La sentencia de la antigua Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de fecha 13 de Febrero de 1987 (confirmada por este Tribunal Supremo en la de 6 de Junio de 1989) no fue sólo estimatoria parcial, sino estimatoria total del recurso contencioso administrativo, por así constar literalmente en su parte dispositiva, donde dice que "debemos declarar y declaramos que tal acto administrativo no se ajusta a Derecho en cuanto aprueba dicho Plan Parcial". Quiere ello decir que el acto aprobatorio del Plan fue totalmente anulado por la sentencia, no sólo en cuanto lo había aprobado respecto de la zona afectada por las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento emanadas del Gobierno Balear en fecha 22 de Agosto de 1983, sino también en cuanto al resto del territorio ordenado por el proyecto. No debe olvidarse que el Tribunal, en su fundamento de Derecho nº XIII, calificó expresamente el defecto como sustancial, y que ordenó en la parte dispositiva que se abriera un nuevo periodo de información pública de todo el Plan, (pues se refería tanto a la subsanación de las deficiencias detectadas en el acto impugnado como a la puesta de manifiesto por el propio Tribunal). La exigencia de un nuevo periodo de información pública indica bien a las claras que lo anulado no era sólo parte del acto, sino todo él, lo que resulta plenamente coherente, pues carece de sentido aprobar, ni siquiera en una mínima parte, un Plan del que por otro lado se predica que tiene un defecto sustancial, que, en cuanto tal, contamina por principio a toda la filosofía del proyecto. 2ª) Desde luego que este Tribunal Supremo ha admitido las aprobaciones parciales, pero siempre referidas a los Planes Generales (en los que la ordenación de todo el territorio municipal puede permitir en alguna ocasión que deje de ordenarse algún sector o polígono sin que por ello sufran los principios básicos del Plan), y nunca a los Planes Parciales, al menos mientras no quede completamente acreditado que es posible técnica y urbanísticamente la aprobación parcial de éste sin por ello alterar sus principios sustanciales y sus directrices básicas, lo que no deja de ser muy problemático en un instrumento urbanístico que, como el Plan Parcial, debe ordenar por principio un polígono completo (artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 36 del Reglamento de Gestión Urbanística) y cuyas determinaciones obligatorias revelan una voluntad de ordenación completa y coherente (artículo 13-2 del T.R.L.S. y 45 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico). 3ª) A la vista de esta última consideración (por si no bastara la primera), se comprende que haya de reputarse inadmisible la pretendida aprobación parcial tácita del Plan Parcial "Capocorp", que no sólo iría en contra de la parte dispositiva de aquella sentencia de 13 de Febrero de 1987, sino que no estaría apoyada en ninguna consideración técnica que avalara la autosuficiencia de la ordenación parcial.
En resumidas cuentas, no hubo aprobación parcial (y menos total) del proyecto de Plan, sino anulación total del acto que indebidamente lo había aprobado. Y si la parte actora (pese a la pendencia del recurso contencioso administrativo nº 161/84 y acumulado nº 173/84, en los que, por cierto, fue parte), por su cuenta y riesgo presentó en fecha 22 de Octubre de 1985 la subsanación de deficiencias ordenada por el acto allí recurrido, y en 30 de Octubre de 1985 y 13 de Diciembre de 1985 el Ayuntamiento de Lluchmajor y la Comunidad Autónoma las dieron por subsanadas, ello no significa otra cosa sino la ejecución de un acto que estaba recurrido en vía judicial, sometido por ello al resultado del pleito. Y anulada totalmente por la sentencia aquella aprobación, anulados quedan, como en cascada, todos los actos derivados de ella.
Queda así contestado el primer argumento utilizado por la entidad apelante. Los terrenos que nos ocupan no tenían Plan Parcial aprobado cuando en fecha 5 de Diciembre de 1989 se suspendió el planeamiento en determinadas áreas de Lluchmajor (Mallorca), y fue, por lo tanto, ajustado a Derecho que la Administración denegara la aprobación definitiva del Plan a la vista de la existencia de dicha suspensión, la cual afectaba a todos los terrenos que no tuvieran a la sazón Plan Parcial aprobado.
Dice también la apelante que el Tribunal de instancia se equivoca cuando dice que la desclasificación de los terrenos se produjo en el Plan General de Lluchmajor aprobado en 30 de Noviembre de 1984. Tal equivocación es cierta, pues, en efecto, según los datos con que contamos, la desclasificación de suelo urbanizable programado a suelo no urbanizable fue realizada por las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento aprobadas por el Consejo de Gobierno Balear en fecha 31 de Mayo de 1990. Pero de esa equivocación no puede extraerse ninguna razón determinante para la estimación de este recurso contencioso administrativo, pues ninguna influencia tiene en lo que constituye el meollo del asunto, que es que cuando la Comisión Provincial de Urbanismo de Mallorca decidió sobre el proyecto de Plan Parcial ya estaba en vigor la suspensión del planeamiento, que la impedía.
Se dice a renglón seguido que al no aprobarse el Plan Parcial se conculca el derecho de la entidad actora a la ejecución de la sentencia de la antigua Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de fecha 13 de Febrero de 1987 (confirmada por la de este Tribunal Supremo de 6 de Junio de 1989). Pero ello no es cierto, porque si bien se mira (y así se deduce de lo que antes hemos consignado sobre el significado de la parte dispositiva de aquella sentencia), en aquél pleito no se reconoció que la mercantil actora tuviera derecho a la aprobación definitiva del Plan, sino sólo un derecho al trámite, a saber, a subsanar la deficiencias, a la apertura de un nuevo periodo de información pública y a la elevación del proyecto a trámite de decisión final, pero no a que esta decisión final tuviera que ser necesariamente la de aprobación definitiva, porque la existencia de un periodo de información pública (que hay que suponer no se imponía como un trámite meramente formulario e inútil) podría poner de manifiesto nueva perspectivas o distintas valoraciones que acaso podrían convertir el proyecto en inconveniente desde el punto de vista técnico.
Finalmente, se dice que, al no aprobarse definitivamente el Plan Parcial, se infringe el derecho de la actora a que la imposibilidad de ejecución de la sentencia se compense con la correspondiente indemnización, según el artículo 107 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Pero tampoco admitiremos este argumento, por la razón ya dicha: se equivoca la parte actora cuando interpreta la sentencia de 13 de Enero de 1987 como si le reconociera un derecho a la aprobación definitiva del Plan Parcial; ya hemos explicado que el alcance de la sentencia es mucho más modesto, pues reconoce sólo el derecho a los trámites antes mencionados.
Diremos algo acerca del derecho que la entidad actora reclama a ser indemnizada en virtud del artículo 87-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (precepto que no es citado en las alegaciones de apelación de "Cala Cristal S.A.". aunque sí repetidamente en el previo recurso de alzada y en la propia demanda). Aquél precepto se refiere a las indemnizaciones por modificación del planeamiento, y resulta inaplicable en este caso por las siguientes razones: 1ª) Esa norma alude a la modificación de los Planes Parciales, de los Planes Especiales y de los Programas de Actuación Urbanística, y, como puede comprenderse, no puede ser aplicada a un caso (como el presente) en que ni siquiera hay Plan Parcial, según lo dicho. 2ª) Es doctrina de esta Sala (v.g. sentencias de 22 de Febrero de 1994, 16 de Mayo de 1994, 3 de Julio de 1995, 26 de Junio de 1995, etc) que "para la procedencia de la indemnización prevista en el artículo 87.2 de la Ley del Suelo de 1976, es necesaria una lesión de un derecho y no una simple expectativa nacida de la existencia de un Plan Parcial anterior que no llegó a su fase final por circunstancias no imputables a la Administración. En el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística, y este derecho derivado del destino urbanístico del suelo, previsto en el Plan, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo los deberes que le impone la normativa urbanística, contribuye a hacer físicamente posible su ejercicio mediante la realización de las actuaciones materiales que requiera la ejecución del planeamiento. Sólo en esta fase final del Plan se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos y sólo entonces la modificación del Plan implica lesión de un derecho adquirido que da origen a la correspondiente indemnización".
Vamos, por lo tanto, a confirma la sentencia de instancia. No sin antes hacer una reserva que nos parece relevante y es la siguiente: dado que aquel Plan Parcial aprobado en vía administrativa (y luego anulado en la judicial) parece ser que fue ejecutado en parte, hasta el extremo de que fue aprobado un proyecto de urbanización que lo desarrollaba y de que "Cala Cristal S.A." cedió incluso al Ayuntamiento de Lluchmajor en escritura pública de 18 de Abril de 1986 dos fincas correspondientes al 10 % del aprovechamiento medio (según alega la apelante), esta nuestra sentencia no resuelve en absoluto el problema de si, a la vista de que la entidad demandante no ha conseguido finalmente la aprobación del Plan en que se basaron aquellas actuaciones, tiene o no derecho a la restitución de lo que dio y a otras posibles indemnizaciones, por caminos, desde luego, distintos a los aquí intentados referentes a la ejecución de sentencia y a la vía indemnizatoria del artículo 87-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo. Reserva que hacemos sin prejuzgar en absoluto la existencia o no de tal derecho.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimamos el presente recurso de apelación nº 4941/92, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 29 de Febrero de 1992 y en su recurso contencioso administrativo nº 159/91, y sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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