STS, 9 de Marzo de 1998
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 3727/1990 |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MAHÓN, representado por el Procurador Sr. Rodríguez Montaut, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de fecha 26 de febrero de 1990, sobre liquidación por la tasa de licencia de obras de acondicionamiento del muelle.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
En el recurso contencioso-administrativo número 275/88 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, con fecha 26 de febrero de 1990, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado en representación de la Comisión Administrativa del Grupo de Puertos, en Autos nº 275 de 1988, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos municipales no se adecuan a derecho y, en su consecuencia, los anulamos, sin hacer una especial imposición de costas procesales".
Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de apelación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MAHÓN, quien, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito de alegaciones y copias que le acompañan, los admita y tenga por evacuado el trámite conferido, y en su día dicte sentencia por la que estimando íntegramente el presente Recurso de Apelación revoque la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 26 de Febrero de 1.990, y declare ajustados a derecho los acuerdos adoptados por el Ayuntamiento de Mahón el día 12 de Abril de 1.988 desestimatorio del Recurso de Reposición interpuesto contra la liquidación nº 114 de 1.988 por la tasa de licencia de obras, de importe 595.042,- ptas., así como la liquidación practicada y de la que trae causa la misma, con expresa imposición de costas a la Administración del Estado".
El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...tenga por presentado el presente escrito con sus copias y por formuladas las alegaciones de la parte apelada, dictando en su día sentencia por la cual se confirme íntegramente en todos sus extremos la sentencia apelada de contrario, por ser totalmente ajustada al ordenamiento jurídico".
Mediante Providencia de 17 de octubre de 1997 se señaló para votación y fallo el día 25 de febrero de 1998, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Se suscitó en el proceso y pervive en esta apelación una primera y básica cuestión, a la que se subordinan las restantes, consistente en decidir si las obras que la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Mahón entendió sujetas a licencia urbanística -que otorgó en resolución de fecha 27 de enero de 1988, girando en consecuencia la liquidación de la tasa correspondiente- se realizaban dentro o fuera de su término municipal, pues es sabido que de éste forma parte la zona marítimo-terrestre pero no el mar territorial. Brevemente, conviene acerca de esto último recordar una ya consolidada jurisprudencia de esta Sala referida a la realización de obras en espacios portuarios; conforme a ella, y atendiendo a una realidad física incuestionable, deben en esas actividades diferenciarse dos fases: una inicial, en la que a través de obras que se llevan a cabo en el lecho del mar litoral se ganan, por accesión artificial, terrenos a éste, que quedan incorporados sin solución de continuidad al territorio terrestre ya existente y, con ello, al ámbito espacial propio del Municipio costero; y otra posterior, en que las obras se realizan sobre esos terrenos ya ganados; mientras estas últimas se llevan a cabo en el ámbito espacial de un Municipio, en el que por tanto su Ayuntamiento ha de ejercer sus competencias, quedando así eventualmente sujetas a la necesidad de previa licencia urbanística, aquéllas se realizan fuera del término municipal, sin sujeción posible a ese concreto mecanismo de intervención o autorización. Entre otras, y como más significativas, basta citar en apoyo de lo dicho las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 20 de febrero y 20 de septiembre de 1984, 28 de febrero de 1986, 4 de febrero y 19 de junio de 1987 y 24 de enero de 1997.
Los datos aportados al proceso, útiles para decidir sobre aquella cuestión, son esencialmente los que se contienen en la documentación relativa al "Proyecto de acondicionamiento del muelle de los Mártires del Atlante en el Puerto de Mahón", obrante a los folios 31 y siguientes de los autos. En la Memoria se lee que el muelle ha experimentado notables deformaciones y también una grave socavación en algunos puntos, "de tal suerte que su reconstrucción implica de hecho la nueva construcción del muro en algunos tramos", cuyo acondicionamiento requiere por consiguiente dos tipos de acciones: "en primer lugar la reconstrucción o refuerzo del muro de atraque al propio tiempo que se nivela su cantil; en segundo lugar la regularización del pavimento que le sigue para adaptarlo a los niveles requeridos por el cantil en el lado del mar y la acera que bordea el Puerto en el lado de tierra"; además, siendo la finalidad de estos muelles la de prestar servicio a las embarcaciones menores de recreo que devengan tarifa G-5, es preciso "dotarlo de adecuadas tomas de agua corriente y de energía eléctrica pues las existentes son insuficientes y, en parte, tienen las acometidas inadecuadas"; y páginas después, refiriéndose a la obra de "reconstrucción del muelle", señala que para su realización "se construirá un muro de 2,54 metros de anchura y 4,25 metros de altura en su parte más profunda, sobre una banqueta de escollera, previo dragado y limpieza de fondo enrasada con piedra machacada a la sonda -3,40 metros y estará compuesto por hormigón sumergido tipo H-250, de resistencia característica no inferior a 250 Kgs/cm2., quedando coronado a la cota +0,85 sobre el nivel medio del mar". Sin embargo, los datos más definitorios y expresivos de la realidad que se indaga los proporciona el examen de los planos; se observa en ellos: a) que la obra de pavimentación con capa de aglomerado asfáltico se extiende linealmente desde P-1 a P-23; b) que es casi a esa misma extensión lineal a la que afectan las obras de canalizaciones para alumbrado, energía y agua, con sus unidades de toma de servicios y puntos de luz; c) que la obra de construcción de una acera nueva abarca los tramos comprendidos entre P-1 y P-5, P-7 y P-9 y P-10 y P-21; y d) que entre P-11 y P-18 se sitúa la obra de reconstrucción del muro del muelle, constatándose al comparar los planos de "planta general del estado actual" y "planta general de las obras" que en ese tramo, pero sólo en él, se amplia hacia el mar la superficie del muelle, ganando así nuevo terreno al mar territorial, lo cual se confirma al examinar el plano de "perfiles transversales".
Por lo tanto, una parte de las obras había de realizarse fuera del término municipal, en un ámbito espacial ajeno a la jurisdicción del Municipio y a las competencias de su Ayuntamiento. Pese a ello, la liquidación número 114/88 por la tasa de licencia de obras, confirmada en reposición por la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Mahón de fecha 12 de abril de 1988, constitutivas una y otra de los actos administrativos impugnados en el proceso, tomó como "base" la cifra de
19.834.739 pesetas, es decir, la misma a la que ascendía el total presupuesto de ejecución material de las obras, vulnerando así lo dispuesto en la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa de Licencia de Obras vigente en dicho Municipio, cuyo artículo 4, párrafo primero, dispone que "se tomará como base de la presente exacción el coste o superficie de la obra, construcción o instalación sujeta a licencia". No toda la obra estaba sujeta a licencia municipal y, por tanto, no podía tomarse como base de la exacción el coste de toda ella.
Sin embargo, sí estaban sujetas a licencia urbanística el resto de las obras, es decir, las que no consistiendo propiamente en ampliar hacia el mar la superficie del muelle, se habían de realizar por ello en terrenos ya ganados al mar, pertenecientes al término municipal. Y lo estaban porque por su contenido, que comprendía aspectos tales como construcción de una acera nueva, excavaciones de zanjas para tendido de canalizaciones, regularización de la superficie mediante excavación, relleno, compactación,pavimentación y pintado de bandas en calzada y zona de aparcamiento, colocación de tomas de agua corriente, energía eléctrica y puntos de luz, etc., se subsumían las mismas en los actos de uso del suelo que el artículo 178 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Decreto número 1346/76, de 9 de abril, y el artículo 1º del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto número 2187/78, de 23 de junio, en especial en sus números 3, 9 y 15, sujetaban a previa licencia, sin que les fuera por ello de aplicación la doctrina jurisprudencial que se invoca en la demanda con cita de diversas sentencias sobre supuestos no análogos relativos a obras de mera reparación o conservación en instalaciones de servicio público.
De otro lado, el escrito de demanda, que delimita desde la posición actora el ámbito de la controversia, con transcendencia en el derecho de defensa y en el contenido mismo de la decisión jurisdiccional (artículo 43.1 de la L.J.C.A.), no trasladó un argumento atendible acerca de que las normas entonces vigentes previeran un supuesto de exención que fuera aplicable a un caso como el de autos; así, ciñendo el examen de este particular a lo argumentado en aquel escrito, con exclusión de lo referido a normas que entraron en vigor después del dictado de los actos administrativos impugnados, resulta que la tasa girada no lo fue por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones de uso público municipal, sino por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia municipal, concretados en el otorgamiento de licencias urbanísticas, a la que por tanto, en la interpretación estricta que en esta materia es obligada, no era de aplicación la exención prevista en el artículo 9.1º del Decreto número 3250/76, de 30 de diciembre, al que quiso referirse el repetido escrito de demanda, reproducida y adaptada en el artículo 202.1, entonces vigente, del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo número 781/86, de 18 de abril. Además, y sobre el particular que ahora se examina, nada añade de relevancia el escrito de alegaciones que la parte apelada ha presentado en esta segunda instancia, limitado a la cita de normas posteriores a aquellos actos.
Ninguno de los otros motivos de impugnación que se adujeron en el escrito de demanda modifica la conclusión a que conduce lo hasta ahora razonado. Así, en cuanto al argumento referido a la ausencia de petición de la licencia, porque lo cierto es que la Memoria y Planos del Proyecto se remitieron al Ayuntamiento tras el requerimiento que la Administración municipal hizo al Delegado del Grupo de Puertos de Baleares para que, por entender sujetas las obras a licencia municipal, solicitaran ésta presentando toda la documentación necesaria para obtenerla; y sobre todo, porque la obligación de contribuir a través de la tasa de que se trata "nace en el momento de formularse la solicitud de la preceptiva licencia, o desde que se realice cualquier instalación, construcción u obra sin haberla obtenido" (artículo 2, párrafo segundo, de la Ordenanza ya citada), de suerte que "la solicitud de licencia, o la acción inspectora municipal producirá el devengo de la exacción..." (artículo 8 de la misma Ordenanza). En cuanto al atinente a que la tasa debió girarse a cargo de la Comisión Administrativa de Grupos de Puertos, y no del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, porque la mera presencia en el proceso de aquélla, como única parte recurrente, que ya lo fue en vía administrativa, constituye un acto propio de asunción a su cargo de la tasa girada, sobre el que descansa precisamente el reconocimiento de su legitimación procesal. Y en fin, en cuanto a la no notificación de la liquidación a quien por Ley es sustituto del contribuyente (los constructores y contratistas de obras, art. 203.5 del Real Decreto Legislativo antes citado), por tratarse de una omisión que quedó más tarde subsanada (folio 83 de los autos).
En definitiva, sólo en parte eran disconformes a Derecho los actos administrativos impugnados, procediendo en consecuencia revocar la sentencia apelada, en cuanto estimó íntegramente el recurso, y disponer su sola estimación parcial en los términos que se dirán.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en una y otra instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se estima el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MAHÓN contra la sentencia dictada con fecha 26 de febrero de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso número 275 de 1988, sentencia que por lo tanto se revoca. Y en su lugar, estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Organismo Autónomo Comisión Administrativa de Grupos de Puertos, contra el acuerdo de 12 de abril de 1988 de la Comisión de Gobiernodel Ayuntamiento de Mahón, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación número 114/88 girada por la tasa de licencia de obras de acondicionamiento del muelle de los Mártires del Atlante, y contra dicha liquidación, debemos: declarar como declaramos la disconformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados tan sólo en cuanto sujetan a licencia de obras, y a la tasa correspondiente, a aquellas que suponían ampliación hacia el mar de la superficie del muelle, según resulta de lo expuesto en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia, anulándolos por tanto en esa parte; declarando como declaramos, por el contrario, su conformidad a Derecho en cuanto sujetan a licencia, y a la tasa correspondiente, el resto de las obras, cuya liquidación de la tasa, a girar en sustitución de la impugnada, quedará sujeta a revisión jurisdiccional, de ser necesario, en trámite de ejecución de sentencia. Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas en una y otra instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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