STS, 29 de Septiembre de 2005
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2005:5735 |
| Número de Recurso | 3855/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Septiembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3855/2000, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 15 de febrero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 400/1999, formulado contra la desestimación presunta del recurso ordinario deducido ante el Excmo. Sr. Ministro de Fomento y posteriormente frente a la resolución expresa del mismo Ministerio de 14 de abril de 1999, en solicitud de nulidad de distintas liquidaciones por Tarifa T-3, practicadas por las Autoridades Portuarias de La Coruña, Cartagena, Sevilla, Baleares y Gijón en base a la Orden de 30 de julio de 1999 del Ministerio de Fomento, sobre aplicación de tarifas portuarias. Ha sido parte recurrida la entidad "Repsol Butano, S.A.", representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Concepción Albácar Rodríguez, con la asistencia de Letrado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 400/1999, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 15 de febrero de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que, tras rechazar la causa de inadmisibilidad objetada en el escrito de contestación a la demanda y estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Albácar Rodríguez, en nombre y representación de la entidad mercantil REPSOL BUTANO, S.A., contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso ordinario promovido por la sociedad actora, el 18 de diciembre de 1998, frente a diversas liquidaciones practicadas por las Autoridades Portuarias de Cartagena, La Coruña, Sevilla, Baleares y Gijón, en diversas fechas, por el concepto de tarifa T-3, e importe global de 11.958.606 pesetas, así como frente a la resolución expresa del citado recurso administrativo, dictada por el Subsecretario del Ministerio de Fomento, por delegación del Ministro, el 14 de abril de 1999, en que se resolvía su inadmisión a trámite, debemos declarar y declaramos la nulidad de los citados actos administrativos, por contrarios al ordenamiento jurídico, por ser nula la Orden de 30 de julio de 1998 en que se fundamenta, efecto que expresamente declaramos en lo relativo al establecimiento y fijación de la cuantía de la tarifa portuaria T-3, con derecho a la devolución de las cantidades que la actora acredite haber abonado por tal concepto, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 16 de noviembre de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa se case, anule y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra mas conforme a Derecho.
Por la parte recurrida se formuló oposición al recurso de casación, interesando sentencia desestimatoria, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por tener especial incidencia en la resolución de estos autos, hemos de hacer constar que en recurso de casación similar al aquí enjuiciado, tramitado en esta Sala con el número 6957/96, se planteó cuestión de inconstitucionalidad, con fecha 24 de septiembre de 2002, en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión inicial.
El Pleno del Tribunal Constitucional, con fecha 20 de abril de 2005, dictó sentencia en la cuestión de inconstitucionalidad suscitada y tramitada con el núm. 6277-2002, con el siguiente fallo: "Estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6277-2002 y, en su virtud, declarar inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en los términos establecidos en el Fundamento Jurídico 8º".
Fundamento que se expresa en los siguientes términos: "Procede, en consecuencia, declarar inconstitucional el apartado 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión original, en la medida en que se aplica a prestaciones patrimoniales de carácter público.
Esta declaración de inconstitucionalidad debe extenderse también al apartado 1 del mismo precepto legal, en tanto que califica como «precios privados" los que, como hemos señalado, constituyen verdaderas "prestaciones patrimoniales de carácter público» a las que hace referencia el art. 31.3 CE.
En la STC 185/1995, de 14 de diciembre, señalamos que en «uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas. Podrá discutirse en otros foros la corrección científica de las mismas, así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables» [FJ 6 a)]. Sin embargo, en el presente caso, y a diferencia del supuesto analizado en la Sentencia citada, en el que se examinaba la constitucionalidad de una nueva categoría jurídica creada por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos «los precios públicos», el legislador no crea ninguna categoría jurídica nueva, sino que se limita a calificar a las contraprestaciones devengadas por la prestación de servicios portuarios como «precios privados», una categoría preexistente que predetermina el régimen jurídico que es de aplicación a dichas contraprestaciones, excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitución para las prestaciones patrimoniales de carácter público (arts. 31.3 y 133.1 CE).
En definitiva, procede igualmente declarar inconstitucional el apartado 1 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, en la medida en que califica como «precios privados» a contraprestaciones por servicios portuarios que constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público".
Señalado para votación y fallo el día 28 de septiembre de 2005, tuvo lugar en dicha fecha el referido acto procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, Magistrado de Sala
El Abogado del Estado articula su recurso sobre la base de dos motivos de casación. El primero, al amparo del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción vigente (sin especificar el apartado del citado artículo en que se basa), y en el que sostiene que la Ley de Puertos del Estado ha establecido una nueva regulación en la gestión de los puertos, estableciendo el artículo 66.4º: "Las actividades y servicios prestados por las autoridades portuarias se regirán por las normas de derecho privado" y el artículo 70, párrafo primero dice: "Las autoridades portuarias exigirán por los servicios portuarios que presten el pago de las correspondientes tarifas. Estas tarifas tendrán el carácter de precios privados".
Asimismo manifiesta que el artículo 70, apartado 2, de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, dispone claramente que "el Ministro de Obras Públicas y Transportes establecerá, a propuesta de "Puertos del Estado" y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los límites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios portuarios...".
Puntualizando el Abogado del Estado que ""si el Tribunal "a quo" entendió que el art. 70.2 de la Ley de Puertos es contrario a derecho debería haber planteado una cuestión ante el Tribunal Constitucional en la forma prevista en el art. 163 de la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero no decidir, por su cuenta, la no aplicación del art. 70.2"".
El segundo motivo se invoca al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción por Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al carácter de las prestaciones de las Autoridades Portuarias, entre otras, tres sentencias de 8 de Febrero de 1996, de la Sala Tercera -Sección Segunda-.
Estas sentencias, que aplicaron la Ley 18/1985, de 1 de Julio, de modificación de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, sobre Régimen Financiero de los Puertos españoles, mantienen que después de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, las Tarifas por servicios portuarios no podían conceptuarse como precios públicos, sino como tasas, careciendo el Ministro de la necesaria potestad reglamentaria; en cambio en el caso de autos, la Ley 27/1992, de Puertos, sí confiere tal facultad en el artículo 70, apartado 2, de la misma.
Como se ha dicho en la reciente sentencia de fecha 20 de junio de 2005, dictada en el Rº 6957/96, y cuya argumentación base aquí reproducimos, esta Sala, en su Auto de 24 de septiembre de 2002, por el que se planteó la cuestión de inconstitucionalidad antes indicada, apreció ya de modo indubitado que el recurso se basaba esencialmente en el alcance y efectos del artículo 70 (Sección 3ª de las Tarifas por servicios portuarios), apartados 1 y 2, de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, criterio confirmado por el Tribunal Constitucional al examinar, en su momento, el juicio de relevancia efectuado y declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto legal.
La misma influencia decisiva ha de tener la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2005, en la resolución de este recurso de casación, ya que la cobertura legal, que según el Abogado del Estado, proporcionaba a la Orden impugnada de fecha 30 de julio de 1998, el artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, al ser expulsado del ordenamiento jurídico, conlleva la consecuencia de la ilegalidad de la disposición aquí impugnada.
En efecto, el Abogado del Estado, en sus dos motivos de casación, tiene como premisa la habilitación legal que el mencionado precepto otorgaba al Ministro de Obras Públicas y Transportes para el ejercicio de la potestad reglamentaria en que se traduce la Orden cuestionada; de modo que declarada por el Tribunal Constitucional la nulidad de aquél desaparece el apoyo argumental de la tesis del representante de la Administración del Estado y, consecuentemente, han de ser desestimados sus motivos:
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La sentencia recurrida no puede entenderse que infrinja un precepto legal, el artículo 70 LP y MM que se ha declarado inconstitucional y nulo.
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En modo alguno cabe atribuir a la sentencia recurrida infracción de la jurisprudencia de este Alto Tribunal sobre el carácter de las prestaciones de las autoridades portuarias, cuando ya por el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad citado, se mantuvo que los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 27 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión inicial, y también en la versión dada por la Ley 62/1997, de 26 de Diciembre, podían ser contrarios a la Constitución, por vulnerar su artículo 31.3, según la interpretación dada al mismo en la Sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, al referirse a prestaciones patrimoniales de carácter público.
El artículo 31.3 CE, apartándose de lo que era tradicional en nuestros textos constitucionales y legales -en los que el objeto de la reserva de ley se establecía por referencia a categorías tributarias concretas-, no recurre explícitamente a ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la Constitución, ni tampoco utiliza el concepto genérico de tributo, sino la expresión más amplia y abierta de "prestación patrimonial de carácter público".
Las prestaciones patrimoniales de carácter público se caracterizan por ser de exigencia coactiva o, lo que es lo mismo, por el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público.
El legislador dentro del concepto amplio de "prestaciones patrimoniales de carácter público" puede alterar el alcance de las figuras que integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales- y puede crear nuevos ingresos de Derecho público.
Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado.
Estamos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando:
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) El servicio público es impuesto al particular por el ente público.
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) El servicio público es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal, empresarial o social de los particulares.
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) La utilización de bienes, servicios o actividades es realizada por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho.
Cuando se dan esas circunstancias, la prestación patrimonial a percibir por los Entes públicos es de naturaleza pública, de las comprendidas en el artículo 31.3 de la Constitución española, lo que determina su sometimiento al principio constitucional de la "reserva de Ley".
Pues bien, la Sala entendió que los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, podían vulnerar el artículo 31.3 de la Constitución, porque en la prestación de los servicios portuarios consideró que concurrían de forma cumulativa las siguientes circunstancias:
Los servicios portuarios son objetivamente indispensables para el desarrollo y realización de las actividades industriales y comerciales de las empresas y para el libre movimiento de las personas.
Estos servicios no son, pues, de solicitud voluntaria para los administrados, tal como entiende la Sentencia nº 185/1995, del Tribunal Constitucional, esta circunstancia.
Los servicios portuarios son prestados exclusivamente por los Entes públicos "Autoridades Portuarias", y no por el sector privado, y se dá, por tanto, un monopolio de hecho y también de derecho.
Esta Sala entendió que, si, en efecto, se daban en la realidad estas circunstancias, las retribuciones por la prestación de los servicios portuarios no podrían, de conformidad con la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional, ser precios privados, sino prestaciones patrimoniales de carácter público. Y así ha resultado que, conforme a la reiterada STC 20 de abril de 2005, los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, son contrarios al artículo 31.3 de la Constitución.
Las razones expuestas justifican que se rechacen los motivos de casación aducidos y, consecuentemente, se desestime el recurso, confirmando la sentencia de instancia, con la imposición de costas a la parte recurrente, al no existir razones que aconsejen su no imposición (artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, aquí aplicable).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que rechazando los motivos aducidos, debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado contra la sentencia, de fecha 15 de febrero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 400/1999, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
