STS, 15 de Febrero de 2002
| Ponente | Emilio Pujalte Clariana |
| ECLI | ES:TS:2002:1033 |
| Número de Recurso | 8229/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de dos mil dos.
Vistos por esta Sección de la Sala Tercera los pre-sentes autos 3/8.229/1996 promovidos por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, en 30 de julio de 1996, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, referencia núm 642/93 sobre condonación de sanción en materia de Impuesto sobre Sucesiones.
Por Don Andrés se promovió recurso de esta clase, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 27 de mayo de 1993, formalizando demanda en la que, tras alegar los hechos e invocar los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió "sentencia por la que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo del TEAC de 7 de mayo de 1993, acceda total o parcialmente a la condonación solicitada de la sanción impuesta de 47.163.578 pesetas".
Conferido traslado de aquella a la Abogacía del Estado, evacuó el trámite de contestación pidiendo "sentencia por la que desestimando íntegramente el recurso interpuesto, confirme el acto impugnado, por ser conforme a Derecho".
En fecha 30 de julio de 1996 la Sala de instan-cia dictó sentencia cuya parte dispositiva dice: "Fallamos Que desestimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Juliá Corujo, en nombre y representación de Don Andrés , contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 27 de mayo de 1993 ya descrito en los fundamentos de esta sentencia-, debemos declarar y declaramos no conforme a Derecho dicho acuerdo, y en consecuencia lo anulamos; declarando en su lugar que por dicho Tribunal se dicte nueva resolución suficiente y debidamente motivada; sin hacer expresa imposición de costas".
Contra dicha sentencia se preparó por la Abogacía del Estado recurso de casación que fue admitido y, comparecida la recurrente en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, presentó escrito de interposición, suplicando "Sentencia por la que estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, declarando ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada".
Funda tal pretensión en un único motivo de casación, al amparo del Art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional (en la redacción que le dio la Ley 10/1992, aplicable al caso), citando como infringido el Art.89, párrafo 2º, de la Ley General Tributaria y los Arts. 127 y 128 del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, entendiendo que la Sala de instancia "no ha tenido en consideración los preceptos de nuestro ordenamiento tributario que imposibilitan el recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones en materia de petición de condonación de sanciones tributarias", dada la exigencia de renuncia al derecho a recurrir para la viabilidad de los recursos administrativos o jurisdiccionales. De otra parte alega que no se puede supeditar la decisión graciable del TEAC a la necesidad de motivación más o menos amplia del acto de condonación, y hace cita específica de la doctrina contenida en la sentencia de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1994.
Por la parte recurrida se formuló oposición al recurso de casación, en escrito de 23 de abril de 1997, pidiendo "sentencia desestimatoria de este recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida", para lo cual alega, en síntesis, que los preceptos que cita como infringidos la recurrente se refieren a la renuncia a impugnar el acto administrativo que imponga la sanción y no a la resolución denegatoria de su condonación, y frente a la doctrina de la sentencia de 25 de mayo de 1994 postula la naturaleza discrecional del acto de concesión de la condonación de sanciones tributarias.
Tras lo anterior, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, acto que tuvo lugar el día 13 de febrero de 2002, y
Ciertamente, los artículos que se citan como infringidos por la sentencia, al decir del recurrente (Art. 89.2 de la Ley General Tributaria anterior a la reforma de la Ley 25/1995- y Arts. 127 y 128 del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico administrativas de 20 de agosto de 1981), tienen, en lo que al caso interesa, el siguiente contenido:
Art. 89.2 de la Ley General Tributaria: Las sanciones tributarias sólo podrán ser condonadas de forma graciable (....) Será necesaria la previa solicitud de los sujetos infractores o responsables que renuncien expresamente al ejercicio de toda clase de acción de impugnación correspondiente al acto administrativo.
Art. 127 del Reglamento de 1981: 2. Cuando dicho acto no agotase la vía administrativa el interesado en el mismo escrito, deberá renunciar expresamente a todo ulterior recurso, y en cualquier caso al contencioso-administrativo.
Art. 128 del Reglamento de 1981: (....) 3. La condonación se acordará de forma graciable, y se concederá discrecionalmente. Las resoluciones que denieguen la condonación total o parcial no serán susceptibles de recurso alguno.
En cuanto a la infracción del Art. 89-2 de la Ley General Tributaria, no puede ser apreciada por la Sala toda vez que, como acertadamente sostiene la parte recurrida, el condicionamiento de la renuncia a recurrir se refiere al acto que imponga la sanción y en relación con la solicitud de condonación, no respecto de la resolución que resuelva la condonación y los recursos que contra ella procedan, que es lo que aquí se discute. Respecto de la posible infracción de los Arts. 127 y 128 del Reglamento, es preciso comenzar haciendo algunas puntualizaciones.
Ciertamente, frente a la sanción tributaria el infractor castigado tiene en nuestro ordenamiento dos caminos o dos vías: una, alzarse contra ella impugnándola a través de los recursos, administrativos y jurisdiccionales, que en cada caso procedan; otra aceptar la sanción y, hecho esto, cumplirla o pedir su condonación, remisión o perdón. Ninguna diferencia esencial existe aquí entre el Derecho sancionador tributario y el resto del ordenamiento punitivo, a no ser que en aquel existe la institución del "acto administrativo consentido y firme" que no tiene cabida en el ámbito penal.
Pues bien, en el caso de autos el Sr. Andrés para nada impugnó la sanción tributaria de 47.163.578 pesetas que le fue impuesta en el acta levantada por la Inspección de Tributos de la Generalidad de Cataluña por el concepto de Impuesto sobre Sucesiones. Si lo hubiera hecho, sin duda hubiera podido postular la anulación del castigo. Pero no ocurrió así. El Sr. Andrés aceptó aquella sanción al no alzarse contra la misma por los cauces que, sucesivamente, le otorgaban nuestras leyes y donde hubieran tenido cabida sus pretensiones de ausencia de culpabilidad, condiciones personales, etc., etc. que ahora invoca; y tanto la aceptó, que pidió su condonación o perdón que, implícitamente, encierra un reconocimiento del ilícito.
Partiendo de aquellos actos propios, firmes y consentidos (con la decadencia de derechos que suponen), el aquí recurrido, en la vía de la condonación graciable e intentando salvar su decaído derecho a impugnar, patrocina una tesis que esta Sala no puede compartir, por las siguientes razones:
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). Significaría convertir una potestad graciable, un acto de liberalidad, de generosidad, en un derecho subjetivo de quien lo pide, desvirtuándose así la propia naturaleza de aquella. La condonación supone una renuncia gratuita a la que la Hacienda Pública no está obligada y, por ende, no existe norma ni doctrina que la imponga, entrando plenamente en el ámbito del señorío de la voluntad;
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). La tesis del aquí recurrido confunde la decisión con arreglo a derecho y la decisión graciable. La Administración Pública ... actúa ... con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, dice el Art. 103-1 de la Constitución, y el Art. 106-1 añade que Los Tribunales controlan ... la legalidad de la actuación administrativa. Precisamente por no tratarse de un acto sometido a la Ley y al Derecho, resulta válido que el Art.128-3 del Reglamento de procedimiento para las reclamaciones económico- administrativas disponga que Las resoluciones que denieguen la condonación total o parcial no serán susceptibles de recurso alguno, y el Art. 127-2 señale que cuando el acto que imponga la sanción de cuya condonación se trate ... no agotase la vía administrativa el interesado en el mismo escrito, deberá renunciar expresamente a todo ulterior recurso, y en cualquier caso al contencioso-administrativo; declaraciones ambas que serían contrarias al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que consagra el Art. 24-1 de la propia Constitución, si de actos sometidos a la Ley y al Derecho se tratase, y si, precisamente, dentro de estos no existiera (como existe y aquí renunció la recurrente) la facultad de impugnarlos ante los Tribunales; y
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). Para nada quiebra la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrada por el Art. 9º-3 de la Constitución que la Administración (Tribunal Económico Administrativo Central) proceda de determinada manera cuando su obrar queda sometido al Derecho, y de forma distinta en los casos donde actúa libre de aquel sometimiento. La arbitrariedad y la discrecionalidad no son predicables de lo graciable. La arbitrariedad arranca de una discriminación en el obrar que es consustancial a lo graciable; la discrecionalidad implica que el Ordenamiento jurídico atribuya "a algún órgano competencia para apreciar, en un supuesto dado, lo que sea de interés público" (Exposición de Motivos de la Ley de 27 de diciembre de 1956), que también es cosa distinta de lo graciable. En el ejercicio de la gracia, del perdón, no cabe apreciar discriminación cuando se otorga en unos casos y en otros no; tampoco el otorgamiento del perdón está necesariamente ligado a la apreciación de ningún interés público.
A este respecto no cabe confundir "discrecionalidad" con "acto administrativo discrecional". Discrecionalidad es lo que se hace libre y prudentemente (del Diccionario de la Real Academia); el acto administrativo nacido de una potestad discrecional (que, en definitiva, es una excepción al principio del ejercicio reglado de las potestades, como salvaguardia de la garantía individual) consiste en la facultad de la Administración para elegir u optar dentro de una pluralidad de soluciones justas, y se justifica en aquellos casos donde tal opción se concede para que la Administración pueda alcanzar el principio de eficacia que, con carácter de generalidad, le está atribuido. De esta forma, podrá hablarse de que la condonación se concederá discrecionalmente, es decir, de forma libre y prudente; pero no que la condonación constituya un acto administrativo discrecional.
Por lo expuesto la Sala considera que la sentencia de instancia no se ajusta a Derecho en tanto estima el recurso y repone su conocimiento al Tribunal Económico Administrativo Central para "que por dicho Tribunal se dicte nueva resolución suficiente y debidamente motivada", circunstancia no exigible en el acto de gracia o perdón, más allá de los razonamientos expuestos en el "considerando 3º" de aquella resolución.
Tratamiento especial, dentro del conjunto de normas de aplicación al caso, merece la que hace referencia a lo establecido en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1995, de modificación parcial de la Ley General Tributaria cuando, consecuencia del nuevo tratamiento que instaura para las infracciones y sanciones tributarias, dice: "1. La nueva normativa será de aplicación a las infracciones tributarias tipificadas en esta Ley cometidas con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, siempre que su aplicación resulte más favorable para el sujeto infractor y la sanción impuesta no haya adquirido firmeza.- 2. La revisión de las sanciones no firmes y la aplicación de la nueva normativa se realizará por los órganos administrativos o jurisdiccionales que estén conociendo las correspondientes reclamaciones o recursos, previos los informes u otros actos de instrucción necesarios; en su caso se concederá audiencia al interesado".
Esta Sala viene aplicando sistemáticamente tal Disposición Transitoria (sin necesidad de que sea invocada y en virtud del principio de iura novit curia) en todos aquellos casos en que por razón de su contenido es procedente; pero no en aquellos otros donde tal norma de legalidad ordinaria tiene vedado su ámbito de aplicación, como es el supuesto de las sanciones firmes. Sin duda, por aquel valladar que significa la institución de los "actos consentidos y firmes" el precepto limita la posibilidad de revisión a las sanciones no firmes, y excluye su aplicación a las sanciones firmes.
A mayor abundamiento debe añadirse una circunstancia de especial relieve: que la multa de constante referencia fue impuesta en acta de conformidad entendida con la recurrente, lo que evidencia una vez más el carácter de acto consentido de la sanción.
Con arreglo a lo que dispone el Art. 102-2 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, en la redacción introducida por la Ley 10/1992, en cuanto al pago de las costas, no procede hacer declaración alguna en cuanto a las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
Estimar el recurso de casación promovido por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, en 30 de julio de 1996, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que se anula, declarando ajusta a Derecho la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 27 de mayo de 1993, que se estima ajusta a Derecho; sin hacer declaración en cuanto al pago de las costas en la instancia y debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que en su caso, se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección de Jurisprudencia de este Tribunal que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sen- tencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que como Secretario de la misma certifico. Madrid a 15 de febrero de 2002.
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SAN, 29 de Enero de 2003
...es decir, de forma libre y prudente; pero no que la condonación constituya un acto administrativo discrecional (STS de 15 de febrero de 2.002). En el presente caso, la Sala considera que la resolución administrativa impugnada es correcta conforme a las circunstancias del caso, según se ha P......