El sistema de justicia administrativa y la incidencia de los mecanismos administrativos de control en la jurisdicción contencioso-administrativa: reformas y necesidades
| Autor | Mónica Domínguez Martín |
| Páginas | 81-101 |
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La provisión de justicia es una exigencia estructural del Estado de Derecho que conecta con la función de control a los efectos de habilitar la coniguración de mecanismos de control dirigidos a garantizar y tutelar derechos e intereses legítimos. La función tradicional de la justicia administrativa, en cumplimiento del «mandato constitucional de plena justiciabilidad del actuar administrativo»139, es resolver el conlicto que enfrenta a un particular con la Administración. Una
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Administración solo es responsable si evita tomar decisiones contrarias a Derecho; si, igualmente, modiica o elimina y, consecuentemente, adapta sus acciones y decisiones cuando se muestren contrarias al ordenamiento jurídico; y si, por último, promueve una compensación adecuada del ciudadano cuando proceda y, claro está, sus pretensiones sean conformes con el ordenamiento.
La Constitución Española de 1978 conigura un completo sistema de garantías y mecanismos e instituciones de control de la actividad administrativa en torno a los arts. 24, 103 y 106, fundamentalmente. El artículo 106.1 CE somete a los tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa, pero no preceptúa la modalidad, ni las características e intensidad del control.
La teoría de la atribución funcional permite identiicar en la función de control una función constituida y ordenada jurídicamente en la Constitución, cuyo ejercicio no se encuentra monopolizado en un único poder/organización/órgano del Estado. Conforma, por tanto, un complejo sistema de control desplegado por muy distintas instancias y a través de diferentes instrumentos. De esta forma, aparte de la tutela de los derechos fundamentales por parte del Tribunal Constitucional (recurso de amparo) y de la Jurisdicción (recurso preferente y sumario para la tutela de los derechos fundamentales), y de la tutela ordinaria de derechos e intereses legítimos por parte de la Jurisdicción (arts. 106.2 y 117 y ss.), el legislador puede otorgar a otros órganos funciones de control dirigidas a lograr la misma pretensión de justicia material. Desde este punto de vista, la propia Administración puede constituir un tercer pilar fundamental que coadyuve a la provisión de justicia. No existe ningún mandato constitucional que obligue a un sistema de justicia administrativa conformado únicamente mediante la maximización del control judicial, siempre y cuando, eso sí, otras formas de control no impidan dicho control. La exclusividad reconocida a los jueces y tribunales para el ejercicio de la potestad jurisdiccional no es incompatible con el establecimiento de otros mecanismos alternativos de control de la actuación administrativa140.
Este sistema, desarrollado en la legislación ordinaria, incluye los tradicionales instrumentos de autocontrol de la actividad administrativa, en los que la Administración ejerce el control sobre su propia actividad. Junto a estos mecanismos de control interno, se incluyen otros medios de control externo para garantizar el sometimiento pleno de la actuación administrativa al principio de legalidad y a la persecución del interés general.
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Existe acuerdo en considerar que este modelo clásico de las garantías del administrado frente a la Administración hace tiempo que ha mostrado síntomas de no ser el adecuado para las necesidades de la sociedad actual141. Si la función tradicional de la justicia administrativa, en cumplimiento del mandato constitucional de plena justiciabilidad del actuar administrativo, es resolver el conlicto que enfrenta a un particular con la Administración, esa función frecuentemente no se cumple. El administrado, en ocasiones, carece de remedios jurídicos para forzar una correcta y eiciente actuación de la Administración, sin llegar a plantear un litigio (o, incluso, planteándolo)142.
Según el Informe sobre la Justicia Administrativa 2015 del Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa (CIJA-UAM), los porcentajes de estimación de las reclamaciones que se plantean ante la Jurisdicción contencioso-administrativa presentan unos niveles superiores en el caso de los juzgados de lo Contencioso- Administrativo con unos valores que oscilan entre el 40 y el 50 % y una tendencia creciente desde el año 2010. Estos niveles de estimación de asuntos en primera instancia parecen apuntar a la existencia de déicits en el funcionamiento de la Administración y a la eicacia de los mecanismos de control interno143.
Al sistema de protección se le reprocha, fundamentalmente, su lentitud, que es atribuida al aumento de litigiosidad y conlictividad, unido al carácter expansivo del ámbito recurrible ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, al que ha contribuido probablemente el despliegue garantista del derecho fundamental consagrado en el artículo 24 del texto constitucional144. Y todos estos problemas se producen a pesar (y por obra) del esfuerzo de las reformas legislativas llevadas a cabo desde inales del siglo pasado, que han intentado ir perfeccionando el control de las actuaciones materiales y omisiones administrativas con la ampliación del elenco de pretensiones ejercitables en vía judicial. Esta evolución ha tenido varios efectos. En primer lugar, ha trasladado al control de las actuaciones materiales e inactividades administrativas los problemas existentes en relación con el monopolio y maximización del control jurisdiccional: lentitud, altos costes, respuesta inadecuada... Segundo, ha relegado a un discretísimo plano otras formas de control de la Administración, como son las reclamaciones y las quejas (en todas sus manifestaciones incluidas las que se realizan ante los defensores del ciudadano)145. Estos mecanismos de control,
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que evidentemente no se ajustan a la lógica revisora de la tutela restitutoria de la legalidad, han perdido toda relevancia práctica.
Esta congestión de la justicia produce el atraso de las resoluciones judiciales, especialmente las sentencias y, más aún, las de segunda instancia o casación. Derivado de ello, también se produce la mengua de la calidad de dichas resoluciones como consecuencia lógica del análisis elemental o supericial de los expedientes procesales, la falta de fundamento o motivación debida respecto a los razonamientos de las partes en conlicto, y hasta la inefectividad de la tutela judicial146. Relacionado con lo anterior, también se les reprocha a los jueces de lo contencioso-administrativo su falta de formación especializada, lo que puede provocar una resolución inadecuada y retrasos en aquellos procesos cuyo objeto es de una gran complejidad técnica presente en numerosas normas y materias de carácter administrativo147.
En términos comparados, el volumen de casos ingresados en la Jurisdicción contencioso-administrativa es muy inferior al del resto de jurisdicciones. Globalmente, la contribución de la Jurisdicción contencioso-administrativa al volumen total de litigiosidad en España ha representado un 3 % durante el período 2003-2013. El ciclo económico negativo no altera esta distribución en el porcentaje relativo que representa cada jurisdicción sobre el total del volumen de actividad148.
Eso sí, en relación con la tasa de resolución, la Jurisdicción contencioso-administrativa no se diferencia de manera destacada del resto de jurisdicciones. La tasa de resolución se sitúa en valores en torno al 100 % en todos los casos. Esto signiica que el número de casos resueltos se aproxima al volumen de entrada de nuevos asuntos en un mismo año. No obstante, en la evolución de la Jurisdicción contencioso-administrativa se aprecian unos valores superiores al resto de jurisdicciones en el período 2012-2014, alcanzando un máximo histórico en los años 2012 y 2013, cuando el número de asuntos resueltos superó considerablemente al de asuntos ingresados149.
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Pero es que, además de que la respuesta judicial es lenta, resulta que no siempre es del todo satisfactoria. El particular que acude a los tribunales frente a la Administración contempla cómo, en el mejor de los casos, va a conseguir que se condene a la Administración a hacer aquello a lo que en realidad estaba obligada desde el principio. Esto se percibe como una grave laguna en el arsenal de recursos disponibles a los reclamantes, porque signiica que el control judicial rara vez se impone un costo directo, en forma de la responsabilidad, a los poderes públicos150. No es de extrañar la tendencia de no pocos particulares a las denuncias o querellas por prevaricación, con las que intentan conseguir que la ilegalidad administrativa, declarada judicialmente, tenga algún coste para quienes la han cometido151. Quizá deberíamos tender a construir una Jurisdicción que sirviera para inluir positivamente en el comportamiento de la Administración, ejerciendo un control eicaz que invite al cumplimiento de la ley152.
Junto a lo anterior, y yendo más allá, otro de los problemas que se plantea es la ineicaz ejecución de las resoluciones judiciales que dictan los juzgados y tribunales contencioso-administrativos, por el tiempo que transcurre desde que se inicia el proceso hasta que se dicta una sentencia irme. Los procesos ante la Jurisdicción contencioso-administrativa tienen una duración superior respecto al resto de jurisdicciones. El promedio para la Jurisdicción contencioso-administrativa se sitúa por encima de los 500 días, salvo en 2014, cuando se reduce...
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