Sentencia 43/2019, de 27 de marzo de 2019. Recurso de inconstitucionalidad 6367-2017. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono. Límites de la potestad tributaria de las comunidades autónomas: nulidad de los preceptos legales que regulan el impuesto sobre el riesgo medioambiental de la producción, manipulación y transporte, custodia y emisión de elementos radiotóxicos (STC 74/2016). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2019-6199 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2019:43
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente, la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6367-2017, interpuesto por el presidente del Gobierno contra los arts. 4.1 y 51 a 68 y la disposición final séptima , apartado a), de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya Melgar.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 29 de diciembre de 2017, el presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 4.1 y 51 a 68 y la disposición final séptima , apartado a), de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono (Ley 5/2017, en adelante).
El recurso versa sobre dos impuestos autonómicos: el impuesto sobre las viviendas vacías, respecto del cual el art. 4.1 de la Ley 5/2017, modifica el régimen de la base imponible; y, el impuesto sobre el riesgo medioambiental de la producción, manipulación y transporte, custodia y emisión de elementos radiotóxicos, creado por la misma Ley 5/2017 y regulado en sus arts. 51 a 68 y disposición final séptima , apartado a), en el inciso relativo a su entrada en vigor (impuesto sobre elementos radiotóxicos, en adelante).
La demanda contiene una amplia referencia a la doctrina constitucional sobre los límites a la potestad tributaria de las comunidades autónomas y, en particular, sobre el art. 6, apartados 2 y 3, de la vigente Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA en lo que sigue). Así, se trascribe parcialmente el fundamento jurídico 3 de la STC 30/2015, de 19 de febrero, concluyendo que dicho art. 6 prohíbe la coincidencia de hechos imponibles entre los impuestos autonómicos y los estatales o locales, para apreciar la cual se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar, no sólo la riqueza gravada o materia imponible sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen. A partir de la misma, se sostiene la inconstitucionalidad de los dos tributos impugnados con los siguientes argumentos:
a) En relación con el impuesto sobre las viviendas vacías, razona la demanda que el art. 4.1 de la Ley 5/2017, al modificar la regulación de la base imponible, sigue determinando la coincidencia, ya denunciada en el recurso de inconstitucionalidad número 2255-2016, entre el hecho imponible de este impuesto y el recargo del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), regulado en el párrafo tercero del apartado 4 del art. 72 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (TRLHL), introducido por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre. Como razonó el Consejo de Estado en su dictamen número 146-2016, el impuesto autonómico recae sobre los inmuebles de uso residencial desocupados que son, precisamente, los potencialmente sujetos al recargo del art. 72.4 TRLHL. Además, tanto en el recargo del IBI como en el impuesto sobre las viviendas vacías objeto del recurso, el sujeto pasivo es el titular del bien gravado. Aunque en el impuesto solo son contribuyentes las personas jurídicas, ello supone que, respecto de estas, se producirá una doble imposición. También coinciden el período impositivo (el año natural) y el devengo (el 31 de diciembre) de ambos impuestos.
b) Aborda a continuación la inconstitucionalidad del impuesto sobre elementos radiotóxicos, que reputa contrario al art. 6.2 LOFCA porque su hecho imponible coincide con el del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica (en adelante, impuesto sobre la producción de combustible nuclear), creado por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Ley 15/2012, en adelante), y regulado en sus artículos 15 a 17 quater.
Se afirma que así resulta de la STC 74/2016, de 14 de abril, que puso de relieve que la utilización de combustible nuclear en el proceso de producción de energía eléctrica produce, inevitablemente, combustible nuclear gastado por lo que, en ambos tributos, el hecho imponible consiste en la utilización de energía nuclear para generar energía eléctrica. Razona la demanda que, en realidad, las distintas actividades que incluye el art. 54 de la Ley 5/2017 en el hecho imponible del impuesto autonómico no son, en realidad, más que el resultado de desagregar el proceso de producción de energía.
Así, respecto de la producción de elementos radiotóxicos [art. 54.1 a)], que se mide por el número de desintegraciones, difícilmente puede calificarse como actividad que revista entidad o sustantividad propia para integrar un hecho imponible, cuando la producción de elementos radiotóxicos es inherente a la irradiación y gasto del combustible. Otro tanto ocurre con las operaciones de carga, descarga y reconfiguración del núcleo y la custodia transitoria de elementos radiotóxicos y las emisiones de radionúclidos al aire y al agua a través de los correspondientes sistemas de desechos gaseosos y líquidos [artículo 54.1 b), c) y d)], que son inherentes a la operación de las centrales y por ello mismo inseparables técnicamente del proceso de utilización de combustible nuclear. Por tanto, se construye así artificialmente la diferenciación del hecho imponible respecto al hecho imponible correspondiente al impuesto estatal, lo que se evidenciaría incluso en varios errores técnicos que la demanda expone e imputa a la norma impugnada; así, la referencia a «reacciones termonucleares» se identificaría con el proceso de fusión nuclear, cuando las reacciones que se desarrollan en una central nuclear no son de fusión nuclear (o «termonucleares»), como las denomina la Ley 5/2017, sino que son de fisión nuclear. Añade, con base en el informe técnico de la secretaría de Estado de Energía, que se aporta al expediente, que la utilización de la unidad «curios-día (Cid)» es en realidad una «creación» ad hoc para el establecimiento de este impuesto, y su definición no se encuentra en el glosario del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) sobre terminología usada en seguridad nuclear y protección radiológica. Concluye por lo anterior que el solapamiento de hechos imponibles es notorio y así lo apreció el Consejo de Estado en parte de su informe, que se transcribe en parte en la demanda.
A lo anterior añade que ambos impuestos tienen idéntica finalidad extrafiscal, de acuerdo con lo expuesto en los preámbulos de sus normas reguladoras que, con distintas expresiones, aluden a la misma finalidad relacionada con el propósito de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de la generación de electricidad mediante la utilización de energía nuclear.
Respecto de la afectación parcial del tributo autonómico a los fines enumerados en el art. 53 de la Ley 5/2017, afirma la demanda (con cita de la STC 94/2017, de 6 de julio) que, en todo caso, un hipotético carácter finalista del impuesto no sirve para excluir la exigencia general de no coincidencia de los hechos imponibles. Por ello, aunque se aprecian diferencias en el cálculo de la base imponible de los impuestos estatal y autonómico que se comparan, estas no bastan para descartar la razonable equivalencia entre ambas figuras impositivas, que puede determinar que una misma instalación de producción de energía eléctrica ubicada en Cataluña, resulte doblemente gravada por la realización de la misma actividad de generación de energía nucleoeléctrica. Existe también identidad en la regulación en ambos impuestos de los sujetos pasivos y de la cuota tributaria.
Por último, se afirma que los arts. 51 a 68, y la disposición final séptima de la Ley 5/2017, vulneran también el art. 6.3 LOFCA, por coincidencia del hecho imponible del impuesto catalán y del impuesto de actividades económicas (IAE), regulado en los arts. 78 y siguientes del citado texto refundido de la Ley de haciendas locales, en cuanto tributo directo cuyo hecho imponible consiste en el mero ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales entre las que se incluye la de producción de energía nuclear y el almacenamiento de residuos radioactivos. Se invoca en ese punto la STC 196/2012.
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Por providencia de 23 de enero de 2018 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno de la Generalitat y al...
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