El senado y su reforma (un clásico de nunca acabar)
| Autor | Antonio Cidoncha Martín |
| Cargo | Profesor contratado doctor de Derecho Constitucional. Universidad Autónoma de Madrid. |
| Páginas | 167-206 |
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Basta echar un vistazo a la página web del Senado, a la sección "Otra documentación", para comprobar que la literatura sobre la reforma del Senado es ingente. Este es uno de los asuntos más tratados por los constitucionalistas, un verdadero clásico entre nosotros. Pero llevamos con él mucho tiempo, porque el incesante esfuerzo doctrinal no se ha visto todavía coronado con una reforma constitucional, intentada varias veces sin éxito. La reforma del Senado bien merece ser calificada como el clásico de nunca acabar.
En las páginas que siguen pretendo: primero, explicar las razones (y sinrazones) que justifican el bicameralismo (epígrafe I); segundo, dar cuenta del Senado que tuvimos y, sobre todo, del que tenemos (epígrafe II); y tercero, presentar, de modo sintético, las líneas generales de la reforma del Senado, en el parecer de la doctrina (epígrafe III). Todo ello con ánimo descriptivo y pretensión de síntesis: no busco (ni puedo) ser exhaustivo. Tampoco pretendo hacer una labor de erudición bibliográfica. No es el cometido de un trabajo de estas características. Concluiré con unas consideraciones finales (epígrafe IV), que refiejan mi punto de vista sobre este clásico de nunca acabar.
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Decía SIEYES que no tiene demasiado sentido tener dos Cámaras porque, si las dos están de acuerdo, una de ellas es inútil y, si no lo están, una de ambas no representa la voluntad general. En puridad, dado que la soberanía radica en una sola e indivisible nación, la representación de ésta debe -lógicamente- articularse en una sola Cámara: la Asamblea Nacional, compuesta de diputados o representantes de la nación en su conjunto, del todo y no de sus partes. Así se plasmó en la Constitución francesa de 1791, fruto de la Revolución francesa de 1789.
El razonamiento anterior nos incita a indagar en la o las razones que justifican el bicameralismo, dado que es la tónica dominante en los Parlamentos de los Estados demo-cráticos. Si apelamos a la historia, dos son también las razones que explican la existencia
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de dos Cámaras, lo que se corresponde con dos modelos, a uno y otro lado del Atlántico: el británico y el norteamericano.
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En el modelo británico, una de las cámaras (Cámara de los Comunes) era elegida por el cuerpo electoral, aunque no por toda la población, sino por una parte de ella (el sufragio era censitario). Era un órgano representativo, aunque no democrático. La otra cámara (la Cámara de los Lores), por el contrario, se componía -y aún se compone- por miembros natos y vitalicios y otros designados libremente por la Corona1. Era un órgano aristocrático -llamado por ello Cámara alta- cuya función era la de servir de freno o contrapeso conservador a la Cámara electiva -la Cámara baja-, en connivencia con la Corona. Esta función de freno se traducía en la capacidad para vetar la entrada en vigor de los proyectos de ley (Bills) aprobados por la Cámara de los Comunes. Este modelo bicameral, vigente en toda su plenitud en Gran Bretaña durante los siglos XVIII y buena parte del siglo XIX, se extendió al constitucionalismo continental durante el siglo XIX (incluyendo a Francia).
En un contexto no democrático, la justificación de la segunda Cámara era clara: frenar a la Cámara electiva. Sin embargo, la progresiva democratización de los Estados europeos desde el último tercio del siglo XIX -con la extensión del sufragio universal- privará de sentido a una Cámara de esta naturaleza. En esta tesitura, en los Estados europeos inspirados en el modelo británico, bien ha desaparecido su Cámara alta (es el caso de algunos países nórdicos -Dinamarca en 1953 o Suecia en 1969-); bien se ha mantenido el bicameralismo, pero democratizando su Cámara alta, de manera que ésta ha pasado a ser elegida por sufragio universal, al igual que la Cámara baja y, además, ambas Cámaras desempeñan las mismas funciones (es el caso de Italia o el de Bélgica antes de sus reforma federal2). Como residuo del pasado se mantiene la Cámara de los Lores británica, pero al precio de una progresiva pérdida de poderes, entre ellos el de impedir la entrada en vigor de los proyectos de ley aprobados en la Cámara de los Comunes (desde la Parlamientary Act de 1911, modificada en 19493). Si se mantiene en pie es, sin duda, por el peso de tradición y por su contribución a la mejora de la calidad de las leyes.
Cabe preguntarse así por el sentido de tener dos Cámaras igualmente electivas y que ejercen las mismas funciones. En apoyo de una segunda Cámara, de un Senado o Cámara Alta, suelen alegarse principalmente dos razones: su condición de Cámara de enfriamiento o de Cámara de refiexión. En su calidad de Cámara de enfriamiento, la segunda Cámara evita
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la excesiva concentración de poder en una sola Cámara, dominada además por el Gobierno a través de la mayoría política que le apoya. Esto es: si la segunda Cámara es de un color político distinto al de la primera, puede ofrecer un cierto freno, mayor o menor según el peso que constitucionalmente se le otorgue; si, por el contrario, es del mismo color, en todo caso permite a la oposición debatir de nuevo los asuntos más problemáticos. En su calidad de Cámara de refiexión, la segunda Cámara permite examinar dos veces las iniciativas legislativas y, por ello, brinda la oportunidad de mejorarlas técnicamente y de completarlas con enmiendas que no han podido introducirse en su paso por la primera Cámara.
En verdad, no parecen razones muy poderosas para sostener el bicameralismo. En lo que se refiere a la primera razón (Cámara alta como Cámara de enfriamiento), conviene distinguir según que las dos Cámaras tengan el mismo peso (bicameralismo perfecto) o que, por el contrario, la Cámara alta sea una Cámara subordinada a la Cámara baja, que tiene siempre la última palabra en el procedimiento legislativo (bicameralismo imperfecto). En el primer caso (bicameralismo perfecto), la Cámara alta puede bloquear la acción del Gobierno, impidiéndole sacar adelante sus proyectos legislativos, lo que no es precisamente algo que deba valorarse positivamente per se: el Gobierno debe poder ser controlado, pero también debe poder gobernar, no puede ser condenado a la impotencia legislativa. Si la última palabra la tiene la Cámara baja (bicameralismo imperfecto), la Cámara alta, a lo sumo, podrá retrasar, pero no impedir, la entrada en vigor de las iniciativas gubernamentales, en un ejercicio de filibusterismo inútil. En lo que se refiere a la segunda razón (la Cámara alta como Cámara de refiexión), resulta difícil ver qué mejoras técnicas pueden aportar quiénes son elegidos con arreglo a los mismos criterios que los miembros de la Cámara baja, esto es, quienes, en principio, no tienen una cualificación especial. Acaso pueda tener sentido en la Cámara de los Lores, pero no en otras segundas Cámaras de reclutamiento idéntico al de sus primeras Cámaras.
No siendo muy poderosas las razones anteriores, solo alguna razón poderosa puede hacer preferible el sistema bicameral al monocameral. Esta razón poderosa es la existencia de Estados territorialmente descentralizados4. Ello nos lleva al segundo modelo de bicameralismo, el modelo americano.
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El modelo americano fue articulado en la Constitución de los Estados Unidos de 1787, vigente con las modificaciones introducidas a través de enmiendas adicionadas al texto originario. Como es conocido, el bicameralismo de la Constitución de 1787 responde a un compromiso entre posiciones discrepantes a partir de un acuerdo inicial. El acuerdo inicial: los Estados que se unían querían un órgano a través del cual participar en la formación de voluntad de la Federación; era la contrapartida indispensable a la cesión de soberanía. La
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discrepancia: los Estados más poblados querían que en ese órgano (el Parlamento) estuvieran representados los Estados por un número de representantes proporcional a la población de cada Estado; por el contrario, los Estados menos poblados querían una representación igual por Estado. El compromiso fue crear dos Cámaras, una (la Cámara de Representantes), en la que el número de miembros depende de la población de cada Estado; otra (el Senado), formada por dos representantes por Estado. Hasta 1913, los senadores eran elegidos por los Parlamentos estatales, mientras que los representantes lo eran directamente por el cuerpo electoral. Desde 1913 (enmienda XVII), los senadores serán elegidos por el cuerpo electoral.
El modelo americano de bicameralismo está ligado al federalismo. Desde que se implantara el Estado federal en la Constitución de 1787, los Estados descentralizados territorialmente (llámense o no Estados Federales) tienen dos Cámaras: una que representa al conjunto del Estado y...
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