STS, 4 de Junio de 2008
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:2008:2670 |
| Número de Recurso | 2483/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Junio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de dos mil ocho.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 2483/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por LA JUNTA DE ANDALUCIA representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos , contra sentencia de 26 de Enero de 2004, recaída en el recurso núm. 556/1998, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sobre retribuciones del personal del Servicio Andaluz de la Salud.
La parte recurrida no se ha personado pese a haber sido emplazada.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: FALLO: Que estimando como estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Amparo Mantilla Galdón, en nombre y representación de DOÑA Magdalena, DON Juan Francisco, DOÑA Marta, DOÑA Paloma, DOÑA Rita, DOÑA Marí Trini, DOÑA María del Pilar, DOÑA Amanda, DOÑA Angelina, DOÑA Bárbara, DOÑA Carmen, DOÑA Cristina, DOÑA Elsa, DOÑA Eva, DOÑA Gabriela, DOÑA Laura, DOÑA Lucía, DOÑA Mariana, DOÑA Nuria, DOÑA Rebeca, DOÑA Trinidad, DOÑA Marí Juana, DOÑA María Consuelo, DOÑA Alejandra, DOÑA Ángeles, DOÑA Blanca, DOÑA Elena, DOÑA Julieta, DOÑA Marisol, DOÑA Pilar, DOÑA Sara, DOÑA Verónica, DOÑA María Dolores, DOÑA Amelia, DOÑA Aurora, DOÑA Claudia, DOÑA Elvira, DOÑA Fátima, DOÑA Isabel, DOÑA Luz, DOÑA Patricia, DOÑA Valentina, DOÑA María Rosa, DON Eugenio, DON Eugenio, DOÑA Araceli, DOÑA Cecilia, DOÑA Elisa,DON Inocencio, DOÑA Guadalupe, DOÑA Lorenza, DOÑA Paula, DON Millán, DOÑA María Luisa, DON María Rosario, DOÑA Begoña, DOÑA Consuelo, DOÑA Esther, DOÑA Inmaculada, DOÑA Marina, DOÑA Rosario, DOÑA Marí Jose, DOÑA María Purificación, DOÑA Dolores, DOÑA Antonieta, DOÑA Daniela, DOÑA Gema, DOÑA Margarita, DOÑA Regina, DOÑA Yolanda, DOÑA Concepción, DOÑA Rosa, DOÑA Amparo, DOÑA Constanza, DOÑA Frida, DOÑA Maribel, DOÑA Teresa, DOÑA Andrea, DOÑA Estela, DON Luis Manuel, DON Luis Pablo, DOÑA Milagros, DOÑA María Inés, DOÑA Carina , DOÑA Inés, DOÑA Nieves, DOÑA Celestina, DONA Lidia, DONA María Cristina, DOÑA Erica, DOÑA Marcelina, DOÑA María Milagros, DON Íñigo, DOÑA Julia, DOÑA Victoria, DOÑA Luisa, DOÑA María Esther, DOÑA Esperanza, DOÑA Remedios, DOÑA Asunción, DOÑA Lina, DON Carlos Ramón, DOÑA Carla, DOÑA Mercedes, DOÑA Ariadna, DOÑA Rocío, DOÑA Emilia, DOÑA Virginia, DOÑA Flor, DOÑA Catalina, DOÑA María, DOÑA Diana, DON Clemente, DOÑA Ángela, DON Fernando, DOÑA Ana María, DOÑA Silvia, DOÑA Melisa, DOÑA Gloria, DON Matías, DOÑA Leonor, DOÑA Irene, DOÑA Eugenia, DONA Estefanía, DOÑA Estíbaliz, DONA Maite, DOÑA Penélope, DOÑA María Virtudes, DOÑA Encarna, DOÑA Sofía, DOÑA Clara, DOÑA Marí Luz, DOÑA Olga, DOÑA Juana, DOÑA Flora, DOÑA Raquel, DOÑA Ana, DOÑA Montserrat, DOÑA Francisca, DOÑA Leticia, DOÑA Sonia y DOÑA Carolina, contra el acuerdo adoptado, en fecha 7 de octubre de 1.997, por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, que desestimó la petición de declaración de nulidad de pleno derecho de sus Acuerdos de fechas 11 de abril de 1.989 y 17 de julio de
1.990, sobre retribuciones del personal de Centros e Instituciones del Servicio Andaluz de Salud (SAS), debe anular y anula el referido acuerdo de 7 de octubre de 1.997, declarando igualmente la nulidad radical de los citados acuerdos de 11 de abril de 1.989 y 17 de julio de 1.990, por no ser conformes a Derecho, dejando subsistentes, como actos de aplicación de aquéllos, los acuerdos y resoluciones posteriores de la Dirección Gerencia del SAS y demás concordantes, sin que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción , se aprecian méritos suficientes para hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Junta de Andalucía se interpuso recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado, remitiendo las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la Letrada de la Junta de Andalucía, se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala: estime dicho recurso, casando la mencionada sentencia, y en consecuencia declare ajustado a Derecho el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Andalucía de 7 de Octubre de 1997 por no concurrir causa de nulidad en los Acuerdos del mismo Consejo de Gobierno de fechas 11 de Abril de 1989 y 17 de Julio de 1990, sobre retribuciones del personal de Centros de Instituciones del Servicio Andaluz de Salud.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 28 de Mayo de 2008 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala
El Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta de dicho órgano, interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 26 de Enero de 2004 , que estimando en parte el recurso núm. 556/1998, interpuesto por Dª Magdalena y demás litisconsortes, anuló el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de 7 de Octubre de 1997, que desestimó la petición de declaración de nulidad de sus anteriores acuerdos de 11 de Abril de 1989 y 17 de Julio de 1990, sobre retribuciones del personal de Centros e Instituciones del Servicio Andaluz de la Salud (SAS). Declarando la sentencia la radical nulidad de los citados acuerdos de 11 de Abril de 1989 y 17 de Julio de 1990 , pero dejando subsistentes los actos de la Dirección General del SAS, dictados en aplicación de aquellos.
La parte recurrente en casación formula un primer motivo casacional, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, al entender que la sentencia impugnada ha infringido los arts. 129 y siguientes de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 , así como la de la jurisprudencia aplicable al caso. A estos efectos cita las sentencias de este Alto Tribunal del 28 de Septiembre de 1987, 19 de Noviembre de 1994 y 2 de Noviembre de 1995 .
Argumenta en esencia que la sentencia recurrida ha partido del error de considerar los actosimpugnados como disposiciones generales, sujetas al correspondiente procedimiento de elaboración de reglamentos, frente a lo que afirma el recurrente que se trata de actos generales de contenido plural, que no innovan el ordenamiento jurídico, limitándose a concretar provisionalmente las retribuciones resultantes del nuevo régimen retributivo impuesto por el Real Decreto Ley, 3/1987, de 11 de Septiembre sobre retribuciones del Personal Estatutario de INSALUD. Y que no fueron los acuerdos impugnados los que suprimieron el complemento específico de los Trabajadores Sociales, sino que ello fue determinado por la norma básica estatal que les asignó nuevos complementos retributivos entre los que no estaba el específico.
El segundo motivo que aduce el recurrente en casación, lo ampara en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Y ello en función de que según dice el recurrente la sentencia incurrió en incongruencia, resolviendo una cuestión no planteada en fase administrativa, pues allí los luego demandantes solicitaron la revisión de un acto administrativo, para después en la fase judicial acumular la petición de nulidad de una norma.
Además alega que la incongruencia deriva de que la sentencia que ahora se recurre desconoce lo que el propio Tribunal Superior dijo en su sentencia de 21 de Septiembre de 1998 , relativa a un Acuerdo previo del Consejo de Gobierno citado, del 25 de Julio de 1995, que rechazó de plano la petición de revisión de oficio del acuerdo de 17 de Julio de 1990 (también recurrido en la que dio origen a esta casación), calificándolo de acto y no de disposición general.
Para mayor claridad de la resolución judicial que ahora se pronuncia conviene recoger algunos aspectos literales de la sentencia recurrida, que hacen especial referencia a las cuestiones que ahora se suscitan en esta fase casacional. Concretamente a lo que dice el Tribunal Superior respecto a: El Tribunal Supremo -SSTS de 10 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1999 - ha acordado y resuelto todas las cuestiones que aquí se plantean. Es, sin embargo, la STS de 27 de febrero de 2000 la que mejor sintetiza y concreta la evolución que ha seguido la jurisprudencia en casos similares al que ahora se analiza y que, por razones de unidad de doctrina, merecen igual solución. Así, acerca de la infracción por interpretación errónea de la Disposición Final 1 del Real Decreto-Ley 3/1987 , en relación con el art. 23.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , invoca, en primer término, la sentencia ya citada de la misma Sala de 10 de marzo de 1993 , en la que en un supuesto análogo, si no idéntico -Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de abril de 1988, por el que se aprueba la aplicación del Régimen Retributivo, previsto en el Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de septiembre , sobre Retribuciones del Personal Estatutario del Instituto Nacional de la Salud -fijó con precisión excluyente del cualquier duda al respecto, en relación con la cuestión de si tal Acuerdo era o debía ser considerado por su naturaleza como una disposición general o como un acto administrativo de destinatario plural, que, en definitiva, y frente a otras sentencias de la antigua Sala 5ª -entre las que se cita las de 16 de octubre de 1987, 29 de enero de 1988 y 12 de julio de 1988 -, le correspondía la calificación de "norma", por ostentar carácter de acto ordenador y no de acto ordenado, el Acuerdo allí impugnado, no aceptando que éste fuera un mero acto aplicativo del nuevo régimen retributivo establecido en el Real Decreto-Ley 3/1987, y proclamando que ostentaba carácter normativo y un sustancial significado de disposición general.
Si en la aludida sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 1993 se llegaba a tal conclusión por razón de que "el Real Decreto-Ley solo establece criterios normativos muy generales, insusceptibles por si solos de una aplicación a ningún supuesto concreto", en el que ahora se enjuicia, destacan, además, otros extremos de interés en orden a considerar los Acuerdos recurridos cono innovadores del Ordenamiento Jurídico, a efectos de entender que su naturaleza es reglamentaria o de disposición general y de que la forma adoptada, de Acuerdo, es inadecuada a su contenido, consistiendo tales innovaciones en que éste no se refiere exclusivamente a materia retributiva, sino también a la normativa básica aplicable en materia de clasificación, selección y régimen retributivo del personal estatutario adscrito al SAS, hasta tanto no se apruebe el Estatuto Marzo de dicho personal y la correspondiente Relación de puestos de trabajo(RPT), a la que vienen a sustituir.
Corolario de cuanto antecede es que si concurrió innovación del Ordenamiento Jurídico en los Acuerdos recurridos -y en las resoluciones posteriores que se impugnan- y que éstos, pese a que, según sus títulos respectivos solo aluden a > con cita de la disposición final primera del Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de septiembre (que, este sí, solo se refiere al Régimen retributivo del personal estatutario), abarca y regula ex novo otros aspectos como los mencionados que materialmente exigen, por su contenido, sustancia y función, la existencia de una auténtica norma, siendo, por ello, inadecuada la forma de Acuerdo, y precisándose una disposición reglamentaria, singular en este caso, porque implica "organización" y "ordenación", que, como tal, forma parte del Ordenamiento Jurídico>>.
Razones de lógica jurídica hacen necesario que la resolución que se dicta en esta casación comience por el examen del motivo formal invocado como segundo por el recurrente, al amparo del apartado c) del art. 88.1, LJCA , cuya base argumental es la antes recogida en el fundamento legal segundo de esta resolución.
El motivo en cuestión debe ser desestimado, pues la sentencia recurrida no incurre en incongruencia, por las razones que alega el recurrente, dado que: 1) El problema relativo a si la sentencia de la anterior instancia (la impugnada) resolvió, o, no, cuestiones no planteadas en fase administrativa, nada tiene que ver con la incongruencia englobable en el apartado c) del art. 88.1. LJC , que únicamente hace referencia a si la sentencia resolvió más, o menos, o cosa diferente a lo pedido por las partes enfrentadas judicialmente, a todo lo mas si había coordinación lógica entre lo que se argumenta por el órgano judicial que decide y el contenido del fallo, y no a discordancia que pudiera existir entre lo resuelto en fase administrativa y en la judicial, problema este que en el caso de autos, desde luego no existía según puede comprobarse observando el contenido del acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de Octubre de 1997, origen del pleito, que se centra sustancialmente en decidir sobre si los acuerdos de 11 de Abril de 1989 y 17 de Julio de 1990, eran normas o bien disposiciones generales. 2 ) Por otro lado si se observa el contenido de la demanda y de la contestación ese problema o cuestión, de la coordinación entre lo que se argumentó en fase administrativa y lo que se dijo en la judicial, no fue planteado por las partes, por lo que venía a constituir una cuestión nueva, no susceptible de decisión en este excepcional recurso de casación llamado, como es sabido, a dilucidar sobre la aplicación del derecho sustantivo o procesal hecha por el juzgador de la anterior instancia. 3) En cuanto a la contradicción que según el recurrente existe entre la sentencia ahora impugnada y otra anterior recaída en asunto similar, tampoco podría en su caso, hablarse de incongruencia, que es figura que, como se ha anticipado, tiene un contenido técnico preciso diferente y no susceptible de acoger ese tipo de cuestiones, que, de darse los requisitos legalmente exigidos tendrían su cauce a través de otras formas de recurso de casación establecidas en la LJCA.
Pasando a dilucidar sobre el primero de los motivos casacionales, cabe decir, que tampoco es estimable el que se formula al amparo del apartado d) del art. 88.1. LJCA . En efecto: a) No rebate el recurrente la afirmación que se hace en la sentencia impugnada (recogida en su fundamento 3º), en relación a que los acuerdos de 11 de Abril de 1989 y 17 de Julio de 1990, no se referían exclusivamente a materia retributiva , sino también a la normativa básica aplicable en materia de clasificación, selección y régimen retributivo del personal estatutario adscrito al SAS, hasta tanto se aprobara el Estatuto Marco de dicho personal y la correspondiente relación de puestos de trabajo (RPT), a que viene a sustituir. Afirmación que debe considerarse como de fijación de hechos -si era este y no otro el contenido material de los acuerdos, a los que se hace frecuente referencia tanto en las actuaciones judiciales como en las anteriores administrativas, pero que no obran unidas a los autos, ni se transcribe su contenido- y que no ha sido debidamente cuestionada por el recurrente mediante la oportuna invocación de vulneración de normas probatorias, o de arbitrariedad judicial en la valoración de la prueba. Y partiendo de ese contenido normativo, era evidente la necesidad de cumplimiento del procedimiento de elaboración de los reglamentos, según se sostiene por el Tribunal Superior, siguiendo la doctrina legal sentada por este Alto tribunal en las sentencias de 10 de Marzo de 1993, 27 de Octubre de 1999 y 29 de Febrero de 2000 , que resolvieron casos similares. b) La argumentación referente a que fue la normativa estatal y no los acuerdos recurridos, los que suprimieron el complemento específico reclamado por los demandantes, se hace en forma apodictica, sin el apoyo de las más mínima argumentación, o cita de cuales son esas normas estatales, y de cual fuera ese contenido que suponía, según el recurrente la inexistencia del complemento para los trabajadores sociales.
Por lo expuesto procede la desestimación de este recurso de casación y la imposición al recurrente de las costas de la casación, al ser preceptiva dicha declaración conforme al art. 139, de la LJCA .Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 26 de Enero de 2004 , estimatoria en parte del recurso núm. 556/1998, sobre retribución del personal del Servicio Andaluz de la Salud.
Se imponen al recurrente las costas de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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STSJ Galicia 2405/2010, 11 de Mayo de 2010
...actores por la voluntad de la contratista reduciendo la contrata, apoya dicha argumentación en doctrina de las STS 15/1/97, 25/6/97, 8/6/99, 4/6/08 y 10/6/08 . A) La naturaleza de la suplicación como recurso extraordinario, se pone de manifiesto en el artículo 191 de la LPL, que establece e......