Respuestas legales a la financiación como estrategia de lucha contra el terrorismo
| Autor | Beatriz Larriba Hinojar |
| Cargo | Doctora en derecho y profesora de Derecho Penal y Criminología. Universidad Jaume I de Castellón |
| Páginas | 143-172 |
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Este trabajo, financiado por la Fundació Caixa-Castelló Bancaixa y la Universitat Jaume I, en el marco del programa de movilidad del profesorado para estancias temporales en otros centros de investigación dirigidas a desarrollar un proyecto de investigación, forma parte del proyecto de investigación “El control de la financiación del terrorismo: prevención y sanción del blanqueo de capitales” (SEJ2005-04209), cuyo investigador principal es el profesor Dr. José Luis González Cussac.
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En cualquier texto actual, legislativo o doctrinal, referido al tema del terrorismo y su financiación resulta ineludible comenzar afirmando que los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de julio de 2005 en Londres, han marcado un antes y un después en el entendimiento del fenómeno terrorista por parte de la comunidad internacional. Pues a partir de esas fechas el terrorismo y su financiación han dejado de ser un asunto interno de los Estados y han pasado a adquirir una dimensión universal, lo cual ha obligado a los distintos países a adoptar un enfoque común y una respuesta internacional conjunta y coordinada en la lucha contra dicho fenómeno1. Ello significa que si los te-Page 145rroristas, al igual que la mayoría de la denominada delincuencia organizada, operan hoy a través de redes mundiales, parece preferible entonces considerar que las respuestas legales al terrorismo, y las políticas contraterroristas en general, para ser efectivas tendrán que ser igualmente globales (Díaz Díaz, 2007; Johnston y Nedelescu, 2005; De Vries, 2005).
Por eso, quizá no resulte exagerado advertir que la prevención y la lucha contra el terrorismo han pasado, desde el 11-S, a copar el debate político y legal internacional en las sociedades democráticas (Kilchling, 2002: 1), lo cual se ha venido traduciendo en un goteo incesante de normas, tanto nacionales como internacionales, dirigidas a hacer frente a este fenómeno. Normas que han planteado, fundamentalmente, la adopción de nuevas medidas que permitan afrontar este reto con mayores garantías de éxito, en respuesta a la demostrada ineficacia de los métodos tradicionales en la lucha contra las actividades terroristas2.
A partir de lo afirmado cabe señalar que, precisamente, la batalla contra la financiación terrorista es considerada como una faceta prioritaria de la lucha contra el terrorismo, pues aun reconociendo que las necesidades de financiación de los atentados terroristas, de un lado, y de las organizaciones o redes terroristas, de otro, son muy diferentes3, lo que no se puede negar es que tanto unos como otras requieren dinero para su materialización y organización, así como para su mantenimiento4.
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Ciertamente, entendemos que corrobora esta apreciación de la financiación como aspecto clave de la lucha contraterrorista el hecho de que el estudio de toda la batería de herramientas legales promulgadas contra el terrorismo ponga de manifiesto, como veremos más adelante, que éstas aparecen plagadas de normas relativas, por un lado, al establecimiento de medidas específicas de prevención de la utilización del sistema financiero para la financiación del terrorismo. Y, por otro, referidas a la adopción de medidas penales para el caso de incumplimiento de las medidas que se adopten, así como a la tipificación del delito de financiación del terrorismo como delito autónomo. Pues no hay que perder de vista que tanto la normativa internacional como, tras la Directiva de 20055, la normativa comunitaria, otorgan una entidad propia y autónoma a la financiación del terrorismo.
Pues bien, precisamente en el ofrecimiento de un panorama descriptivo de la evolución de las respuestas legales dadas a la financiación terrorista, desde los atentados del 11-S hasta la actualidad, es donde encuentra este trabajo su principal objetivo. Así, nuestra intención no es otra que ofrecer, en las líneas que siguen, un panorama global que estimule el debate sobre la cuestión de la financiación terrorista, para lo cual intentaremos aportar algunas consideraciones críticas sobre la aproximación realizada hasta el momento a este tema. Aproximación que, a nuestro entender, deja de lado muchas veces el enfoque multidisciplinar que necesariamente ha de darse a un fenómeno como este de causas tan profundas (con implicaciones no sólo financieras sino también políticas, culturales, sociales...). Y frente al cual, la mayoría de las veces, se plantea una respuesta más reactiva que estratégica. Que, además, de no tener en cuenta el impacto que la adopción de las medidas propuestas puede tener en derechos fundamentales como son el derecho a la intimidad (Rodríguez Magariños, 2006), el derecho a la libertad de expresión o el derecho a las libertades informativas, se enfrenta a la financiación del terrorismo aplicando las mismas técnicas y medidas legislativas que tradicionalmente se han empleado contra el blanqueo de capitales, o lo que es lo mismo, sin tener en cuenta la distinta naturaleza y características que ambos fe-Page 147nómenos delictivos (véase la financiación del terrorismo y el blanqueo de capitales) plantean (Guiora y Field, 2007: 17; Johnston y Nedelescu, 2005: 14; Masciandaro, 2004)6.
Como ya se ha advertido con anterioridad, el objetivo común de acabar con la financiación terrorista y la exigencia de otorgar respuestas globales a dicha financiación, por parte de la comunidad internacional, llevan aparejada la necesidad de unificar y armonizar, tanto a nivel comunitario como internacional, las diferentes regulaciones que ordenan la materia objeto de nuestro estudio.
Desde lo anterior, en este apartado pretendemos, fundamentalmente, examinar, de manera necesariamente sucinta, las Resoluciones de Naciones Unidas, las Leyes Patrióticas USA, las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI) y las iniciativas llevadas a cabo por la Unión Europea en materia de financiación del terrorismo.
La razón que justifica la elección de estas regulaciones para su estudio, renunciando al examen de todas y cada una de las restantes disposiciones normativas contra la financiación del terrorismo promulgadas tras 11-S, obedece al entendimiento de que todas estas normas posteriores precisamente responden, en gran medida, tanto al mandato establecido por la Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas 1373, de 28 de septiembre de 2001, a través de la cual se insta a los Estados Parte a que prevengan y repriman la financiación de los actos de terrorismo, como a las 40 Recomendaciones del GAFI sobre el blanqueo de capitales y las 9 Recomendaciones especiales en materia de financiación del terrorismo añadidas en junio de 2003, así como a la normativa comunitaria promulgada al efecto. De hecho, puede afirmarse, además, que todas aquellas siguen la pauta marcada por la legislación antiterrorista aprobada en EE. UU. tras el 11-SPage 148 que, directa o indirectamente, afecta a todos los países y a sus sistemas financieros7.
El intento de armonización internacional para la lucha contra la financiación terrorista comenzó en 1999, con la aprobación del Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo y, fundamentalmente, tras los ataques terroristas del 11-S, con la aprobación, por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, de la Resolución 1373, de 28 de septiembre de 20018.
Por lo que se refiere al Convenio Internacional de 1999, mediante el mismo, y por lo que aquí interesa, se apremia a los Estados Parte a exigir responsabilidad penal para aquellos que financien el terrorismo, instando en su artículo 4 a la tipificación como infracción penal de las acciones de financiación del terrorismo de conformidad con lo establecido en el artículo 29.Page 149 En el mismo sentido, en su artículo 5, establece una cláusula en la que dispone que se han de prever sanciones tanto para las personas físicas como para las personas jurídicas.
Por último, compromete a los Estados Parte a adoptar medidas para prevenir y contrarrestar la financiación terrorista (artículo 18). En virtud de lo cual, prevé la identificación, congelación y confiscación de los fondos asignados para actividades terroristas, así como la distribución de esos fondos entre los Estados afectados, en función de cada caso (artículo 8), dejando de ser el secreto bancario una justificación para negarse a cooperar (artículo 12.2).
En lo tocante a la Resolución 137310, y desde un punto de vista estrictamente penal, afecta a los Estados Parte del modo que sigue11:
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En el artículo 1, apartado b), se insta a los Estados miembros a la tipificación como delito de la financiación del terrorismo y, en concreto, se decide que todos los Estados: «Tipifiquen como delito la provisión o recaudación intencionales, por cualesquiera medios, directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con intención de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos fondos se utilizarán, para perpetrar actos de terrorismo».
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De igual modo el artículo 2, apartado e), exhorta a los Estados Parte a que tipifiquen como delito grave, en sus respectivas legislaciones e instrumentos legislativos internos, el suministro de apoyo activo o pasivo a quienes cometan actos de terrorismo y enjuicien a las personas culpables de ese delito.
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Finalmente, por lo que hace a las investigaciones o...
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