STS, 13 de Junio de 2003

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 30 de septiembre de 1998 cuyo fallo dice: "PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por el procurador don Francisco Guinea y Gauna, en nombre y representación de D. José , contra la desestimación por silencio, acto presunto de 20 de marzo de 1997, de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial de la Administración, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho. SEGUNDO.- Desestimar las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente. TERCERO.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas."

Por la representación procesal de D. José se interpone recurso de casación, mediante escrito de 19 de enero de 1999, que fundamenta en un único motivo de casación, invocado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, y que basa en la infracción por inaplicación del artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de 26 de noviembre de 1992, en el alcance dado al mismo por la doctrina jurisprudencial, en las sentencias que cita, y vulneración de los artículos 55 del Reglamento de Provisión de Vacantes del Personal Militar de 31 de diciembre de 1976, y 5 del Decreto de Situaciones Militares de 9 de marzo de 1979, vigentes cuando tuvieron lugar los hechos objeto de este pleito.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida y en su lugar declare haber lugar a la indemnización pretendida por esta parte.

Por providencia de 27 de enero de 1999 se tiene por presentado el anterior escrito, y se designa Magistrado ponente para que se instruya y someta a la deliberación de la Sala lo que haya de resolverse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación, que se admite mediante providencia de 8 de junio de 2000, ordenándose remitir las actuaciones a esta Sección Sexta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Dado traslado para formalizar la oposición a este recurso de casación, en fecha 8 de septiembre de 2000 el Abogado del Estado evacua dicho trámite, mediante escrito en el que tras alegar cuanto estima procedente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se confirme la sentencia recurrida y los actos administrativos originariamente impugnados, con imposición de las costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 3 de junio de 2003, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal -a la sazón vigente-, se articula por la representación procesal del recurrente un único motivo de casación contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, de fecha treinta de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, que desestimó el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante el Ministerio de Defensa en la que se solicitaba por responsabilidad patrimonial de la Administración una indemnización de cincuenta y seis millones trescientas cincuenta y cuatro mil seiscientas sesenta y nueve pesetas (338.698,38 ¤), por los siguientes conceptos:

falta de ingresos durante el tiempo en que estuvo disponible en la Primera Región Militar.

pérdida de compensación económica sustitutiva por carencia militar de Apoyo Logístico.

gastos judiciales causados como consecuencia de los recursos interpuestos.

daños morales sufridos por haber estado en situación de disponible forzoso.

Disconforme la representación del recurrente con el pronunciamiento desestimatorio de la sentencia, denuncia en el aludido motivo casacional la conculcación por la Sala de instancia de los artículos 139 de la Ley 30/1992, de veintiséis de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 55 del Reglamento de Provisión de Vacantes del Personal Militar de 31 de diciembre de 1995 y 5 del Decreto de Situaciones Militares de 9 de marzo de 1976, pues, a su juicio, la Audiencia Nacional, confundió el supuesto de hecho que fue sometido a su enjuiciamiento, ya que en la instancia se ejercitó una acción indemnizatoria en base a un acto administrativo: el cese en su destino del señor José acordado el día veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, por el General Jefe del Estado Mayor del Mazir Centro, por falta de eficacia -artículo 98 de las Reales Ordenanzas-; resolución que a pesar de ser calificada de ilegal, según el informe del Asesor Jurídico del Cuartel General del Ejército de fecha quince de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, fue confirmada por el Ministro de Defensa en resolución 562/20719/89, de 30 de noviembre, si bien tal resolución se fundamentó en el artículo 55 del Reglamento de Provisión de Vacantes Militares de treinta y uno de diciembre de mil novecientos setenta y seis, cuyo tenor es el siguiente:

"Asimismo y también por necesidades del servicio, el Ministro podrá disponer el cese en un destino de aquel que lo ocupa, o la no adjudicación del que pueda correspondiente con carácter voluntario o forzoso, debiendo, en este caso, comunicarse al interesado que se le ha aplicado el contenido de este artículo."

Discrepamos del planteamiento que realiza el recurrente para inicialmente atacar la sentencia impugnada, pues basta una mera lectura de ésta para observar que de forma clara, precisa y concreta el Tribunal a quo delimitó correctamente el objeto del recurso contencioso- administrativo y contempló todos y cada uno de los razonamientos utilizados por el demandante, al constatar los presupuestos fácticos y jurídicos sobre los que aquel fundamentaba el ejercicio de su pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial derivada del anormal funcionamiento de la Administración militar, como suficientemente lo acredita el minucioso y detallado relato de los hechos que como probados se transcriben en el fundamento jurídico segundo y las conclusiones valorativas que en atención a aquellos hechos se sientan en el fundamento jurídico quinto de dicha sentencia.

Es evidente, sin embargo, que la Sala de instancia tangencialmente analizó desde la perspectiva jurídica del artículo 293.b) in fine de la Ley Orgánica del Poder Judicial la responsabilidad del Estado Juzgador por error judicial, pero su razonamiento independientemente de que en pura técnica-procesal fuera innecesario para resolución de la litis, lo cierto es que no alteró el objeto del proceso, como lo justifica y advera el fundamento jurídico quinto de su sentencia, en donde propiamente circunscribe el presupuesto fáctico sobre el que se cimienta la acción de responsabilidad en las actuaciones administrativas relativas a la situación funcionarial del recurrente -"cese en destino, situación de disponible o denegación de vacante"-. Y en base a esta premisa fáctica, y de las que resultan de las diversas resoluciones administrativas afectantes a la situación personal del recurrente que fueron recurridas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -en las que recayó la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro, que desestimó el recurso interpuesto contra las resoluciones del Teniente General del Mando Superior del Apoyo Logístico del Ejército y del General Jefe del Mazir, en las que por necesidades de servicio el recurrente fue cesado en su destino-, el Tribunal a quo llega a la conclusión que la lesión denunciada no puede calificarse de antijurídica, pues el informe de la División de Inteligencia, del que según el demandante derivan todos los males, "se inserta dentro de unas actuaciones judiciales que no se cuestionan y que la actividad administrativa que haya podido desarrollar el mando militar, apartando al actor de su destino o denegándole vacantes, encuentra su adecuado cauce en las resoluciones administrativas que fueron impugnadas en vía administrativa y jurisdiccional, sin que a la vista de la documentación disponible, se deduzca la existencia de lesión antijurídica".

Para combatir a través del indicado motivo casacional la sentencia impugnada, el recurrente, como si nos hallásemos ante un recurso de apelación, reproduce en su escrito de interposición del presente recurso las mismas argumentaciones que ya fueron aducidas ante el Tribunal de instancia, en cuanto que propiamente anuda al informe del Servicio de Inteligencia del Estado Mayor del Ejército, el origen o causa determinante de la remoción o cese de su destino o en otra plaza vacante con responsabilidad económica, acordada por el Ministro de Defensa en resolución de treinta de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, en virtud de lo establecido en el artículo 55 del Reglamento sobre provisión de vacantes para el personal militar y asimilado con categoría de jefe, oficial o suboficial del Ejército, aprobado por Orden del Ministerio del Ejército de 31 de diciembre de 1976.

Por otra parte, la resolución del General Jefe del Estado Mayor del Mazir-Centro, de veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho, por la que el recurrente fue cesado en su destino por conveniencias del servicio, pasando a la situación de disponible, fue confirmada por el Teniente General del Mando Superior del Ejército de Apoyo Logístico, de fecha siete de mayo de mil novecientos noventa.

Estas resoluciones, por las que fue cesado con carácter preventivo el entonces comandante José , de su destino en el Grupo Abastecimiento y Servicios Generales, y propuesta para el pase a la situación de disponible, fueron -según hemos indicado- declaradas conforme a derecho por el Tribunal Superior de Justicia, en la sentencia de treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y cuatro; y como señala la Sala de instancia, la actividad administrativa que haya podido desarrollar el mando militar, apartando al actor de su destino o denegándole vacantes, encuentra su adecuado cauce en resoluciones administrativas que fueron impugnadas en vía administrativa y jurisdiccional.

Es un hecho reconocido por el recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación que "estuvo disponible durante dos años y siete meses..." y que "sin perjuicio de la tramitación del sumario y con independencia de él, el señor Ministro de Defensa resuelve la vuelta a activo del señor José y le concede un destino de su Cuerpo y empleo, cuando éste está como imputado en el sumario 2/2/91, situación en la que se encontró hasta 1995 en que el sumario se sobreseyó".

De estos antecedentes fácticos, si bien, y en principio, es difícil deducir que los perjuicios alegados por el reclamante sean antijurídicos, para poderlos imputar a la Administración, pues la antijuricidad es un requisito o presupuesto de la imputación del daño y del deber que ésta genera en la Administración, toda vez que en el caso que analizamos, hay una causa o título de justificación que aparentemente excluye la antijuricidad del daño producido por la actuación administrativa en cuanto que ésta respectivamente se enmarca o encuadra en las normas contenidas en los artículos 98.2 y 55, en su apartado último, de la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, y Orden del Ministerio del Ejército de 31 de diciembre de 1976, que habilitan a la competente autoridad militar para realizar una determinada intervención administrativa, en atención a unos determinados hechos que podrían acarrear un grave perjuicio al servicio público, por la permanencia en el destino de cualquier militar y especialmente los que ejerzan cualquier clase de mando, pues como declaró esta Sala en sentencia de nueve de julio de mil novecientos ochenta y siete: «Entre las medidas que tienen a solicitar y garantizar "el cumplimiento eficaz de la misión que el art. 8.1 de la Constitución, encomienda a las Fuerzas Armadas estructuradas en una imprescindible organización profundamente jerarquizada del Ejército en que la unidad y disciplina desempeñan un papel crucial para alcanzar aquellos fines", está comprendida la facultad que los arts. 1 y 55, párrafo 1º de la Orden de 31 de diciembre de 1976, atribuyen al Ministerio de Defensa de cubrir libremente las vacantes que se produzcan de acuerdo con las necesidades del servicio, lo mismo que el último párrafo del citado art. 55 le autoriza a disponer el cese en su destino de aquél que lo ocupa o la no adjudicación del que pueda corresponderle con carácter voluntario o forzoso por necesidades del servicio, expresión esta última - necesidades del servicio- que constituye un concepto jurídico indeterminado en cuya concreción la Administración actúa con un margen de apreciación que no le dispensa de aportar al expediente el material probatorio necesario para acreditar que su decisión viene apoyada en una realidad fáctica que garantice la legalidad y oportunidad de la misma así como su congruencia con los motivos y fines que la justifican».

No obstante, como quiera que esta decisión de la autoridad militar fue declarada conforme a derecho en la sentencia de treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en base a que "de los antecedentes obrantes en autos, se desprende que el acto impugnado tiene su justificación en el interés del servicio. Fue cesado en su destino por las investigaciones de que fue objeto por la Policía Judicial, con intervención del Ministerio Fiscal, para esclarecer las irregularidades en la compraventa de efectos sometidos a la instrucción de un procedimiento judicial en el Juzgado Togado Territorial nº 14 de Madrid. La relación directa de los hechos investigados con el ejercicio propio de las funciones del destino ocupado, relacionado con la gestión de los recursos económicos y, en definitiva, la mejor prestación del servicio, justifica la resolución recurrida" -fundamento jurídico tercero-; resulta que estos hechos, sobre los que se fundamentó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para declarar ajustada a Derecho la medida cautelar del cese "por necesidades del servicio" adoptadas por las resoluciones de veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve y siete de mayo de mil novecientos noventa y nueve, aunque contienen una verdad jurídica y operan como cosa juzgada formal, pues la referida sentencia desplegó sus efectos sobre la cuestión u objeto de aquel proceso en que se discutió la motivación de la medida preventiva adoptada, resultaron posteriormente desnaturalizados por el sobreseimiento provisional del sumario acordado por el Juzgado Togado Militar número 2 de Madrid, en resolución de nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, "por no resultar debidamente justificada la perpetración de los delitos"; auto que fue confirmada por la Sala de Justicia del Tribunal Militar Central, de cinco de julio de aquel año.

Entre la actuación administrativa y el daño tiene que haber una relación de causalidad, una conexión de causa o efecto, pues la Administración sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus propios servicios, deriven éstos del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

El funcionamiento normal, hace referencia como criterio de imputación a los daños incidentales causados por actuaciones irreprochables de la Administración; son estos daños los que específicamente contempla la Exposición de Motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 como "inevitable secuela accidental" de la actividad administrativa y que hasta entonces exoneraba a la Administración de todo deber de reparación.

En el caso que analizamos es un hecho incontestable que las medidas cautelares o preventivas adoptadas, con arreglo a Derecho, por las autoridades militares acarrearon por su ejecutividad unos daños al recurrente, pues se vio privado de su destino en el Grupo Abastecimiento y Servicios Generales y estuvo en situación de disponible durante dos años y siete meses.

Tales daños, que fueron efectivos, son evaluables económicamente y consiguientemente el perjudicado no estaba obligado a soportar, emanan o derivan al decretarse el sobreseimiento provisional del sumario incoado en virtud de unos hechos que según la citada sentencia de treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y cuatro de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, per se habilitaban o justificaban las medidas cautelares impuestas por las competentes autoridades militares.

A raíz de lo razonado, debemos estimar el motivo de casación aducido y de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, vamos a resolver lo que corresponda en atención a los términos en que fue planteado el debate.

La parte recurrente cuantifica el importe de la indemnización en cincuenta y seis millones trescientas cincuenta y cuatro mil seiscientas sesenta y nueve pesetas -338.698,38 ¤-, que desglosa según ya indicamos en el fundamento de derecho primero, de ésta, nuestra sentencia:

falta de ingresos durante el tiempo en que estuvo disponible en la Primera Región Militar: 1.794.975 pesetas (10.788,02 euros)

pérdida de compensación económica sustitutiva por carencia militar de Apoyo Logístico: 346.500 pesetas (2.082,51 euros)

gastos judiciales causados como consecuencia de los recursos interpuestos: 4.213.194 pesetas (25.321,81 euros)

daños morales sufridos por haber estado en situación de disponible forzoso: 50.000.000 pesetas (300.506,05 euros)

De estas partidas indemnizatorias por disminución de haberes, en metálico o en especie, sólo está debidamente acreditada la primera, por la incorporación al expediente de la certificación expedida por el Jefe de la Sección Económica Financiera CRF.

Tampoco son atendibles los costes de los procesos judiciales seguidos por el demandante, pues según hemos declarado en nuestras sentencias de dos de febrero de mil novecientos noventa y tres, veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, dieciocho de marzo de dos mil, veintisiete de febrero de dos mil uno y cinco de febrero de dos mil dos, el régimen propio para decidir sobre la imposición a los litigantes de las costas procesales impide su reclamación ulterior cuando se ejercita la acción de responsabilidad patrimonial, y respecto de los daños morales que sin la más mínima justificación el recurrente los cuantifica en cincuenta millones de pesetas, entendemos que es más justo y equitativo fijar como importe de tales daños y perjuicios, incluido el resarcimiento por el daño moral la cantidad de un millón de pesetas, pues esta Sala considera que la presente sentencia constituye en sí misma una satisfacción suficiente por el daño moral, y debemos aclarar que la respuesta que damos a esta parte de su petición es coherente con la que se emplea por los Tribunales de nuestra cultura cuando las circunstancias del caso así lo hacen aconsejable -sentencia del Tribunal europeo de derechos humanos 53/1998, de 28 de octubre, ya citada en nuestra sentencia de nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve (recurso de casación 8103/94)-.

En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de septiembre de 1998, anular la sentencia recurrida y la desestimación presunta por silencio administrativo de la resolución del Ministerio de Defensa a la que se refiere, reconociendo el derecho del recurrente a ser indemnizado en la cantidad de 2.794.945 pesetas, esto es, 16.797,96 euros, e intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación en vía administrativa, a consecuencia de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración, es decir, desde el cuatro de julio de mil novecientos noventa y seis.

Respecto de las costas causadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, y al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes litigantes en la instancia, tampoco procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la misma, según establece el artículo 131 de la citada Ley.

Debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. José , contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de fecha 30 de septiembre de 1998, recaída en los autos 439/97.

Casamos y anulamos dicha sentencia, que quedará sin valor ni efecto alguno, y en su lugar declaramos que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. José contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación formulada ante el Ministerio de Defensa por responsabilidad patrimonial de la Administración, que anulamos por no ser conforme a Derecho, y en su lugar declaramos el derecho del Sr. José a ser indemnizado en la cantidad de dieciséis mil setecientos noventa y ocho euros con catorce céntimos (16.798,14 ¤), más los intereses legales desde la fecha de su reclamación en vía administrativa.

Respecto a las costas causadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas; sin expresa mención de las mismas en instancia.

Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.