Resolución STP/DTSP/200/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 03-11-2016
| Fecha | 03 Noviembre 2016 |
| Número de expediente | STP/DTSP/200/16 |
| Tipo de proceso | Supervisión cánones y tarifas ferroviarias |
| Actividad Económica | Transporte |
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RESOLUCIÓN SOBRE LA PROPUESTA DE CÁNONES DE ADIF
Y ADIF ALTA VELOCIDAD PARA 2017 Y POR LA QUE SE
ADOPTAN MEDIDAS PARA EL PRÓXIMO EJERCICIO DE
SUPERVISION DE ACUERDO AL ARTÍCULO 11 DE LA LEY
3/2013, DE 4 DE JUNIO.
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
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Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
D.ª Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
D.ª Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 3 de noviembre de 2016
De acuerdo con la función establecida en el artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4
de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), y del artículo 100 de la Ley 38/2015, de
29 de septiembre, del Sector Ferroviario (en adelante, Ley 38/2015), la Sala de
Supervisión Regulatoria emite la siguiente Resolución:
PRIMERO.- ANTECEDENTES DE HECHO
La Resolución de la CNMC de 5 de noviembre de 2015
1
(en adelante,
Resolución de cánones 2016) estableció que ADIF y ADIF Alta Velocidad (en
adelante, ADIF AV) debían aportar los elementos esenciales de los cánones
ferroviarios a aplicar en 2017 y, en particular, los costes subyacentes antes del
30 de mayo de 2016. En cumplimiento de este requerimiento, los gestores de
1
Resolución sobre la propuesta de cánones de ADIF y ADIF Alta Velocidad para el año 2016 y
por la que se adoptan medidas para el próximo ejercicio de supervisión de acuerdo al artículo
11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio.
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infraestructuras aportaron información mediante escrito que tuvo entrada en el
registro de la CNMC con fecha 31 de mayo de 2016. Posteriormente, ADIF y
ADIF AV enviaron información adicional mediante escritos que tuvieron entrada
en el registro de la CNMC el 22 junio de 2016.
Por otra parte, cabe resaltar que la Disposición Transitoria cuarta de la Ley
38/2015 establece que, hasta que no se fijen de conformidad con las reglas
establecidas en el título VI de dicha Ley los cánones ferroviarios y las tarifas de
los servicios complementarios en las instalaciones de servicio dependientes de
los administradores de infraestructuras, seguirán siendo aplicables las vigentes
a la entrada en vigor de la Ley. La adecuación de los cánones ferroviarios a lo
dispuesto en el título VI se incluirá en todo caso, en el primer proyecto de ley
de Presupuestos Generales del Estado que se tramite después de la entrada
en vigor de la ley.
ADIF y ADIF AV enviaron sus propuestas de cánones de conformidad con los
principios y estructura de la Ley 38/2015 mediante escrito que tuvo entrada en
el registro de esta Comisión el 3 de agosto de 2016.
Los gestores de infraestructuras remitieron, con fecha 14 de septiembre de
2016, las alegaciones recibidas de las empresas ferroviarias y resto de
candidatos en relación con su propuesta de cánones.
SEGUNDO.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
De acuerdo con el artículo 100.1 de la Ley 38/2015, corresponde a esta
Comisión informar sobre las propuestas de modificación o revisión de las
cuantías de los cánones ferroviarios a que hacen referencia los artículos 97 y
98 de la Ley 38/2015 que deben elaborar los administradores de
infraestructuras ferroviarias. En efecto, dicho artículo establece que la CNMC
debe realizar un informe sobre las propuestas de los administradores de
infraestructuras en relación con los cánones ferroviarios con carácter previo a
su remisión al Ministerio de Fomento para su inclusión en los anteproyectos de
las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 11.Uno.4 de la LCNMC establece que esta Comisión es competente
para supervisar el proceso de consulta previo a la fijación de cánones y tarifas
entre empresas ferroviarias o candidatos y los administradores de
infraestructura e intervenir cuando prevea que el resultado de dicho proceso
puede contravenir las disposiciones vigentes.
Asimismo, el apartado 5 del mismo precepto también otorga la competencia a
la CNMC para velar que los cánones y las tarifas ferroviarias cumplan lo
dispuesto en sus normas reguladoras y no sean discriminatorios.
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Para realizar su tarea, el apartado Uno.7 del artículo 11 de la LCNMC habilita a
la CNMC para realizar o encargar la realización de auditorías a los
administradores de infraestructuras, a los explotadores de las instalaciones de
servicio y, en su caso, a las empresas ferroviarias, con la finalidad de
comprobar el cumplimiento de las disposiciones contables aplicables.
Por su parte, la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de
21 de noviembre de 2012 por la que se establece un espacio único europeo (en
adelante, Directiva RECAST) habilitaba, asimismo, a la Comisión Europea para
adoptar, antes del 16 de junio de 2015, un acto de ejecución para establecer
las modalidades de dichos cálculos. En virtud de dicha disposición, la Comisión
Europea adoptó el Reglamento de Ejecución 2015/909, de 12 de junio de 2015
relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a
la explotación del servicio ferroviario (en adelante, RE 2015/909) que, además
de establecer los costes elegibles y no elegibles de la red ferroviaria, obliga, en
su Disposición Transitoria, al administrador de infraestructuras a transmitir al
organismo regulador su método de cálculo de los costes directos. Asimismo,
habilita a los organismos reguladores a evaluar las propuestas de modelización
de los administradores de infraestructuras y obliga a éstos a transmitir a la
CNMC, antes del 3 de julio de 2017, su método de cálculo de estos costes.
Por tanto, la CNMC está habilitada para conocer e informar sobre la propuesta
de modificación de los cánones ferroviarios de ADIF y ADIF AV para 2017 y
para requerir a los administradores de infraestructuras a realizar los ajustes
necesarios dentro del proceso de consulta previo a la fijación de cánones y
tarifas cuando prevea que el resultado de dicho proceso puede contravenir las
disposiciones vigentes.
Dentro de la CNMC, la Sala de Supervisión Regulatoria resulta competente
para emitir el presente informe, de conformidad con lo establecido en el artículo
21.2 de la LCNMC.
II. EVOLUCIÓN DE LOS CÁNONES FERROVIARIOS EN 2015
De forma previa al análisis de la propuesta realizada por los administradores de
infraestructuras, en este epígrafe se describe la evolución del mercado
ferroviario en España así como de los ingresos por cánones.
II.1. Mercado ferroviario en España
II.1.1. Actividad de las empresas ferroviarias
El sector ferroviario concluyó el ejercicio 2015 con un incremento de la
actividad tanto en el transporte de mercancías como en el de viajeros, si bien
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con tasas más reducidas que las observadas en ejercicios anteriores. En el
contexto del transporte de mercancías, como se observa en la tabla siguiente,
2015 concluyó con casi 28 millones de Toneladas netas y más de 11.000
millones de Toneladas-Km transportadas, lo que supone un crecimiento del 4,9
y 5,1% respectivamente.
Tabla 1. Evolución del transporte ferroviario de mercancías
Renfe Mercancías
Empresas
alternativas
Total
Tons.
netas
(millones)
Tons. -
Km netas
(millones)
Tons.
netas
(millones)
Tons. -
Km netas
(millones)
Tons.
netas
(millones)
Tons. -
Km netas
(millones)
2011
17,32
7.562
2,90
1.296
20,22
8.858,36
2012
17,07
7.049
3,55
1.831
20,62
8.880,18
2013
19,20
7.349
4,38
2.147
23,58
9.496,02
2014
21,28
7.557
5,43
2.994
26,72
10.550,93
2015
20,86
7.080
7,19
4.015
28,05
11.095,26
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por las empresas ferroviarias.
La evolución anterior supone que Renfe Mercancías continuaría la
racionalización de su negocio de mercancías, reduciendo sus tráficos, mientras
que sus competidores habrían incrementado sensiblemente su participación en
el mercado, superando el 25% de cuota en términos de Tons. netas y del
36,2% en Tons. netas-km.
El transporte de viajeros por ferrocarril también ha incrementado su tráfico tanto
en términos de viajeros (+0,1%), muy influenciado por el tráfico de cercanías,
que supone casi el 87% de los viajeros y que sigue reduciéndose (-0,4%),
como de viajeros-km (+4,5%), donde los servicios de larga distancia tienen
mayor impacto. Los servicios de Alta Velocidad, principales generadores de
ingresos vía cánones, mantienen su dinamismo, como se observa en el gráfico
siguiente, con un incremento, en el año 2015, del 8,1% de los viajeros (19,4
millones) y del 14,8% en el número de viajeros-km. Si se consideran el
conjunto de servicios de larga distancia, 2015 concluyó con 30,8 millones de
viajeros, lo que supuso un crecimiento del 3,8% con respecto a 2014.
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Gráfico 1. Evolución tráfico de viajeros por ferrocarril (excluyendo
cercanías)
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Fomento.
En definitiva, la evolución durante 2015 muestra un incremento de la actividad
ferroviaria en España, tanto en relación con el transporte de viajeros como de
mercancías.
II.1.2. Resultados de los administradores de infraestructuras
La Red Ferroviaria de Interés General (en adelante, RFIG) gestionada por ADIF
y ADIF AV contaba, a finales de 2015, con 15.385 km de vías, de los que
11.387 Km se correspondían con la red convencional de ancho ibérico y 2.672
km con la de alta velocidad
2
. Como ha venido sucediendo en los últimos años,
la longitud de la red convencional se ha reducido mientras que la de alta
velocidad se ha incrementado. En 2015 se pusieron en servicio dos tramos
relevantes: Santiago de Compostela – Vigo en el Eje Atlántico (93,9 Km) y
Valladolid – Palencia – León (162 Km). La red española de alta velocidad, con
la extensión citada, es sustancialmente más amplia que la francesa (2.036 Km),
alemana (1.475 Km) o italiana (923 Km). Por el contrario, la red convencional
presentaba una densidad relativamente reducida, con 30,2 metros de línea
2
La RFIG se completa con 1.207 Km de red de ancho métrico y 119 Km de red mixta
(combinación de ancho ibérico internacional).
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Miles de viajeros
M-D Convencional M-D Alta Velocidad L-D Alta Velocidad L-D Convencional
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férrea por Km2, mientras que en Francia ascendía a 46,9 m/Km2, 93,7 m/Km2
Alemania, 64,8 m/Km2 en Reino Unido o 55,6 m/Km2 en Italia
3
.
Una vez descrita la red de ADIF y ADIF AV, a continuación se presentan los
resultados de ambos administradores de infraestructuras en 2015, de acuerdo
con sus cuentas financieras:
A. Resultados de explotación de ADIF y ADIF AV
La estructura de los ingresos de ADIF y ADIF AV es muy diferente por lo que
resulta necesario analizarla por separado. Así, en el caso de ADIF, las
subvenciones de explotación que recibe del Estado, como consecuencia de la
prestación de sus obligaciones de servicio público, son su principal fuente de
ingresos (44%) siendo también destacables los ingresos derivados de la
encomienda de gestión con ADIF AV que supone en torno al 30% del total
4
.
Por su parte, los ingresos por cánones ferroviarios no alcanzan el 8% de los
ingresos totales, por lo que la facturación de ADIF se completa con otras
actividades como los alquileres, suministros de energía, servicios logísticos o
los que presta en estaciones que suponen, en su conjunto, aproximadamente
un 17% de los ingresos totales.
Para el caso de ADIF AV, la situación en relación a su estructura de ingresos
es muy distinta, dado que los cánones ferroviarios sí suponen su principal
fuente de ingresos, con el 52% del total. El resto de ingresos resultan del
suministro de energía prestado a las empresas ferroviarias (30%) o de
alquileres y servicios de espacios (11%). A diferencia de ADIF, la alta velocidad
en España no recibe subvenciones de explotación, sufragándose la totalidad de
los costes operativos mediante los cánones y el resto de ingresos de las
actividades privadas.
La tabla siguiente muestra la diferente estructura mencionada de los ingresos y
los costes de ambos gestores.
3
Ver Informe 2014 del Observatorio del Ferrocarril en España.
4
Estos ingresos de la encomienda están incluidos en la
Tabla 2 bajo el concepto de otros ingresos.
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Tabla 2. Resultado de explotación de ADIF y ADIF AV
Miles de euros
ADIF
ADIF AV
2014
2015
2014
2015
Cánones
102.306
103.311
506.215
507.025
Alquileres y servicios
57.621
55.444
134.580
105.650
Servicios en estaciones
83.600
81.647
-
-
Subvenciones de explotación
584.344
590.618
Energía de Tracción
-
-
290.757
298.344
Otros ingresos
500.708
501.063
71.741
73.084
Total ingresos
1.326.953
1.332.083
964.779
984.103
Aprovisionamientos
104.711
88.814
-
-
Personal
664.957
704.646
14.365
14.890
Otros gastos de explotación
544.430
529.337
684.642
714.865
Total costes explotación
1.314.098
1.322.797
699.007
729.755
Enajenaciones y otros
- 25.684
194.952
- 5.541
- 10.186
Amortizaciones
- 429.718
- 436.700
- 293.500
- 305.973
Subvenciones de inmovilizado
414.296
355.969
96.049
90.065
Resultado de explotación
- 28.251
123.507
62.780
28.254
Fuente. Elaboración propia a partir de las cuentas anuales de ADIF y ADIF AV.
Como se observa en la tabla anterior, en el ejercicio 2015, la totalidad de los
ingresos de ADIF y ADIF AV, incluyendo las subvenciones de explotación en el
caso de ADIF, permiten cubrir los costes operativos de los gestores de
infraestructuras. Las subvenciones de capital tienen, asimismo, un impacto
significativo en los resultados aunque éstas tienen muy diferente naturaleza y
deben ser analizadas separadamente de las de explotación al objeto de
determinar de forma apropiada su impacto en la situación financiera de los
gestores.
Así, en unos casos estas subvenciones se corresponden con las contrapartidas
de las entregas de infraestructuras que hasta ese momento venían siendo
propiedad del Estado
5
, mientras que en otros casos, se corresponden con la
imputación a los resultados del ejercicio de las subvenciones de capital
recibidas para el desarrollo de las infraestructuras ferroviarias
6
. Finalmente,
5
El RDL 22/2012, de 20 de julio, estableció la entrega a ADIF de las infraestructuras
ferroviarias ejecutadas por el Ministerio de Fomento comprendidas en los tramos A Coruña-
Santiago y Santiago-Vigo correspondientes al eje Atlántico y el enlace del corredor
Mediterráneo con la línea Madrid-Barcelona. El RDL 4/2013, de 22 de febrero, establece la
transmisión por parte de la Administración General del Estado a ADIF de la red ferroviaria cuya
administración tenía encomendada, incluyendo los ferrocarriles de vía estrecha (FEVE).
6
En este grupo de subvenciones se incluyen, principalmente, las ayudas europeas (fondos de
cohesión, FEDER y RTE-T) que ascienden para el ejercicio 2015 a 316,5 millones de euros
para ADIF y a más de 10.000 millones de euros para ADIF AV.
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ADIF ha recibido 224 millones de euros del Estado para actuaciones en la red
convencional incluidos en el Plan de Inversiones 2014.
De esta forma, considerando el conjunto de subvenciones recibidas, incluyendo
aquéllas que no han supuesto un desembolso para el Estado, ADIF AV
presentó, en 2015, un resultado de explotación positivo, aunque empeorando
de forma notable el obtenido en 2014. Por el contrario, ADIF hubiera
presentado un resultado de explotación negativo de alrededor de 70 millones
de euros de no haber obtenido unos ingresos extraordinarios derivados de
unas enajenaciones de inmovilizado por valor de casi 195 millones de euros en
2015. En su conjunto, sin embargo, la gestión de la RFIG obtuvo un resultado
de explotación positivo.
B. Resultado del ejercicio y situación financiera
De cara a analizar los resultados del ejercicio, habría que incluir, además de los
conceptos anteriores, el coste de financiación de las inversiones acometidas
por ADIF y ADIF AV. Así, cuando se añaden estos costes, consecuencia del
alto grado de apalancamiento sobre todo en ADIF AV, se lastran de manera
notable sus resultados puesto que estos gastos son muy elevados (superiores
a 300 millones de euros).
A este respecto, en relación a la financiación de la actividad de los gestores de
infraestructuras, en la siguiente tabla se observa cómo el EBITDA no permite
cubrir el resultado financiero, lo que supone que la propia actividad de los
gestores no dispone de capacidad de financiar, al menos, dichas obligaciones y
obtiene, como consecuencia, unos resultados del ejercicio negativos que
suponen incrementar las necesidades de financiación de los gestores que, en
el caso de ADIF AV, presenta ya un elevado endeudamiento.
Tabla 3. EBITDA, Subvenciones de explotación y resultado financiero de
ADIF y ADIF AV
Miles de euros
ADIF
ADIF AV
2014
2015
2014
2015
EBITDA sin subvenciones y
sin extraordinarios
-571.489
-581.332
265.772
254.348
Subvenciones de explotación
584.344
590.618
EBITDA con subvenciones
12.855
9.286
265.772
254.348
Resultado financiero
-21.705
-49.218
-272.850
-389.506
Resultado del ejercicio
después de impuestos
-51.239
72.219
-216.540
-361.252
Fuente. Elaboración propia a partir de las cuentas anuales de ADIF y ADIF AV.
Asimismo, la tabla muestra la importancia que, en el caso de ADIF respecto a
ADIF AV, suponen las subvenciones de explotación, puesto que sin las mismas
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el EBITDA resultaría negativo y se incrementarían aún más las necesidades de
financiación del gestor.
Cabe destacar que el análisis realizado no toma en consideración el efecto de
las enajenaciones de inmovilizado, recogidas en las cuentas de ADIF para el
ejercicio 2015 y sin las que el resultado del ejercicio, en coherencia con lo que
se indica en el párrafo anterior, sería negativo. Estas enajenaciones no se
consideran en el análisis por el carácter extraordinario de las mismas.
Respecto a la situación financiera, ambas compañías mantienen una estructura
de financiación de corto y largo plazo similar a la del ejercicio anterior, por lo
que, actualmente no existen tensiones de liquidez como la que, en el caso de
ADIF AV existió en 2012 y se mantienen los mismos niveles de solvencia. No
obstante, como se ha comprobado del análisis de la cuenta de resultados
anterior, los recursos que se generan con la explotación no permiten cubrir los
costes de financiación por lo que en el largo plazo, de mantenerse esta
situación, sería necesaria financiación adicional, con independencia de la que
es propia de las inversiones que realiza en infraestructura.
En el caso de ADIF AV, los gastos financieros se han venido incrementando en
los últimos ejercicios, por lo que la reducción en los recursos generados por las
operaciones se ve agravada por el incremento en dichos gastos. Asimismo, en
ADIF, como en el caso de ADIF AV, no se generan los recursos necesarios con
las operaciones. Sin embargo, debido a las menores necesidades de
financiación, al menos, los gastos financieros se han reducido.
En definitiva, tanto ADIF como ADIF AV tienen dificultades, sin recurrir a
financiación adicional, para cubrir sus obligaciones de pago, puesto que los
recursos generados por las operaciones no permiten satisfacer dichas
obligaciones.
Respecto al ejercicio anterior no ha habido cambios destacables en la
estructura patrimonial por lo que las consideraciones incluidas en la Resolución
de cánones de 2016 mantienen su vigencia en este ejercicio. Así, ADIF tiene
una deuda de aproximadamente 1.000 millones de euros, mientras que en el
caso de ADIF AV se eleva por encima de los 15.000 millones de euros que,
como se indicó en la resolución sobre la propuesta de cánones del ejercicio
2016, y dados unos niveles del ratio Deuda/EBITDA
7
de unas 60 veces, ponen
en riesgo la sostenibilidad de la actividad.
7
Deuda obtenida como deuda a corto y largo plazo y EBITDA sin subvenciones y
extraordinarios según Tabla 3.
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II.2. Ingresos por cánones ferroviarios
Una vez analizada la evolución del mercado ferroviario, cuya actividad genera
los ingresos por cánones de los administradores de infraestructuras, así como
sus resultados, en este epígrafe se detallará la evolución de los diferentes
cánones ferroviarios. Es importante destacar que durante 2015 estuvo vigente
la estructura de cánones ferroviarios incluida en los artículos 73 a 75 de la Ley
39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario (en adelante, Ley
39/2003). El artículo 74 regula las cuatro modalidades de cánones por la
utilización de las líneas ferroviarias de la RFIG: acceso, reserva de capacidad,
circulación y tráfico.
Por su parte, el artículo 75 de la Ley 39/2003 establece los cánones por el uso
de las estaciones y otras instalaciones ferroviarias que incluye, entre otros, el
canon por el uso de las estaciones, por el estacionamiento y uso de los
andenes en las estaciones, por el paso por cambiadores de ancho, etc.
Como se ha expuesto anteriormente, ADIF y ADIF AV ingresaron un total de
103,3 y 507,02 millones de euros respectivamente en concepto de cánones
ferroviarios, lo que supuso un incremento del 0,3% con respecto a 2014, a
pesar del incremento del tráfico ferroviario durante ese ejercicio. Como se
observa en la tabla siguiente, el canon por reserva de capacidad fue el que
más recursos generó a ADIF mientras que el canon por tráfico fue la modalidad
con más ingresos para ADIF AV.
Tabla 4. Ingresos de las diferentes modalidades de cánones
Miles de euros
ADIF
ADIF AV
Canon de acceso
3.549
12.181
Canon por reserva de capacidad
49.444
112.001
Canon por circulación
16.229
80.765
Canon por tráfico
1.028
214.932
Canon por utilización de estaciones
30.892
75.307
Resto de cánones por uso de
infraestructuras ferroviarias
2.169
11.839
Total cánones
103.311
507.025
Fuente. Elaboración propia a partir de las cuentas anuales de ADIF y ADIF AV.
Como se puede observar de la tabla anterior, en el conjunto de los cánones, el
de tráfico (35,4% del total), reserva de capacidad (26,5% del total) y utilización
de estaciones (17,4% del total) son las que generan un mayor volumen de
ingresos. Por otra parte, en el gráfico siguiente se presenta la recaudación total
por cánones de los gestores de infraestructuras ferroviarias que, como puede
verse, se ha mantenido constante entre 2014 y 2015. Este hecho permite
concluir que los mayores tráficos de pasajeros y mercancías se han realizado
sin incrementar el número de trenes, mejorando los ratios de ocupación, de
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forma que la mayor actividad no se ha traducido en ingresos más elevados por
cánones.
Gráfico 2. Evolución de la facturación de ADIF y ADIF AV por cánones
ferroviarios (miles de euros)
Fuente. Elaboración propia a partir de las Cuentas Anuales de ADIF y ADIF AV.
Atendiendo al tipo de tráfico, y en línea con lo señalado en la Resolución de
cánones 2016, el tráfico de viajeros genera la práctica totalidad de los ingresos
por cánones mientras que el tráfico de mercancías únicamente supone el 1%
del total. Igualmente, son los servicios de alta velocidad los que generan, a su
vez, el 80% de los ingresos por cánones de los servicios de viajeros, siendo las
líneas de Madrid-Barcelona y Madrid-Sevilla las de mayor nivel de ingresos.
Finalmente señalar que Renfe Viajeros, como se observa en la tabla siguiente,
es el principal contribuyente a los cánones ferroviarios con más de 604 millones
de euros, mientras que Renfe Mercancías y el resto de empresas entrantes de
mercancías generan unos ingresos mucho menores.
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Miles de euros
Canon de acceso Canon por reserva de capacidad
Canon por circulación Canon por tráfico
Canon por utilización de estaciones Resto de cánones por uso de insfraestructuras ferroviarias
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Tabla 5. Ingresos por cánones de ADIF y ADIF AV por tipo de empresa
Miles de euros
ADIF
ADIF AV
Renfe Viajeros
97.691
506.670
Renfe Mercancías
4.058
295
Empresas entrantes
1.195
44
Otros
365
29
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
En definitiva, los cánones ferroviarios en 2015 presentan un crecimiento muy
reducido a pesar del incremento en la actividad ferroviaria observada, en
particular, en el número de viajeros de alta velocidad, principal generador de
ingresos de los gestores de infraestructuras. Igualmente, su composición en
términos de tipos de tráfico y empresas también es muy similar a la observada
el ejercicio pasado.
II.3. Cobertura de los costes mediante los cánones ferroviarios
La RFIG se divide, de acuerdo con sus prestaciones, en diferentes subredes
que incluyen tanto las líneas de alta velocidad como otras con menores
prestaciones, como las líneas de cercanías. Como se observa en el gráfico
siguiente, ADIF y ADIF AV consiguieron recuperar, a través de los cánones
ferroviarios, en torno al 40% de los costes, siendo superior la cobertura de las
líneas de alta velocidad, con un valor en torno al 70%. Los valores anteriores
son similares a los observados en 2014.
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Gráfico 3. Índices de cobertura de los costes de administración de la RFIG
(2015)
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
También cabe destacar que la situación entre los diferentes corredores de alta
velocidad no es homogénea. Así, como se observa en la tabla siguiente, el
corredor Madrid-Andalucía es el único que, desde la perspectiva del gestor de
infraestructuras es capaz de cubrir todos los costes, incluyendo las
amortizaciones y gastos financieros. Como en el ejercicio pasado, el Madrid-
Barcelona se encuentra próximo a este equilibrio, si bien es el que aporta un
mayor EBITDA.
Tabla 6. Grado de cobertura de los costes por corredor de alta velocidad
(2015)
[CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
Por otra parte, si también se atiende a la prestación de los servicios se observa
que, de forma agregada, tanto los corredores a Andalucía como a Barcelona
cuentan con una rentabilidad positiva. Por el contrario, los corredores a
Valladolid y al Levante presentan resultados negativos tanto para ADIF AV
como para RENFE. Finalmente, el corredor Atlántico es rentable para RENFE
pero los cánones no consiguen sufragar los costes de su administración.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
Líneas Tipo A Altas
prestaciones Líneas Tipo B
Interurbanas Líneas Tipo C
Cercanías Resto de líneas Total Administración de
la red
Cobertura mendiante cánones de los costes
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III. CÁNONES DE ADIF Y ADIF AV PARA 2017
III.1. Estructura de cánones según la Ley 38/2015
La Ley 38/2015 ha modificado sustancialmente los cánones ferroviarios
vigentes, tanto en su estructura como en el estándar de costes a aplicar. En
relación con su estructura, el artículo 97 de la Ley 38/2015 fija los cánones por
utilización de las líneas ferroviarias mientras que el artículo 98 establece los de
utilización de las instalaciones de servicio. Igualmente, estos artículos detallan
los costes que son imputables a cada uno de los cánones.
III.1.1. Cánones ferroviarios por utilización de líneas ferroviarias
Los cánones por utilización de las líneas ferroviarias engloban esencialmente el
grueso del paquete mínimo de acceso según se define en el artículo 20 de la
Ley 38/2015 y se compone de 3 modalidades, que se facturan en función de
los trenes-km así como del tipo de línea, servicio y de tracción (se incluye en el
Anexo I una descripción detallada de las variables que determinan este canon):
- Modalidad A por adjudicación de capacidad cuyo hecho imponible
deriva de la asignación de surcos a una empresa ferroviaria para que el
tren pueda circular. Mediante este canon deben recuperarse los costes
directamente imputables del proceso de adjudicación, gestión de tráfico,
seguridad en la circulación y los costes de reposición de las
instalaciones de seguridad y control del tráfico.
- Modalidad B por utilización de las líneas ferroviarias cuyo pago
deriva del uso de las mismas. A esta modalidad del canon deben
repercutirse los costes de mantenimiento y conservación de la
infraestructura ferroviaria directamente imputable al servicio ferroviario.
- Modalidad C por utilización de las instalaciones de transformación
y distribución de energía que debe abonarse cuando se utilizan estas
instalaciones. Los costes repercutidos a este canon derivan del
mantenimiento y conservación de las instalaciones de electrificación así
como los costes de reposición directamente imputable al servicio
ferroviario.
también prevé adiciones a las modalidades A y B anteriores:
- ADIF y ADIF AV aplicarán una adición a la modalidad A anterior por el
uso no eficiente de la capacidad adjudicada diferenciando entre el
transporte de viajeros y mercancías.
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- Los administradores de infraestructuras pueden aplicar un recargo
sobre la Modalidad B para recuperar los gastos financieros, de
reposición así como todos aquellos costes que permitan al administrador
de infraestructuras lograr su sostenibilidad económica. En el caso de las
líneas tipo A, esta adición se fijará en función de las plazas-km ofertadas
mientras que para el resto de líneas, la unidad del recargo será en
función del tren-km. Este recargo únicamente podrá aplicarse, de
acuerdo con el artículo 96.4 de la Ley 38/2015, si el mercado puede
aceptarlo y se garantiza la competitividad óptima de los segmentos del
mercado.
Finalmente, ADIF y ADIF AV pueden y, como se analizará posteriormente, en
algunos casos deben, aplicar bonificaciones sobre los cánones ferroviarios con
diferentes objetivos:
- Incentivar el crecimiento del transporte ferroviario. Esta bonificación,
aplicable a las modalidades A y B del canon por utilización de las
infraestructuras, se aplicará cuando se hayan producido aumentos
anuales del tráfico en términos de trenes-km. De esta forma, los
gestores de infraestructuras fijarán un tráfico de referencia (TREF), que
sería alcanzable sin acciones por su parte, y un tráfico objetivo (TOBJ),
que de alcanzarse supondría activar la bonificación (BOBJ)
8
.
- Incentivar la implantación del sistema ERTMS. La Ley de
Presupuestos puede incluir una bonificación sobre las modalidades A y
B del canon para incentivar la circulación de trenes equipados con el
sistema ERTMS, sin que ésta tenga efectos en los ingresos del
administrador de infraestructuras.
- Fomentar el aprovechamiento de la capacidad disponible de las
infraestructuras. Finalmente, ADIF y ADIF AV pueden incluir una
bonificación en las modalidades A y B del canon para determinadas
franjas horarias y tramos de línea. Una vez publicada, las empresas
ferroviarias se comprometerán a efectuar un volumen de tráfico durante
los periodos bonificados.
De acuerdo con el marco general anterior, y aplicando el estándar de costes
directamente imputables al servicio establecido en el artículo 96.4 de la Ley
38/2015 así como, en su caso, las bonificaciones y recargos anteriormente
8
En caso de que el tráfico real (T) se situara entre el T REF y el TOBJ, la bonificación a aplicar se
calcularía proporcionalmente.
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descritos, ADIF y ADIF Alta Velocidad han planteado su propuesta de cánones
ferroviarios para 2017.
III.1.2. Cánones ferroviarios por utilización de las instalaciones de servicio
titularidad de ADIF y ADIF AV
Además de los cánones por utilización de las líneas ferroviarias, la Ley 38/2015
fija 5 modalidades de cánones por la utilización de los diferentes tipos de
instalaciones de servicio: i) estaciones de viajeros (modalidad A); ii)
cambiadores de ancho (modalidad B); iii) utilización de vías con andén en
estaciones para estacionamiento de trenes para servicios comerciales de
viajeros sin otras operaciones (modalidad C1) y otras operaciones (modalidad
C2); iv) utilización de vías en otras instalaciones de servicio: de apartado, de
formación de trenes y maniobras, de mantenimiento, de lavado y limpieza, y de
suministro de combustible (modalidad D) y; v) utilización de puntos de carga
para mercancías (modalidad E).
El hecho imponible de las modalidades A, B y C1 anteriores deriva del uso de
las instalaciones a que se refieren mientras que en los casos C2, D y E
derivará de la adjudicación de la capacidad en las instalaciones de servicio de
que se trate, de acuerdo con el procedimiento informado por la CNMC en el
Acuerdo de 21 de junio de 2016 pasado
9
. Las unidades de facturación difieren
en función de la modalidad del canon a que se refiera y va desde la parada del
tren, en el caso de las estaciones, hasta el tiempo de utilización de las
instalaciones de servicio a que se refieren las modalidades D y E. En el Anexo
II se incluye una relación detallada de la facturación de los cánones por
utilización de instalaciones de servicio.
En relación con los costes a recuperar por cada modalidad de canon cabe decir
que, al igual que en el caso de los cánones por utilización de líneas ferroviarias,
en todos los casos los gestores de infraestructuras pueden imputar los costes
de mantenimiento y conservación de las instalaciones mientras que, solo en
algunos casos (modalidades A, B, D y E), es también posible incluir en el
importe del canon los costes de reposición.
El canon por utilización de estaciones permite, para las estaciones de
categorías 1 a 5, incrementar el canon mediante una adición que refleje el
mayor uso de la estación y que es función de los pasajeros efectivamente
bajados o subidos.
9
Acuerdo por el que se emite informe relativo a la modificación de las Declaraciones sobre la
Red 2016 de ADIF y ADIF Alta Velocidad.
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III.2. Propuesta realizada por ADIF y ADIF AV
En este epígrafe se describirá la propuesta de cánones ferroviarios realizada
por ADIF y ADIF AV. Cabe recordar que el marco comunitario regulador del
sector ferroviario se basa, entre otros principios, en la independencia en las
funciones esenciales del gestor de infraestructuras. Así, el artículo 4 de la
Directiva RECAST establece que “[R]espetando el marco y las normas
específicas establecidas por los Estados miembros en materia de cánones y de
adjudicación, el administrador de infraestructuras será el responsable de su
gestión, administración y control interno”. En este sentido resulta pertinente
recordar que la Sentencia del pasado 28 de febrero de 2013 del Tribunal de
Justicia Europeo
10
, en relación con el procedimiento de infracción abierto contra
el Reino de España, reconocía que “para garantizar la independencia de
gestión del administrador de infraestructuras, éste debe de disponer, en el
marco de la tarificación que hayan definido los Estados miembros, de un cierto
margen de actuación para la determinación del importe de los cánones, de
forma que pueda utilizarlo como instrumento de gestión”.
Por su parte, como no puede ser de otra forma, la Ley 38/2015 señala, en su
artículo 22, que los administradores de infraestructuras tendrán plena
capacidad de obrar mientras que, el artículo 23 incluye, entre las funciones de
estas entidades públicas, la determinación, revisión y cobro de los cánones por
utilización de las infraestructuras ferroviarias.
En virtud de las competencias anteriores, ADIF y ADIF AV enviaron a la CNMC
su propuesta consistente en:
a) Cánones por utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la RFIG
- De acuerdo con el modelo de costes que se describirá posteriormente
(ver epígrafe IV), ADIF y ADIF AV han presentado a esta Comisión su
estimación de costes subyacentes por modalidad de canon por
utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la RFIG, calculando
unos costes directamente imputables en torno a los 800 millones de
euros, 300 de ellos correspondientes a las líneas de altas prestaciones
(líneas A) y aproximadamente 500 millones al resto de líneas.
- Una vez obtenidos los costes totales, para obtener las tarifas unitarias,
ADIF y ADIF AV proponen mantener constantes los tráficos de 2015
dado que, si bien se observa un crecimiento del número de viajeros,
10
Asunto C-483/10.
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éste no se traduce en un incremento de canon por el incremento de los
índices de ocupación.
A partir de los importes unitarios y de acuerdo con los tráficos para los
diferentes servicios (VL1, VL2, VL3, VCM, VOT y Mercancías)
correspondientes a 2015, se calculan las tarifas de acceso a la red que
se presentan en el Anexo III.
- En el caso de las líneas que no son tipo A, ADIF señala en su escrito
que, de aplicarse los costes directamente imputables al servicio
ferroviario, el nivel de recaudación debería pasar desde los 71,68
millones de euros de 2015 a los 502,9 millones de euros (ver Tabla 6).
De acuerdo con los administradores de infraestructuras, los mercados
que utilizan las líneas convencionales son mercados maduros con una
capacidad muy limitada para asumir dicho incremento, por lo que
proponen unas tarifas de acceso que recauden lo mismo que en 2015,
esto es, los citados 71,68 millones de euros.
Según señala ADIF, la propuesta de cánones para 2017 de las líneas
que no son tipo A en los términos anteriores requeriría del
reconocimiento de una asignación presupuestaria de 431,2 millones de
euros para cubrir los costes directamente imputables de estas
infraestructuras. A esa asignación había que unir 150 millones
correspondientes a los costes no recuperables a través de los cánones,
de conformidad con el RE 2015/909.
- Por el contrario, los costes directamente imputables a las líneas tipo A
son inferiores a los cánones actualmente fijados cuya facturación, en
2015, ascendió a más de 418 millones de euros. Además, ADIF AV
considera que el mercado de transporte de viajeros en la red de alta
velocidad muestra un dinamismo elevado que permite concluir que
puede asumir la adición prevista en el artículo 97.5.2º b) de la Ley
38/2015, mediante la cual se prevé recaudar [CONFIDENCIAL]
millones de euros adicionales a los costes directamente imputables al
servicio ferroviario.
- De todo lo anterior y, de acuerdo con las estimaciones de ADIF y ADIF
AV, la recaudación por los cánones por utilización de las líneas
integrantes de la RFIG se vería incrementada en un 15% con respecto a
la recaudación de 2015:
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Tabla 7. Impacto de la propuesta de cánones de ADIF y ADIF AV del
artículo 97 de la Ley 38/2015 en sus ingresos
Euros
2015
2017 (P)
Dif. 2017-
2015
Canon utilización de
infraestructuras
274.167.621
373.429.892
36,2%
Recargo modalidad B (*)
215.960.728
191.336.849
-11,4%
Total
490.128.349
564.766.741
15,2%
(*) Se ha considerado el canon de tráfico de la Ley 39/2003 equivalente al recargo
previsto en la Ley 38/2015.
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
b) Cánones por utilización de las instalaciones de servicio
- En relación con los cánones por la utilización de las instalaciones de
servicio, ADIF y ADIF AV han estimado los costes imputables a cada
una de las modalidades de acuerdo con los cálculos que se detallan en
el apartado V siguiente, proponiendo las tarifas incluidas en el Anexo III.
En relación con el canon por la utilización de las estaciones de viajeros,
el que aporta un mayor volumen de recaudación, ADIF y ADIF AV
proponen aplicar la adición por intensidad de uso prevista en el artículo
98.4.A.1).
- Los gestores de infraestructuras prevén recaudar mediante el conjunto
de estos cánones en torno a los 140 millones de euros, lo que supone
un incremento de aproximadamente el 15% con respecto a 2015. Como
se observa en la tabla siguiente, el nuevo canon D, por utilización de
vías de apartado supondrá, de acuerdo con estas estimaciones, un
incremento relevante en los ingresos de ADIF.
Tabla 8. Impacto de la propuesta de cánones de ADIF y ADIF AV del
artículo 98 de la Ley 38/2015 en sus ingresos
Euros
2015
2017 (P)
Dif. 2017-
2015
Modalidad A -
Utilización de
Estaciones
106.198.816
111.047.308
4,6%
Modalidad B - Pasos
por cambiador de ancho
3.451.965
4.140.492
19,9%
Modalidad C1 -
Estacionamiento vía con
anden
10.115.004
10.115.004
0,0%
Modalidad C2 -
Estacionamiento otras
operaciones (*)
46.121
389.585
744,7%
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Modalidad D -
Utilización vías de
apartado
N.A.
12.298.318
N.A.
Modalidad E -
Utilización puntos de
carga
N.A.
299.719
N.A.
Canon por utilización de
servicios de precisan
del dominio público
394.891
N.A.
N.A.
Total
120.206.798
138.290.426
15,0%
(*) El canon de 2015, basado en la Ley 39/2003, no se corresponde exactamente con
el previsto en la Ley 38/2015.
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
En definitiva, la propuesta de cánones para 2017 de ADIF y ADIF AV prevé un
incremento en la recaudación de los gestores de infraestructuras en torno al
15%, superando ligeramente los 700 millones de euros.
III.3. Procedimiento de consulta realizado
De conformidad con el artículo 100 apartado 1 de la Ley 38/2015, la propuesta
de modificación o revisión de los cánones, tanto los recogidos en el artículo 97
como los del 98, debe ser sometida a consulta de las empresas ferroviarias por
parte de los administradores de infraestructuras.
Por otra parte, tal y como se ha mencionado en el apartado I, el artículo
11.Uno.4 de la LCNMC otorga a esta Comisión la competencia de supervisar
dicho proceso de consulta previo a la fijación de los cánones y tarifas entre las
empresas ferroviarias y los administradores de infraestructuras e intervenir
cuando prevea que el resultado de dicho proceso pueda contravenir las
disposiciones legales vigentes.
III.3.1. Descripción del procedimiento
En el contexto de la modificación de los cánones para 2017, y al objeto de dar
cumplimiento a lo establecido anteriormente, con fecha 29 de julio de 2016, los
administradores de infraestructuras remitieron a las distintas empresas
ferroviarias, tanto privadas como RENFE, su propuesta de cánones 2017,
estableciendo como fecha límite para la remisión de sus alegaciones el 5 de
septiembre.
La documentación remitida incluyó tanto el listado de tarifas como por
información relativa a los costes subyacentes de los cánones con un nivel de
desagregación muy escaso.
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Como se ha señalado anteriormente, ADIF y ADIF AV han remitido a esta
Comisión las aportaciones recibidas de: Alsa, Asociación de empresas
ferroviarias privadas (AEFP), Continental Rail, RENFE y Transfesa.
III.3.2. Valoración y medidas a adoptar en futuros procedimientos de
consulta
En primer lugar señalar que, en línea con lo manifestado por algunas empresas
ferroviarias, el papel del administrador en el procedimiento de consultas se ha
limitado a la aportación de los listados de tarifas y una información limitada
sobre los costes subyacentes de las mismas. En este sentido, esta Sala
considera que, en la medida en que el procedimiento de consultas debería
constituirse en un foro constructivo en el que se discutan los elementos
esenciales sobre los que se configuran los cánones y tarifas ferroviarias, ADIF
y ADIF AV deberían modificar el actual procedimiento para dar cabida a
los puntos de vista de las empresas ferroviarias.
En este sentido, además del envío por escrito de la propuesta de cánones,
ADIF y ADIF AV deberían convocar al resto de agentes, por ejemplo,
manteniendo con ellos al menos dos reuniones en las que se debatan los
cánones propuestos así como se analice la información de base para el cálculo
de los mismos y las hipótesis y previsiones realizadas por el administrador en
relación al volumen de actividad considerado para su cálculo. Los
administradores de infraestructuras deberían levantar acta de cada una de
ellas, sin perjuicio de las alegaciones que cada empresa ferroviaria o candidato
pudiera realizar en posteriores etapas del proceso.
De acuerdo con lo establecido por la citada LCNMC, representantes de esta
Comisión deberían participar en dichas reuniones del procedimiento de
consultas al objeto de, en su caso, tomar las medidas establecidas en el
citado artículo 11.Uno.4. A mayor abundamiento, la experiencia adquirida por
parte de esta Comisión en otros procedimientos de consultas en el sector de
transportes, ha mostrado que esta participación facilita el ejercicio posterior de
análisis y supervisión de las tarifas de acceso.
Por otra parte y en relación a la información aportada, esta Sala considera que
ADIF y ADIF AV deberían aportar la información económico-financiera que
explique de forma detallada los costes en los que incurre para la
configuración de los cánones. Este aspecto es importante dado que los
cánones suponen una partida muy relevante en la estructura de costes de las
empresas ferroviarias. Además, esta información debería aportarse
previamente a la reunión o reuniones propuestas anteriormente y con la
antelación suficiente para que las empresas ferroviarias pudieran realizar un
análisis de la misma. En este sentido se considera que un plazo de dos
semanas antes de la celebración de la reunión sería razonable para realizar
dicho análisis.
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Asimismo y en relación a las empresas ferroviarias, esta Sala considera que de
cara a la mejora de la eficacia del procedimiento y a la realización de las
mejores estimaciones de actividad por parte de los administradores de
infraestructuras, las empresas ferroviarias deberían aportar a los
administradores su planificación y previsiones de actividad sobre el año
en curso y el ejercicio tarifario que sea objeto de consulta. Dichas previsiones
deberían aportarse, en línea con lo establecido anteriormente, dos semanas
antes de la celebración de la reunión de consultas. Al objeto de evitar posibles
efectos negativos sobre la situación competitiva del mercado de transporte por
ferrocarril de mercancías, potencialmente, de viajeros, ADIF y ADIF AV
garantizarán su confidencialidad, tanto a nivel agregado por segmento de
actividad como a nivel individual.
IV. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LOS CÁNONES
FERROVIARIOS DEL ARTÍCULO 97 DE LA LEY 38/2015
Una vez se ha descrito la propuesta de ADIF y ADIF AV se procederá, en el
presente epígrafe, a analizar si cumplen con el marco regulador nacional y
europeo. Para ello es necesario, en primer lugar, analizar si los costes están
adecuadamente imputados a los diferentes cánones y, posteriormente, concluir
si ADIF y ADIF AV están eliminando adecuadamente los costes no elegibles de
acuerdo con lo establecido en el RE 2015/909. Posteriormente se analizarán
las adiciones y bonificaciones que se han propuesto.
IV.1. Costes a recuperar por los cánones ferroviarios de acuerdo con el
artículo 97 de la Ley 38/2015
Para la obtención de las cuantías a recuperar por las diferentes modalidades
de canon, ADIF y ADIF AV cuentan con un modelo analítico de costes con el
que se obtienen los costes subyacentes imputables a los cánones por
utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la RFIG y por utilización de
las instalaciones de servicio. En el Anexo IV se realiza una descripción de este
modelo de costes.
IV.1.1. Análisis de la imputación de costes a los cánones ferroviarios
Tal y como se puede apreciar en el Anexo IV de la presente Resolución, el
modelo contable de ADIF y ADIF AV realiza una desagregación por segmentos
de actividad de los gestores de infraestructuras y, posteriormente, éstos se
reparten en divisiones, sobre las que se basa el cálculo de los costes
imputables a cada canon.
Así, para realizar el ejercicio de supervisión encomendado a la CNMC se debe
analizar, en primer lugar, si la actividad de cada una de las divisiones que ADIF
y ADIF AV proponen imputar es coherente con los costes que deben recogerse
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comprobado si la naturaleza de los costes es la apropiada, se comprobarán los
importes propuestos por los administradores de infraestructuras.
A. Análisis de las divisiones imputadas a cada modalidad de canon
Como se ha descrito en el apartado III.1, la Ley 38/2015 es exhaustiva a la
hora de establecer los costes que deben repercutirse a cada modalidad de
canon. A continuación se detallan las divisiones o, en su caso, las partes de
ellas que los gestores de infraestructuras consideran imputables para el cálculo
de los costes subyacentes a cada una de las modalidades del canon a las que
se refieren el artículo 97:
- Canon por adjudicación de capacidad (modalidad A): ADIF y ADIF
AV consideran imputables a este canon las actividades que realizan las
divisiones: Circulación Red Convencional (la división 22 según la
nomenclatura de ADIF y ADIF AV), Circulación Alta Velocidad (29), Red
de Ancho Métrico (31, únicamente la subdivisión de circulación),
Seguridad en la Circulación (44) y Gestión de la Capacidad (46).
Según la descripción aportada, las divisiones 22, 29 y 31 soportan los
gastos del proceso de administración de la circulación que constituye el
conjunto de actividades necesarias para gestionar el tráfico ferroviario de
la RFIG de acuerdo a las especificaciones técnicas fijadas. La división
44 soporta los gastos del proceso de seguridad en la circulación
mientras que la división 46 soporta los gastos de gestión de la capacidad
de la red que consiste en el proceso de planificar, programar y gestionar
la capacidad de la infraestructura de la RFIG sobre la base de las
solicitudes realizadas por las empresas ferroviarias. Además, a estos
gastos se añade el coste de la amortización (neta de subvenciones) de
las instalaciones de seguridad y control de tráfico que se registra en las
divisiones de mantenimiento de las infraestructuras.
- Canon por utilización de las líneas ferroviarias (modalidad B): En
este caso, los gestores proponen imputar las actividades de las
divisiones Mantenimiento Red Convencional (28), Mantenimiento Alta
Velocidad (21, excluidos los cambiadores de ancho de vía) y Red de
Ancho Métrico (31, únicamente el mantenimiento).
Las tres divisiones anteriores soportan los gastos correspondientes al
proceso de mantenimiento de la infraestructura ferroviaria que es el
conjunto de operaciones de conservación, reparación, reposición y
actualización tecnológica. Estas divisiones están segmentadas en
especialidades y se consideran imputables todas, excepto las
relacionadas con las instalaciones de transformación y distribución de la
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energía eléctrica de tracción que se imputan, como se verá
posteriormente, a la modalidad C.
- Canon por utilización de las instalaciones de transformación y
distribución de la energía eléctrica de tracción (modalidad C): En
este caso las divisiones imputables serían las divisiones 21, 28 y 31,
citada anteriormente. Estas divisiones son comunes a las imputadas en
la modalidad B anterior, sin embargo, para la modalidad C únicamente
se consideran imputables las especialidades correspondientes a la
transformación y distribución de la energía eléctrica de tracción.
No obstante, hay que mencionar que la infraestructura ferroviaria, en particular
la vía y las estaciones, son infraestructuras comunes sobre las que se prestan
no sólo los servicios recogidos en las modalidades de canon del artículo 97
sino también los relacionados con el artículo 98. Por este motivo, y para evitar
la doble contabilización, es necesario excluir algunos costes que, habiendo sido
imputados a estas divisiones, están relacionados con otras modalidades de
cánones. En particular, los costes a excluir son los siguientes:
- Costes relacionados con el servicio básico y la gestión comercial
de las estaciones de la red convencional adscritas a la división 22 que
deben recuperarse con la modalidad A del artículo 98.
- Costes asociados al estacionamiento en vías con andén en
estaciones que serán recuperados por el canon modalidad C1 del
artículo 98, incluyendo los costes de mantenimiento de la vía en la que
se estaciona, que están en las divisiones 28, 21 y 31 de mantenimiento.
- Costes asociados a la utilización de vías en otras instalaciones de
servicio: de apartado, de formación de trenes y maniobras, que serán
recuperados por la modalidad D del canon del artículo 98, incluyendo los
costes de mantenimiento de la infraestructura utilizada que se
encuentran en las divisiones 27, 21 y 31.
- Costes relacionados con la utilización de los puntos de carga para
mercancías, que serán recuperados por la modalidad E del artículo 98,
incluyendo los costes de mantenimiento de la infraestructura utilizada.
B. Estimación de los costes imputables a cada modalidad de canon
De acuerdo con la información aportada por ADIF y ADIF AV, se considera que
los conceptos de coste recogidos en las distintas divisiones incluidas en cada
modalidad del canon del artículo 97, son coherentes con los establecidos en la
normativa vigente y pueden ser recuperados a través de las tarifas de acceso a
las infraestructuras ferroviarias.
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Teniendo en cuenta lo anterior, en la tabla siguiente se muestra el importe de
dichos costes para las distintas modalidades del canon atendiendo a su vez a
las dos tipologías de líneas recogidas en el modelo contable de los gestores de
infraestructuras:
Tabla 9. Costes Imputables a cada modalidad del canon del artículo 97 de
la Ley 38/2015
Euros
Modalidad A
Modalidad B
Modalidad C
Total
Líneas A
87.954.561
233.979.513
43.640.203
365.574.277
Líneas no A
250.539441
354.754.970
79.928.836
685.223.247
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
Si bien esta Sala no ha realizado una auditoría de los costes reflejados para
cada una de las divisiones imputadas a las diferentes modalidades de cánones,
sí que, a partir de la información aportada, se han podido conciliar los datos
recogidos en las cuentas de resultados de ADIF y ADIF AV para el ejercicio
2015 con los datos de entrada en el modelo de contabilidad analítica, a nivel de
segmentos. Este análisis se presenta en las tablas siguientes:
Tabla 10. Conciliación cuenta resultados ADIF 2015 y segmentos modelo
contabilidad analítica
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
Tabla 11. Conciliación cuenta resultados ADIF AV 2015 y segmentos
modelo contabilidad analítica
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
[FIN CONFIDENCIAL]
Los importes recogidos en las cuentas de pérdidas y ganancias de ADIF y
ADIF AV se corresponden exactamente con la suma de los ingresos y costes
recogidos a nivel de cada uno de los segmentos de la contabilidad analítica, a
excepción del impuesto sobre beneficios que únicamente se recoge en la
contabilidad financiera.
Esta Comisión auditará, de conformidad con el artículo 11.Uno.7 de la LCNMC,
los importes imputados a cada uno de los cánones una vez que ADIF y ADIF
AV hayan concluido el modelo de contabilidad analítica que, según su escrito,
están desarrollando. Adicionalmente, y en relación a los resultados recogidos
en la tabla anterior, se han realizado las siguientes comprobaciones:
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- En relación a los costes de reposición, se ha verificado que las
partidas de costes relativas a la amortización de los activos de todas las
modalidades de canon se han incorporado netas de subvenciones de
capital
11
. Esta Sala considera que efectivamente, en ningún caso,
pueden imputarse a los cánones ferroviarios, el coste de un activo o, una
parte del mismo, que no haya supuesto un desembolso monetario real
por parte de los gestores de infraestructuras. Esta interpretación es
coherente con lo recogido en artículo 4.2 del RE 2015/909 que establece
que si los gestores no están obligados a reembolsar una parte de las
inversiones realizadas, dicho importe no podrá incrementar la cuantía de
los cánones.
- En relación con los costes de reposición relativos a la modalidad B,
la Ley 38/2015 indica que no pueden ser recuperados vía canon sino por
vía de la adición prevista en su artículo 97.5.2º.b). Por tanto, se ha
comprobado la eliminación de tales costes de amortización (neta de
subvenciones) por un importe [CONFIDENCIAL] millones de euros. En
este sentido cabe resaltar que, al contrario que la normativa española, el
RE 2015/909 permite incluir los costes de reposición de las líneas
ferroviarias algo que, como se ha comentado, excluye el artículo 97 de la
El traspaso de los costes de reposición previsto en la Ley 38/2015 desde
los cánones al recargo no es neutro y podría implicar, potencialmente,
situaciones contradictorias a la hora de aplicar el RE 2015/909 dado que,
de acuerdo con el marco español, dichos costes únicamente podrán ser
recuperados si el mercado puede aceptarlo, como señala el artículo
96.4. Por el contrario, el RE 2015/909, al considerar estos costes como
costes elegibles, permite que los gestores los incluyan en el importe de
los cánones, cuya aplicación no requiere de su justificación en base a la
situación del mercado.
Sin perjuicio de lo anterior, el recargo a aplicar en 2017, incluso
considerando los ajustes que se establecerán sobre el mismo en el
apartado IV.2.2, supera ampliamente el importe de los costes de
reposición de la modalidad B de canon descontados de conformidad con
el artículo 97.5.1º.b), por lo que para el ejercicio 2017 no se produce la
situación descrita en el párrafo anterior. En cualquier caso, sería
deseable una modificación en la Ley 38/2015 que la alineara con lo
previsto en la legislación europea en relación al RE 2015/909
11
El importe de la subvención descontada asciende a unos 407 millones de euros, de los
cuales aproximadamente 322 millones corresponden a ADIF y 85 millones a ADIF AV.
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IV.1.2. Estimación de los costes directos del servicio ferroviario
Una vez se ha analizado que los costes imputados por ADIF y ADIF AV a las
diferentes modalidades de cánones son apropiados y se han conciliado sus
importes con la contabilidad financiera de los gestores de infraestructuras, se
procederá a analizar el cálculo de los costes directos del servicio, los únicos
que pueden ser recuperados a través de las tarifas de acceso a las
infraestructuras ferroviarias. El RE 909/2015 establece, en su artículo 3.1, que
“[L]os costes directos del conjunto de la red se calcularán como la diferencia
entre, por un lado, los costes de prestación de los servicios del paquete de
acceso mínimo y del acceso a infraestructuras que conectan con las
instalaciones de servicio y, por otro, los costes no elegibles (…)”. Los costes no
elegibles se definen en el artículo 4 del citado Reglamento.
De esta forma, a partir de los costes imputables a cada una de las modalidades
de cánones establecidas en el epígrafe anterior, cabe detraer los costes no
elegibles de forma que el cálculo de los costes directos del servicio ferroviario
sea consistente con el RE 2015/909.
ADIF y ADIF AV han manifestado que el sistema de contabilidad de costes que
actualmente tienen implementado “se ha mostrado insuficiente para atender a
los cambios normativos en materia de metodología de cálculo de cánones
ferroviarios”. Por ello, los gestores de infraestructuras se encuentran
actualmente desarrollando un nuevo modelo de costes que les permita
“obtener, sistemáticamente y de manera transparente y objetiva, la información
de los costes subyacentes ligados a los cánones, basados en los costes
directamente imputables al servicio ferroviario”. Por este motivo, la información
aportada para la cuantificación de dichos costes se basa en una primera
propuesta de modelo de costes a partir de la mejor información disponible del
sistema contable actualmente implantado.
En relación con las consideraciones anteriores, debe recordarse que, el
artículo 96.4 de la Ley 38/2015 establece que “[P]ara la cuantificación de los
cánones de utilización de las infraestructuras ferroviarias, se tomarán en
consideración los costes directamente imputables al servicio ferroviario”. Sin
embargo, la legislación española no concreta la metodología para dicha
cuantificación dado que la Directiva RECAST ya preveía, en su artículo 31.3,
que “[A]ntes del 16 de junio de 2015, la Comisión adoptará medidas para
establecer las modalidades para el cálculo del coste directamente imputable a
la explotación del tren”. Como ya se ha mencionado, dichas medidas fueron
plasmadas en el RE 2015/909 que, en su artículo 9, establece que los
administradores de infraestructuras deben transmitir su método de cálculo de
los costes directos antes del 3 de julio de 2017.
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En definitiva, cabe concluir que, de acuerdo con la legislación vigente, ADIF y
ADIF AV pueden proponer una primera aproximación a los costes directamente
imputables de conformidad con el RE 2015/909, dado que dicho Reglamento
otorga un mayor plazo que la legislación española para la elaboración de su
metodología de cálculo. Sin perjuicio de lo anterior, y con el objetivo de
asegurar su cumplimiento así como las funciones de supervisión que tanto la
epígrafe VI siguiente se fijarán plazos intermedios con el objetivo de cumplir
con el marco regulador vigente.
En particular, ADIF y ADIF AV deberán elaborar y remitir a la CNMC, antes del
16 de enero de 2017, su metodología de cálculo del coste directo del servicio
ferroviario considerando los aspectos puestos de manifiesto en la presente
Resolución. A partir de este modelo, que de conformidad con el RE 2015/909,
será objeto de valoración por parte de esta Comisión, ADIF y ADIF AV deberán
estimar el importe de los cánones a partir de los costes de 2016. Dichos
importes serán objeto de auditoría por parte de la CNMC con el objetivo de
contar con una propuesta consistente con el RE 2015/909 antes de la fecha
límite establecida en el mismo.
A. Cuantificación de los costes no elegibles
Como se ha dicho anteriormente, el artículo 4 del RE 2015/909 establece los
costes no elegibles que deben detraerse de los costes totales para obtener los
costes directos del servicio que son los siguientes:
a) “Costes fijos relacionados con la puesta a disposición de un tramo de
línea que el administrador de las infraestructuras debe sufragar incluso
en ausencia de circulación de trenes.
b) Costes no relacionados con pagos efectuados por el administrador de
las infraestructuras; los costes o centros de costes que no estén
relacionados directamente con la prestación de los servicios del paquete
de acceso mínimo o con el acceso a infraestructuras que conectan con
instalaciones de servicio.
c) Costes de adquisición, venta desmantelamiento, descontaminación,
nueva puesta en cultivo o alquiler de tierras u otros activos fijos.
d) Costes generales a la escala de la red, incluidos los de salarios y
pensiones”.
e) Costes de financiación.
f) Costes relacionados con el progreso o la obsolescencia tecnológica.
g) Costes de los activos intangibles.
h) Costes de los sensores de vía y de los equipos de comunicación y
dispositivos de señalización situados en vía que no sean directamente
imputables a la explotación del servicio ferroviario.
i) Costes de los equipos de información, comunicación o
telecomunicaciones no situados en vía.
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j) Costes relacionados con las incidencias de fuerza mayor, accidentes y
perturbaciones de servicio específicos, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 35 de la Directiva 2012/34/UE.
k) Costes de los equipos de alimentación eléctrica para el suministro de
corriente de tracción que no sean directamente imputables a la
explotación del servicio ferroviario; los costes directos de la explotación
de los servicios ferroviarios que no utilizan equipos de alimentación
eléctrica no incluirán los costes de utilización de tales equipos.
l) Costes relacionados con la transmisión de la información mencionada en
el Anexo II, punto 1, letra f) de la Directiva 2012/38/UE, salvo que sean
imputables a la explotación del servicio ferroviario.
m) Costes administrativos derivados de los sistemas de cánones
diferenciados contemplados en el artículo 31, apartado 5, y en el artículo
32, apartado 4, de la Directiva 2012/38/UE.
n) Amortización no determinada por el deterioro efectivo de las
infraestructuras debido a la explotación del servicio ferroviario.
o) Parte de los costes de mantenimiento y renovación de infraestructuras
civiles que no sea directamente imputable a la explotación del servicio
ferroviario”.
La cuantificación de los costes anteriores podrá realizarse a partir de los
valores históricos de los activos (artículo 3.3 del RE 2015/909) o mediante una
modelización econométrica o de ingeniería de costes, “siempre y cuando pueda
demostrar al organismo regulador que los costes unitarios directos incluyen
solo los costes directos de la explotación del servicio ferroviario (…)” (artículo 6
del RE 2015/909). ADIF y ADIF AV han utilizado el primer enfoque y, sobre la
base de los importes imputables a cada una de las modalidades de los
cánones del artículo 97, detraen los costes no elegibles anteriores.
De acuerdo con los cálculos de ADIF y ADIF AV, los costes no elegibles
suponen, como se observa en la tabla siguiente, en torno a 245 millones de
euros, siendo los costes directamente imputables al servicio ferroviario más de
800 millones de euros. En el Anexo V se presenta, de forma detallada, los
importes detraídos por cada concepto del artículo 4 del RE 2015/909.
Tabla 12. Cálculo de los costes directos del servicio ferroviario
[CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
En el análisis cuantitativo presentado por ADIF y ADIF AV se observa que una
parte importante de los costes no elegibles ya había sido eliminada al no
considerarse como imputable por la legislación española. Así, por ejemplo, el
artículo 97.5 de la Ley 38/2015 impedía imputar a los cánones ferroviarios los
costes de adquisición de suelo, alquiler de tierra u otros costes fijos (epígrafe c)
o financieros (epígrafe e). En otros casos, el modelo contable de los gestores
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de infraestructuras permite cuantificar los costes no elegibles, como es el caso
de los costes no elegibles descritos en los epígrafes b, d, f, h y j. Finalmente,
ADIF y ADIF AV manifiestan no incurrir en coste alguno derivado de los
conceptos descritos en los epígrafes l y m anteriores.
Sin perjuicio de la auditoría que la CNMC realizará una vez se haya verificado
el modelo definitivo que ADIF y ADIF AV están implementando, la
cuantificación que realiza ADIF y ADIF AV de los epígrafes citados
anteriormente (b, c, d, e, f, h, i y j) del artículo 4 del RE 2015/909 se
considera adecuada.
Por el contrario, esta Sala considera que el cálculo de las siguientes
partidas no se ajusta estrictamente al concepto de coste no elegible
establecido en el RE 2015/909:
i. En relación con la cuantificación de los costes fijos a que se refiere
el epígrafe a) del artículo 4 del RE 2015/909, ADIF y ADIF AV
interpretan estos costes como los costes en que incurren para poner a
disposición de las empresas ferroviarias la capacidad esencial de un
trayecto que, en la práctica, se correspondería con trayectos de débil
tráfico. Por este motivo, los gestores de infraestructuras cuantifican los
costes unitarios (por Km de vía) de dos líneas concretas:
- La línea 514 (Zafra – Jerez de los Caballeros) de vía única, no
electrificada, señalización fija y gestión manual de la circulación
de los trenes. Los gastos de gestión de la circulación y capacidad
de esta línea sirven a ADIF y ADIF AV para calcular los costes no
elegibles por este concepto de la Modalidad A del canon por
utilización de líneas ferroviarias. Por su parte, los gastos de
mantenimiento permitirían obtener los costes no elegibles de la
Modalidad B.
- La línea 312 (Castillejo Añover – Algodor) de vía única y
electrificada se toma como referencia para estimar los costes fijos
de mantenimiento de la catenaria e instalaciones eléctricas para
estimar los costes no elegibles de la Modalidad C de los cánones
establecidos en el artículo 97 de la Ley 38/2015.
Esta Sala considera que no es posible calcular los costes fijos en
que incurriría el gestor de infraestructuras para toda la red sobre
la base de dos casos concretos de muy débil tráfico y reducidas
prestaciones. Efectivamente, la red de ADIF y, especialmente, la de
ADIF AV están compuestas por tipologías de líneas muy diferentes
que no permiten extrapolar, como se propone, los costes estimados
para las citadas líneas a toda la red.
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Por ello, esta Sala considera que, para que el cálculo de los costes no
elegibles correspondientes al artículo 4.1.a) del RE 2015/909, ADIF y
ADIF AV deberán implementar, como ya señaló esta Sala en su
Resolución de cánones de 2016, “modelos de costes que distingan los
costes en los que se incurre independientemente del volumen de
tráfico sobre las líneas, para poder eliminarlos de los costes de
prestación del paquete de acceso mínimo”. Estos modelos deberán
basarse en estimaciones significativas para el conjunto de la red.
ii. En relación con los “costes no relacionados con pagos efectuados
por el administrador de las infraestructuras” a que se refiere el
epígrafe b) del artículo 4 del RE 2015/909, ADIF no ha detraído la
subvención que recibe anualmente de los Presupuestos Generales del
Estado. Como se ha señalado en el epígrafe II.1.2, el gestor de
infraestructuras de la red convencional ha venido recibiendo en los
últimos ejercicios en torno a 585 millones de euros en subvenciones
para la explotación, cuya parte proporcional debe ser considerada
como no elegible y, por tanto, debe ser detraída de los costes directos,
en tanto que los costes sufragados mediante dicha subvención no
serán pagos efectuados por el administrador de infraestructuras.
Efectivamente, el artículo 3.5 del RE 2015/909 establece claramente
que los cálculos para estimar los costes directos “se basarán en los
pagos efectuados o previstos por el administrador de infraestructuras”.
En este sentido, el propio administrador de infraestructuras, en su
escrito de 3 de agosto, cifra en precisamente 585 millones de euros la
cuantía de la subvención pública necesaria en caso de mantener las
tarifas de las líneas que no son tipo A en un nivel recaudatorio similar
al de 2015, repartida en 431,2 millones de euros para financiar los
costes directos que no están pudiendo ser recuperados más 153,8
millones para el resto de costes no imputables a los cánones.
De acuerdo con lo anterior, ADIF deberá detraer de los costes
directos del servicio ferroviario basado en la red convencional 431,2
millones de euros imputables de la subvención a la explotación
prevista de los Presupuestos Generales del Estado. Este importe
se basa en la mejor información disponible, esto es, el importe recibido
en el ejercicio 2016. Cabe recordar que el marco regulador prevé
mecanismos que eliminen la incertidumbre sobre los gestores de
infraestructuras en relación con las aportaciones públicas a su
actividad mediante la firma del convenio previsto en el artículo 25 de la
Ley 38/2015 y que asegurará el equilibrio de su cuenta de pérdidas y
ganancias, incluyendo la financiación estatal.
En cualquier caso, como el propio ADIF señala, en el supuesto que
finalmente las aportaciones previstas en los Presupuestos Generales
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del Estado no fuera suficientes, el gestor de infraestructuras puede
plantear una nueva propuesta, dando cumplimiento, en todo caso, al
procedimiento previsto en el artículo 100 de la Ley 38/2015.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala también debe señalar que los
cánones ferroviarios no alcanzan el 8% de los ingresos de ADIF, como
puede comprobarse en la Tabla 2. Este hecho indica que la actividad
principal del gestor de infraestructuras, el prestar acceso a las red
ferroviaria, aporta una parte muy reducida de sus ingresos mientras
que la subvención recibida de los Presupuestos Generales del Estado
supone casi el 45%. En este sentido, esta Sala considera que, a la
hora de establecer las necesidades financieras, el administrador de
infraestructuras debería haber evaluado la capacidad económica de
los diferentes segmentos del mercado que utilizan la red convencional,
al objeto de equilibrar, en la medida de lo posible, su estructura de
ingresos.
En este sentido, en la Resolución de cánones de 2016, esta Sala ya
indicó que otros servicios, como el transporte de mercancías,
disfrutaban de unos cánones especialmente reducidos comparados
con los vigentes en otros Estados Miembros de la UE, cuestionándose
si estos servicios no podrían asumir un incremento del canon.
En definitiva, esta Sala considera que ADIF no puede considerar,
como coste elegible, el importe recibido como subvención a la
explotación de los Presupuestos Generales del Estado. En este
sentido, una vez se cuente con el modelo de costes directamente
imputables de acuerdo con el RE 2015/909, los gestores de
infraestructuras deberán evaluar la capacidad de pago de los
segmentos de mercado que utilizan la red ferroviaria de ancho ibérico
que determinará, en su caso, el importe de la subvención a recibir vía
Presupuestos Generales del Estado.
Finalmente, y según lo ya señalado en el epígrafe IV.1.1, el artículo 4.2
del Reglamento es también claro al considerar como no elegible los
importes recibidos por los gestores de infraestructuras para financiar
sus inversiones.
iii. En relación con los “costes de amortización no determinada por el
deterioro efectivo de las infraestructuras” (epígrafe n), ADIF y
ADIF AV consideran que los activos incluidos en las divisiones
elegibles están directamente relacionados con el servicio ferroviario.
Además, la amortización imputada a cada división se realiza de
acuerdo con la vida útil del activo y la depreciación que sufren por su
normal funcionamiento, por lo que el importe calculado es consistente
con el RE 2015/909.
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En relación con este aspecto, esta Comisión considera que no todos
los activos que ADIF y ADIF AV amortizan de acuerdo con las normas
contables sufren un deterioro por su uso, en particular, la obra civil.
Efectivamente, los gestores de infraestructuras amortizan elementos
de la red ferroviaria, como la plataforma, túneles o viaductos que, si
bien requieren de un mantenimiento, no sufren el deterioro por su uso.
Además, en este tipo de activos no es posible su reposición por lo que
imputar su amortización a los cánones, cuyo objetivo último es que el
gestor cuente con los recursos suficientes cuanto sea necesaria la
renovación del activo, no parece adecuado.
Por tanto, esta Sala considera que para que las amortizaciones
imputadas a los cánones ferroviarios puedan ser consideradas
como costes elegibles, ADIF y ADIF AV deben poder justificar que
se basan en activos cuya reposición se realiza de manera
efectiva. En este sentido, la vida útil de los elementos de la red puede
resultar en una primera aproximación a este análisis.
Finalmente, y a pesar de que el RE 2015/909 los excluye explícitamente, ADIF
y ADIF AV consideran elegibles los siguientes elementos:
i. A pesar de considerarse, a efectos contables, como un activo
intangible que, de acuerdo con el epígrafe g) del RE 2015/909 es un
coste no elegible, los gestores consideran que las aplicaciones
informáticas desarrolladas para la gestión del tráfico ferroviario se
consideran imprescindibles para la prestación del servicio, por lo que
consideran que deben imputarse a los cánones ferroviarios.
ii. El epígrafe i) excluye los costes de los equipos de comunicación no
situados en vía. Sin embargo, los gestores de infraestructuras estiman
que el centro de control de la red, que coordina la gestión del tráfico
ferroviario de las diferentes delegaciones de la red de alta velocidad,
puede considerarse como si estuviera colocado en la vía ya que está
directamente relacionado con la explotación del servicio, por lo que
debería, según su escrito, considerarse elegible. Esta Comisión
señaló, en la Resolución de cánones de 2016, que debían sustraerse
“del cómputo de los costes directamente imputables aquellos activos
de monitorización, señalización y comunicación que, aun ubicados en
vía, se demuestre que no guardan relación directa con el servicio
ferroviario (…)”.
El caso señalado por ADIF y ADIF AV es, por tanto, diferente dado que
son activos que, a priori parecen efectivamente directamente
relacionados con el servicio, si bien no están ubicados en vía. Como
se ha dicho, el RE 2015/909 excluye este tipo de costes dado que,
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además de que estén directamente relacionados con el servicio, deben
sufrir un deterioro por su uso. Así, en el Considerando 8 se justifica
que “el desgaste de las señales en vía y cabinas de enclavamiento no
varía en función del tráfico y, por tanto, no debe incluirse en el canon
basado en los costes directos”.
iii. Una situación similar a la anterior se observa en los equipos de
alimentación eléctrica (epígrafe k) para los que ADIF y ADIF AV
justifican la inclusión de todos los costes en la Modalidad C,
incluyendo los costes de mantenimiento de las subestaciones. El
Considerando 10 del RE 2015/909 establece que “[L]os equipos de
alimentación eléctrica, tales como cables o transformadores, no suelen
sufrir desgaste por la explotación del servicio ferroviario (…). Así pues,
los costes de los equipos de alimentación eléctrica no deben incluirse
en el cálculo de los costes directamente imputables a la explotación
del servicio ferroviario”. Por otra parte, tanto el paso del tren como la
tensión eléctrica desgastan otros componentes de la red ferroviaria,
por lo que estaría justificada su inclusión como coste directo del
servicio ferroviario.
En relación con los aspectos anteriores, y dada la divergencia entre las
consideraciones genéricas del RE 2015/909 y la propuesta de ADIF y ADIF AV,
esta Sala considera que, de cara a su consideración como elegibles en la
metodología definitiva de cálculo, los gestores de infraestructuras deberán
remitir la información técnica suficiente que permita a esta Comisión
alcanzar conclusiones definitivas sobre si los elementos anteriores están
efectivamente directamente relacionados con la prestación del servicio.
Como se ha comentado anteriormente, ADIF y ADIF AV cuentan, hasta el
próximo 3 de julio de 2017 para adecuar completamente sus modelos de
costes al RE 2015/909, considerando las apreciaciones anteriores.
B. Costes unitarios directos del servicio ferroviario
Una vez calculados los costes elegibles, ADIF y ADIF AV estiman los costes
unitarios de conformidad con el artículo 5 del RE 2015/505 que establece que,
para obtener el coste unitario directo, los administradores de infraestructuras
deberán dividir los costes directos anteriores entre el número total de km-tren
previsto o explotado. Como se ha dicho anteriormente, ADIF y ADIF AV han
tomado como referencia el tráfico de 2015. En la tabla siguiente se muestran
los costes directos unitarios calculados de esta forma, sobre los importes
detallados en la Tabla 12:
Tabla 13. Estimación de los costes unitarios de los cánones del Art. 97 de
la Ley 38/2015
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
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[FIN CONFIDENCIAL]
ADIF y ADIF AV han fijado las tarifas de cada servicio (ver Anexo III) que
obtendría un ingreso medio igual al coste medio anterior, como se observa en
la tabla siguiente:
Tabla 14. Estimación del ingreso medio de los cánones del Art. 97 de la
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
[FIN CONFIDENCIAL]
Finalmente como se ha mencionado anteriormente, en el caso de las líneas
que no son tipo A, los gestores de infraestructuras proponen mantener unas
tarifas por cada servicio que supongan una recaudación similar a la del año
2015, supeditando dicha propuesta a la aportación pública incluida en los
Presupuestos Generales del Estado para 2017.
En definitiva, la propuesta de cánones de ADIF y ADIF AV para 2017:
i. Supone diferenciar los cánones en función del tipo de líneas,
siendo más elevados en las líneas de altas prestaciones (tipo A),
dados sus costes más elevados. El RE 2015/909 prevé expresamente,
en su artículo 5.1, que puedan calcularse costes directos de diferentes
partes de la red, siempre y cuando el administrador de infraestructuras
pueda demostrarlo al organismo regulador.
Sin perjuicio de los resultados que obtengan los administradores de
infraestructuras una vez hayan implementado su nueva metodología
de costes de conformidad con las consideraciones anteriores, esta
Comisión considera que, a la vista de la información suministrada,
efectivamente los costes de las líneas de altas prestaciones son
sustancialmente diferentes, por lo que estaría justificada su
diferenciación.
En este mismo sentido, si como señalan ADIF y ADIF AV, su nuevo
modelo de costes permite justificar unas diferencias de costes
sustanciales para las líneas B (1 y 2), C (1 y 2), D y E, esta Sala
analizará los costes subyacentes, tomando una decisión al respecto.
ii. Supone diferenciar entre diferentes servicios del paquete mínimo
de acceso. En particular, en las líneas tipo A, las tarifas de los
servicios VL1 y VL3 son las mismas mientras que la del servicio VL2
sería la misma que la del VCM (ver el Anexo I para la descripción de
los servicios). Los servicios de mercancías contarían con una tarifa de
acceso diferenciada. Igualmente, para el resto de líneas, en su
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propuesta de tarifas a ser abonadas por las empresas ferroviarias,
ADIF propone fijar un canon diferente para cada uno de los servicios.
Además de por el tipo de red, el RE 2015/909 (artículo 5.2) permite la
modulación de los costes unitarios directos medios “para tomar en
consideración los distintos grados de desgaste de las infraestructuras”
con arreglo a diferentes criterios, incluyendo la masa del tren, la
potencia de tracción o los parámetros de la vía. Esta Sala se muestra
favorable a que cada uno de los servicios afronten, de la forma más
ajustada posible, los costes que generan al administrador de
infraestructuras.
Sin embargo, ADIF y ADIF AV no han aportado justificación alguna de
las diferencias entre las tarifas fijadas para cada uno de los servicios
del paquete mínimo. Los gestores de infraestructuras ferroviarias
señalan que “el modelo analítico actual no permite una imputación de
costes por tipo de servicio por lo que ha sido necesario definir las
tarifas en función de los tráficos estimados por cada tipo de servicio”.
En este contexto cabe recordar a ADIF y ADIF AV que únicamente
será admisible la diferenciación de las tarifas de acceso por tipo
de servicio si se justifica sobre la base de los criterios
reconocidos en el Reglamento.
iii. Se basa en que la actividad ferroviaria de 2015, a los efectos de la
facturación de los cánones, esto es, en términos de tren-km, se
mantendrá, aplicándose para el cálculo de los costes directos
unitarios así como para la fijación de los cánones de 2017. ADIF y
ADIF AV justifican que, por una parte, el transporte de viajeros por
líneas de altas prestaciones presenta un crecimiento elevado que no
se traduce en un incremento de la recaudación por cánones. Así, los
posibles incrementos que podrían producirse en 2017, según su
escrito, únicamente vendrían motivados por la puesta en servicio de
nuevas líneas, con un impacto limitado en la facturación.
Efectivamente, como señala ADIF y ADIF AV, al objeto de la presente
Resolución, la variable relevante de análisis es el tren-km, unidad
facturable por parte de los gestores de infraestructuras para los
cánones ferroviarios. Como se observa en el gráfico siguiente, la
actividad ferroviaria, medida en términos de trenes-km depende del
número de trenes circulando por la red, cuya disminución es
compatible con un incremento del número de viajeros gracias a una
mejora del aprovechamiento de los mismos. Como se ha dicho
anteriormente, la política comercial aplicada por RENFE en los últimos
dos años implica un mayor aprovechamiento de los trenes, con
incrementos de viajeros y disminuciones de los trenes-km.
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Gráfico 4. Crecimiento del tráfico ferroviario (viajeros, trenes-km)
(*) Los datos de 2016 son estimaciones anualizadas de los datos disponibles de
viajeros hasta julio y de trenes-km hasta agosto.
Sin embargo, y al contrario de lo señalado por ADIF y ADIF AV, esta
política comercial parece estar llegando a su límite ya que, como se
observa en el gráfico anterior, con los datos de 2016, que coinciden
con las previsiones de RENFE, se observa una menor caída en
términos de trenes-km, pasando de un -4,4% en 2015 al -1,2% en
2016. De hecho, las previsiones de RENFE, aportadas en el contexto
del procedimiento de consultas, cifran en más de [CONFIDENCIAL]
millones de trenes-km el crecimiento del tráfico en 2017 en sus
servicios comerciales. Este crecimiento vendría derivado tanto de un
mayor tráfico en los corredores existentes como en la puesta en
servicio de diferentes líneas. Efectivamente, la Declaración sobre la
Red 2016 de ADIF AV
12
prevé la puesta en servicio de diferentes
tramos relevantes de la red de Alta Velocidad como la conexión de
Madrid con Granada, Murcia y Castellón así como la apertura de
diferentes tramos en el Corredor Mediterráneo o la variante de Pajares.
Como se observa en el gráfico anterior, la puesta en servicio de nuevos
tramos de línea genera, como no puede ser de otra forma, un
crecimiento en el número trenes circulados por la red. Sin embargo, y
al contrario de lo señalado por ADIF y ADIF AV, RENFE prevé
incrementar su actividad tanto por la apertura de nuevas líneas como
por el refuerzo de la actividad en corredores ya en servicio.
12
http://www.adifaltavelocidad.es/es_ES/conocenos/doc/CA_DRed_Completo.pdf
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
Viajeros Tren-Km
Evolución tráfico líneas Alta Velocidad
MAD-BCN MAD-VAL MAD-ALIC
Dtos. RENFE
León
Zamora
Crecim. Medio desde 2005: +2,7% Tren.Km y 6,1% en viajeros → Coherente ADIF
El gestor amortiza de forma creciente la red A.V.: +3% anual (basado en ∆ tráfico)
MAD-MAL y MAD-VALL
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Tabla 15. Previsiones de tráfico de RENFE para 2015
[CONFIDENCIAL]
Por otra parte, cabe recordar que el escenario a largo plazo previsto
por ADIF AV en relación con el crecimiento del tráfico en la red de alta
velocidad es de un 3%. Efectivamente, en sus Cuentas Anuales, ADIF
AV manifiesta que “[L]a amortización de la infraestructura ferroviaria de
alta velocidad, se realiza, con carácter general de forma creciente, en
progresión geométrica del 3% anual (…)”, habiéndose justificado dicho
porcentaje, según lo establecido por el Tribunal de Cuentas
13
, “(…) en
la estimación de un crecimiento del 3% del tráfico sobre las líneas de
alta velocidad – amparada por la correlación existente entre la
demanda del transporte y el crecimiento de la economía – (…)”. Es
decir, el escenario a largo plazo previsto por ADIF AV en relación con
el crecimiento del tráfico en la red de alta velocidad es de un 3%.
A la vista de todo lo anterior, a juicio de esta Sala resulta
excesivamente conservadora la previsión de ADIF y de ADIF AV en
relación con la evolución del tráfico facturable a los efectos de los
cánones ferroviarios, lo que podría conllevar una fijación de las tarifas
de acceso por encima del coste directamente imputable. Por una parte,
la evolución de 2016 muestra una atenuación en las caídas de la
actividad, en términos de trenes-km, como se ha dicho, pasando de un
-4,4% en 2015 al -1,2% en 2016, esto es, 3,2 puntos porcentuales
menos, por lo que las previsiones de crecimiento en los corredores ya
en servicio de RENFE resultan verosímiles, lo que supondría un
crecimiento de [CONFIDENCIAL]%. Por otra parte, la fecha de puesta
en servicio de nuevas líneas siempre conlleva cierto grado de
incertidumbre si bien la falta de aperturas en 2016, a pesar de lo
anunciado en la Declaración de la Red 2016, si permite anticipar que
en 2017 pueden producirse las mismas. Sin embargo, en este aspecto,
la previsión de la CNMC debe ser más conservadora que la de RENFE,
situándola en el 40% del incremento previsto por la operadora y
detallado en la Tabla 15 anterior, esto es, [CONFIDENCIAL] millones
de trenes-km, lo que supone un crecimiento con respecto a 2015 del
[CONFIDENCIAL]% con respecto al 2015.
En definitiva, esta Sala estima que el crecimiento del tráfico en 2017
con respecto a 2015 será del 3%, derivado tanto del crecimiento en
13
Informe sobre la fiscalización de la financiación de las infraestructuras ferroviarias (2011-
2013).
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los corredores en servicio, donde se prevé un crecimiento del
[CONFIDENCIAL]% como de la puesta en servicio de nuevas líneas, si
bien con una estimación menor a la de RENFE, que supondrá un
crecimiento del [CONFIDENCIAL]%. Dada esta previsión de tráfico, el
coste directo unitario de los cánones debe reducirse en línea con los
importes siguientes:
Tabla 16. Cánones ajustados a aplicar en 2017
Euros tren-Km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
Merc.
Modalidad A
1,9275
0,9258
1,9275
0,9536
0,4850
0,4446
Modalidad B
4,7931
2,3017
4,7931
2,3707
1,2500
1,1055
Modalidad C
0,8020
0,3835
0,8020
0,3950
0,2500
0,1855
Cabe decir que, bajo la premisa de crecimiento de tráfico anterior, el
ajuste anterior en términos unitarios no tiene efectos sobre la
recaudación de los gestores de infraestructuras.
En relación con las previsiones de tráfico, es evidente que de haberse
realizado un procedimiento de consultas en línea con lo señalado por
esta Comisión en el epígrafe III.3 habría facilitado a ADIF y ADIF AV la
elaboración de unas estimaciones para 2017 con la mejor información
disponible.
Finalmente, los gestores de infraestructuras no pueden depender de la
puesta en servicio de nuevas infraestructuras para incrementar sus
ingresos si no que deberían optar por fórmulas encaminadas a
incrementar la rentabilidad de las ya existentes. En este sentido, y
dada la situación descrita por los propios administradores, esta Sala
considera que se debería haber incluido, en la propuesta de cánones,
la bonificación por el incremento del tráfico prevista en el artículo 97.6
de la Ley 38/2015. Además, y como se establecerá en el siguiente
epígrafe, ADIF y ADIF AV deben ofrecer dicha bonificación de
conformidad con el redactado de dicho artículo.
IV.2. Adiciones y bonificaciones a aplicar a los cánones ferroviarios
Una vez establecidos los cánones de acuerdo con el estándar de costes
directamente imputables al servicio ferroviario, cabe ahora analizar las
adiciones y bonificaciones que sobre éstos puede aplicar el gestor de
infraestructuras de acuerdo con la Ley 38/2015. A continuación se analizará,
por una parte, las adiciones previstas en el artículo 97.5.2º sobre los cánones
ferroviarios y, por otra, se hará referencia a las bonificaciones que pueden
aplicarse para incentivar el tráfico, la implantación del ERTMS y el uso eficiente
de las infraestructuras según el artículo 97.6.
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IV.2.1. Recargo previsto sobre la Modalidad A en el artículo 97.5.2º de la
La Ley 38/2015 prevé que se aplique una adición a la cuota íntegra del canon
de capacidad por el uso ineficiente de ésta, con el objetivo de optimizar su uso.
Este recargo se calcularía sobre la diferencia entre los trenes-km adjudicados
por el administrador de infraestructuras y los finalmente utilizados, por tipo de
línea y servicio. En relación con los umbrales, en el caso del tráfico de viajeros,
esta adición se activaría a partir de desviaciones superiores al 2% de la
capacidad adjudicada. Este umbral se amplía al 15% en el caso del transporte
de mercancías.
ADIF y ADIF AV no han propuesto adición alguna en relación con este
epígrafe. Sin perjuicio de los beneficios que lógicamente supone el
cumplimiento de la programación para un uso eficiente de la RFIG, esta Sala
debe señalar que la redacción de este artículo parece imponer la fijación de
esta adición, al establecer que “se aplicará, de acuerdo con las cuantías que se
establezcan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado (…)” (el
subrayado es añadido). Esta redacción difiere de otros elementos a aplicar
sobre los cánones, como la bonificación para incentivar la implantación del
sistema ERTMS, donde se establece que “podrán introducirse en las leyes de
presupuestos generales del Estado (…)” o para fomentar el aprovechamiento
de la capacidad disponible, donde claramente su introducción es potestativa
para ADIF y ADIF AV al establecer que “el administrador de infraestructuras
podrá introducir una bonificación (…)”.
En definitiva, y sin entrar a valorar la necesidad o no de introducir una recargo
por el uso ineficiente de la capacidad adjudicada, esta Sala estima que, a la
vista de la redacción del artículo 97.5.2º.a), ADIF y ADIF AV deben
proponer un valor para esta adición sobre la Modalidad A del canon por
utilización de líneas ferroviarias. Por otra parte cabe también señalar que la
propuesta anterior deberá someterse, de conformidad con el artículo 100 de la
Ley 38/2015, a consulta de las empresas ferroviarias y resto de candidatos así
como a informe de esta Comisión.
IV.2.2. Recargo previsto sobre la Modalidad B en el artículo 97.5.2º de la
La aplicación del estándar de costes directamente imputables al servicio
ferroviario hace que, con las limitaciones del modelo señaladas anteriormente,
ADIF y ADIF AV no recuperen [CONFIDENCIAL] millones de euros. Además,
la legislación española excluye de la modalidad B del canon por utilización de
líneas ferroviarias, los costes de reposición y renovación que, de acuerdo con
el modelo de ADIF y ADIF AV, se estiman, una vez descontadas las
subvenciones recibidas, en [CONFIDENCIAL] millones de euros. En la tabla
siguiente se presentan las cifras anteriores:
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Tabla 17. Costes no recuperados a partir de los cánones
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
[FIN CONFIDENCIAL]
La adición prevista sobre el canon por utilización de las líneas ferroviarias
integrantes de la RFIG debería permitir a los gestores de infraestructuras
recuperar estos costes así como, de acuerdo con la Ley 38/2015, los gastos
financieros y todos aquellos que permitan lograr la sostenibilidad económica de
las infraestructuras que gestionan. Sin embargo, y al contrario de lo que sucede
en el caso de los costes directamente imputables, el recargo previsto en este
artículo podrá imponerse siempre que, de conformidad con el artículo 96.4, “el
mercado pueda aceptarlo, y sin dejar de garantizar una competitividad óptima
de los segmentos de mercado (…)”.
Este artículo transpone el artículo 32 de la Directiva RECAST que es más
concreto en este análisis, estableciendo que “la cuantía de los cánones no
debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del
mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la
explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda
asumir el mercado”. Igualmente, la Directiva establece pares de relaciones que
deben analizarse en su Anexo VI y que incluyen tanto el transporte
internacional como nacional, mercancías y viajeros o servicios regulares frente
a ocasionales, siempre que éstas sean pertinentes.
Este modelo de fijación de las tarifas de acceso a la red ferroviaria que,
distinguiendo los costes directamente imputables (que recogerían
esencialmente los costes que genera el paso del tren) del resto de costes fijos,
independientes del tráfico, es consistente con la caracterización por parte de la
literatura económica de las infraestructuras ferroviarias. Dicha caracterización
considera a las infraestructuras ferroviarias como un monopolio natural cuya
regla óptima de fijación de precios se basaría en los denominados precios
Ramsey, donde los precios se fijarían de forma inversa a la elasticidad de la
demanda
14
. Por otra parte, el nivel y estructura de los cánones ferroviarios
también es relevante a la hora de favorecer la entrada de nuevos
competidores
15
.
14
Ver “An approach to mark-ups through capacity charges” (Francisco Calvo y Juan de Oña),
Rail infrastructure charging in the European Union” (Benedikt Peter) y “Regulation without
competition: how does the French Regulator Monitor the Rail Access Charges?” (Yves Crozet).
15
Ver “Rail access charges and internal competition in high speed trains” (Óscar Álvarez-
Sanjaime, Pedro Cantos-Sánchez, Rafael Moner-Colonques y José J. Sempere-Monerris).
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Como se ha descrito en el apartado III.2 anterior, los administradores de
infraestructuras proponen un recargo que prevé recaudar más de 191,3
millones de euros. ADIF y ADIF AV han justificado la implantación de esta
adición en las líneas tipo A (alta velocidad) dada la evolución del mercado, que
se ha incrementado en un 56% entre 2010 y 2015 y un 12% en el periodo
enero mayo de 2016 con respecto a 2015. A partir de esta evolución, justifican
el gestor de infraestructuras que determinados segmentos del mercado
cuentan con una capacidad de pago más elevada que permite la imposición de
la citada adición en particular, por “el incremento de la ocupación media de los
trenes que circulan por estas líneas [líneas de altas prestaciones], que
posibilitan el incrementar la recaudación por parte del operador”.
De los argumentos anteriores, se deduce que la aproximación de ADIF y ADIF
AV es diferente a la prevista en la literatura económica, dado que a la hora de
fijar el recargo no han analizado la sensibilidad al precio de la demanda final de
los viajeros sino los beneficios de RENFE en la prestación de los servicios de
alta velocidad. Efectivamente, como se observa en el Anexo III, ADIF y ADIF
AV proponen un recargo para todas las líneas de altas prestaciones, si bien
diferenciando los servicios VL1 del corredor Madrid-Barcelona (con un
incremento del 50% sobre el recargo previsto para el resto de líneas) y del de
Madrid-Toledo-Sevilla-Málaga (con un incremento del +2,7%). Como se
observa en la tabla siguiente, los corredores donde los recargos son mayores
es donde se presentan rentabilidades positivas para el operador ferroviario si
bien ADIF AV también propone un recargo para los corredores que no cuentan
con resultados positivos.
Tabla 18. Resultado de RENFE para los diferentes corredores de alta
velocidad
16
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir del requerimiento realizado a RENFE.
[FIN CONFIDENCIAL]
Sobre la aproximación de ADIF y ADIF AV cabe decir que, en un entorno no
liberalizado como es el actual, los resultados de RENFE podrían ser una
estimación adecuada sobre la capacidad del mercado para absorber los
recargos propuestos. En ausencia de competencia en el mercado minorista de
transporte de viajeros, es difícil calibrar el impacto del incremento de los
cánones de acceso a la red dado que su repercusión en el mercado final no
16
Para el cálculo de ingresos y costes se han imputado a cada corredor, de forma proporcional
a los km realizados en cada corredor, los ingresos y costes de los trayectos que utilizan, al
menos parcialmente, las líneas de alta velocidad (como, por ejemplo, los trayectos Barcelona-
País Vasco o Navarra) y los que discurren en dos corredores (como el Barcelona-Sevilla).
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depende de las fuerzas competitivas sino de una decisión administrativa que
establezca, en su caso, el incremento en los precios finales. Por tanto, es difícil
evaluar qué segmentos del mercado podrían quedar excluidos si, al contrario
de lo que ocurriría en un mercado competitivo, no necesariamente se producirá
un traspaso al mercado final de estos incrementos.
RENFE, sin embargo, en sus alegaciones en el procedimiento de consultas,
señala que el incremento propuesto por ADIF y ADIF AV no podría asumirse y
deberían trasladarse a los precios de los billetes. La operadora ferroviaria
señala, adicionalmente, que los cánones actuales fuerzan a aprovechamientos
de los trenes muy elevados para alcanzar su rentabilidad, obligando a una
oferta muy restrictiva en plazas, lo que lógicamente limita la actividad
ferroviaria.
Por una parte, es evidente que, a la vista de la situación de RENFE
presentada en sus cuentas anuales de 2015, difícilmente la operadora
podría asumir el incremento de recaudación que prevé ADIF y ADIF AV
con sus propuesta tarifaria, sin incrementar los precios de los servicios
finales, reducir la oferta menos rentable o, en su defecto, incurrir de nuevo en
pérdidas, incluyendo los servicios de alta velocidad. Como se muestra en la
Tabla 18, los beneficios que obtiene RENFE en los principales corredores no
compensarían el incremento previsto de la recaudación por cánones.
Efectivamente, en su conjunto, los servicios comerciales de la operadora
ferroviaria continuaron en pérdidas en 2015, con un resultado negativo de más
de 8 millones de euros.
Por otra parte, y de cara a analizar si el mercado podría aceptar los nuevos
cánones ferroviarios, un análisis de la situación con los cánones vigentes y las
tarifas aplicadas muestra que, en los principales corredores, como señala
RENFE, la ocupación mínima para conseguir el break even es ya muy
elevada:
Tabla 19. Estimación de la ocupación media por tren necesaria para cubrir
los costes del servicio
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por RENFE.
[FIN CONFIDENCIAL]
Dado que los nuevos cánones suponen un incremento en los costes de entre el
14% y el 23% con respecto a la situación vigente, como se observa en la tabla
siguiente, los índices de ocupación mínima se tendrían que incrementar entre
4,8 y 8,8 puntos porcentuales para seguir cubriendo los nuevos costes:
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Tabla 20. Estimación de la ocupación media por tren necesaria para cubrir
los costes del servicio
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por RENFE.
[FIN CONFIDENCIAL]
De la tabla anterior puede concluirse que los cánones propuestos, sin que se
produzca un incremento del precio, harían inviable la rentabilidad del corredor
Madrid-Alicante, dado que el break even se sitúa por encima del 100% de las
plazas del tren. Igualmente, los nuevos cánones podrían forzar la eliminación
de algunos trenes por la imposibilidad de alcanzar los umbrales mínimos
anteriores.
Como se observa en el gráfico siguiente, con los cánones actuales, RENFE ya
debe contar con un número muy elevado de trenes con ocupaciones superiores
al 80% por lo que, un incremento de los cánones forzaría, como se ha
mostrado anteriormente a, elevar todavía más este porcentaje, eliminando
trenes con ocupaciones reducidas, de forma que en media suba la ocupación
de los trenes. Este efecto conlleva una reducción en la facturación de los
gestores de infraestructuras, al reducir la actividad ferroviaria, dependiendo el
resultado final de las decisiones comerciales de RENFE.
Gráfico 5. Distribución de los trenes de alta velocidad según su
ocupación
[INICIOCONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por RENFE.
[FIN CONFIDENCIAL]
Por otra parte, si se analiza la demanda final, se estima que, en caso de que
RENFE decidiera incrementar las tarifas para mantener los umbrales actuales
de ocupación mínima, la demanda en estos corredores, que suponen más del
60% del tráfico de alta velocidad en España, podría reducirse en un 2,4% como
consecuencia del aumento tarifario
17
. Esta reducción de la demanda podría dar
como resultado reducciones en las frecuencias que, a su vez, redundarían en
una mayor pérdida de demanda, al incrementar los tiempos de viaje
18
.
Tabla 21. Estimación impacto en la demanda del incremento tarifario
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia.
17
Esta estimación se basa en el modelo que está elaborando la CNMC en relación con la
demanda de los servicios ferroviarios.
18
El tiempo de viaje de un trayecto determinado depende de, por una parte, el tiempo efec tivo
en el medio de transporte, más los tiempos de espera que depende de la frecuencia del mismo.
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[FIN CONFIDENCIAL]
En estas condiciones cabe recordar que esta Sala ya señaló en la Resolución
de cánones de 2016 “(…) dado el peso de los cánones ferroviarios en la
estructura de Renfe Viajeros, superior al 50%, difícilmente un incremento de los
mismos podría ser absorbido sin un incremento de los precios finales. De
hecho, los actuales niveles de los cánones, relativamente elevados si se
comparan con los existentes en otros países europeos, contrastan con el
reducido uso de la red de alta velocidad en España”. En línea con lo expuesto
en el ejercicio anterior, los cánones no deben convertirse en una barrera al
crecimiento del transporte ferroviario dado que una reducción de la demanda
redunda, a la postre, en unos menores ingresos por parte de los gestores de
infraestructuras. Las últimas estadísticas muestran que el ferrocarril estaría
perdiendo competitividad con respecto a otros medios de transporte, con
crecimientos muy inferiores al transporte aéreo para los desplazamientos
interiores
19
.
En definitiva, la situación actual del mercado ferroviario de transporte nacional
de viajeros junto con los niveles actuales de los cánones ferroviarios permiten
concluir que la propuesta de ADIF y ADIF AV del recargo previsto en el artículo
97.5.2º.b) no puede ser aceptada por el mercado por lo que debe modificarse
de acuerdo con los siguientes ajustes:
A. Ajuste del recargo sobre las infraestructuras consideradas como
líneas A2 de acuerdo con los cánones actuales
La propuesta de ADIF y ADIF AV, incluyendo el recargo, incrementa
especialmente los cánones ferroviarios en los corredores que, de acuerdo con
los cánones actuales, tenían la consideración de líneas A2 (todos salvo el
Madrid-Barcelona-Frontera francesa). Efectivamente, considerando el mismo
tipo de tren y distancia, los cánones vigentes son en torno a un 9,7% menores
en las líneas tipo A2 que en las A1. La propuesta para 2017 reduce este
diferencial al 4,6% para el corredor Madrid-Andalucía y al 5% en el resto de
corredores que no son el Madrid-Barcelona.
Esta Sala considera que las diferencias en la demanda del corredor de Madrid-
Barcelona con respecto al resto se mantienen por lo que debe incrementarse la
diferencia entre dichas infraestructuras en una mayor medida. Efectivamente,
los resultados de RENFE en el corredor de Andalucía, que de acuerdo con la
Tabla 18 anterior, ascienden a [CONFIDENCIAL] millones de euros son
19
Según el INE, el transporte aéreo incrementó su tráfico en un 11,9% en el primer semestre
mientras que el AVE lo hizo en un 7,2%.
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sensiblemente menores a los del corredor Madrid Barcelona. Por ello, para
mantener la proporción anterior, debe realizarse una reducción del recargo
propuesto para las líneas Madrid-Toledo/Sevilla/Málaga del 35%, de forma
que se mantenga la diferencia actual entre los cánones de las líneas A1 y A2.
El recargo del resto de líneas tipo A será objeto de análisis en un epígrafe
posterior.
B. Ajuste del recargo derivado de la evolución del tráfico ferroviario en
2017
En el punto IV.1.2 anterior, esta Sala ha justificado porqué la previsión de ADIF
y ADIF AV en relación con el tráfico de 2017 resulta excesivamente
conservadora, previéndose un incremento, en términos de trenes-km, del 3%
para 2017 con respecto al observado en 2015. En este sentido, esta mayor
actividad debe reflejarse en las plazas-km ofertadas, unidad de tarificación
relevante para el análisis del recargo objeto de análisis en el presente epígrafe.
Si bien las previsiones de RENFE aportadas en el contexto del proceso indican
un crecimiento mayor del número de plazas-km que de los trenes-km, esta
Sala estima que debe adoptarse un enfoque más conservador y mantener,
también para las plazas-km un crecimiento del 3% para 2017.
De esta forma, y manteniendo las previsiones de recaudación de los gestores
de infraestructuras, debe realizarse un ajuste en los importes unitarios que
refleje esta mayor actividad ferroviaria.
C. Ajuste del recargo en las líneas tipo A no pertenecientes a los
Corredores Madrid-Barcelona y Madrid-Toledo/Sevilla/Málaga
Finalmente, cabe hacer mención al resto de líneas A que no son los corredores
de mayor tráfico (Madrid-Barcelona y Madrid-Andalucía), sobre las que ADIF
AV también propone fijar, si bien de menor importe, un recargo. Como se ha
dicho anteriormente, esta Sala considera apropiado, según proponen ADIF y
ADIF AV, tomar en consideración los resultados de RENFE para analizar la
capacidad del mercado para asumir un incremento de los cánones ferroviarios.
La Tabla 18 anterior presenta los resultados de la operadora en los diferentes
corredores, mostrándose que el resto de líneas tipo A, incluyendo el corredor
del Levante, no presentan resultados positivos para RENFE. Por tanto, no es
posible sostener que la demanda de dichas líneas pueda sostener un canon
por encima de los costes directos calculados de conformidad con el RE
2015/909.
De hecho, las frecuencias actuales de RENFE en los diferentes destinos
pertenecientes a estos corredores, como se observa en la tabla siguiente, son
reducidas. Los niveles de cánones actuales, como muestra el umbral mínimo
de ocupación de la línea Madrid-Alicante, desincentivan nuevas frecuencias,
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haciendo que algunos destinos cuenten con un número muy reducido como
León con 6 o Valladolid con 7.
Gráfico 6. Frecuencias diarias de diferentes destinos de Alta Velocidad
(2015)
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
En este contexto, parece aconsejable una reevaluación por parte de ADIF AV
del recargo sobre el resto de líneas de altas prestaciones diferentes de los
corredores Madrid-Barcelona y Madrid-Andalucía. Esta Sala considera que la
eliminación del recargo haría estas líneas más competitivas, favoreciendo el
uso más eficiente de las mismas, y evitando, en línea con la Directiva RECAST,
que usuarios que podrían abonar el coste directo del servicio no se vean
excluidos por la aplicación del recargo.
D. Recargo a aplicar en 2017 sobre la Modalidad B del canon por
utilización de las líneas ferroviarias
Atendiendo a lo anterior, esta Sala propone los siguientes recargos para las
líneas tipo A:
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Nº de frecuencias diarias
AVE A V City
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Tabla 22. Propuesta ajustada de recargo líneas tipo A para 2017
€/100 plazas-
km
VL1
VL2
VL3
VCM
MAD-BCN-
FRANCIA
Prop. ADIF
1,8156
0,2389
0,3117
0,5112
Prop. CNMC
1,7611
0,2317
0,3023
0,4959
MAD-SEV-
MAL
Prop. ADIF
1,3736
0,2389
0,3117
0,5112
Prop. CNMC
0,8647
0,1504
0,1962
0,3218
Resto líneas
A
Prop. ADIF
1,3374
0,2389
0,3117
0,5112
Prop. CNMC
0
0
0
0
Como se observa en la tabla siguiente, la propuesta realizada por ADIF y ADIF
AV suponía incrementar la recaudación por cánones ferroviarios por utilización
de líneas en aproximadamente 75 millones de euros. Por su parte, los cánones
modificados, incluyendo el recargo, definidos por esta Sala, implican una
recaudación por cánones que ascendería a 510 millones de euros, suponiendo
un incremento del tráfico del 3%, en línea con lo argumentado anteriormente.
Esta propuesta supone incrementar la recaudación actual en más de 20
millones de euros, esto es, un 4,2%.
Tabla 23. Recaudación por cánones esperada de la propuesta ajustada del
recargo en líneas tipo A
Millones euros
Actuales
ADIF
CNMC sin
crec. Tráfico
CNMC con
crec.
Tráfico
Líneas A
Cánones Mod. A, B
y C
202,31
301,74
292,69
301,74
Recargo
215,96
191,34
132,98
136,97
Líneas no A
Cánones Mod. A, B
y C
71,69
71,69
71,69
71,69
Total
489,96
564,77
497,35
510,40
Incremento cánones
actuales
74,81
7,40
20,44
Incremento
cánones (%)
15,3%
1,5%
4,2%
Por otra parte, y como se establecerá posteriormente (ver epígrafe IV.2.3), esta
Sala considera imprescindible, a la vista de la situación de la red de alta
velocidad y sus niveles de uso, que ADIF y ADIF AV propongan una
bonificación que incentive el incremento de la actividad ferroviaria.
Finalmente, esta Comisión considera que, de cara a la fijación de los cánones
ferroviarios en un contexto de mercados liberalizados, se debería realizar un
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análisis considerando el impacto de sus decisiones sobre las tarifas de acceso
sobre la demanda final. Efectivamente, la presencia de competidores, ya
prevista en la legislación nacional y europea, forzaría a los operadores
ferroviarios a traspasar, en una mayor o menor medida, los cambios en las
tarifas de acceso a los precios de los servicios finales, por lo que analizar su
impacto es esencial para establecer la coherencia de las propuestas de
cánones con las previsiones incluidas en la Ley 38/2015.
Además de los recargos señalados anteriormente, la Ley 38/2015 también
prevé, en su artículo 97.6, bonificaciones y descuentos para incentivar: i) el
crecimiento del transporte ferroviario; ii) la implantación del sistema ERTMS y;
iii) el aprovechamiento de la capacidad disponible de las infraestructuras. La
propuesta de ADIF y ADIF AV no incluye bonificación alguna sobre los cánones
por la utilización de las líneas pertenecientes a la RFIG. A juicio de esta
Comisión, deben diferenciarse, a la hora de valorar dicha propuesta, la
bonificación referida en el punto i anterior del resto.
Efectivamente, las bonificaciones para la implantación del ERTMS y para el
aprovechamiento de la red son, de acuerdo con el redactado de la Ley
38/2015, potestativas para los administradores de infraestructuras. Diferente es
el caso del descuento para el crecimiento del tráfico que, como se señalaba en
el punto IV.2.1 anterior, parece obligatorio dado que el artículo 96.7.1º
establece que “[C]on la finalidad de incentivar la explotación eficaz de la red
ferroviaria y fomentar nuevos servicios de transporte ferroviario, el
administrador de las infraestructuras ferroviarias aplicará una bonificación en el
canon por utilización de las líneas integrantes de la Red Ferroviaria de Interés
General, modalidades A y B, para aumentos de tráfico anuales (…)”
20
.
Por tanto, a juicio de esta Sala, la Ley 38/2015 establece que ADIF y ADIF AV
deben aplicar una bonificación para fomentar el crecimiento del tráfico
ferroviario. Además, esta aplicación sería coherente con el objetivo anterior de
incrementar la actividad ferroviaria que, a su vez, repercutiría en una mayor
recaudación por los cánones ferroviarios. Así, cabe recordar que, como se
observa en la tabla siguiente, los actuales niveles de uso de la capacidad
máxima de la RFIG son reducidos.
Tabla 24. Actividad ferroviaria y capacidad máxima de la RFIG
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
20
El subrayado es añadido.
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[FIN CONFIDENCIAL]
Si bien es cierto que la capacidad de crecimiento de la red convencional es
limitada, la red de alta velocidad podría tener mayor recorrido si se dan las
condiciones adecuadas. Por tanto, y como se ha señalado anteriormente, los
administradores de infraestructuras deberían implementar acciones
encaminadas a incrementar la actividad, incluso en ausencia de puesta en
servicio de nuevas infraestructuras. Si bien es cierto que la red ferroviaria
cuenta con economías de alcance, el incremento del tráfico como
consecuencia de la mayor capilaridad de la red es limitado, como muestran los
servicios VL3, los de largo recorrido que no pasan por Madrid, que no alcanzan
al 7% del tráfico total en la red de alta velocidad. Por tanto, el aumento en la
extensión de la red no cambiará sustancialmente los niveles de uso de la red
ferroviaria si no que se requieren de acciones adicionales por parte de los
gestores de infraestructuras.
La bonificación prevista en la Ley 38/2015 podría servir de incentivo para que
RENFE incrementara los trenes, reduciendo los índices de ocupación mínima
requerida para alcanzar el break even, muy elevados incluso con los cánones
actuales como se ha visto en el epígrafe anterior.
En definitiva, esta Sala considera que los gestores de infraestructuras
deben fijar una bonificación que incentive el crecimiento del tráfico, no
solo porque de acuerdo con la redacción del artículo 96.7 es obligatorio, sino
porque los niveles actuales de uso así lo recomiendan. Como en el caso del
recargo previsto en el artículo 97.5.2º.a), la propuesta que elaboren los
gestores de infraestructuras deberá someterse, de conformidad con el artículo
100 de la Ley 38/2015, a consulta de las empresas ferroviarias y resto de
candidatos así como a informe de esta Comisión.
V. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LOS CÁNONES
FERROVIARIOS DEL ARTÍCULO 98 DE LA LEY 38/2015
Una vez realizado, en el apartado anterior, el análisis y valoración de la
propuesta de cánones relativos al artículo 97, en los apartados siguientes se
procederá a realizar dicho análisis en relación a las modalidades incluidas en el
artículo 98. Dentro de las modalidades de canon de este artículo se analizarán
por separado, dada su capacidad recaudatoria, el canon por utilización de
estaciones para viajeros, por una parte, principal generador de ingresos (en
torno al 88%), del resto de cánones.
En relación con los cánones recogidos en el artículo 98, en primer lugar, cabe
recordar que no es de aplicación el RE 2015/909 por lo que los costes a
necesario aplicar el estándar de costes directos. Por otra parte debe
mencionarse que la legislación española vuelve a ser más restrictiva que la
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comunitaria en este caso dado que, de acuerdo con el artículo 31.7 de la
Directiva RECAST, los cánones fijados para estas infraestructuras “no superará
el coste de su prestación más un beneficio razonable”. Por el contrario, en el
ámbito normativo español no se prevé en ningún caso la incorporación de
un beneficio razonable y, en algunos casos, no se incluye la totalidad de
los costes de prestación, como son los de reposición.
V.1. Canon por utilización de las estaciones de transporte de viajeros (A)
Al igual que en el apartado IV.1, en primer lugar, y partiendo de la estructura
del modelo analítico elaborada por los gestores de infraestructuras, se
procederá a realizar el análisis y valoración de acuerdo a la ley de los costes
imputados a las distintas modalidades del canon del artículo 98.
V.1.1. Análisis de la imputación de costes al canon de estaciones
Una vez realizada en el apartado IV.1.1 la conciliación de los resultados de la
contabilidad financiera con todos los segmentos incluidos en la contabilidad
analítica, a continuación se analizará si las divisiones definidas e imputadas a
cada modalidad del canon del artículo 98 son correctas en relación a los costes
contemplados en la Ley para dichas modalidades.
ADIF y ADIF AV imputan a la modalidad A del artículo 98 las divisiones 24
(Estaciones de Viajeros de Red Convencional), 30 (Estaciones de Viajeros de
Alta Velocidad) y la parte de la división 22 (Circulación Red Convencional) que
corresponde a la gestión de estaciones.
Según los administradores de infraestructuras, el proceso de gestión de
estaciones es el conjunto de actividades necesarias para desarrollar la
prestación de servicios al cliente final (viajeros y sus acompañantes), contando
con diversos tipos dentro de la red: i) multioperador, que soportan tráficos de
alta velocidad; ii) larga y media distancia; iii) cercanías, de uso exclusivo para
cercanías y, iv) de la red de ancho métrico. En la actualidad la gestión de las
estaciones de cercanías y de la red de ancho métrico se ampara en un
convenio suscrito con RENFE mediante el que se asegura el equilibrio del
resultado, mientras que las estaciones multioperador son gestionadas
directamente por la división de Circulación de ADIF.
Tal y como se indica en el Anexo IV, el modelo de costes de los gestores
ferroviarios proporciona información desagregada para el canon por utilización
de las estaciones de transportes de viajeros. Sin embargo, es necesario ajustar
el resultado obtenido del modelo dado que, en las estaciones de transporte de
viajeros, se prestan diversos servicios entre los que se encuentran, el servicio
básico, operaciones a trenes en andén, venta de billetes, servicios de
aparcamiento, servicio de consignas y actividades comerciales entre otros. Por
tanto, en primer lugar, es necesario, de cara a dar cumplimiento a lo
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establecido en la ley, verificar que del coste total de las estaciones se detraen
todos aquellos no relacionados con el servicio básico de transporte a viajeros.
Sobre la base de lo anterior, tal y como se puede ver en la tabla siguiente, esta
Comisión ha verificado que se han eliminado todos los costes
relacionados con la actividad comercial en la estación, considerándose el
importe detraído adecuado, teniendo en cuenta que supone alrededor de un
49% del coste total de las estaciones.
A continuación se muestran únicamente los costes imputables al servicio
básico de estaciones según lo recogido en el modelo de contabilidad analítica:
Tabla 25. Costes Imputables al servicio básico de estaciones
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
[FIN CONFIDENCIAL]
Además, se ha comprobado, como también se observa en la tabla, que de los
costes del servicio básico: (i) se han detraído los asociados a la utilización de
vías con andén en estaciones por estacionamiento de trenes para otras
operaciones, ya que son objeto de recuperación por vía del canon C2 (389
miles de euros) y (ii) se han incorporado los costes de las estaciones
multioperador gestionadas por Circulación (3.258 miles de euros) que fueron
detraídas del cálculo de la modalidad A del artículo 97.
Como consecuencia el coste a recuperar mediante las tarifas de acceso a
las estaciones alcanza los [CONFIDENCIAL] miles de euros.
V.1.2. Valoración de las tarifas propuestas por ADIF y ADIF AV
Una vez se ha determinado el coste a recuperar mediante el canon de
estaciones de viajeros, cabe ahora analizar si las tarifas propuestas por ADIF y
ADIF AV, incluyendo la adición por intensidad de uso, son adecuadas a dichos
costes. Como puede verse en el Anexo III, las tarifas de acceso diferencian
entre un canon por parada y una adición por intensidad de tráfico que se
recauda según los pasajeros subidos y bajados.
Tabla 26. Cobertura de costes con tarifas (euros)
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
[FIN CONFIDENCIAL]
De la tabla anterior se observa que el total de los cánones, por parada y la
adición de intensidad, cubren un importe ligeramente superior al total de los
costes de tarifas (106,8 millones de euros). No obstante, anteriormente se ha
justificado que las estimaciones de tráfico de ADIF y ADIF AV son
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excesivamente conservadoras, por lo que esta Sala considera que deben
revisarse para evitar que éstas estén por encima del coste que la Ley 38/2015
permite recuperar. De hecho, la evolución observada durante 2016 presentada
en el Gráfico 4 anterior muestra un crecimiento positivo del número de viajeros,
unidad de referencia para la facturación de la adición por intensidad de uso en
las estaciones de viajeros.
De conformidad con las estimaciones presentadas en el epígrafe IV.1.2, esta
Comisión estima que el número de paradas en las estaciones de categoría 1 y
2 para el tráfico interurbano se incrementará un 3%, por lo que los importes de
este canon deben reducirse a los siguientes valores:
Tabla 27. Canon por utilización de estaciones de viajeros para tráfico
nacional e internacional
Clasificación
estación
Tipo parada
Canon por utilización
(euros/parada)
1
Destino
164,00
1
Intermedia
63,78
1
Origen
182,22
2
Destino
78,11
2
Intermedia
30,38
2
Origen
86,79
Por otra parte, y en relación con la adición, la evolución del número de viajeros
difiere de la que se observa en términos de trenes-km, dada la política llevada
a cabo en los últimos años por RENFE encaminada a un mayor
aprovechamiento de los trenes circulados. De hecho, en el Gráfico 4 anterior se
observa como, en 2016, el número de trenes-km decrecerá mientras que el
número de viajeros del conjunto de servicios de larga distancia se incrementará
en un porcentaje superior al 2%.
Para el año 2017, RENFE aportó sus previsiones señalando que 2017 acabaría
con [CONFIDENCIAL] millones de viajeros, esto es, un [CONFIDENCIAL]%
más que en 2016, lo que supone un crecimiento conjunto con respecto a los
pasajeros de 2015 del [CONFIDENCIAL]%. Sin embargo, se considera que la
previsión del número de viajeros debe ser consistente con las previsiones de
actividad ferroviaria señaladas en el citado epígrafe IV.1.2. Así, esta Sala
estima que la previsión de RENFE para 2017 se basa en un crecimiento de las
líneas que ya están en funcionamiento estimado en [CONFIDENCIAL]% y del
[CONFIDENCIAL]% por los servicios en nuevas líneas de alta velocidad. En el
citado epígrafe se justificó que las previsiones de tráfico de éstas últimas
debían reducirse en el 40% por lo que, consistentemente, el crecimiento en
viajeros se estima en [CONFIDENCIAL]%. Por tanto, la previsión para 2017
de crecimiento del número de viajeros en relación con el 2016 es del 4%
que, junto con el crecimiento del 2016 arroja un resultado del 6,2% con
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respecto a los pasajeros de 2015, dato de referencia tomado por ADIF y
ADIF AV.
A partir de las cifras anteriores cabe reducir la adición por intensidad de uso
propuesta por ADIF AV para los pasajeros de tráfico nacional e internacional
subidos y bajados de sus estaciones debe fijarse en 0,4084 euros por viajero.
Finalmente, la adición por intensidad de uso se aplica a las estaciones de alta
velocidad con categoría de la 1 a la 5. ADIF y ADIF AV deberían aclarar si esta
adición aplica a la totalidad de los viajeros subidos y bajados de estaciones
como Chamartín o Sants que, siendo titularidad de ADIF AV, gestionan también
tráficos de cercanías y de media y larga distancia de la red convencional.
V.2. Otros cánones por utilización de las instalaciones de servicio
titularidad de ADIF y ADIF AV
V.2.1. Análisis de la imputación de costes a los cánones ferroviarios
Como en los apartados anteriores, el primer paso para analizar los cánones
propuestos por ADIF y ADIF AV para estas modalidades del artículo 98 se
centra en analizar las divisiones imputadas a cada uno de ellos, al objeto de
continuación se detallan las divisiones que los gestores de infraestructuras
consideran imputables a cada modalidad:
- Canon por paso por cambiadores de ancho (modalidad B): los
cambiadores de ancho son las instalaciones que permiten la transición
de trenes desde la red de ancho métrico a la red de ancho estándar
(UIC). Los gastos relativos al mantenimiento y reposición del cambiador
están imputados, como se ha mencionado anteriormente, en la división
21 (Mantenimiento de Alta Velocidad).
- Canon por utilización de vías con andén en estaciones para
estacionamiento de trenes para servicios comerciales de viajeros y
otras operaciones (modalidad C): C1) por estacionamiento de trenes
para servicios comerciales de viajeros sin otras operaciones que incluye
los costes relativos al mantenimiento de estas instalaciones y se imputan
a las divisiones 21 (Mantenimiento Alta Velocidad) y 28 (Mantenimiento
Red Convencional) y; C2) por estacionamiento de trenes para otras
operaciones.
- Canon por utilización de vías en otras instalaciones de servicio
(modalidad D): de apartado, de formación de trenes y maniobras, de
mantenimiento, de lavado y limpieza y suministro de combustible. Siendo
las divisiones imputables: 28 (Mantenimiento Red Convencional, la parte
que corresponde al mantenimiento de vías), 23 (Servicios logísticos, la
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parte correspondiente al mantenimiento de equipamientos, cuando la
instalación se encuentra en una terminal de mercancías) y 24
(Estaciones, la parte correspondiente al mantenimiento de los
equipamientos, cuando la instalación se encuentra en una estación de
viajeros).
- Canon por utilización de puntos de carga para mercancías
(modalidad E): Las divisiones relacionadas con estos activos son la 28
(Mantenimiento Red Convencional, la parte que corresponde al
mantenimiento de vías) y 23 (Servicios logísticos, la parte
correspondiente al mantenimiento y reposición de equipamientos).
En relación a los resultados de costes de las modalidades de canon anteriores,
tal y como se puede apreciar en la estructura del modelo de costes recogido en
el Anexo IV, el gestor de infraestructuras únicamente proporciona información
relativa a la recaudación que prevé obtener por cada una de las modalidades.
Según el gestor, dicha recaudación se correspondería con el coste de cada una
de las modalidades obtenida directamente de cuentas específicas, a partir de
las divisiones imputables descritas anteriormente.
Por tanto, no existe información desagregada sobre los costes imputables
a cada una de las modalidades de canon del artículo 98 (a excepción de las
modalidades A y B) ni se han aportado las partidas de gasto de las cuentas de
resultados que corresponde recuperar en cada una de ellas.
V.2.2. Valoración de las tarifas propuestas por ADIF y ADIF AV
En relación a las modalidades anteriores, cabe mencionar que, tal y como se
recoge en la propuesta de tarifas del Anexo III, existen dos modalidades
relacionadas con la utilización de las instalaciones que incorporan nuevos
conceptos de tarificación
21
, en concreto, la modalidad D relativa a la utilización
de vías de apartado y la modalidad E relacionada con la utilización de los
puntos de carga. En cuanto a la importancia de cada una, mencionar que, los
ingresos previstos por el gestor en el ejercicio 2017 para la modalidad D son de
[CONFIDENCIAL] millones de euros, lo que supone casi el 20% de los
ingresos por cánones del artículo 98 (sin tener en cuenta la modalidad A de
estaciones).
21
Las prestaciones relacionadas con estos dos cánones ya se venían prestando por parte de
los gestores de infraestructuras en el periodo cubierto por el marco normativo anterior, sin
embargo dichas prestaciones no suponían un desembolso monetario para los operadores
ferroviarios ya que no eran prestaciones con un hecho imponible recogido en la ley.
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Sobre este aspecto cabe destacar que los operadores ferroviarios, en las
aportaciones realizadas durante el proceso de consultas, han puesto de
manifiesto, incluso en un contexto de mantenimiento del volumen de su
actividad, la imposibilidad de absorber tal importe teniendo en cuenta la débil
situación, en términos de cuota modal del transporte ferroviario de mercancías
y la competencia que enfrenta con otros modos de transporte como la
carretera, el transporte aéreo y marítimo.
En este contexto, el artículo 96.4 de la Ley 38/2015 indica que los cánones se
fijarán de acuerdo con los principios de “viabilidad económica de las
infraestructuras, explotación eficaz de las mismas, situación de mercado, y
equilibrio financiero en la prestación de los servicios, y con arreglo a criterios de
igualdad, transparencia y no discriminación entre prestadores de servicios de
transporte ferroviario”. Por tanto, además de en la propia recuperación de los
costes, debe analizarse si dichos importes podrían ser asumidos por el
mercado, sin que la situación competitiva de los operadores ferroviarios que
operan en el sector de mercancías se viera afectada de manera significativa.
Para realizar dicho análisis, es conveniente recordar la evolución del transporte
ferroviario de mercancías tanto en términos de ingresos como en volumen de
actividad:
Tabla 28. Ingresos y actividad empresas transporte de mercancías
2014
2015
2014
2015
Ingresos (euros)
Tons-Km (netas)
Empresas privadas
64.137.153
70.650.587
2.994.407.066
4.015.160.479
RENFE Mercancías
248.706.514
233.558.138
7.556.527.447
7.080.103.780
Total general
312.843.666
304.208.725
10.550.934.513
11.095.264.259
Incremento 2014-
2015
-2,8%
5,2%
Fuente. Elaboración propia.
Tal y como se puede observar, si bien entre 2014 y 2015 se ha producido un
incremento en la actividad de alrededor del 5,2%, los ingresos para el mismo
periodo se han visto reducidos en un 2,8%. De esta forma, el ingreso medio por
tonelada-km se ha reducido alrededor de un 7,5%, lo que indicaría una
reducción de precios en consonancia con las presiones competitivas de otros
medios de transporte, principalmente, la carretera.
Por tanto, se considera inviable, en la situación actual, tanto para los
operadores ferroviarios privados como para RENFE, poder trasladar el importe
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de estos nuevos cánones al precio final, sin que su situación competitiva
empeorara en términos de competencia intermodal.
Por otra parte, y en la medida en que dichos incrementos de coste no puedan
ser trasladados a precio, deberían ser soportados con cargo a los resultados de
explotación de las distintas empresas que forman parte de este mercado. A
continuación se muestran los resultados de explotación de las mismas para el
ejercicio 2015:
Tabla 29. Resultado de explotación empresas ferroviarias de
transportes de mercancías
Euros
2015
COMSA Rail Transport S.A.
390.000
CONTINENTAL Rail S.A.
349.453
TRANSFESA Rail S.A.U.
930.411
LOGITREN Ferroviaria S.A.
169.302
TRACCION Rail S.A.
129.425
ACCIONA Rail Services S.A.
220.550
TRANSITIA Rail S.A.
-239.967
FERROVIAL Railway S.A.
24.274
Empresas privadas
1.973.448
RENFE Mercancías
- 35.196.596
Total general
- 33.223.148
Fuente. Elaboración propia.
Como se puede observar en la tabla anterior, y sin tener en cuenta el resultado
de explotación de RENFE Mercancías, las 8 empresas alternativas principales
han alcanzado un resultado de explotación positivo ligeramente inferior a los 2
millones de euros. Sin embargo, Transfesa acapara aproximadamente la mitad
del mismo, siendo el resultado del resto de empresas alternativas inferior a los
200.000 euros.
Cabe analizar, por tanto, si la situación del mercado descrita anteriormente, con
una importante presión intermodal, así como un conjunto de empresas
alternativas todavía consolidándose, aconseja un nivel de canon D y E como el
propuesto por ADIF. En este sentido, de acuerdo con las alegaciones de
RENFE Mercancías, su estimación de pagos por estos dos cánones
ascendería a [CONFIDENCIAL] millones de euros por el canon D. Si bien es
cierto que estas cifras son aproximadas, lo cierto es que el importe que
deberían hacer frente el conjunto de empresas alternativas ascendería a
[CONFIDENCIAL] millones de euros, importe que haría negativos los
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resultados de explotación de la mayor parte de las empresas privadas de
transporte de mercancías.
Teniendo en cuenta lo anterior, y a la vista del resultado de explotación medio
de las empresas alternativas citado anteriormente, esta Sala considera que la
situación del mercado únicamente podría asumir un 25% del importe propuesto
por los gestores de infraestructuras, lo que ya supondría una merma en dicho
resultado superior al 30%.
Además de las consideraciones relativas a la situación del mercado, debe
añadirse que los gestores de infraestructuras no han aportado ningún tipo
de información sobre las partidas de gasto que están imputando a las
modalidades de cánones del artículo 98 (excepto para la modalidad A y B) y
que, además, sobre las modalidades D y E, no existe información histórica
de referencia introduciéndose por primera vez como conceptos sujetos a
tarificación. Es más, como alguna de las empresas alternativas ha señalado, no
existe por el momento una herramienta informática que permita hacer
simulaciones de coste para estos tipos de canon. Prueba de que actualmente
las empresas ferroviarias no tienen información sobre los costes asociados a
estas dos modalidades es que no ha sido posible, por parte de la CNMC,
cuantificar el efecto del canon E dadas las divergencias entre los gestores, que
estiman una recaudación de [CONFIDENCIAL] millones de euros y RENFE
Mercancías, la única empresa que ha aportado una cuantificación del mismo, y
que espera que dicho importe ascienda a [CONFIDENCIAL] millones de euros.
En definitiva, a la vista de la situación del mercado, así como la incertidumbre
que genera la introducción de estos nuevos dos cánones en un mercado y la
falta de información sobre costes, que, en línea con lo señalado anteriormente
debe limitarse el importe de las modalidades D y E del canon por
utilización de instalaciones de servicio a un 25% sobre la propuesta
realizada por los gestores de infraestructuras.
VI. CONCLUSIONES DEL PRESENTE INFORME Y MEDIDAS QUE
DEBERÁ ADOPTAR ADIF Y ADIF AV PARA ADAPTAR SU
PROPUESTA DE CÁNONES A LAS DISPOSICIONES VIGENTES
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, esta Sala concluye, en relación con
la propuesta de cánones de ADIF y ADIF AV para 2017 lo siguiente:
1) El procedimiento de consulta realizado por ADIF y ADIF AV es
insuficiente para que las empresas ferroviarias y candidatos cuenten con
una imagen clara sobre la propuesta de cánones así como los costes
subyacentes que la justifican. Por ello, se considera necesario que, en
próximos procedimientos, y además del actual trámite de alegaciones
por escrito, los administradores de infraestructuras convoquen a las
empresas ferroviarias, manteniendo, por ejemplo, al menos dos
reuniones entre los administradores de infraestructuras y las empresas
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ferroviarias en la que puedan obtenerse los puntos de vista de éstas
últimas sobre la base de información suficiente de los costes,
suministrada con una antelación suficiente (2 semanas). Por otra parte, y
de conformidad con el artículo 11.Uno.4 de la LCNMC, representantes
de esta Comisión participarán como observadores en las citadas
reuniones.
2) Para realizar la función de supervisión en relación con los cánones
ferroviarios que le atribuye el artículo 11.Uno.4 de la LCNMC, esta
Comisión debe contar con información contable fiable y que permita
alcanzar conclusiones. Por este motivo, el gestor ferroviario debe
implementar su modelo contable bajo los principios de causalidad
22
y
objetividad
23
dado que, de otra forma, la información de costes
suministrada por el gestor respondería a asignaciones arbitrarias que no
permitirían asegurar que ADIF y ADIF AV estuvieran, mediante los
importes de los cánones regulados, en situación de recuperar los costes
de los servicios ferroviarios correspondientes.
Por los motivos anteriores, y al objeto de realizar las comprobaciones
pertinentes en relación con el modelo contable implementado por los
gestores de infraestructuras, ADIF y ADIF AV deberán suministrar la
información contenida en el Anexo VI, puntos 1 y 2. Además, deberá
aportarse el manual del modelo contable con toda la información
relevante para su comprensión, incluyendo su descripción general,
principios contables, etc. Asimismo, deberán detallarse los motivos de
cargo y abono de las cuentas relevantes al objeto del cálculo de los
cánones ferroviarios.
La información anterior deberá remitirse a esta Comisión antes del
16 de enero de 2017.
3) Para la elaboración de una metodología de cálculo de los costes
directos del servicio ferroviario consistente con el RE 2015/909, ADIF
y ADIF AV deben introducir cambios en su modelo actual. Como se ha
22
En virtud del principio de causalidad todas las imputaciones de costes e ingresos a actividad,
elemento de activo y servicio deben realizarse a través de los generadores de dichos costes e
ingresos, es decir, a través de los parámetros objetivos de las variables que los generan y
sobre los que se distribuyen dichos costes.
23
En virtud del principio de objetividad los generadores de costes o ingresos deben ser
cuantificables mediante cómputos estadísticos, censales o muestrales suficientemente fiables y
relacionados directa o indirectamente con los servicios. Aquellos costes para los que,
excepcionalmente, se reconozca la dificultad práctica de identificarlos con generadores
objetivos cuantificables, deberán asignarse mediante criterios objetivos de reparto.
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justificado en el apartado IV.1.2 de esta resolución, ADIF y ADIF AV
deberán aportar un estudio técnico con la información suficiente que
permita evaluar si los costes incluidos por ADIF y ADIF AV en su
propuesta son costes elegibles de conformidad con los epígrafes a, g, i,
k y n) del RE 2015/909.
ADIF y ADIF AV deberán remitir dichos estudios antes del 16 de
enero de 2017.
4) La propuesta de cánones por utilización de las líneas ferroviarias
integrantes de la RFIG (artículo 97 de la Ley 38/2015) suponen un
incremento medio en torno al 15%, si bien incide especialmente en
algunas líneas de altas prestaciones. En relación con las Modalidades A,
B y C, basadas en los costes directos del servicio ferroviario, esta Sala
estima que el coste unitario calculado por ADIF y ADIF AV se basa en
premisas de crecimiento de tráfico excesivamente conservadoras. Como
se ha justificado anteriormente, se ha estimado más realista un
escenario de crecimiento del 3% del tráfico, medido en trenes-km, entre
el ejercicio 2015 y 2017, siendo necesario, por tanto, ajustar los importes
unitarios de acuerdo con la tabla siguiente:
Euros tren-Km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
Merc.
Modalidad A
1,9275
0,9258
1,9275
0,9536
0,4850
0,4446
Modalidad B
4,7931
2,3017
4,7931
2,3707
1,2500
1,1055
Modalidad C
0,8020
0,3835
0,8020
0,3950
0,2500
0,1855
5) En relación con el recargo sobre la Modalidad B del canon por utilización
de líneas ferroviarias previsto en el artículo 97.5.2º.b), esta Sala
considera que: i) Dadas las condiciones de los diferentes corredores,
debe mantenerse la diferencia actualmente vigente entre las líneas A1 y
A2, lo que requiere de un ajuste en el recargo en las líneas Madrid-
Toledo/Sevilla/Málaga; ii) En línea con lo señalado en el apartado
anterior, manteniendo los objetivos de recaudación, debe ajustarse el
importe unitario del recargo de forma consistente con un incremento del
tráfico del 3% y; iii) El resto de líneas tipo A que no son las de Madrid-
Barcelona y Madrid-Toledo/Sevilla/Málaga presentan resultados
negativos en la prestación del servicio, lo que indicarían su imposibilidad
de aceptar un incremento sobre el coste directamente imputable. Por los
motivos anteriores, esta Sala concluye, a la vista de los resultados de
RENFE, medida adecuada de análisis dada la estructura competitiva
actual del mercado de transporte nacional de viajeros, que la propuesta
de ADIF AV conlleva un elevado riesgo de traslación del recargo a las
tarifas finales lo que provocaría que un número relevante de viajeros que
podrían afrontar el coste directo del servicio, quedarían excluidos del
mercado.
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Por este motivo, la CNMC estima que el recargo debe reducirse y fijarse de
acuerdo con los valores siguientes:
Tabla 30. Recargo ajustado CNMC
€/100 plazas-km
VL1
VL2
VL3
VCM
Línea Madrid-
Barcelona-Frontera
Francesa
1,7611
0,2317
0,3023
0,4959
Línea Madrid-
Toledo/Sevilla/Málaga
0,8647
0,1504
0,1962
0,3218
Resto de líneas A
0
0
0
0
6) Los gestores de infraestructuras deben detraer de los costes elegibles
de las líneas que no son tipo A, la subvención que reciban de los
Presupuestos Generales del Estado. El RE 2015/909 expresamente
considera no elegibles aquellos costes que no hayan supuesto un pago
efectivo por parte del administrador de la red.
Sin perjuicio de lo anterior, y una vez se cuente con el modelo de costes
definitivo y ajustado al RE 2015/909, a la hora de establecer el importe
de esta subvención, y en línea con lo señalado por esta Sala en la
Resolución de cánones de 2016, ADIF debería justificar que la
capacidad económica de los diferentes segmentos del mercado que
utilizan la red convencional no puede asumir un incremento de los
cánones teniendo en cuenta que algunos servicios, como el transporte
de mercancías, disfrutan de unos cánones especialmente reducidos
comparados con los vigentes en otros Estados Miembros de la UE. En
este sentido, no debe olvidarse que los cánones ferroviarios, ingresos
derivados de la principal actividad del gestor de infraestructuras, no
alcanzan el 8% de los ingresos totales de ADIF.
7) ADIF y ADIF AV no han propuesto ni el recargo previsto en el
la capacidad, ni la bonificación para incentivar el incremento del
tráfico definida en el artículo 97.6 de la misma. Esta Sala considera
que ambos elementos son, de acuerdo con el articulado de la Ley,
obligatorios por lo que la propuesta de los gestores debe
contemplarlos. Por otra parte, en relación con la segunda, el uso actual
de la red ferroviaria hace imprescindible que los gestores de
infraestructuras emprendan acciones que incrementen su uso, por lo
que, además de por su obligatoriedad legal, es necesaria su activación
por la situación actual. ADIF y ADIF AV deberán someter su propuesta,
de conformidad con el artículo 100 de la Ley 38/2015, a consulta de las
empresas ferroviarias y a informe de esta Comisión.
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8) En relación con los cánones por utilización de las instalaciones de
servicio titularidad de los administradores de infraestructuras
(artículo 98), en su Modalidad A (utilización de estaciones de viajeros),
cabe señalar que, como en el caso de los cánones del artículo 97 de la
Ley 38/2015, la propuesta de ADIF y ADIF AV se basa en premisas de
crecimiento de tráfico excesivamente conservadoras por lo que, de
mantenerse, conllevaría una recaudación superior a los costes
imputables de acuerdo con e marco regulador vigente. Como se ha
justificado anteriormente, se ha estimado más realista un escenario de
crecimiento del 3% con respecto a 2015 en el número de paradas de
tren en las estaciones de categoría 1 y 2 para el tráfico nacional así
como del 4% en el número de viajeros.
De acuerdo con lo anterior, el canon por utilización de las estaciones
de viajeros debe reducirse de acuerdo con los siguientes valores:
Clasificación
estación
Tipo parada
Canon por utilización
(euros/parada)
1
Destino
164,00
1
Intermedia
63,78
1
Origen
182,22
2
Destino
78,11
2
Intermedia
30,38
2
Origen
86,79
Igualmente, la adición por intensidad de uso para los pasajeros de
tráfico nacional e internacional subidos y bajados de sus estaciones
debe fijarse en 0,4084 euros por viajero
9) En relación con otras modalidades del canon establecido en el artículo
98 de la Ley 38/2015, la propuesta de ADIF y ADIF AV no aporta datos
de costes detallados si no que se limita a suministrar estimaciones sobre
la recaudación, sobre la base que ésta se corresponde con los costes.
Dado lo anterior, se considera que debe analizarse con especial
atención las modalidades D y E, incluidas en la Ley 38/2015, de los que
no se tiene información histórica y que, según los gestores, supondrá un
importante incremento de la recaudación. Efectivamente, su fijación en
línea con la propuesta de los administradores de infraestructuras podría
tener un efecto relevante sobre las empresas ferroviarias que prestan
servicios de transporte de mercancías, un mercado que presenta
reducciones anuales de precios, dada la competencia de otros modos de
transporte.
Por tanto, es cuestionable que el mercado pudiera aceptar la imposición
del canon en los niveles propuestos, máxime cuando no se cuenta con
información desagregada de costes de estos servicios. Por ello, esta
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Sala considera que los importes de las modalidades D y E de los
cánones previstos en el artículo 98 se reduzcan hasta el 25% del
importe propuesto por ADIF y ADIF AV.
10) En relación con estos cánones, así como los de la Modalidad C, ADIF y
ADIF AV deberán aportar, antes del 16 de enero de 2017, un estudio
técnico con los costes subyacentes imputables de acuerdo con lo
establecido en la Ley 38/2015.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia en el ejercicios de las funciones
supervisoras e interventoras que le atribuyen el artículo100.1 de la Ley 38/2015
del Sector Ferroviario y el artículo 11.Uno.4 de la Ley 3/2013 de Creación de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar que las tarifas propuestas por ADIF y ADIF Alta Velocidad
para las Modalidades A, B y C del canon por utilización de las líneas
ferroviarias integrantes de RFIG incluidas su escrito remitido a esta Comisión
con fecha 3 de agosto de 2016 es superior al coste directamente imputable de
conformidad con el artículo 96.4 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del
Sector Ferroviario por lo que se requiere a ADIF y ADIF Alta Velocidad para
que realicen las modificaciones necesarias de acuerdo con lo establecido en el
punto 4) del epígrafe VI de esta Resolución.
SEGUNDO.- Declarar que el recargo propuesto por ADIF y ADIF Alta Velocidad
en su propuesta remitida a esta Comisión con fecha 3 de agosto de 2016 no
puede ser aceptado por el mercado de conformidad con el artículo 96.4 de la
Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario por lo que se requiere
a ADIF y ADIF Alta Velocidad para que realicen las modificaciones necesarias
de acuerdo con lo establecido en el punto 5) del epígrafe VI de esta
Resolución.
TERCERO.- Declarar que los costes de ADIF en relación con las líneas que
clasificadas como no tipo A y que son financiados mediante subvenciones
incluidas en los Presupuestos Generales del Estado no pueden considerarse
costes elegibles por lo que se requiere la detracción del importe
correspondiente.
CUARTO.-Declarar que las tarifas propuestas por ADIF y ADIF Alta Velocidad
para la Modalidades A del canon por utilización de las instalaciones de servicio
de su titularidad incluidas su escrito remitido a esta Comisión con fecha 3 de
agosto de 2016 es superior a los coste imputables de conformidad con el
artículo 98.4.A) de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario
por lo que se requiere a ADIF y ADIF Alta Velocidad para que realicen las
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modificaciones necesarias de acuerdo con lo establecido en el punto 8) del
epígrafe VI de esta Resolución.
QUINTO.- Declarar que las cuantías de las Modalidades D y E del artículo 98
de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario afectaría la
situación del transporte de mercancías por ferrocarril, por lo que se requiere su
reducción al 25% de la cantidad propuesta por ADIF y ADIF Alta Velocidad en
su propuesta remitida a esta Comisión con fecha 3 de agosto de 2016.
SEXTO.- Declarar que el recargo previsto en el artículo 97.5.2º.a) de la Ley
38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario así como la bonificación
establecida en el artículo 97.6.1º son obligatorias por lo que deben ser
ofrecidas por ADIF y ADIF Alta Velocidad a las empresas ferroviarias y demás
candidatos en el ejercicio 2017. La propuesta que elaboren los gestores de
infraestructuras deberá someterse, de conformidad con el artículo 100 de la
Ley 38/2015, a consulta de las empresas ferroviarias y a informe de esta
Comisión.
SÉPTIMO.- Dados los cambios introducidos por el artículo 97 y 98 de la Ley
38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario, y las competencias que
esta Comisión debe ejercitar, se requiere a ADIF y ADIF Alta Velocidad para
que antes del 16 de enero de 2017 aporte a la CNMC los elementos señalados
en los puntos 2), 3) y 10) del epígrafe VI de esta Resolución.
OCTAVO.- ADIF y ADIF Alta Velocidad deberán adecuar, en próximas
revisiones de los cánones ferroviarios, el procedimiento de consultas previsto
en el artículo 100.1 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector
Ferroviario, a lo establecido en el punto 1) del epígrafe VI de esta Resolución.
El presente documento está firmado electrónicamente por Miguel Sánchez
Blanco, Vicesecretario del Consejo con el Visto Bueno de la Presidenta de la
Sala, María Fernández Pérez.
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ANEXO I. DESCRIPCIÓN DE LOS CÁNONES POR UTILIZACIÓN DE
LÍNEAS FERROVIARIAS (ART. 97 DE LA LEY 38/2015)
Los cánones por utilización de líneas ferroviarias pueden depender del tipo de
línea, de servicio y del tipo de tracción. En particular, las modalidades A y B de
los cánones del artículo 97 de la Ley 38/2015 variarán según el tipo de:
- Línea. Las líneas ferroviarias se clasifican en función de sus
características técnicas, necesidades de mantenimiento, servicios que
soportan y su intensidad, distinguiendo los siguientes tipos:
Líneas tipo A, que permiten velocidades máximas superiores a los 200
Km/h en más de dos tercios de su longitud;
Líneas tipo B1 y B2 que se componen por los trayectos entre ciudades,
principalmente dirigidas al tráfico de viajeros. Las líneas B1 serán
aquéllas que permitan velocidades máximas superiores a los 160 Km/h
pero inferiores a los 200 Km/h en más de dos tercios de su longitud. Las
líneas B2 se definen cuando no pertenecen a los tipos A, C o B1 y
cumplen que: i) el tráfico de viajeros sea mayoritario con al menos 10
circulaciones al año; ii) sea un enlace con frontera; iii) sea un acceso a
un centro de tratamiento de trenes o; iv) sea un enlace entre trayectos
clasificados como B.
Líneas tipo C1 y C2 que se componen de trayectos que conforman
núcleos de cercanías. Las líneas tipo C1 son las que cuentan con mayor
uso (al menos 80 circulaciones al día), siendo las C2 el resto.
Líneas tipo D que son los trayectos no incluidos en las anteriores
categorías si cumplen que: i) el tráfico de mercancías sea mayoritario y
al menos, cuente con 2 circulaciones diarias; ii) se trate de un enlace a
una instalaciones de mercancías o; iii) exista una vía alternativa de
viajeros.
Líneas tipo E que lo formarían los trayectos no incluidos en los tipos
anteriores.
- Servicio. Por su parte, los tipos de servicios son función de si son de
viajeros o mercancías y su distancia:
Servicio VL que son servicios de viajeros de larga distancia de ancho
variable (VL2), de larga distancia transversales, de más de 700 Km
(VL3) siendo el resto VL1.
Servicio VCM compuesto por servicios urbanos o suburbanos (dentro de
un mismo núcleo de población) o con recorridos inferiores a 300 Km,
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excluyendo las ramas de servicios interurbanos. También se incluyen en
este tipo de servicios las Obligaciones de Servicio Público (OSP).
Servicio VOT que engloban trenes sin viajeros para formación y
pruebas.
Servicio M que incluye todos los servicios de mercancías.
Finalmente, por tipo de tracción se diferencia entre eléctrica y diésel.
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ANEXO II. DESCRIPCIÓN DE LOS CÁNONES POR UTILIZACIÓN DE
INSTALACIONES FERROVIARIAS (ART. 98 DE LA LEY 38/2015)
1. Modalidad A. Canon por utilización de estaciones de transporte de
viajeros. El canon por utilización de estaciones se fija en función de la
categoría de la estación permitiéndose, como se ha dicho, una adición que
refleje la intensidad de uso de las instalaciones. Las categorías de las
estaciones se definen considerando sus características técnicas, los
servicios que soportan y la intensidad de uso.
Las estaciones de categoría 1 a 4 se corresponden con aquéllas que
prestan servicios interurbanos o de larga distancia. La clasificación de este
grupo de estaciones es resultado de la aplicación de la siguiente fórmula:
La categoría de la estación se determinará en función del valor C,
perteneciendo a la categoría 1 las estaciones con valores C > 4, a la
categoría 2, las estaciones con valores C entre 3 y 4, y así sucesivamente.
Serán estaciones de categoría 5 las que no pertenecen a ninguna de las
anteriores (no prestan servicios de larga distancia) o bien su índice C < 1,3.
Para obtener el valor de C es necesario evaluar 5 criterios que determinarán
el valor Ki y ponderarlos por el valor Pi: i) número de viajeros que entran y
salen de la estación; ii) número de trenes con parada en la estación; iii)
tamaño de la estación, medido en m2 de las áreas de utilización pública de
la estación; iv) intermodalidad de la estación, función del número de enlaces
con otros medios de transporte y; v) ubicación y número de andenes.
La tabla siguiente presenta los valores del índice K en función de los
diferentes parámetros:
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2. Modalidad B. Canon de paso por cambiadores de ancho. En este caso,
la cuantía del canon se aplicará a cada paso de un tren por un cambiador
de ancho de vía en cualquiera de los dos sentidos.
3. Modalidad C. Canon por la utilización de vías con andén en estaciones
para el estacionamiento de trenes para servicios comerciales de
viajeros y otras operaciones. Este canon diferencia entre dos tarifas
diferentes en función del uso de la instalación:
a. Modalidad C1. Canon por estacionamiento de trenes para servicios
comerciales de viajeros sin otras operaciones, que será función de la
categoría de la estación. Incluye una franquicia de 15 minutos por la
que no se abonará canon y para su cálculo no se computará el
tiempo real si no los gráficos de ocupación del ejercicio anterior, que
se pondrán a disposición del sujeto pasivo.
b. Modalidad C2. Canon por estacionamiento de trenes para otras
operaciones que dependerá de la estación y el tipo de operación que
se realice, diferenciándose entre: i) limpieza del tren interior/exterior
y; ii) operaciones de carga y descarga de servicios a bordo, tomas de
agua, combustible, etc.
4. Modalidad D. Canon por utilización de vías en otras instalaciones de
servicio. El canon por el uso de estas instalaciones dependerá de las
características de la vía, el equipamiento a utilizar así como el opcional que
demande la empresa ferroviaria y finalmente, el periodo asignado. De esta
forma, el canon se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente:
Canon D = (C Base + C Equipamiento) x T x K
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El canon base (C Base) se calculará, como se ha dicho, en función del
importe por utilización de la vía y su longitud, el importe por uso de
catenaria y su longitud, así como el importe de desvío por el número de
desvíos. El canon por uso de equipamiento (C Equipamiento) incluirá tanto los
asociados a la línea
24
como los opcionales
25
. El parámetro T se refiere al
periodo contratado de la instalación, que de acuerdo con el procedimiento
descrito en la Declaración sobre la Red, va desde un número de horas
hasta 4 años. Finalmente, el parámetro K se refiere al coeficiente a aplicar
por el periodo contratado que va desde 0,96 para el periodo de 4 años a 2,5
por la contratación por horas.
Para favorecer la concurrencia de operadores ferroviarios, el adjudicatario
secundario abonará el canon aplicando el coeficiente K correspondiente a
un uso puntual mientras que el canon a abonar por el adjudicatario principal
será el resultante de reducir el canon por el tiempo adjudicado menos el
importe satisfecho por el adjudicatario secundario. Por otra parte, para los
apartados de material de larga duración también será de aplicación una
bonificación siempre que se sitúe en una vía especialmente adecuada para
ello de acuerdo con los criterios del administrador de infraestructuras.
Igualmente, y para evitar un uso inadecuado de estas infraestructuras se
prevén penalizaciones por la cancelación de reservas de capacidad, en
función del tiempo de preaviso.
5. Modalidad E. Canon por utilización de puntos de carga para
mercancías. El canon por utilización de puntos de carga también es
función, como en el caso anterior, de la longitud de la vía, de la catenaria y
del número de desvíos que se requieran. En este caso se incluye, por sus
características, en el cálculo del coste la longitud de la playa.
24
Los equipamientos asociados a la línea incluyen iluminación de la vía, de la playa de
descarga, la red de protección contra incendios y el muelle de carga y descarga.
25
Entre los equipamientos opcionales se incluyen bandejas de recogida de grasa y/o
carburante, escaleras de acceso a la cabina así como fosos de descarga o mantenimiento, etc.
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ANEXO III. PROPUESTA DE CÁNONES DE ADIF Y ADIF AV PARA EL
EJERCICIO 2017
1. Propuesta tarifaria del canon por utilización de las líneas
integrantes de la RFIG
Líneas tipo A:
Resto de líneas
26
:
26
Como se ha descrito en el epígrafe III.2, ADIF supedita la propuesta de cánones
correspondientes a las líneas que no son tipo A a las aportaciones reconocidas en los
Presupuestos Generales del Estado para 2017.
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2. Propuesta tarifaria del canon por utilización de las instalaciones de
servicio titularidad de los administradores generales de
infraestructuras ferroviarias
Utilización de estaciones de viajeros:
Adición por intensidad de uso de las estaciones de Alta Velocidad:
Apertura extraordinaria de estaciones:
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Paso por cambiadores de Ancho
Estacionamiento de trenes para servicios comerciales de viajeros
Estacionamiento de trenes para otras operaciones
Utilización de vías de apartado y otros
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Utilización de puntos de carga para mercancías
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ANEXO IV. DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL MODELO DE
COSTES DE ADIF Y ADIF AV
El modelo contable se fundamenta en la identificación de los costes de
prestación del servicio ferroviario, para ello, el modelo parte de la estructura
organizativa y de gestión de ADIF y ADIF AV, con el fin de identificar las áreas
cuya actividad está relacionada con la prestación del mencionado servicio
ferroviario.
Los flujos económicos se registran en unidades de gasto denominadas centros
de coste que se agrupan en divisiones y estas a su vez en segmentos. Las
divisiones, agregan centros de coste desde el punto de vista organizativo y
desde el punto de vista de la actividad que desarrollan. Esta distribución en
función de la actividad desarrollada permite segmentar e identificar los gastos
imputados a actividades relacionadas directamente con la explotación del
servicio ferroviario a través de las divisiones en que imputan.
Gráficamente, la estructura del modelo de costes de ADIF y ADIF AV es la
siguiente:
Figura 1. Esquema de segmentos y divisiones del modelo de costes de
ADIF y ADIF AV
Fuente. Elaboración propia a partir de la información aportada por ADIF y ADIF AV.
El objetivo final del modelo de costes es la imputación de los costes de
prestación del servicio a cada modalidad de canon, que se realiza desde un
inicio considerando únicamente las divisiones en que se recogen los conceptos
de costes recuperables de acuerdo con lo establecido en los artículos 97 y 98
de la LSF. El modelo de costes del gestor ferroviario se realiza para las dos
empresas que lo forman, ADIF y ADIF AV, y el resultado es la obtención de un
coste conjunto para la totalidad de la red, tanto convencional como de alta
velocidad.
Cuenta de Resultados ADIF/ADIF AV
Segmento 1
División 1.1
División 1.2
División 1.3
[…..]
División 1.M
Segmento 2 Segmento 3 [……] Segmento N
División N.1
División N.2
División N.3
[……]
División N.Z
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Las fases del modelo de costes hasta la obtención de los costes de prestación
del servicio según el canon por utilización de las líneas ferroviarias y por
utilización de las instalaciones de servicio de los artículos 97 y 98 de la LSF,
son las siguientes:
Figura 2. Esquema del modelo de costes para el canon por utilización de
las líneas ferroviarias (art. 97)
Fuente. Elaboración propia a partir de la información aportada por ADIF y ADIF AV.
Figura 3. Esquema del modelo de costes para el canon por utilización de
las líneas ferroviarias (art. 98)
Fuente. Elaboración propia a partir de la información aportada por ADIF y ADIF AV.
Como se observa en las figuras anteriores, de la totalidad de los segmentos
recogidos en el modelo contable de los gestores de infraestructuras,
únicamente se consideran imputables tres de ellos para la obtención de los
costes de los cánones correspondientes al artículo 97 y 98. El segmento de
Administración de Red de ADIF y ADIF AV en el caso del artículo 97, y los de
Cuenta de
Resultados
ADIF/ADIF
AV
SEGMENTOS:
Administración Red
ADIF y ADIF AV
DIVISIONES:
- Mantenimiento AV (21)
- Circulación (22)
- Operaciones e Ing. Red
Conv.-Mant. (28)
- Circulación AV (29)
- Red Ancho Métrico (31)
- D. Seguridad Circulación
(44)
- Planificación y Gestión
de Red (46)
Gastos Divisiones
-Aprovisionamientos
- Gastos de personal
- Otros gastos de
explotación
- Gastos por transferencias
- Amortización del
inmovilizado
- Subvenciones no
financieras y otras
- Deterioro y resultado por
enajenaciones de inmov.
- Gastos estructurales
Gastos
iniciales
modelo
Costes
iniciales de
prestación
del servicio
por
modalidad
canon
Ajustes
Cuenta de
Resultados
ADIF/ADIF
AV
Gastos Divisiones
- Gastos de personal
- Otros gastos de
explotación
- Gastos por
transferencias
- Amortización del
inmovilizado
- Subvenciones no
financieras y otras
Gastos
iniciales
modelo
(Modalidad A)
Costes iniciales
de prestación
del servicio por
categoría de
estación
(Modalidad A)
Ajustes
SEGMENTOS:
-Gestión de
Estaciones y Otros
Activos ADIF y ADIF
AV
-Gestión de Red y
Estaciones AV ADIF
DIVISIONES:
- Estaciones Viajeros
(24)
- Estaciones Viajeros AV
(30)
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Gestión de Estaciones y Otros Activos de ADIF y ADIF AV y Gestión de Red y
Estaciones ADIF AV en el caso del artículo 98.
Cabe mencionar que, para el canon por utilización de las instalaciones de
servicio (art. 98) el modelo se centra en el canon por utilización de las
estaciones de transporte de viajeros (Modalidad A), ya que para el resto de
cánones del artículo 98 el gestor de infraestructuras indica que dispone de
cuentas específicas y, por tanto, los costes se calculan directamente.
Por otra parte, y en lo que se refiere a las divisiones, a continuación se detallan
las que se consideran imputables para el cálculo de los costes subyacentes
relacionados con el servicio ferroviario tanto para ADIF como para ADIF AV:
- Divisiones de ADIF: 21_Mantenimiento Alta Velocidad, 22_Circulación
Red Convencional, 24_Estaciones Viajeros, 28_Mantenimiento Red
Convencional, 29_Circulación de Alta Velocidad, 30_Estaciones de
Viajeros Alta Velocidad, 31_Red de Ancho Métrico (Mantenimiento y
Circulación), 44_Seguridad en la Circulación, 46_Planificación y Gestión
de Red.
- Divisiones de ADIF AV: 21_Mantenimiento Alta Velocidad,
29_Circulación de Alta Velocidad, 30_Estaciones de Viajeros Alta
Velocidad, 44_Seguridad en la Circulación, 46_Planificación y Gestión
de Red.
Posteriormente, el modelo asigna las divisiones (o las partes de ellas que se
consideran imputables) a cada una de las modalidades de canon a las que
refiere tanto el artículo 97 como el 98 de la Ley 38/2015. Por último, de cara a
la obtención de los costes iniciales del modelo, se realizan determinados
ajustes, en concreto, se detraen de los costes asignados a las mismas, los
costes de amortización (neta de subvenciones) registrados en la modalidad B
del artículo 97 ya que la ley no contempla como coste recuperable vía canon
los costes de reposición y en relación al artículo 98 se eliminan los costes
derivados de la actividad comercial de las estaciones (canal de venta,
aparcamiento y consigna), al no considerarse costes relacionados con la
prestación del servicio.
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ANEXO V. COSTES NO ELEGIBLES CORRESPONDIENTES A LOS
CÁNONES DEL ARTÍCULO 97 DE LA LEY 38/2015
[CONFIDENCIAL]
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ANEXO VI. INFORMACIÓN CONTABLE A ENTREGAR POR ADIF Y ADIF
AV EN RELACIÓN CON LOS CÁNONES FERROVIARIOS
1. Información relativa al modelo de costes de ADIF y ADIF AV
Se deberá aportar información contable del modelo desde la cuenta de
pérdidas y ganancias hasta el coste imputable de los cánones ferroviarios
prestados por ADIF y ADIF AV.
En particular, y de forma orientativa, se deberá aportar, en formato Excel
editable, la siguiente información:
a) Cuenta de pérdidas y ganancias.
b) Cuenta de pérdidas y ganancias desglosada por segmento y división.
c) Cuentas contables de gastos (6) e ingresos (7), CECO, división e
importe: Listado total de las cuentas contables tanto de ingresos como
de gastos desglosado por CECO y división. Son un desglose de la
cuenta de pérdidas y ganancias por cuenta contable.
d) Informe del reparto de gastos estructurales por división.
e) Informe del reparto de operaciones internas por división.
f) Conciliación de los gastos e ingresos del modelo contable con la cuenta
de pérdidas y ganancias.
g) Informe de gastos por naturaleza de las divisiones elegibles.
h) Informe con los ajustes realizados para obtener los gastos de la red
titularidad de ADIF y ADIF AV. Ejemplo: líneas titularidad de ADIF AV
gestionadas por ADIF, reasignación de gastos de seguridad en la
circulación y gestión de la red de AV.
i) Informe de gastos por naturaleza de las divisiones elegibles
desagregados por especialidad y modalidad del canon.
j) Informe con los ajustes realizados a los gastos por naturaleza de las
divisiones elegibles desagregados por especialidad y modalidad.
Ejemplo: amortizaciones y subvenciones, gastos de los cambiadores.
k) Informe de gastos por naturaleza, división y modalidad del canon, que se
corresponde con el coste de prestación de los servicios del canon.
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l) Coste de prestación de los servicios del canon desagregado por
modalidades y las categorías requeridas en la LSF.
m) Informe de costes a recuperar por las modalidades de canon del artículo
98 que se resta del coste del canon del artículo 97 por modalidad.
n) Informe sobre los costes unitarios totales y desagregados por
modalidades y las categorías requeridas en la LSF.
o) Informe de ingresos esperador de los cánones desagregado por
modalidades y las categorías requeridas en la LSF.
p) Informe sobre el valor de los activos y las amortizaciones indicando el
método de amortización aplicado.
2. Información relativa al cálculo de los costes directos
Adicionalmente a la información anterior, y en relación con el cálculo de los
costes directos del servicio ferroviario, ADIF y ADIF AV deberán aportar:
a) Informe de costes no elegibles por modalidad de canon.
b) Coste directo de los servicios del canon desagregado por modalidades y
las categorías requeridas en la LSF.
c) Volumen en unidades (capacidad, Km-tren, etc.) utilizada para el cálculo
de los costes unitarios.
