Resolución STP/DTSP/180/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 21-06-2016
| Número de expediente | STP/DTSP/180/16 |
| Fecha | 21 Junio 2016 |
| Tipo de proceso | Supervisión tarifas aeroportuarias |
| Actividad Económica | Transporte |
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ACUERDO POR EL QUE SE EMITE EL INFORME PREVISTO EN EL
ARTICULO 25.3 DE LA LEY 18/2014, DE 15 DE OCTUBRE, DE
APROBACION DE MEDIDAS URGENTES PARA EL CRECIMIENTO, LA
COMPETITIVIDAD Y LA EFICIENCIA EN RELACION AL DOCUMENTO DE
REGULACION AEROPORTUARIA
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
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Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
D.ª Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
D.ª Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 21 de junio de 2016
En el ejercicio de las funciones que le atribuyen los artículos 10 de la Ley
3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia y 20.5, en relación con el 25.3 de la Ley 18/2014, de 15 de
octubre, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la
eficiencia, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA, acuerda emitir el
siguiente informe:
I. ANTECEDENTES
Primero.- La Ley 18/2014, de 15 de octubre, de medidas urgentes para el
crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, Ley 18/2014) ha
modificado el mecanismo de regulación económica de las tasas aeroportuarias
fijando en un instrumento quinquenal denominado Documento de Regulación
Aeroportuaria (en adelante, DORA) las obligaciones concretas derivadas de
este marco.
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Dicho DORA debe ser informado por la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia (en adelante, CNMC), con carácter previo a su aprobación por
Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Fomento,
previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos
económicos (en adelante, CDGAE).
Además, para la elaboración y aprobación del primer DORA, que se aplicará a
las tarifas aeroportuarias de Aena, S.A. (en adelante, Aena) a partir de 2017, la
Ley 18/2014 señala un procedimiento específico que deberá tener lugar
durante el año precedente, en este caso 2016, en el cual la CNMC debe
supervisar el procedimiento de transparencia y consulta llevado a cabo por el
gestor aeroportuario, tanto en relación con la elaboración del DORA como de
las tarifas aeroportuarias aplicables en 2017 y en años subsiguientes.
En el marco de dichas funciones, la CNMC ha realizado las actuaciones que se
detallan en los antecedentes siguientes.
Segundo.- El 17 de febrero de 2016, el Director de Transportes y Sector Postal
de la CNMC dirigió escrito al Director General de Aviación Civil comunicándole
que la propuesta del DORA que Aena había remitido a las asociaciones
representativas de usuarios aeroportuarios el 22 de diciembre de 2015 en el
marco del periodo de consultas previsto en el artículo 24 de la Ley 18/2014
resultaba inconsistente con la Resolución de la CNMC de fecha 23 de julio de
2015 por la que se aprobó la propuesta de modificación tarifaria de Aena para
el ejercicio 2016
1
(en adelante, Resolución de Tarifas 2016) y que fue
incorporada en la Ley 48/2015, de 29 de octubre de Presupuestos Generales
del Estado para el año 2016 (en adelante, LPGE 2016).
En particular, en la determinación del ingreso máximo anual por pasajero (en
adelante, IMAP) correspondiente al periodo 2017-2021, la Propuesta
presentada por Aena no incorporaba el ajuste relativo a la separación de costes
entre actividades aeroportuarias y comerciales por importe de 335 millones de
euros realizado por esta Comisión en la Resolución citada.
En segundo lugar, la Propuesta de Aena de 22 de diciembre sostenía que “no
ha sido posible aplicar el déficit prospectivo considerado por Aena S.A. de 555
millones de euros correspondiente al periodo 2013 a 2016", como
consecuencia de la limitación existente en la Ley 18/2014 del 0% de
incremento tarifario máximo (Apartado 9.1). Esta idea, que se mantiene en la
nueva Propuesta de DORA objeto del presente informe, contradice la citada
Resolución de 23 de julio en la que la CNMC constató, sobre la base de los
datos reales, que Aena no incurrió en déficit alguno en 2014 y consideró
1
Expediente con referencia: STP/DTSP/004/15.
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íntegramente compensado el déficit reconocido en ejercicios anteriores con el
superávit prospectivo del ejercicio 2016, no previéndose ninguna cantidad
pendiente de recuperar en futuros ejercicios por ese concepto.
Por todo ello, se advirtió a la Dirección General de Aviación Civil (en adelante,
DGAC), en tanto que órgano competente para la elaboración y propuesta de
aprobación del DORA, que la pretensión de Aena de ignorar el contenido de la
Resolución de Tarifas 2016 de la CNMC, por disconformidad con la misma y
por ser objeto de recurso ante la Audiencia Nacional, además de carecer de
fundamento, vulnera lo establecido en la LPGE 2016 que, asumió íntegramente
la modificación tarifaria propuesta por la CNMC (reducción tarifaria del 1,9%),
sustentada en las dos premisas mencionadas anteriormente.
Tercero.- En el marco del proceso de elaboración del DORA, la CNMC realizó
un primer requerimiento de información a Aena con fecha 7 de marzo de 2016.
Dicho requerimiento fue cumplimentado por esta entidad con fecha 18 de
marzo de 2016, solicitando el mantenimiento de la confidencialidad de la
información facilitada.
Cuarto.- El 29 de marzo de 2016 se recibe en la CNMC escrito de Aena en el
que se adjunta copia de la documentación entregada a la DGAC en relación
con su propuesta de DORA y se comunica la propuesta de congelación tarifaria
para 2017 resultante de la misma, para su análisis previo por la Comisión.
Quinto.- Con fecha 13 de abril de 2016 se recibe en la CNMC escrito de la
DGAC por el que se solicita a la Comisión el informe previsto en el artículo 25.3
de la Ley 18/2014, en relación con los apartados indicados en el artículo 29.1,
letras b), d) y f) a j).
Esta solicitud fue subsanada a instancias del Director de Transportes y del
Sector Postal, el 20 de abril de 2016, con la remisión de la propuesta definitiva
completa del DORA de Aena, junto con información complementaria (para las
cuales se solicita tratamiento confidencial), entendiendo que el plazo estipulado
de dos meses para la emisión de dicho informe deberá computarse a partir de
dicha fecha de subsanación.
Sexto.- Con fecha 19 de abril de 2016, la CNMC dirige a Aena un segundo
requerimiento de información en relación con el contenido de la documentación
aportada en el procedimiento de consultas del DORA, dando cumplimiento al
mismo el gestor aeroportuario el 29 de abril y solicitando el tratamiento
confidencial de la información aportada.
Séptimo.- De conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley /2013,
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, la Sala de Competencia de esta Comisión ha emitido informe sin
observaciones al presente Acuerdo.
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II. HABILITACIÓN COMPETENCIAL Y MARCO REGULATORIO Y
TARIFARIO
II.1. Habilitación Competencial
El presente informe se emite a solicitud de la DGAC en cumplimiento de lo
previsto en el artículo 25.3 de la Ley 18/2014, y de la competencia que se
atribuye a esta Comisión en el artículo 20.5 de la misma Ley según el cual
corresponde a la CNMC informar el DORA y sus modificaciones, en relación
con lo previsto en el artículo 29.1, letras b, d, y f) a j), prestando atención a que
la propuesta del DORA garantice la sostenibilidad de la red.
En particular la CNMC deberá informar sobre:
b) Las previsiones de tráfico detalladas por aeropuerto para cada año del
quinquenio de aplicación del DORA;
d) Los estándares de calidad del servicio, instrumentados a través de un
número determinado de indicadores, para cada aeropuerto y para cada año del
quinquenio;
f) Las inversiones previstas en el quinquenio consistentes con el resto del
contenido del DORA que den respuesta a los estándares de capacidad de las
infraestructuras y de calidad de servicio incluyendo, entre otros datos, que el
valor anual de las inversiones previstas en el quinquenio sea el que se incluya
en la Base de Activos Regulada (en adelante, BAR) de cada año;
g) Los costes operativos y de capital anuales que se tomarán como base para
el cálculo del IMAP;
h) Los valores del IMAP para cada año del quinquenio;
i) Los valores que permitan establecer los incentivos o penalizaciones anuales
por calidad del servicio prestado y las penalizaciones por retraso en la
ejecución de las inversiones planificadas aplicables para la determinación del
ingreso máximo anual por pasajero ajustado (en adelante, IMAAJ)
correspondiente a cada ejercicio;
j) Los costes por cada servicio aeroportuario básico y la contribución de los
costes que se recuperan con cada tarifa a la determinación del IMAP.
Por otra parte, la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión de los
Mercados y la Competencia, atribuye a la CNMC, en su artículo 10, además de
la función de Informar el Documento de Regulación Aeroportuaria, la función de
supervisión del cumplimiento del procedimiento de transparencia y consulta
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llevado a cabo por Aena, conforme a lo previsto en la Ley 18/2014 en sus
artículos 24 y 34, es decir tanto en la fase de elaboración y/o modificación del
DORA como en la propuesta de actualización anual de las tarifas
aeroportuarias.
II.2. Marco Regulatorio y Tarifario
encuentran bajo la propiedad y gestión de Aena y la calificación de interés
general de dicha red de aeropuertos, reservándose el Estado su gestión directa
y con ello, entre otros, la regulación y supervisión de sus criterios de
funcionamiento, sus planes económicos financieros y el establecimiento de las
tarifas aeroportuarias y de los precios exigibles a los operadores y usuarios.
Para garantizar el cumplimiento de los motivos de interés general que justifican,
conforme al artículo 16 de la Ley 18/2014, el mantenimiento de la red de
aeropuertos de interés general, se regulan, en primer lugar, la fijación de los
niveles de calidad del servicio y los estándares de capacidad de las
infraestructuras aeroportuarias, el régimen de condiciones mínimas de servicio,
el régimen de inversiones y los ingresos máximos por pasajero, que
reconocerán solamente los costes que sean eficientes, no discriminatorios y
objetivos a través de la aprobación del DORA. En este sentido el artículo 23 de
la Ley 18/2014 define al DORA como el instrumento básico de definición de las
condiciones mínimas necesarias para garantizar la accesibilidad, suficiencia e
idoneidad de las infraestructuras aeronáuticas y la adecuada prestación de los
servicios aeroportuarios básicos de la red de aeropuertos de Aena, todo ello
establecido por periodos quinquenales. En segundo lugar, se establece en la
Ley 18/2014 el procedimiento para la aprobación y modificación de la cuantía
de las tarifas aeroportuarias y los mecanismos de supervisión y control de las
mismas así como de la aplicación y supervisión del DORA.
Según el artículo 32 de la Ley 18/2014 son tarifas aeroportuarias las
contraprestaciones que tiene derecho a percibir Aena por la prestación de los
denominados servicios aeroportuarios básicos, los cuales, conforme prevé el
artículo 30 de la Ley 18/2014, se corresponden con las prestaciones
patrimoniales públicas (en adelante, PPP) del artículo 68.2 de la Ley 21/2003,
de 7 de julio, de Seguridad Aérea (en adelante, LSA). Dicho artículo 68,
distingue el régimen aplicable a los ingresos por PPP, diferenciándolos del
resto de los ingresos que perciba Aena en el ejercicio de su actividad, los
cuales se consideran precios privados (en adelante, PP).
La estructura de las tarifas que podrán percibirse por la prestación de los
anteriores servicios es la establecida en los artículos 68 y 72 a 90 de la LSA y
la cuantía de las mismas será la estipulada en dichos artículos y sus sucesivas
actualizaciones, incrementadas por las actualizaciones que procedan conforme
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Es en relación con este procedimiento de actualización que la Ley 18/2014 ha
modificado el mecanismo de regulación económica de las tasas aeroportuarias
fijando, a través del DORA, un marco estable de evolución de las tarifas en
periodos quinquenales que aseguren la suficiencia de los ingresos sobre la
base del cálculo de unos costes eficientes de prestación de los servicios
aeroportuarios. De esta forma, el DORA debe fijar el IMAP que, de forma
prospectiva para el conjunto del periodo, permitirá cubrir los costes previstos de
Aena. El riesgo derivado de las previsiones de tráfico así como de las
desviaciones de costes, salvo excepciones tasadas, se asigna al gestor
aeroportuario.
En relación con las tarifas, el Anexo VIII de la Ley 18/2014, establece que, el
ingreso medio anual por pasajero que Aena podrá obtener por las PPP estará
limitado en cada uno de los cinco años del DORA. Este límite que se denomina
IMAP, se determinará para el año t, mediante un porcentaje de variación
respecto al IMAP del año anterior (t-1) de acuerdo con la siguiente fórmula:
Por tanto, las tarifas se actualizan anualmente mediante un incremento X (el
mismo para todo el periodo del DORA) y un índice de actualización de precios
P:
El objetivo del índice P es reconocer el impacto que, sobre la base de
costes del operador, tendrán variaciones anuales en el precio de inputs
fuera del control del operador pero que afectan a su actividad. Conforme
a la Ley 18/2014 el valor del índice P no se concretará en el DORA, sino
que su cuantía se determinará anualmente durante el proceso de
establecimiento de las tarifas del año siguiente.
2
El valor X corresponde al incremento necesario en las tarifas para
igualar las corrientes de flujos de costes reconocidos a Aena y la de
ingresos, que viene determinada por la tarifa de cada ejercicio y el tráfico
previsto.
Es decir, la estimación del valor X en el primer DORA debe asegurar la
siguiente igualdad:
2
El índice P estará sujeto al régimen que, conforme a la legislación vigente, resulte
aplicable a las revisiones de valores monetarios en cuya determinación participe el sector
público. En la actualidad, pendiente de desarrollo reglamentario.
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Siendo:
IMAP0: Ingreso máximo anual por pasajero correspondiente al año 0.
t: los valores de los años 1 a 5 del periodo regulatorio.
Qt: el número de pasajeros esperados para el año t.
IRRt: el ingreso regulado requerido del año t.
CMPCAI: Es el coste medio ponderado de capital antes de impuestos
para el quinquenio, medido en puntos porcentuales, que actúa como
tasa de actualización de los flujos de ingresos y costes anuales.
En lo que se refiere a la recuperación de los costes, esta se articula a través de
los ingresos regulados requeridos del quinquenio (en adelante, IRR), que se
determinan como la suma de los valores esperados de los gastos de
explotación y el coste de capital:
Gastos de explotación: se corresponden a la suma de las cuantías
esperadas de los gastos de aprovisionamientos, personal, otros gastos
de explotación, amortización de los activos contenidos en la BAR, y las
tasas que Aena esté obligada a abonar a la AESA, a la CNMC y a la
DGAC por las actividades previstas en el Título II, Capítulo I, de la Ley
18/2014. De acuerdo a la Ley, los gastos de explotación a reconocer
serán aquellos que se consideren eficientes, transparentes, no
discriminatorios y objetivos.
Coste de capital: se corresponde con la remuneración razonable que
se reconoce a los accionistas y proveedores de deuda del gestor
aeroportuario para compensarles por sus inversiones no amortizadas en
la parte regulada. Conforme a la Ley, es la cantidad resultante de
multiplicar el CMPCAI por el valor medio de la BAR. En cuanto al CMPCAI
tomará el mismo valor para cada uno de los 5 años del quinquenio y
conforme a la Ley, se aplicará para su cálculo la metodología del Capital
Asset Pricing Model (CAPM), que lo define como el coste promedio de la
deuda y de los fondos propios, ponderados en función de sus
respectivos pesos en la estructura de financiación de la compañía. Por
otra parte, la BAR es el valor de los activos netos en cualquiera de los
ejercicios del quinquenio, y se define como la suma del inmovilizado no
financiero neto asociado a los servicios aeroportuarios básicos
retribuidos por las PPP. El valor de la BAR se determina año a año
según el coste histórico, al que se añaden las inversiones reconocidas
descontando las amortizaciones, enajenaciones y deterioros esperados.
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Adicionalmente a lo anterior, cabe mencionar que, el marco tarifario establece
un mecanismo de caja doble, o dual till, por el que los costes de las PPP se
cubrirán exclusivamente con los ingresos que dichos servicios generen. No
obstante, el paso del modelo de caja única (single till) al dual till fue establecido
de forma progresiva en 5 años, de forma que los costes e ingresos de las
actividades comerciales considerados en las tarifas fueran disminuyendo cada
año un 20% hasta aplicar en 2018 el dual till íntegramente.
Los costes determinados según el esquema descrito anteriormente serán
fijados para los 5 años del quinquenio, no pudiéndose trasladar a las PPP las
desviaciones reales en el tráfico o en los costes respecto a los valores
estimados.
Además, cabe comentar que, aunque el IMAP determina los ingresos
regulados requeridos para cada año del periodo regulado, durante la aplicación
del DORA, los valores del IMAP se ajustarán anualmente en función del
resultado de determinados elementos relacionados con la provisión de los
servicios aeroportuarios básicos; el IMAP modificado para cada año t se
denomina ingreso máximo anual por pasajero ajustado (en adelante,
IMAAJ). La estimación del IMAAJ no forma parte del DORA, pero lo que si se
establece en el mismo es cada uno de los componentes que intervienen en su
cálculo. En este sentido, hay que destacar que, los posibles ajustes a realizar
sobre el valor del IMAP son los relacionados con el cumplimiento o
incumplimiento de los estándares de calidad de los servicios o las
penalizaciones por retraso en la ejecución de las inversiones estratégicas.
No obstante, conforme a la Disposición transitoria quinta de la Ley 18/2014, las
tarifas aeroportuarias de los dos primeros ejercicios de aplicación del primer
DORA (2017 y 2018), serán fijadas para el año inmediato anterior a su
aplicación, ajustadas únicamente al IMAP, ya que los posibles ajustes a realizar
al mismo serán aplicados con dos ejercicios de carencia.
En sucesivos ejercicios, una vez determinado el valor del IMAAJ, Aena
establecerá anualmente su propuesta sobre el importe de las tarifas por cada
servicio y grupo de aeropuertos, aplicando a cada tarifa el porcentaje resultante
de la variación del IMAAJ previsto para el correspondiente año t, respecto al
IMAAJ del año t-1, lo que se someterá a consulta con los usuarios. Dicha
actualización se realizará por años naturales, salvo que se acuerde otra
periodicidad. Así ocurre actualmente, al haber acordado las asociaciones de las
compañías aéreas usuarias y Aena que las modificaciones anuales de tarifas
entren en vigor en fecha 1 de marzo.
En aplicación del artículo 32.4 de la Ley 18/2014, si la aplicación de dicho
porcentaje a cualquiera de las tarifas aeroportuarias supusiera que los ingresos
esperados ajustados a recuperar por cada tarifa fueran superiores a los costes
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estimados de los servicios que remunera, la tarifa se incrementará solo en el
porcentaje que permita cubrir tales costes. Los ingresos esperados ajustados
dejados de percibir como consecuencia de esta limitación se recuperarán
incrementando de forma lineal el porcentaje de revisión de las demás tarifas
con el límite de recuperación de los costes estimados.
En relación al cálculo de las tarifas, se deben considerar también las medidas
de eficiencia y las bonificaciones que impone la Ley 18/2014 en el periodo
2015-2025.
En particular, y en lo que se refiere a las medidas de eficiencia, la Ley en su
Disposición transitoria sexta establece lo siguiente:
Un incremento máximo de tarifas limitado a un porcentaje del 0% hasta
2025.
El mantenimiento de la eficiencia en costes, ya que hasta el año 2025, la
ratio resultante de dividir los costes regulados (sin incluir amortizaciones,
provisiones ni costes de capital) por unidad de tráfico esperado ATU
3
(Air Traffic Unit) no podrá superar el valor de dicha ratio registrado en
2014.
Un límite máximo de inversión media anual de 450 millones de euros, no
pudiendo superarse salvo cambios normativos de carácter inaplazable e
imprevisible, exigidos por una norma con rango de ley, o bien por real
decreto en aplicación de la normativa comunitaria e internacional.
Con carácter excepcional, y por Acuerdo del Consejo de Ministros podrá
autorizarse una subida del IMAP superior al 0%, en supuestos tales
como cambios normativos, evolución imprevisible de los costes fuera del
control del operador aeroportuario que no pudieran compensarse o
contrarrestarse con medidas de eficiencia, sin poner en riesgo los
estándares previstos en el DORA.
En relación a las bonificaciones, mencionar que la cuantía de las tarifas se
puede ver afectada por las bonificaciones que se establezcan por razones de
interés general. Las existentes en la actualidad son las referidas a pasajeros en
conexión, aeropuertos estacionales de Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla
durante la temporada de menor tráfico y las bonificaciones en tarifas de
pasajeros, seguridad y aterrizaje al tráfico peninsular e interinsular para vuelos
de Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla.
Para finalizar, señalar que, tanto el artículo 68 de la LSA como el resto del título
VI de la LSA, dedicado a los ingresos del gestor aeroportuario, que define los
servicios aeroportuarios básicos y la estructura y nivel de las PPP, incorporaron
en nuestro ordenamiento las previsiones de la Directiva 2009/12/CE del
3
ATU = pasajeros + (10 x toneladas de carga) + (100 x operaciones)
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Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2009 relativa a las tasas
aeroportuarias. Dicha Directiva establece la obligación de instaurar un
procedimiento obligatorio de consulta periódica e intercambio de información
entre la entidad gestora de los aeropuertos y los usuarios de los aeropuertos
para la fijación de las tarifas aeroportuarias en el que la entidad gestora está
obligada a poner a disposición de sus usuarios información sobre los
elementos que sirven de base para determinar el sistema o el nivel de todas las
tasas aplicadas en cada aeropuerto y que permita a ambas partes recurrir a
una autoridad de supervisión independiente en caso de desacuerdo sobre las
mismas.
Por este motivo, la Ley 18/2014 regula en su artículo 24 el procedimiento de
consulta de la propuesta de DORA de Aena y en sus artículos 34 y siguientes
el procedimiento de transparencia y consulta anual, siendo su supervisión
competencia de la CNMC.
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III. PROCEDIMIENTO DE TRANSPARENCIA Y CONSULTAS DEL DORA
LLEVADO A CABO POR AENA
III.1. Descripción del procedimiento
El procedimiento de transparencia y consultas que establece la normativa
vigente ha tenido lugar entre Aena y las asociaciones
4
de compañías aéreas
usuarias de los aeropuertos que se citan a continuación: Asociación de
Compañías Españolas de Transporte Aéreo (ACETA), Asociación Española de
Compañías Aéreas (AECA), Asociación de Líneas Aéreas (ALA), AOC España,
Asociación de Pilotos Propietarios de Aeronaves (AOPA), European Low Fares
Airlines Association (ELFAA), International Air Carrier Association (IACA),
International Air Transport Association (IATA), Organización Empresarial de
Logística y Transporte (UNO), Real Aeroclub de España (RACE).
Dos asociaciones más, la Agrupación de Escuelas de Formación Aeronáutica
(AEFA) y la Real Federación Aeronáutica Española (RFAE), no han acudido a
las diferentes reuniones de este procedimiento ni han tenido una participación
activa en él, a pesar de haber sido convocadas y de habérseles enviado la
documentación e información requerida al igual que se ha hecho con las otras
asociaciones arriba señaladas.
El procedimiento de consultas del DORA se ha organizado en torno a 7
reuniones, 4 de ellas de carácter plenario y las otras 3 de grupos específicos de
trabajo para debatir ciertos aspectos económicos y técnicos. Estas reuniones
se han celebrado en las fechas siguientes:
Con anterioridad a la distribución de la propuesta inicial del DORA por
parte de Aena, el 24 de noviembre de 2015 se realizó la primera reunión
plenaria y el 9 de diciembre una reunión del grupo técnico sobre tráfico e
inversiones.
4
Para identificar a los miembros de estas asociaciones ver:
http://www.aceta.es/miembros-aireuropa.php
http://www.aecaweb.com/asociadas/
http://www.alaspain.com/Asociadas.aspx
http://www.elfaa.com/members.htm
http://www.iaca.be/php/ourmembers/index.php?doc_class_id=4
http://www.iata.org/about/members /Pages/index.aspx
http://www.unologistica.org/
http://www.xn--realaeroclubdeespaa-d4b.org/contentw/
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Con posterioridad a la remisión de la propuesta inicial del DORA, el 12
de enero de 2016 tuvo lugar la segunda reunión plenaria, el 25 de enero
la reunión del grupo económico sobre costes de explotación y de capital,
el 26 de enero la reunión del grupo técnico sobre calidad, tráfico e
inversiones, el 17 de febrero la tercera reunión plenaria, y por último el 1
de marzo la cuarta reunión plenaria.
Los principales temas debatidos tanto en las reuniones plenarias como en las
de los grupos de trabajo versaron sobre:
Previsiones de tráfico
Aena remitió las previsiones de las que disponía el 6 de noviembre a las
asociaciones. Estas previsiones fueron comentadas en la primera reunión
plenaria del 24 de noviembre, si bien Aena señaló el carácter preliminar de las
mismas y que se irían actualizando cuando se conocieran los datos de tráfico al
cierre de 2015 y los relativos a la programación de slots de la temporada de
verano 2016.
En la reunión del grupo técnico del 9 de diciembre, Aena explicó la metodología
empleada para la elaboración de dichas previsiones, debatiéndose a
continuación diversos aspectos de la misma.
El 22 de diciembre de 2015 Aena envió su propuesta inicial del DORA. En ella
la previsión del tráfico para 2015 pasó del 5,3% al 5,8%. En cuanto a la
previsión para 2016, en la segunda reunión plenaria, celebrada el 12 de enero,
las asociaciones calificaron de “demasiado conservadora” la previsión del 3%
recogida en el DORA. Aena recordó a las asociaciones que no todas las
compañías han proporcionado la información requerida sobre sus propias
previsiones de tráfico.
En la tercera reunión plenaria (17 de febrero), Aena informó que había
actualizado la estimación del tráfico para 2016 con los datos disponibles a 31
de enero, la programación de slots para lo que quedaba de la temporada de
invierno 2015/2016 y para la de verano 2016, y con las previsiones enviadas
por las compañías. Con la nueva estimación Aena previó un crecimiento del
tráfico de pasajeros para 2016 de un 5,2%.
En la cuarta reunión plenaria y última del proceso de consulta, celebrada el 1
de marzo, Aena presentó una nueva revisión del tráfico de pasajeros previsto
para 2016, elevándolo al 6,2% (frente al 3% inicial y al 5,2% propuesto 13 días
antes). No obstante, dado que algunos organismos habían publicado revisiones
a la baja de las previsiones de crecimiento económico a nivel mundial para los
próximos años, Aena mantuvo la cifra total de pasajeros estimada inicialmente
para el año 2021, final del período DORA. Las asociaciones de usuarios
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expresaron su conformidad con las cifras de tráfico finalmente previstas,
aunque plantearon recomendaciones metodológicas para el segundo DORA.
Inversiones previstas
Aena envió una primera información el 6 de noviembre, ampliada con un
segundo envío el 11 de noviembre. En la primera reunión plenaria (24 de
noviembre) Aena presentó el plan de inversiones del DORA. Ante la pregunta
de IATA sobre la posibilidad de que cambien las previsiones de inversión si
cambia la prognosis de tráfico, Aena respondió que la mayor parte de las
inversiones se habían planificado para garantizar el mantenimiento del servicio
y el cumplimiento de las normativas de seguridad, y no por necesidades de
ampliación de capacidad.
En la reunión del grupo técnico del 9 de diciembre, algunas asociaciones
preguntaron si los Planes Directores de los aeropuertos publicados por el
Ministerio de Fomento estaban vigentes, a lo que Aena respondió
afirmativamente, indicando que se toman como referencia para llevar a cabo
las inversiones en ellos. Las asociaciones pidieron diversas aclaraciones sobre
determinadas inversiones. Varias asociaciones pidieron que se las involucre en
las fases de diseño de los proyectos de inversión para poder aportar
sugerencias, lo cual es aceptado por Aena.
En la última reunión plenaria (1 de marzo), la mayoría de las asociaciones
(ELFAA, IATA, ACETA, ALA y AOC) manifestaron su acuerdo al Plan de
Inversiones propuesto por Aena. No obstante, solicitaron una mayor actividad
del Comité de Inversiones, con mayor regularidad en sus reuniones, lo cual fue
aceptado por Aena.
Indicadores de calidad
Aena explicó su propuesta en la segunda reunión plenaria (12 de enero) y, tras
un debate sobre la misma, se remitió a la reunión del grupo técnico. Esta
reunión tuvo lugar el 26 de enero y, en ella, se debatió ampliamente sobre la
idoneidad de algunos de los indicadores y sobre la extensión de las bandas
neutras de otros. Las asociaciones, al ser complicado valorar cómo deben ser
los rangos de dichas bandas, por carecer de datos históricos, prefirieron
ampliar esos rangos para minimizar el impacto del sistema de incentivos y
penalizaciones durante el primer DORA, y así analizar la eficacia de los
establecidos inicialmente y poder ajustarlos en el segundo DORA.
En la tercera reunión plenaria (17 de febrero), Aena informó que estaba
dispuesta a ampliar la banda neutra del 5% inicial al 8% y la de las
bonificaciones y penalizaciones al 15%. En la cuarta reunión plenaria (1 de
marzo), las asociaciones manifestaron su acuerdo con el planteamiento final
hecho por Aena en relación con los indicadores de calidad.
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Actualización de las tarifas para el periodo 2017-2021
La propuesta inicial de Aena, presentada a las asociaciones el 22 de diciembre
de 2015, preveía un coste de capital de 9,3% y un aumento de los costes
operativos que conllevaría la necesidad de aumentar las tarifas para el periodo
DORA en un 3,3% anual. A su vez, de conformidad con lo previsto en la
Disposición transitoria sexta de la Ley 18/2014, al estar limitado al 0% el
incremento aplicable tanto al IMAP como al IMAAJ correspondiente a los años
del periodo DORA, se generaría un déficit no recuperable por Aena de 1.219
millones de euros para el periodo quinquenal.
Tras la remisión a las asociaciones de la propuesta inicial de DORA, las
distintas reuniones del proceso de consultas han ido abordando los datos
facilitados por Aena para la actualización de las tarifas, discutiéndose en
particular la concreción y calidad de la información aportada en relación con los
costes de explotación y de capital.
Así, desde las primeras reuniones, Aena anunció que la reducción de gastos de
explotación generada con el Plan de Eficiencia aplicado por la compañía en
ejercicios anteriores no se podría mantener a lo largo del periodo DORA,
debido al aumento previsible de dichos gastos. Ello, unido al incremento del
tráfico y a las medidas de calidad previstas, generaría un incremento de los
gastos mayor que el que figura en el DORA, ya que éstos incorporan los
máximos costes por ATU permitidos en la Ley. Según Aena, los costes
previstos serían, en cualquier caso, eficientes, por ser inferiores a los costes
comparables incurridos por los 5 operadores aeroportuarios europeos
cotizados.
En las sucesivas reuniones del proceso, Aena ha ofrecido explicaciones, a
solicitud de las asociaciones, sobre el incremento previsto de estos gastos, que
se han incrementado en la propuesta final del DORA respecto de los recogidos
en la propuesta inicial, aduciendo, por ejemplo, la presión creciente de los
proveedores en aspectos tales como seguridad y limpieza, así como el
incremento de las necesidades debido al tráfico y al uso que afecta a los costes
de prestación de PMR, seguridad y mantenimiento de las infraestructuras. Sin
embargo, pese a que las asociaciones han insistido en la necesidad de
contrastar y cuantificar los datos que generan el incremento previsto de los
costes operativos, Aena no ha ofrecido datos cuantitativos con un nivel de
detalle suficiente que justifiquen las cifras recogidas en el DORA.
En cuanto a la cifra de 9,3% propuesta para el coste de capital en la propuesta
inicial, las asociaciones han venido cuestionando durante el proceso de
consultas tanto la cifra concreta como la estimación de los distintos parámetros
que la determinan y, sobre todo, la falta de formulación y consistencia de los
criterios empleados para la obtención de los mismos. IATA, ELFAA, ACETA y
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ALA encargaron, para su aportación al proceso de consultas, un estudio
independiente a una consultora de reconocido prestigio para la estimación del
coste medio ponderado del capital de Aena en relación con sus actividades
aeroportuarias, el cual concluía un rango de estimación del coste de capital
entre el 5,3 y el 6,4%. El valor medio, un 5,86%, implicaría según las
compañías, desde el punto de vista más conservador, una reducción de las
tarifas aeroportuarias de un 2,59% anual durante el periodo DORA.
Finalmente, la propuesta de Aena de 8 de marzo de 2016, recogió un coste de
capital del 8,4%, al reconocer un coste de la deuda financiera y del rendimiento
del Bono del Estado a 10 años (considerado para la tasa libre de riesgo)
inferiores a los inicialmente previstos, lo que aplicado a la formula de
actualización de las tarifas conllevaría la necesidad de un incremento del
1,94%. Sin embargo, dada la limitación existente en la Ley 18/2014, se
generaría, según Aena, un déficit no recuperable en el periodo de 710,1
millones de euros.
Por último, debe destacarse que ACETA, ALA, AOC, ELFAA, IACA e IATA
mostraron desde el inicio del proceso su desacuerdo con la propuesta de
DORA por no recoger el contenido de la Resolución de la CNMC de Tarifas
2016 en aspectos tan relevantes como el reparto de costes comerciales y
aeroportuarios que obligaría a revisar la propuesta de Aena en 335 millones de
euros y la inexistencia de un déficit de 555 millones de euros correspondiente
al periodo 2013-2016 pendiente de recuperarse. Al respecto, Aena argumentó
que los efectos de dicha Resolución se agotaron, con carácter general, con la
determinación de las tarifas para 2016, sin que los criterios en que la CNMC
fundó su propuesta tarifaria para 2016 se proyecten a la fijación de las tarifas
en el período DORA.
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III.2. Evaluación del procedimiento
procedimiento de consulta de la propuesta de DORA y de las tarifas
aeroportuarias correspondientes a su primer año de aplicación, la CNMC debe
supervisar el cumplimiento del mismo, verificando si se ha desarrollado dentro
de los plazos establecidos y si la información facilitada por Aena ha sido
suficiente para valorar su propuesta de DORA para cada año del quinquenio.
Por otra parte, la propuesta debe contener los valores esperados de las
principales variables operativas y financieras y los elementos de base que
sirven para fijar el sistema o el nivel de sus tarifas aeroportuarias y sus
modificaciones y actualizaciones, tanto para el conjunto de la red como
individualizado para aeropuertos de la red cuyo tráfico anual sea superior a 5
millones de pasajeros. Además, Aena deberá haber considerado los puntos de
vista de las asociaciones, valorando las observaciones planteadas a la
propuesta y justificando sus decisiones en caso de desacuerdo.
En relación con lo anterior se advierte que el proceso ha resultado más
transparente y constructivo que en ejercicios anteriores, respetándose los
plazos establecidos en la normativa y en las resoluciones de la CNMC para el
intercambio de información y elaboración del DORA. Con carácter general,
Aena ha enviado con suficiente antelación la documentación que iba a ser
debatida en cada una de las sesiones que han tenido lugar, tanto plenarias
como de carácter técnico. Por su parte, las asociaciones han remitido a Aena
también con antelación las preguntas y cuestiones sobre las que querían que
les ampliasen información. También cabe destacar el cumplimiento por parte
de Aena de las obligaciones de aportación de información establecidas por la
CNMC en la Resolución de Tarifas 2016.
En términos generales, ha mejorado la calidad de la información aportada
durante el proceso de consultas, tanto por Aena como por las asociaciones.
Como se ha dicho, en uno de los puntos de principal discrepancia, el del coste
de capital, las asociaciones han encargado a una consultora independiente un
informe en relación a su estimación y han presentado sus argumentos y
conclusiones. Además en la presentación de su propuesta de DORA Aena
aporta un resumen del proceso de consulta realizado y de los puntos de vista
expresados por las asociaciones, percibiéndose un esfuerzo mayor que en
anteriores procesos para explicar por qué no los ha tomado en consideración,
Sin embargo, en cuanto a la suficiencia de la información aportada, las
asociaciones han manifestado su descontento en relación al grado de detalle
de la información de carácter cuantitativo necesaria para analizar y verificar las
proyecciones realizadas en relación a la evolución al alza de los gastos
operativos durante el periodo quinquenal. En este sentido, esta Comisión
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considera que es necesaria una mayor transparencia en los datos para su
correcta valoración, lo que pasaría necesariamente por la cuantificación y
explicación de las desviaciones observadas en periodos anteriores entre las
previsiones y los datos reales por cada uno de los componentes relevantes de
gasto, así como la cuantificación del impacto de los componentes de tráfico,
calidad y mantenimiento en las proyecciones realizadas y la indicación del
porcentaje de costes fijos de cada uno de ellos.
Por otra parte, a diferencia del punto de vista reflejado por Aena en su informe
sobre el proceso de consulta, dicho proceso no ha finalizado con un alto grado
de acuerdo de los participantes. De hecho hay un desacuerdo fundamental,
sobre la estimación del coste medio ponderado del capital antes de impuestos
y sobre la falta de inclusión en el DORA de los criterios incluidos en la
Resolución de Tarifas 2016 en relación a la aplicación del déficit y al reparto de
los costes relacionados con las actividades comerciales. Dichos desacuerdos
son de tal relevancia que la propuesta de Aena concluye con una congelación
tarifaria y la de las asociaciones de usuarios con una reducción del 2,59% para
cada uno de los años del quinquenio.
Finalmente, debe destacarse que el coste por ATU consultado durante todo el
proceso ascendía a 2,44 euros/ATU. Sin embargo, en la propuesta definitiva de
fecha 8 de marzo remitida a la DGAC, y a la CNMC para informe, Aena sitúa el
valor de este ratio durante el quinquenio 2017-2021 en 2,71 euros/ATU, que
incorporaría en su cálculo los tributos que inicialmente no se habían incluido.
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A este respecto cabe indicar que, si bien resulta comprensible que
determinadas estimaciones se vean modificadas en el transcurso del proceso
de consultas, como puede ser una mayor precisión en las prognosis de tráfico,
es necesario para cumplir con las obligaciones del procedimiento de consultas
que todos los cambios relevantes sean consultados. En este sentido, al no
haberse consultado el coste por ATU recogido en la propuesta final de DORA
5
,
no se ha dado a las asociaciones la oportunidad de aportar su punto de vista
sobre una de las principales variables operativas y financieras, lo que
constituye el objeto mismo del procedimiento de consultas.
Por este motivo, la ausencia de consulta de una modificación de una de las
principales variables operativas y financieras que obedece a un cambio de
criterio unilateral de Aena constituye una irregularidad del procedimiento de
consultas, que junto con la exigencia de una mayor explicación de los
incrementos de los costes de explotación, deberá ser tenido en cuenta en
futuros procedimientos de elaboración o modificación del DORA y, en su caso,
de actualización tarifaria, no debiendo Aena utilizar, por principio, variables que
no han sido sometidas al procedimiento de transparencia y consulta.
IV. ANÁLISIS DE LAS TARIFAS AEROPORTUARIAS EN EL EJERCICIO
2015
IV.1. Cálculo de los costes de Aena – Modelo de contabilidad de costes
La supervisión del cumplimiento de las previsiones normativas que aplican a
las tarifas aeroportuarias requiere que esta Comisión cuente con información
adecuada de costes e ingresos de Aena. Así, únicamente realizando una
correcta asignación de los costes e ingresos entre los servicios, ya sean
aeroportuarios regulados o relativos a las actividades no reguladas del gestor
aeroportuario, esta Comisión puede verificar el cumplimiento de los límites de
variación establecidos para las PPP.
Para que la información contable sea fiable y permita alcanzar conclusiones,
Aena debe implementar su contabilidad analítica (en adelante, CA) bajo los
principios de causalidad
6
y objetividad
7
dado que, de otra forma, la información
5
Modificado por un cambio de criterio de cálculo de Aena.
6
En virtud del principio de causalidad todas las imputaciones de costes e ingresos a actividad,
elemento de activo y servicio deben realizarse a través de los generadores de dichos costes e
ingresos, es decir, a través de los parámetros objetivos de las variables que los generan y
sobre los que se distribuyen dichos costes.
7
En virtud del principio de objetividad los generadores de costes o ingresos deben ser
cuantificables mediante cómputos estadísticos, censales o muestrales suficientemente fiables y
relacionados directa o indirectamente con los servicios. Aquellos costes para los que,
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de costes suministrada por el gestor aeroportuario respondería a asignaciones
arbitrarias que no permitirían asegurar que Aena estuviera, mediante los
niveles tarifarios regulados, en situación de recuperar los costes de los
servicios aeroportuarios.
IV.1.1. Descripción del modelo
La separación y el cálculo de los costes, ingresos y márgenes de los servicios
se basan en un modelo de CA de costes históricos totalmente distribuidos en
base a actividades (metodología ABC - activity based costing -). El elemento
central del sistema son las actividades a las cuales se imputan los costes ya
que son las actividades definidas en el modelo las que consumen los recursos.
A su vez, estas actividades se imputan a los servicios en función de los
correspondientes criterios de reparto.
El modelo de CA de Aena se compone a su vez de dos sub-modelos analíticos
independientes entre sí:
- Modelo analítico de Aeropuertos que engloba las actividades y costes
incurridos directamente por cada uno de los aeropuertos.
- Modelo analítico de Servicios Centrales (en adelante, SSCC) para los
costes de las actividades de estructura y gestión centralizada de la red
de aeropuertos.
Partiendo de los gastos e ingresos por naturaleza que están conciliados con la
cuenta de pérdidas y ganancias de la contabilidad financiera, se inicia la CA en
cada uno de los sub-modelos analíticos. En cada fase de la CA los repartos de
los costes entre los elementos indicados se realizan en base a criterios de
imputación, como m2, personal, criterios técnicos, uso y disponibilidad, etc. Por
otro lado, los ingresos se imputan de forma directa desde los ingresos
reflejados de la cuenta de pérdidas y ganancias a los servicios en función de su
naturaleza.
El objetivo fundamental del modelo de CA de Aena es calcular el ingreso, coste
y margen de los servicios prestados distinguiendo los servicios asociados a las
PPP y los asociados a PP, según la clasificación existente en la LSA
modificada posteriormente por la Ley 1/2011, de 4 de marzo y por la Ley
18/2014, de 15 de octubre. En este sentido, los servicios de la CA de Aena se
organizan en las siguientes categorías:
excepcionalmente, se reconozca la dificultad práctica de identificarlos con generadores
objetivos cuantificables, deberán asignarse mediante criterios objetivos de reparto.
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- Prestaciones patrimoniales públicas (PPP): Servicios asociados a las
prestaciones patrimoniales públicas que, según indica Aena, son las
recogidas en la LSA y sus correspondientes modificaciones.
- Precios Privados (PP): Servicios prestados dentro de la terminal que no
se consideren PPP, se dividen en PP Aeroportuarios y PP de
Actividades comerciales.
- PP de Actividades comerciales Fuera del Terminal: Resto de servicios
asociados a precios privados que se prestan fuera de la terminal.
Los servicios definidos en la CA de Aena del ejercicio 2015 ordenados por
categorías son los siguientes:
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Tabla 1. Listado de PPP, PP y PP Fuera del terminal en CA de Aena 2015
PPP
PP
PP Fuera del terminal
Servicios de tránsito de
aeródromo
PP Aeroportuarios
Estacionamiento de
vehículos
Aterrizaje
Sistema de energía a 400
Hertzios
Explotaciones comerciales
fuera terminal
Catering
Albergue de aeronaves
Hangares y almacenes
generales y especiales
Combustible aviación
Consignas
Terrenos y superficies
pavimentadas
Estacionamiento
Servicio Fast-Track
CLASA (*)
Handling pasajeros
SEI
Handling aeronaves
Mostradores Autocheck-in
Utilización de infraestructuras
o Pasajeros
Mostradores de facturación
Servicio Meteorología
Retirada de vehículos y
carruajes
Utilización de pasarelas
telescópicas
Líneas de enlace, sistema de
interconexión telefónica...
Servicio P.M.R.
Utilización de salas y zonas
no delimitadas
Seguridad
Acceso de vehículos a zonas
restringidas
PP Comerciales
Bares y restaurantes
Duty-free/paid
Explotaciones comerciales
dentro terminal
Filmaciones y grabaciones
cinematográficas
Oficinas, locales y
mostradores comerciales
Otras utilizaciones del recinto
aeroportuario
Publicidad directa
Publicidad concesión
Rent-a-car
Otros servicios, materiales o
productos prestados por el
aeropuerto
Suministro de energía
eléctrica, agua,
climatización...
(*): Centros Logísticos Aeroportuarios S.A.
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
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IV.1.2. Conciliación entre la contabilidad analítica y la fórmula de actualización
para 2015
En el ejercicio 2015 el resultado final del reparto de los ingresos y costes entre
PPP y PP es el siguiente:
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 2. Resultado PPP, PP y PP fuera del Terminal en CA de Aena 2015
(millones de euros)
[…]
Tabla 3. Conciliación CA y fórmula de actualización tarifaria 2015
(millones de euros)
[…]
[FIN CONFIDENCIAL]
En conclusión, la fórmula de actualización de las tarifas del ejercicio 2015 se
corresponde con los resultados de la CA del ejercicio con las diferencias de
conciliación indicadas. Estas diferencias se corresponden con ingresos y
costes no incluidos por Aena en la mencionada fórmula ya que no se considera
que deban ser recuperables por medio de las tarifas aplicadas a las PPP.
Además, debe destacarse que para obtener los ingresos regulados requeridos,
a los gastos operativos y al coste de capital se le debe restar, por un lado, la
parte correspondiente del margen comercial por la aplicación gradual del dual
till, que en el ejercicio 2015 es el 60% y, por otro, el ajuste por el efecto de las
actividades aeroportuarias en las comerciales para corregir el reparto de costes
entre ambas incorrectamente realizado por Aena como se explica en la
Resolución de 23 de abril de 2015
8
. Ambos importes junto con la minoración de
las subvenciones provocan que, además de las diferencias de conciliación
indicadas, el margen de las PPP en la CA sea diferente al margen o déficit de
las PPP en la fórmula de actualización tarifaria.
IV.1.3. Conclusiones y valoración
A la vista de los elementos anteriores, esta Comisión concluye que:
8
En la fórmula tarifaria Aena no incorpora el ajuste aprobado por esta Comisión en la
Resolución de 23 de julio de 2015, relativa a la separación de costes entre actividades
aeroportuarias y comerciales, ya que considera que no debe aplicarse en el período DORA
2017-2021 por ser objeto de recurso ante la Audiencia Nacional.
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- Los resultados de la CA para el ejercicio 2015 no han sido revisados por
una entidad independiente que emita una opinión sobre los resultados
analíticos, no obstante, esta Comisión ha comprobado la conciliación
entre los ingresos y costes de la CA de 2015 con la cuenta de pérdidas y
ganancias auditada.
- El modelo de CA de Aena es un modelo de costes históricos totalmente
distribuidos en el cual la totalidad de los costes de la cuenta de pérdidas
y ganancias más el coste de capital propio, por un importe de 558,1
millones de euros, se imputan a los servicios.
- De acuerdo con su CA, Aena ha obtenido un margen positivo global de
253,6 millones de euros, con un margen negativo de las PPP, de los PP
aeroportuarios y de los PP fuera de terminal, que se compensa con el
margen positivo de los PP comerciales.
- La mayor parte de los costes se reparten a través del modelo de
aeropuertos (82% de los costes totales), mientras que el modelo de
SSCC reparte únicamente el 18% de los costes totales.
- La fórmula de actualización de tarifas del ejercicio 2015 está conciliada
con los resultados de la CA del ejercicio 2015, y las diferencias entre
ambas están acotadas y explicadas.
- La CA de Aena es un instrumento adecuado para verificar por parte de
esta Comisión los ingresos, costes y márgenes de las PPP reguladas y
la correcta aplicación de las tarifas aeroportuarias.
IV.2. Verificación del equilibrio entre ingresos y costes por PPP en 2015
Esta Comisión ha comprobado la correlación entre los ingresos y los costes
medios de los servicios correspondientes a cada una de las PPP en el conjunto
de la red de Aena a partir de los datos de la CA del ejercicio 2015 y del tráfico
de pasajeros y de aeronaves. Se ha revisado, además, en qué medida la actual
configuración de cada PPP se aproxima al objetivo de la regulación tarifaria en
el periodo DORA; según establece la Ley 18/2014 en el artículo 32.4, si la
aplicación del porcentaje de actualización tarifaria “a cualquiera de las tarifas
aeroportuarias supusiera que los ingresos esperados ajustados a recuperar por
cada tarifa fueran superiores a los costes estimados de los servicios que
remunera, la tarifa se incrementará sólo en el porcentaje que permita cubrir
tales costes. Los ingresos ajustados dejados de percibir como consecuencia de
esta limitación se recuperarán incrementando de forma lineal el porcentaje de
revisión de las demás tarifas”.
Por tanto, de cara al cumplimiento del régimen tarifario establecido para el
periodo DORA, Aena deberá ajustar cada una de las PPP para compensar
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mediante los ingresos obtenidos por las tasas, únicamente los costes incurridos
en la prestación de cada una de ellas.
A continuación se muestra el ingreso y coste unitario de cada PPP según su
naturaleza, del número de pasajeros y del número de movimientos de
aeronaves en el ejercicio 2015:
Tabla 4. Relación ingresos y costes medios por pasajero PPPs (euros)
Prestaciones
Ingreso medio
(*)
Coste medio
(**)
Margen
% Margen
sobre ingresos
Pasajeros
4,6
4,49
0,12
4%
Seguridad
1,8
1,2
0,5
30%
Servicios de PMR
0,3
0,24
0,05
18%
Catering
0,042
0,041
0,001
4%
(*): Ingreso operativo según la fórmula de actualización tarifaria descontando incentivos.
(**): Gastos operativos, coste de capital, subvenciones y ajuste de la Resolución de 23 de abril
de 2015 según la fórmula de actualización tarifaria.
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Como se puede observar, las PPP cuyos valores unitarios se calculan en
función del número de pasajeros tienen margen positivo lo que implica que sus
costes son cubiertos por las tarifas reguladas, y estos márgenes varían desde
el 4% hasta el 30%. Debe destacarse que unos márgenes elevados, si bien
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cubren los costes de prestación podrían no responder a una situación de
equilibrio. En concreto, se encuentran cerca del equilibrio las PPP “Pasajeros” y
“Catering” en las cuales el margen positivo es reducido, el 4% para ambas. Por
otro lado, las PPP “Seguridad” y “Servicios de PMR” tienen un margen sobre
ingresos muy elevado, un 30% y un 18% respectivamente, lo que implicaría
que no existe un equilibrio tarifario debido al elevado superávit que generan.
Esta situación supone que, de mantenerse el margen positivo obtenido en
estas PPP, dicho margen debería equilibrarse a través la aplicación del ajuste
tarifario en dichas PPP y el correspondiente a las PPP que son deficitarias,
como las que se analizan a continuación.
Tabla 5. Relación entre ingresos y costes medios por movimiento (euros)
Prestaciones
Ingreso medio
(*)
Coste medio
(**)
Margen
% Margen
sobre
ingresos
Aterrizaje
221,6
207,7
13,95
6%
Servicios
meteorológicos
5,6
6,7
-1,1
-21%
Servicio de tránsito
de aeródromo
105,4
123,2
-17,8
-17%
Utilización de
pasarelas
telescópicas
54,8
34,6
20,2
37%
Handling (***)
42,2
63,1
-20,9
-50%
Combustible
aviación
15,3
13,3
2,0
13%
Estacionamiento
15,0
46,7
-31,6
-210%
(*): Ingreso operativo según la fórmula de actualización tarifaria descontando incentivos.
(**): Gastos operativos, coste de capital, subvenciones y ajuste de la Resolución de 23 de abril
de 2015 según la fórmula de actualización tarifaria.
(***): Handling agrupa “Handling aeronaves” y “Handling pasajeros”.
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Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Para este grupo de PPP los valores unitarios se calculan en función del número
de movimientos de aeronaves, ya que su prestación está relacionada con el
volumen de operaciones con aeronaves y, en menor medida, con el número de
pasajeros. Como se observa, cuatro de estas PPP se sitúan en la zona
deficitaria, es decir, tienen un margen negativo y son “Servicio de tránsito
aeródromo”, “Handling”, “Estacionamiento” y “Servicios meteorológicos”, siendo
destacable el abultado margen negativo que oscila entre el -21% de “Servicios
meteorológicos” y el -210% del “Estacionamiento”. El resto de las PPP tienen
margen positivo y son, por tanto, rentables destacando el margen del 37% de la
PP “Utilización de pasarelas telescópicas”.
En resumen, si se realiza un análisis individualizado de las PPP se observan
márgenes muy abultados tanto positivos como negativos. En consecuencia, a
partir del ejercicio 2017, la aplicación de los ajustes contemplados en la Ley
18/2014 implicará la necesidad de que Aena equilibre los ingresos y los costes
a recuperar por cada una de las PPP, lo que supondrá la reducción de los
márgenes positivos de determinadas PPP (“Utilización de pasarelas
telescópicas”, “Seguridad” o “Servicios de PMR”) y la reducción de los
márgenes negativos de otras (“Estacionamiento”, “Handling” o “Servicios
meteorológicos”).
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A continuación se muestra la evolución de los ingresos y costes unitarios por
PPP entre los ejercicios 2014 y 2015:
Gráfico 1. Evolución de 2014 a 2015 de la relación entre ingresos y
costes medios por pasajero (euros) y total
Las PPP “Pasajeros”, “Seguridad” y “PMR” se presentaban agrupadas en 2014 y para realizar
la comparativa se han agrupado también en 2015.
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Tanto en 2014 como en 2015 las PPP relativas a los servicios prestados a
pasajeros tienen un margen positivo, aunque se observa una evolución hacia el
equilibrio debido a que en 2015 se incrementa el coste unitario y se reduce,
aunque ligeramente, el ingreso unitario. Este incremento del coste se debe
principalmente a cambios normativos introducidos por la Ley 18/2014
9
que
incrementan los costes a asignar a las PPP “Pasajeros” y “Seguridad”.
9
Concretamente, el apartado nueve del artículo 53, que modifica las letras d y e del artículo
68.2 de la LSA cambiando la configuración de estas PPP.
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Gráfico 2. Evolución de 2014 a 2015 de la relación entre ingresos y
costes medios por movimientos de aeronaves (euros)
La PPP “Handling” incluye “Handling aeronaves, “Handling pasajeros” y “Catering” y la PPP
“Aterrizaje” incluye “Servicios meteorológicos” en 2014 y para realizar la comparativa se han
agrupado también en 2015.
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Entre 2014 y 2015 se han producido mejoras en la rentabilidad de las PPP, de
forma que PPP deficitarias en 2014 como “Aterrizaje” y “Combustible” pasan a
ser rentables en el ejercicio 2015. Destaca especialmente la primera por la
significativa reducción de su coste, debido a cambios normativos introducidos
por la Ley 18/2014 que reducen sus costes asignables, como se ha indicado
para “Pasajeros, seguridad y PMR” que son las PPP que, en contrapartida,
incrementan su coste. Por otro lado, las PPP “Servicio de tránsito aeródromo”,
“Handling” y “Estacionamiento” eran deficitarias en 2014 y lo siguen siendo
también en 2015. No obstante, debe señalarse que su coste unitario se reduce
en 2015 y su ingreso unitario se mantiene o crece ligeramente, por lo que su
comportamiento mejora con respecto al ejercicio anterior.
En conclusión, aunque no todas las PPP presentaron un equilibrio tarifario, sí
evolucionaron hacia el mismo en 2015, de forma que dos PPP pasaron a ser
rentables y las tres que aún no lo eran redujeron su déficit. Esta tendencia es
positiva ya que se encamina, bajo el actual sistema de tarifas, a cumplir el
objetivo de equilibrio. En caso de que éste no se haya producido cuando entre
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en vigor el DORA, el margen positivo obtenido en las PPP “Aterrizaje”,
“Pasarelas”, “Combustible” o las relacionadas con pasajeros, debería
equilibrarse con los ajustes tarifarios en los servicios deficitarios mencionados
anteriormente.
IV.3. Resultado de las tarifas aeroportuarias en 2015
A continuación se analiza el resultado de la actualización tarifaria de Aena en el
ejercicio 2015 para verificar si los ingresos previstos por las PPP están
cubriendo todos los costes reconocidos al gestor aeroportuario (ingresos
regulados requeridos) o si, por el contrario, como consecuencia de los límites
máximos de incremento de cuantías que se aplican, Aena incurrió en un déficit
que pueda ser posteriormente recuperado.
En este sentido, debe destacarse, tal como se constató en la Resolución de 11
de septiembre de 2014, que cuando el artículo 92.2.c) de la LSA se refiere a la
recuperación del posible déficit generado entre 2014 y 2018, se trata del “déficit
producido” como consecuencia de la actualización real de tarifas. Aplicando
esta interpretación, esta Comisión estableció que a partir de los datos cerrados
del 2013, el déficit correspondiente a dicho ejercicio era de 179,3 millones de
euros, cantidad que Aena podría recuperar capitalizada por un importe de
199,2 millones en el ejercicio 2016. Posteriormente, en la Resolución de Tarifas
2016 se constató que el superávit real del ejercicio 2014 ascendió a 169,7
millones de euros.
Los resultados reales del ejercicio 2015 y su comparación con los previstos son
los siguientes:
Tabla 6. Datos previstos y cierre PPP 2015 (millones de euros)
Previsto (*)
Cierre
2015
2015 CA
Var. (%)
+Gastos de explotación (PPP)
1.921,1
1.699,2
-12%
+Costes de capital (PPP y dual till)
795,4
623,1
-22%
- Subvenciones recibidas (PPP)
-
-37,2
-
- Aplicación dual till
-453,6
-340,2
-25%
= Ingresos regulados requeridos
2.262,9
1.917,0
-15%
Pasajeros (millones)
198,0
207,4
5%
Ingresos requeridos/pasajero
11,4
9,2
-19%
Ingresos previstos/pasajero
11,2
11,1
-1%
Ingresos previstos totales
2.217,40
2.309,2
4%
Superávit/Déficit
-45,5
364,3
-901%
(*): Resolución de 11 de septiembre de 2014.
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
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En este ejercicio Aena ha obtenido un superávit muy elevado de 364,3 millones
de euros en la aplicación de la fórmula tarifaria frente a una previsión de déficit
de 45,5 millones realizada en el momento de aprobación de las tarifas para el
ejercicio 2015. Los resultados reales mejoran a los propuestos, especialmente
en los gastos de explotación que se reducen un 12% (221,9 millones de euros)
frente a los previstos y los costes de capital que se reducen un 22% (172,3
millones), adicionalmente al incremento de 9 millones sobre el volumen de
pasajeros previstos. Por el contrario, el ajuste por el dual till, que minora los
costes, se reduce un 25%, siendo la única partida que empeora con respecto a
la previsión. Finalmente los ingresos previstos se incrementan un 4% hasta
alcanzar 2.309,2 millones de euros. Debe destacarse que el superávit del
ejercicio 2015 continúa con la tendencia positiva del ejercicio 2014, en el cual,
como se ha mencionado anteriormente, Aena también obtuvo un superávit de
169,7 millones de euros.
Por tanto, se sigue constatando que, el ejercicio 2013 es el único en el que
Aena ha incurrido en un déficit real dado que en 2014 y en 2015 los resultados
de la fórmula tarifaria de las PPP fueron positivos. Por otro lado, como en 2016
Aena podrá recuperar el mencionado déficit de 2013, al inicio del primer
período DORA Aena no tendrá déficit acumulado de ejercicios anteriores
pendientes de recuperar, por el contrario, Aena habría obtenido unos superávit
reales derivados de las tasas aeroportuarias de 534 millones de euros
correspondientes a los ejercicios cerrados de 2014 y 2015.
Teniendo en cuenta lo anterior, asumir el déficit prospectivo de 555 millones de
euros, sobre el que Aena en su propuesta de DORA considera que tiene
derecho a compensación, y en el que además no ha incurrido, supondría elevar
su retribución, en relación a los servicios aeroportuarios, por encima del
beneficio razonable regulado en 1.089 millones de euros.
V. DESCRIPCION GENERAL DE LAS PROPUESTAS DE DORA
En este apartado se describirá, en primer lugar, de manera general, las
principales variables recogidas en la propuesta de DORA de Aena y que
afectan a la determinación del parámetro X para los 5 años del quinquenio,
posteriormente se detallará la propuesta de las asociaciones representativas de
usuarios en el caso en que hayan planteado propuestas alternativas a las
utilizadas por Aena.
V.1. Descripción de la propuesta de Aena
La propuesta de DORA de Aena recoge los siguientes elementos principales:
Las previsiones de tráfico.
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Los estándares de capacidad de las infraestructuras y de calidad del
servicio.
Las condiciones mínimas de servicio (horarios de apertura y regímenes
de uso).
El plan de inversiones.
Los costes operativos y de capital para el cálculo del IMAP.
Los valores del IMAP para cada año del quinquenio.
Los valores que permitan establecer los incentivos y penalizaciones
anuales por calidad del servicio y las penalizaciones por retraso en la
ejecución de las inversiones.
A continuación se detalla la propuesta definitiva que Aena ha realizado tras el
procedimiento de consultas del DORA, para cada una de las variables sobre
las que según lo recogido en la Ley 18/2014, esta Comisión debe emitir informe
preceptivo de valoración a la DGAC. Dicha valoración se realizará en el
apartado siguiente.
Previsiones de tráfico
La previsión de tráfico aéreo realizada por Aena para el periodo 2016-2021 se
basa en la combinación del uso de dos metodologías: la Top-Down (modelo
macroeconómico) y la Bottom-Up (análisis de rutas) para el corto plazo.
Teniendo en cuenta los resultados de los modelos anteriores, Aena incorpora
en su propuesta de DORA una previsión de crecimiento medio anual del tráfico
total de pasajeros para el periodo 2017-2021 de un 1,8% lo que implica que el
número de total de pasajeros que gestionaría la red en el año 2021 (último año
del quinquenio), sería de unos 240 millones aproximadamente. En relación a la
estimación a corto plazo, relativa al año 2016, la propuesta de Aena refleja un
incremento de un 6,2% sobre el 2015, resultado obtenido en base a los datos
de la programación de vuelos del fin de la temporada de invierno 2015 y la
próxima temporada de verano disponible a fecha 31 de enero, así como de las
previsiones enviadas por las compañías y los datos históricos.
Plan de inversiones
El Plan de inversiones de Aena para el periodo 2017-2021 contempla un
volumen total de 2.646 millones de euros, de los cuales 2.185 millones son
inversión regulada que forma parte de la BAR incrementando su valor. Las
cifras anteriores suponen una inversión media anual para la actividad regulada
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de 437 millones de euros, cifra que no supera el límite máximo establecido en
la Ley de 450 millones anuales.
Estándares de calidad del servicio
Para evaluar la calidad ofrecida en la prestación de los servicios
aeroportuarios, Aena ha definido 16 indicadores, clasificados según 5 tipologías
principales: satisfacción percibida por los pasajeros, tiempos de espera en los
puntos del proceso de pasajeros, disponibilidad de los equipos del lado tierra,
disponibilidad de los equipos del lado aire y otras áreas clave. Posteriormente,
de este conjunto de indicadores Aena ha seleccionado 10 que, por su
importancia estratégica, incluye en el sistema de incentivos y penalizaciones
que afectará a la determinación del IMAAJ.
Por otra parte mencionar que, el sistema de incentivos está constituido por un
nivel de referencia, una banda neutra en torno a este nivel de referencia en la
que no se produce incentivo ni penalización y unos niveles máximos que
delimitan los valores que se van a utilizar para el cálculo del nivel de
cumplimiento.
La penalización y la bonificación de cada indicador se calcularán de forma
proporcional entre el resultado obtenido y la distancia entre la banda neutra y el
límite inferior/superior, siendo el rango máximo de los incentivos o
penalizaciones por calidad del servicio prestado aplicado a la red de Aena en
su conjunto de +/- 2%.
Costes operativos y de capital
Las principales categorías de coste incorporadas por Aena en su propuesta se
corresponden a: aprovisionamientos relacionados con los servicios contratados
a ENAIRE, AEMET y el Ejército del Aire, costes de personal, energía,
mantenimiento, seguridad, limpieza, servicios PMR y amortizaciones. En
cuanto a los costes de explotación, se corresponden con los gastos de las
PPP, incorporándose a efectos del cálculo de la tarifa del año 2017 el 20% del
margen de las actividades relacionadas con los precios privados no regulados
de las áreas terminales, por la aplicación progresiva del dual till.
Según indica Aena, y de acuerdo a la Ley 18/2014, en su Anexo VIII, la
proyección de los gastos se ha realizado en términos reales, esto es, sin efecto
precio, y por tanto, sin considerar ninguna actualización asociada a sus
variaciones, actualización que será reconocida anualmente a través del
componente P y que será determinado e incorporado al IMAAJ de cada
ejercicio durante el proceso de consulta anual.
Asimismo, los costes de explotación incorporados en la propuesta de DORA de
Aena, no siguen los criterios de ajuste recogidos en la Resolución de la CNMC
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de 23 de abril de 2015 relativa a la separación de costes entre actividades
aeroportuarias y comerciales, y cuya aplicación debe suponer un importe de
335 millones de euros para todo el periodo DORA.
Por último mencionar que la propuesta de Aena, atendiendo a los límites
establecidos en la Ley 18/2014 limita el ratio de coste por ATU en 2,71 euros,
que fue el valor registrado en 2014.
En relación al coste de capital, la propuesta de Aena es el resultado de aplicar
el CMPCAI a la BAR media estimada para cada año del quinquenio. El valor del
CMPCAI considerado, calculado conforme a la metodología Capital Asset
Pricing Model (CAPM), asciende al 8,4 % para el conjunto del periodo DORA,
obtenido como resultado de la aplicación de la siguiente fórmula:
Siendo:
CMPCAI: coste medio ponderado del capital antes de impuestos.
E: valor de capitalización bursátil o de mercado de los recursos propios.
Ke: coste de los recursos propios.
D: valor de la deuda financiera.
Kd: coste de la deuda financiera.
T: tipo impositivo nominal del impuesto sobre beneficios.
Cálculo del IMAP para el periodo 2017-2021
Conforme a lo recogido en el apartado II.2 relativo al marco tarifario, para el
establecimiento de las cuantías de las tarifas de los servicios aeroportuarios
básicos es preciso efectuar el cálculo del componente X. Este componente
asegura que la suma de los ingresos máximos permitidos (producto del IMAP
por el número de pasajeros esperados) sea igual a la suma de los costes
esperados, ambos para todo el periodo regulado, y medidos a valor presente
(año 2016).
Las variables descritas anteriormente determinan la propuesta tarifaria de Aena
en el DORA y figuran en la siguiente tabla, junto con el valor del componente X
resultado de dicho cálculo:
Tabla 7. Variables de propuesta tarifaria de Aena en el DORA
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Gastos de
explotación
1.816,40
1.831,10
1.824,70
1.851,00
1.876,20
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(millones de euros)
Margen de
explotación
comercial
asociado a la
actividad regulada
(millones de euros)
-129,8
0
0
0
0
Coste de capital
(millones de euros)
923,7
881,3
865,5
856,5
849,7
BAR media de la
actividad
aeroportuaria
(millones de euros)
10.729,1
10.491,3
10.303,9
10.196,1
10.116,0
BAR media de la
actividad
comercial
(millones de euros)
267,00
0,00
0,00
0,00
0
CMPCAI
8,40%
IRRt (millones de
euros)
2.610,30
2.712,40
2.690,20
2.707,50
2.725,90
Qt (pasajeros)
(millones)
225,80
230,4
234,2
237,6
240,4
Componente X
1,94%
IMAPt (*)
(euros/pasajero)
10,9
11,1
11,3
11,5
11,8
12,0
(*) IMAP del año base 2016 establecido según Resolución de la CNMC de 23 de julio
Fuente. Aena.
No obstante, dada la limitación existente en la Ley 18/2014, la subida máxima
de tarifas que podrá aplicarse en el periodo regulado en el DORA será de un
0%, manteniéndose el IMAP en un valor constante de 10,9 euros/pasajero
(valor aprobado para el año base 2016), y generándose, según la propuesta de
Aena, un déficit no recuperable en el periodo de 710,1 millones de euros.
Teniendo en cuenta que el componente P no está desarrollado
reglamentariamente a fecha de presentación de la propuesta de Aena, este
valor no está tampoco recogido en el cálculo que da lugar a la propuesta
tarifaria.
Asimismo, según indica el gestor, no se ha considerado el efecto del déficit
prospectivo que Aena considera recuperable por importe de 555 millones de
euros correspondiente al periodo 2013 a 2016, ya que de acuerdo al resultado
positivo de la X recogido en la tabla anterior no sería de aplicación.
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V.2. Alternativas planteadas por las asociaciones representativas de
usuarios a la propuesta de Aena
Como se ha descrito en el apartado III, la gran mayoría de las asociaciones
representativas de usuarios
10
, tras reuniones llevadas a cabo durante el
procedimiento de consultas tanto en el grupo técnico como en el económico,
han realizado una propuesta tarifaria alternativa a la planteada por el gestor
aeroportuario. Las asociaciones consideran que según el modelo regulatorio y
el marco legal en vigor el valor del componente X de la fórmula de actualización
reducción de tarifas de un 2,59% para cada uno de los años del quinquenio.
Dicha propuesta se sustenta en las siguientes discrepancias con respecto a las
variables utilizadas por Aena en la propuesta expuesta en el apartado anterior:
Coste de capital: el CMPCAI debe ser ajustado a una tasa del 5,86%,
resultado de un escenario medio recogido el informe contratado por las
asociaciones a una consultora independiente. Las principales diferencias
entre esta propuesta de coste de capital y la de Aena se encuentran
fundamentalmente en la valoración realizada sobre dos parámetros del
coste, la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo del mercado.
Ajuste de costes comerciales: la inclusión por parte de las
asociaciones de usuarios del ajuste de costes entre actividades
establecido por la CNMC en su Resolución de abril de 2015, que supone
335 millones de euros durante todo el periodo quinquenal.
Déficit prospectivo: la no inclusión del déficit prospectivo considerado
por Aena procedente del periodo regulatorio anterior (2013-2016) de 555
millones de euros, teniendo en cuenta que dicha inclusión supondría un
incumplimiento de lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado para 2016, en la cual se autorizó una bajada de tarifas del
1,9% para dicho ejercicio, fruto de la inexistencia de un déficit
recuperable para el gestor a dicha fecha.
VI. VALORACIÓN DEL CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE DORA
VI.1. Prognosis de tráfico realizada en el quinquenio de aplicación
La regulación tarifaria prevista en la Ley 18/2014 se basa en que los ingresos
medios requeridos por pasajero sean suficientes para cubrir los costes
previstos durante el periodo de regulación. Como se señalaba en la Resolución
de Tarifas 2016, el crecimiento del tráfico explicaba una parte sustancial de la
10
ACETA, ALA/AOC, ELFAA e IATA.
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reducción del coste medio a recuperar por las tarifas aeroportuarias. En
consecuencia, la estimación del tráfico es un elemento esencial del modelo
regulatorio si bien, como ya señaló la CNMC, su prognosis enfrenta
importantes incertidumbres, en particular, en un periodo tan dilatado.
Por otra parte, además de la incertidumbre en los parámetros y modelización
de la estimación, la experiencia de los dos años de supervisión tarifaria
realizada por esta Comisión muestra un cierto sesgo a la baja por parte de
Aena a la hora de realizar sus previsiones. De hecho, en el procedimiento
correspondiente al ejercicio 2016, la CNMC elevó la previsión de crecimiento
desde el 3,5% previsto por Aena al 4%. Cabe destacar que estas desviaciones
en las prognosis de tráfico explican un porcentaje elevado de los superávit
registrados por Aena en 2014 y 2015.
A partir de la experiencia anterior, esta Comisión, de conformidad con el
artículo 20.5 de la Ley 18/2014 debe evaluar las previsiones de tráfico que
Aena ha realizado para su inclusión en el DORA (artículo 29.1.b).
VI.1.1. Prognosis de tráfico incluida en el DORA propuesto por Aena
1. Modelo de predicción de Aena
La previsión de tráfico de Aena combina dos metodologías: la Top-Down
(modelo macroeconómico) y la Bottom-Up (análisis de rutas y aeropuertos).
Cabe destacar que para realizar las previsiones incluidas en el DORA, Aena ha
aplicado la metodología y el modelo econométrico utilizado en los últimos
ejercicios de supervisión.
En relación con la metodología Top-Down, Aena dispone de un modelo
econométrico denominado PISTA con el que realiza previsiones desglosando el
tráfico internacional del nacional y, distinguiendo, además, el corto y largo
plazo. En la especificación de cada uno de estos modelos, Aena ha analizado
los datos históricos y las correlaciones con el tráfico aéreo, destacando como
variable explicativa en todos los modelos la renta nacional (PIB) o internacional
correspondiente.
Los resultados de estos modelos sirven como punto de partida de las
previsiones. No obstante, para obtener los resultados finales, Aena procede al
ajuste de la previsión por aeropuerto, teniendo en cuenta información
disponible más detallada (Bottom-Up) como: solicitudes de slots (rutas,
frecuencias, tipo de aeronave programada), información de planes y de
desarrollo, competencia con otros modos de transporte (AVE, hubs europeos,
etc), información particularizada por aeropuerto (infraestructuras, límites de
capacidad, etc).
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Del análisis de esta información y comparándola con los resultados del modelo
PISTA, Aena corrige los valores de previsión para el corto-medio plazo del
modelo y, posteriormente, procede al ajuste del largo plazo.
Finalmente, para realizar sus previsiones, Aena plantea las siguientes hipótesis
para determinar la evolución de las principales variables que afectan al tráfico
aéreo:
- El escenario macroeconómico estimado para 2015-2016 es de
crecimiento para las principales economías origen del tráfico, así como
para España, previéndose posteriormente una progresiva
desaceleración;
- Mejora de la situación de la coyuntura económica de las compañías
aéreas por la evolución del precio de petróleo y las tarifas
aeroportuarias, como mínimo congeladas hasta 2025 de conformidad
con la Ley 18/2014;
- Previsión de mejoras de capacidad de las compañías que operan en
aeropuertos españoles dados los pedidos de aeronaves anunciados por
Iberia (29 aeronaves de largo radio hasta 2021), Vueling (62 aeronaves
hasta 2022), Easyjet (135 aviones hasta 2022), Ryanair (240 aviones
hasta 2024) y Air Europa (30 aviones adicionales).
Además de las consideraciones cualitativas anteriores, Aena ha considerado
las previsiones sobre el PIB incluidas en el informe del Fondo Monetario
Internacional (FMI) hasta 2020
11
y en el ejercicio 2021 la estimación realizada
por CEPREDE
12
.
Tabla 8. Variables explicativas de los distintos modelos de Aena
Modelos
Nacional
Internacional
Corto Plazo
-VAB Sector Servicios
-Pernoctaciones hoteleras
nacionales
-PIB UE
-Pernoctaciones hoteleras
extranjeros
Largo Plazo
-PIB España
-PIB UE y Mundial (sin China)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
2. Resultados del modelo y previsión de Aena para el periodo 2016-2021
11
Fondo Monetario Internacional. “World Economic and Fiscal Surveys” (Octubre 2015).
12
Informe elaborado para Aena por el Centro de Predicción Económica de la Universidad
Autónoma de Madrid (CEPREDE).
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La evolución del tráfico previsto para el periodo DORA, según la metodología
de Aena, supone un incremento en el entorno del 6% en 2016 como
continuación del registrado en 2015, con una destacada reducción en 2017 que
continúa, moderadamente, durante todo el periodo DORA.
Tabla 9. Tráfico previsto periodo DORA (millones de pasajeros)
DORA
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Tráfico
207,41
220,28
225,85
230,39
234,24
237,63
240,35
Crecimiento
5,9%
6,2%
2,5%
2,0%
1,7%
1,4%
1,1%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
De acuerdo con las previsiones de Aena (ver tabla siguiente), la evolución del
tráfico nacional e internacional será bastante similar durante el periodo previsto,
si bien en los primeros ejercicios el tráfico internacional evolucionará mejor que
el nacional. Esta evolución permitirá mantener el porcentaje de tráfico
internacional y nacional en los niveles de cierre de 2015 que suponían un 70%
de tráfico internacional y un 30% de nacional.
Tabla 10. Tráfico previsto periodo DORA (millones de pasajeros)
DORA
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nacional
62,13
64,63
66,14
67,45
68,68
69,77
70,76
Incremento anual
5,5%
4,0%
2,3%
2,0%
1,8%
1,6%
1,4%
Internacional
145,28
155,65
159,71
162,94
165,56
167,86
169,59
Incremento anual
6,3%
7,1%
2,6%
2,0%
1,6%
1,4%
1,0%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Finalmente, si se analizan las previsiones por aeropuertos se observa que
Aena prevé que el crecimiento del tráfico se concentre en los mayores
aeropuertos de la red. Así, los mayores incrementos se registrarán en los
aeropuertos de Madrid, Barcelona, Málaga y Palma de Mallorca y supondrán
más del 60% del tráfico captado durante el periodo.
En definitiva, en un contexto positivo para el crecimiento del tráfico como el
previsto por Aena, con incrementos del PIB, precios del petróleo reducidos y
anuncios de ampliación de capacidad por parte de las compañías aéreas, Aena
estima que en 2021 gestionará más de 240 millones de pasajeros, lo que
supone casi un 16% más del tráfico alcanzado en 2015 y un crecimiento medio
anual del 2,5% (del 1,8% si solo se toma como referencia el periodo del DORA,
2017-2021).
VI.1.2. Valoración del modelo y variables consideradas por Aena
Una vez descrito el modelo de predicción del tráfico aéreo aplicado por Aena
así como los resultados incluidos en la propuesta de DORA, esta Comisión
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procederá a su análisis y valoración de acuerdo con el citado artículo 20.5 de la
1. Especificación del modelo de predicción y metodología
El primer elemento a considerar antes de establecer la razonabilidad de las
prognosis de Aena es la valoración la metodología y la especificación del
modelo utilizado, evaluando si se están incluyendo todas las variables que
explican la evolución del tráfico.
Respecto a la metodología, esta Comisión ha analizado diferentes
documentos
13
de organismos internacionales, consultores y artículos
académicos de los que puede concluirse que existen distintas técnicas y
metodologías de estimación del tráfico que incluyen desde técnicas de ajuste
lineal, técnicas univariantes (modelos ARIMA y GARCH), modelos de dinámica
de sistemas, combinación de modelos dinámicos, modelos relacionales, de
datos de panel, estudios de mercado, etc., y que, por lo tanto, la metodología
de Aena estaría incluida entre las anteriores.
Así, cabe decir, que los modelos más utilizados son similares al modelo PISTA
de Aena, esto es, especificaciones que predicen el tráfico mediante variables
explicativas usando técnicas econométricas.
En relación a las variables explicativas del comportamiento del tráfico, la
especificación de los modelos utilizados en otros estudios, incluyen otras
variables que consideran tanto factores externos (población, PIB, competencia
intermodal, turismo), como internos (precio de los billetes, calidad del servicio,
precio del combustible, etc.).
Así, por ejemplo, ACI (Airport Council International)
14
estimó, sobre una base
de 300 aeropuertos que, para el caso europeo, los principales factores que
determinaban el tráfico aéreo eran la evolución económica, las aerolíneas low
cost y el turismo. La especificación del modelo de Aena a este respecto no
incluye como variable la cuota de las aerolíneas low cost y, posteriormente, no
es tomada en consideración en el análisis por aeropuerto.
Asimismo, las especificaciones de los modelos pueden variar, distinguiéndose
entre modelos de corto y largo plazo. A este respecto, Eurocontrol produce
estimaciones sobre la evolución del tráfico aéreo que diferencia entre
estimaciones a corto plazo, basadas en la petición de slots, planes de las
13
Entre los documentos consultados cabe destacar los documentos de destacadas
instituciones del sector como ACI, OACI, Eurocontrol, IATA o el Departamento de Transporte
de Reino Unido.
14
“ACI Airport Traffic Forecasting Manual: A practice guide addressing best practices” (2011).
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compañías aéreas y restricciones a la capacidad en determinados aeropuertos,
y las de largo plazo. Estas últimas se realizan mediante modelos que incluyen
como variables explicativas la evolución económica, la regulación vigente,
incluyendo las tasas sobre la aviación y aeroportuarias, así como el patrón de
los vuelos en tránsito.
Por el contrario, los modelos, tanto de largo como de corto plazo de Aena,
utilizan únicamente la renta (PIB o el Valor Añadido Bruto) como variable
explicativa del incremento del tráfico, con la particularidad de que, en el corto
plazo, se toman en consideración, además, las pernoctaciones hoteleras.
A la vista de lo anterior, y en relación con la metodología y modelo de
predicción, esta Comisión considera que:
Resulta apropiado diferenciar el modelo de estimación del tráfico
nacional e internacional
Si bien en el último ejercicio las tasas de crecimiento de ambos tipos de tráfico
han ido convergiendo, lo cierto es que, como se observa en el gráfico siguiente,
en un plazo de tiempo superior ambos tipos de tráfico presentan
comportamientos diferenciados. Así, existen factores que afectan únicamente
al tráfico nacional, como la competencia del AVE o la crisis económica,
especialmente severa en España. Igualmente, otros factores, como la
estabilidad de destinos turísticos competidores han afectado esencialmente al
tráfico internacional.
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Gráfico 3. Tasa de crecimiento del tráfico aéreo nacional,
internacional y total
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
La metodología de Aena, diferenciando las estimaciones a corto y
largo plazo se estima justificada
Teniendo en cuenta que la información disponible para las primeras es
mayor en relación con las peticiones de slots de las compañías o
posibles restricciones de capacidad en algún aeropuerto. Eurocontrol
como se ha dicho cuenta con dos modelos para incorporar a sus
predicciones esta información. Por el contrario, para las estimaciones a
largo plazo es preferible utilizar modelos relacionales mediante técnicas
econométricas.
Existe falta de transparencia en la forma en que Aena realiza los
ajustes entre las estimaciones aportadas y los resultados del modelo
PISTA
Así, como se observa en el gráfico siguiente, que presenta la diferencia
entre la estimación presentada por Aena y la obtenida a partir del
modelo PISTA, se observa cómo las principales divergencias se
producen a partir de 2019, horizonte claramente alejado del corto plazo,
en teoría cuando se ajustan los resultados a partir de otros elementos no
incluidos en el modelo (ajuste Bottom-Up). El resultado es que, en el
conjunto del periodo, la estimación incluida por Aena en el DORA es 17
millones de pasajeros inferior al resultado del modelo PISTA sin ajustar.
-20,0%
-15,0%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
ene-05
may-05
sep-05
ene-06
may-06
sep-06
ene-07
may-07
sep-07
ene-08
may-08
sep-08
ene-09
may-09
sep-09
ene-10
may-10
sep-10
ene-11
may-11
sep-11
ene-12
may-12
sep-12
ene-13
may-13
sep-13
ene-14
may-14
sep-14
ene-15
may-15
sep-15
ene-16
Crecimiento anual
Doméstico Internacional Total
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Gráfico 4. Diferencias entre las estimaciones del modelo PISTA y
las aportadas por Aena
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En definitiva, Aena no ha explicado los motivos por los que corrige las
previsiones del modelo PISTA y, por tanto, no es posible valorarlos,
introduciendo un elemento de discrecionalidad en las estimaciones
presentadas.
Los modelos incorporan un mayor número de variables explicativas
Como se ha descrito anteriormente, los modelos incorporan un mayor número
de variables explicativas que las incluidas por Aena en el modelo PISTA a largo
plazo, que esencialmente vincula el tráfico aéreo a la evolución económica. Si
bien se considera que la utilización de la renta (habitualmente el PIB) como
variable explicativa
15
es ampliamente reconocida como uno de los principales
factores que afectan al tráfico, por lo que considera adecuada su inclusión,
aunque, incluirla como única variable explicativa, puede resultar excesivamente
simplificadora.
De hecho, la propia Aena señala, en el epígrafe 5.4.2 del DORA, otros
elementos relevantes y que se han citado anteriormente en relación con la
coyuntura económica de las compañías, el precio del petróleo y las tasas
15
A este respecto esta Comisión ha comprobado con análisis econométricos propios la
existencia de esta relación y considera adecuada su inclusión en los modelos.
-20
-15
-10
-5
0
5
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Millones de pasajeros
Diferencia acumulada Diferencia Aena - PISTA
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aeroportuarias o la evolución de la flota de las principales aerolíneas. Sin
embargo, estos aspectos no parecen recogerse en el modelo final utilizado
para la estimación del tráfico.
En definitiva, esta Comisión valora positivamente la metodología de estimación
utilizada por Aena diferenciando el tráfico nacional e internacional así como
corto y largo plazo. Sin embargo, los ajustes realizados por Aena en las
estimaciones finalmente incluidas en el DORA no son transparentes lo que, al
no estar debidamente justificadas, incorporan un elemento de discrecionalidad
en las prognosis finalmente aportadas. Además, la especificación del modelo
PISTA podría estar omitiendo variables que la propia Aena describe como
relevantes en el DORA dado que incluir como variable explicativa únicamente
el PIB se considera excesivamente simplificador.
2. Incertidumbre sobre la prognosis realizada
Sin perjuicio de la especificación del modelo de prognosis de tráfico, es
también necesario destacar la incertidumbre intrínseca que supone este
ejercicio tanto por las técnicas de predicción como por la necesidad de hacer
proyecciones sobre las variables explicativas. Efectivamente, la especificación
de cualquier modelo econométrico es un ejercicio en el que se asume un
determinado margen de error en los valores estimados. De hecho, la propia
Aena indica que el intervalo de confianza del modelo PISTA al 95% puede
suponer oscilaciones en el tráfico de entre -11% y +10% en 2017 que se
incrementaría hasta -23% y +22% en 2021.
Sobre esta cuestión cabe destacar que Aena trata estos valores obtenidos del
tráfico como fijos en cualesquiera otros análisis realizados (capacidad,
costes,…), no planteándose ningún análisis de sensibilidad, aun cuando los
pasajeros gestionados son uno de las elementos clave que explican
dimensionamiento (inversión), ingresos y costes del gestor aeroportuario.
Así, tomando los límites inferior y superior que Aena considera sobre la
estimación que ha realizado el tráfico en el periodo del DORA, y manteniendo
los IRR y el coste del capital de la propuesta presentada, la actualización
tarifaría podría variar
16
desde el 1,94% de la propuesta de Aena a un 8,93% o a
un -3,18%.
Tabla 11. Límites inferior y superior y variaciones tarifarias
DORA
2017
2018
2019
2020
2021
X
Límite Inferior
-11%
-15%
-19%
-21%
-23%
8,93%
16
Cabe destacar que este ejercicio de cálculo de la variación tarifaria es de máximos, puesto
que en los casos en los que existieran elevadas variaciones en el tráfico sería previsible que los
IRR variaran.
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Propuesta Aena
225,8
230,4
234,2
237,6
240,4
1,94%
Límite Superior
10%
14%
17%
19%
22%
-3,18%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En relación a las elevadas diferencias entre los límites inferior y superior que,
como se observa, se incrementan con el horizonte de estimación, cuestión esta
que afecta a cualquier modelo y no exclusivamente al de Aena, cabe recordar
lo expuesto por esta Comisión en su Informe de 2 de julio de 2015
(IPN/0013/14) relativo al Borrador de Real Decreto-Ley por el que se establece
el marco jurídico de la regulación aeroportuaria y el régimen de transparencia y
consulta en la fijación de las tarifas aeroportuarias de AENA (en adelante
Informe de 2 de julio), sobre las incertidumbres asociadas a las estimaciones a
largo plazo y a la necesidad, como consecuencia, de que el marco regulatorio
incluyera límites a las desviaciones en el tráfico sobre las previsiones durante
el periodo regulado.
Por otra parte, las variables explicativas que incorpora el modelo de predicción
del tráfico aéreo son, a su vez, también estimaciones sobre el comportamiento
futuro de las mismas. En particular es preciso reconocer que las predicciones
sobre la evolución del PIB han sufrido importantes variaciones con el paso del
tiempo. A efectos ilustrativos se presenta, en el gráfico siguiente, las
estimaciones del PIB español en función del año en que se realizaron.
Gráfico 5. Predicciones y PIB real España según año de su
elaboración
Fuente. Elaboración propia.
Como se observa, el FMI predijo en 2011 que en 2012 y 2013 el crecimiento
del PIB sería positivo mientras que el PIB observado fue negativo mientras que
en 2012 y 2013 cambiaron las expectativas e infravaloraron los crecimientos
que posteriormente se dieron en 2014 y 2015
17
. Las previsiones realizadas por
17
Según se refleja en la nueva edición del informe Perspectivas Económicas Mundiales de abril
de 2016, el FMI para 2016 ha revisado su anterior previsión de crecimiento para España al
2,6%.
-3,0%
-2,0%
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Predicción PIB - Gobierno España
REAL 2012 2013 2014 2015 2016
-3,0%
-2,0%
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Estimación PIB - FMI
REAL 2011 2012 2014 2015
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el Gobierno de España en las diferentes actualizaciones del Programa de
Estabilidad presentan sesgos similares, esto es, las previsiones para los
ejercicios 2012 y 2013 fueron más optimistas que la realidad mientras que
cuando se reinició el crecimiento del PIB, los modelos no previeron el
crecimiento real.
Del gráfico anterior también puede concluirse que, incluso las predicciones
realizadas con un horizonte de tiempo limitado, aquéllas elaboradas el año
anterior e incluso el mismo año, también presentan desviaciones con la
realidad, si bien menores.
VI.1.3. Valoración de la evolución del tráfico prevista en la propuesta de DORA
A partir de las limitaciones señaladas anteriormente, esta Comisión procederá
en el presente epígrafe a evaluar la evolución prevista por Aena para 2016 y el
periodo DORA (2017-2021).
1. La revisión de la prognosis de tráfico no modifica el nivel de tráfico al
finalizar el DORA previsto en el documento inicial
Aena presentó una evolución del tráfico en la propuesta inicial del DORA (22 de
diciembre de 2015). Sin embargo, durante el procedimiento de consultas y a
medida en que se conocieron más datos reales sobre el cierre de 2015, los
primeros meses de 2016, y las solicitudes de slots, el gestor aeroportuario
modificó las previsiones en la versión actual del DORA, si bien, como se
observa a continuación, manteniendo el tráfico al final del periodo en los 240,4
millones de pasajeros.
La modificación realizada por Aena supuso adelantar parte del crecimiento
previsto para 2017 al 2016, incrementado su crecimiento desde el 3% inicial al
6,2% incluido en el DORA y reduciendo, como consecuencia, el crecimiento del
DORA desde un crecimiento medio acumulativo inicial del 2,4% a un 1,8%. En
el medio y largo plazo, el crecimiento medio acumulativo del 1,8% resulta
conservador, siendo muy inferior a las medias históricas de crecimiento que se
encuentran entorno al 2,6% en el periodo 2000-2015.
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Gráfico 6. Previsiones tráfico DORA inicial y propuesta final
(millones de pasajeros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Las favorables condiciones de 2016, en relación con la evolución de los precios
del petróleo o la situación en los países competidores como destinos turísticos,
podrían justificar el adelanto a este ejercicio de crecimientos de tráfico futuros.
Sin embargo, resulta cuestionable que Aena concluya que el incremento de
tráfico del ejercicio 2016 sea completamente adelanto de tráfico de ejercicios
futuros, de forma que se compense completamente con un menor crecimiento
a partir de 2017.
A juicio de esta Comisión, el ajuste de la senda de crecimiento del tráfico
prevista por Aena como resultado del proceso de consultas resulta finalista
dado que, a pesar de haber más que doblado su estimación inicial para 2016,
el tráfico previsto para los años 2018-2021 así como el resultado final no han
cambiado.
2. Valoración de prognosis de tráfico incluida en el DORA
En este apartado se valorarán las previsiones de tráfico propuestas por Aena
en el periodo DORA en relación con los datos disponibles actualmente y la
evidencia de otros informes y estudios.
Previsiones a corto plazo
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Si bien, como se ha indicado, la estimación durante un periodo quinquenal
como el DORA implica importantes incertidumbres, la previsión a más corto
plazo supone un ejercicio con menos probabilidades de error como
consecuencia de que existe información de más calidad entre la que se
encuentra la demanda prevista de slots y la propia inercia (crecimiento o
decrecimiento) de la demanda que es difícil que cambie en plazos cortos
(inferiores a un año). Así, por ejemplo, Aena conoce la programación prevista
de las compañías hasta septiembre en la que, según los datos disponibles de
OAG
18
, las plazas ofertadas se incrementarán en un 10% respecto al ejercicio
anterior.
De hecho, los cuatro primeros meses del año muestran un crecimiento
sustancialmente más elevado que el previsto por Aena.
Gráfico 7. Evolución del crecimiento interanual
Fuente. Aena.
En definitiva, la evolución mostrada en el gráfico anterior de los primeros
meses de 2016
19
y la programación prevista hasta septiembre hacen suponer
18
Official Airline Guide (OAG) es una consultora que confecciona una base de datos que
incluye información sobre horarios y plazas ofertadas de más de 900 aerolíneas y 4.000
aeropuertos.
19
Destaca especialmente la infravaloración en las predicciones del tráfico nacional, ya que para
2016 Aena predice un crecimiento del 4% cuando a fecha de abril de 2016 el tráfico nacional ha
crecido a una tasa interanual de un 8%.
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
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que el crecimiento al cierre de 2016 superará el 6,2% propuesto por Aena. Este
hecho debería suponer una modificación de la senda propuesta en el DORA.
Relación entre crecimiento económico y tráfico aéreo
Aena presenta como variable explicativa fundamental del tráfico la renta (PIB o
VAB). Sobre la relación de la renta con el tráfico, existe un cierto consenso en
que esta elasticidad se sitúa por encima de 1. Así, por ejemplo, ACI en el
documento citado anteriormente (ver nota 14) estima que la elasticidad se
situaría en torno a 1 para mercados maduros y 2,5 para mercados emergentes,
siendo la mediana 1,5. Igualmente, los modelos de tráfico de Eurocontrol
estiman elasticidades que se sitúan claramente por encima de 1, llegando a
valores cercanos a 3. Otros informes como los de Airbus o Boeing los sitúan en
el entorno del 2 para Europa.
De las estimaciones del tráfico realizadas por Aena y las que utiliza del PIB
tomadas del FMI, como se observa a continuación, se desprende que la
elasticidad de las previsiones de Aena es inferior a la unidad a partir de 2018.
Tabla 12. Previsiones de tráfico, PIB y elasticidad renta
2016
2017
2018
2019
2020
Tráfico nacional
4,0%
2,3%
2,0%
1,8%
1,6%
PIB España
2,5%
2,2%
2,0%
1,9%
1,8%
Elasticidad
1,61
1,06
0,99
0,96
0,88
Tráfico EEE
7,1%
2,3%
1,8%
1,4%
1,2%
PIB UE
1,9%
2,0%
1,9%
1,9%
1,9%
Elasticidad
3,73
1,16
0,96
0,74
0,63
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
A este respecto, un escenario conservador sobre el crecimiento de la demanda
prevista supondría tomar una elasticidad de 1, considerando que España se
trata de un mercado maduro y que, por tanto, el tráfico se incrementaría, tanto
como el PIB.
Las estimaciones de otras instituciones y agentes
Finalmente, es importante poner en contexto las estimaciones de crecimiento
que realiza Aena en el DORA con las que realizan otras instituciones y agentes
del sector aéreo. Sobre esta cuestión se debe aclarar que las previsiones de
estos agentes habitualmente se realizan en horizontes más amplios y tienen el
objetivo de aproximar un crecimiento tendencial en el largo plazo con
independencia de que se puedan producir, en determinados ejercicios,
desviaciones sobre las tasas medias acumuladas de crecimiento que se prevén
en el periodo. Las estimaciones que se muestran a continuación incluyen las
realizadas periódicamente por Airbus, Boeing, IATA y Eurocontrol.
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Tabla 13. Previsiones evolución del tráfico de distintos agentes
Tasa de crecimiento medio
Periodo
Mercado
Aena
1,8% pasajeros
1,4% movimientos
2017-2021
España
Eurocontrol (*)
3,0%
2015-2022
España
Airbus
3,8%
2015-2034
Europa
Boeing
3,9%
2015-2034
Europa
IATA
2,6%
2015-2034
Europa
(*) En el caso de Eurocontrol la previsión es de movimientos
Fuente. Aena, Airbus, Boeing, IATA y Eurocontrol.
Si bien las previsiones anteriores no resultan totalmente comparables con las
de Aena, puesto que se refieren a periodos y/o mercados distintos, puede
concluirse que las estimaciones de Aena para el periodo DORA resultan
conservadoras a la vista de que son las que muestran un menor crecimiento de
las seleccionadas.
La estimación más comparable, por estar realizada en un periodo similar y el
mismo mercado es la de Eurocontrol. Para poder hacer comparables los datos
de Eurocontrol y Aena, pueden tomarse como referencia la previsiones de
Aena hasta 2021 y los movimientos registrados en 2015, obteniéndose un
crecimiento en el periodo 2015-2021 del 2,5%, que sí sería comparable con el
de Eurocontrol y que, por tanto, seguiría siendo inferior al 3,0%.
3. Impacto de la reducción de las tarifas aeroportuarias en el tráfico aéreo
Como bien señala Aena en el epígrafe 5.4.2 del DORA, la evolución de las
tarifas aeroportuarias afecta a la evolución del tráfico aéreo. Igualmente,
Eurocontrol incorpora en su análisis los incrementos de las tasas de pasajeros
impuestas en Italia y Noruega, estimando que dichos incrementos detraerán,
del crecimiento previsto
20
, un 1,4% en el caso de Italia y un 5% en el caso
noruego.
Efectivamente, un descenso de las tarifas aeroportuarias impacta en el precio
efectivo que debe afrontar el pasajero reduciéndolo, lo que incrementa la
demanda y, por tanto, el tráfico aéreo. Por otra parte, como consecuencia de
una bajada de dichas tarifas, los aeropuertos españoles ganan competitividad
con respecto a otros, haciéndolos más atractivos para las compañías aéreas,
incrementado la oferta ya existente y, por tanto, la demanda. En este sentido,
esta Comisión ya ha señalado en diversas ocasiones
21
que las tarifas
20
Eurocontrol estima un coste medio por billete de 180 euros y una elasticidad precio de -1.
21
Ver Resolución de 11 de septiembre de 2014 por la que se aprueba la propuesta de
modificación tarifaria de Aena, S.A. para 2015 y se establecen las medidas que deberán
adoptarse en futuros procedimientos de consulta.
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aeroportuarias tienen efectos en la demanda de servicios aeroportuarios, como
mostró la reducción en el tráfico entre 2011 y 2013 coincidiendo con un
importante incremento de las tasas.
En este mismo sentido, esta Comisión considera que la DGAC debería
incorporar en su análisis el impacto que tendría una senda tarifaria como la que
se obtiene en el apartado VI.4.2, que supone una reducción del 2,02% anual
durante los próximos 5 años. Como se ha dicho, además de un incremento de
la demanda como consecuencia de la reducción del precio efectivo para los
pasajeros finales, la bajada propuesta por la CNMC mejorará la posición de los
aeropuertos españoles, como muestra la comparativa internacional incluida en
el apartado VI.5.
VI.1.4. Valoración de la evolución del tráfico prevista en la propuesta de DORA
A la vista del análisis presentado anteriormente, esta Comisión considera que
la metodología y modelos de estimación utilizados por Aena para realizar sus
estimaciones son, con determinadas limitaciones, adecuados. Sin embargo, la
implementación práctica de los mismos resulta en estimaciones de tráfico
conservadoras tanto para el corto como para el largo plazo. Así lo muestra la
modificación de la senda de crecimiento del tráfico introducida durante el
procedimiento de consultas, que con un perfil diferente concluye con el mismo
tráfico al final del periodo, la reducida elasticidad renta de las previsiones de
Aena considerando el crecimiento económico o las estimaciones de otras
instituciones y agentes, claramente superiores al crecimiento medio incluido en
el DORA.
Sin perjuicio de lo anterior, la CNMC también ha señalado que las prognosis
para un periodo tan dilatado de tiempo suponen una elevada incertidumbre,
tanto por la especificación del modelo, que lleva intrínseco un error de
estimación, como por los errores en las previsiones de las variables
explicativas, que de acuerdo con la experiencia pasada, también presentan
desviaciones importantes, en particular, para periodos largos.
En cualquier caso, esta Comisión considera que la DGAC debería modificar las
previsiones de tráfico incorporadas por Aena en el DORA para recoger:
- El mayor crecimiento con el que previsiblemente concluirá 2016,
estimado entre el 7 y el 8%, muy superior, en cualquiera de los casos, al
6,2% previsto ajustando, de forma consistente, el tráfico del resto de
ejercicios del DORA;
- En caso de incluir una reducción tarifaria en la línea de la propuesta por
esta Comisión en el epígrafe VI.4.2, las perspectivas de tráfico deberían
ser necesariamente mejores por los motivos expuestos anteriormente.
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VI.2. Inversiones previstas en el quinquenio
Las inversiones reguladas de Aena en el periodo DORA alcanzan los 2.185
millones de euros. La inversión media anual según el DORA será de 437
millones de euros, por lo que no se supera el límite de 450 millones de euros
de media anual establecido en el punto 2 de la Disposición transitoria sexta de
la Ley 18/2014.
Tabla 14. Inversión regulada periodo DORA (millones de euros)
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Promedio
Inversión
365,65
373,01
429,2
514,26
503,29
2.185,41
437,08
Fuente. Aena.
De los 2.185 millones de euros que se prevé invertir en el periodo, el 45% de
las inversiones se reparten entre inversiones normativas y estratégicas
22
, por lo
que la inversión que no está sujeta al mantenimiento de estos compromisos
alcanza aproximadamente unos 240 millones de euros por ejercicio.
Las inversiones estratégicas en el DORA y los importes correspondientes se
muestran a continuación:
Tabla 15. Inversiones estratégicas periodo DORA (millones de euros)
Importe
Inicio-Finalización
Mejora Área Terminal Palma de Mallorca
140,8
2018-2022
Ampliación Plataforma de Remotos en Madrid
Barajas (T4 Satélite)
40,4
2019-2020
Remodelación Edificio Dique Sur y Plataforma
Barcelona
19,5
2016-2019
Edificio Unión Terminales Tenerife Sur
33,3
2019-2021
Ampliación Plataforma Estacionamiento Ibiza
16
2017-2019
Construcción del Bloque Técnico y Edificio
Terminal Bilbao
5,3
2020-2021
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Otras inversiones a destacar, no incluidas en las estratégicas, son las que se
prevé realizar en Reus y Almería
23
, inversiones que permitirán a estos
aeropuertos junto con el de Palma de Mallorca incrementar la capacidad en
terminal, durante el periodo DORA.
22
Inversiones normativas se refiere a aquellas que por motivos normativos deberán realizarse
en el periodo, mientras que las estratégicas son las necesarias para el cumplimiento de los
indicadores de calidad y capacidad de las infraestructuras aeroportuarias y su retraso será
objeto de penalización.
23
Reus. Terminal de embarque y adaptación de Edificio Terminal (10,4 millones de euros)
Almería: Inversiones de apoyo y mantenimiento (3,6 millones de euros)
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En relación a los 2.185 millones de euros, por categorías de inversión, y
aunque el tráfico en el periodo DORA se prevé que se incremente en unos 20
millones de pasajeros, las inversiones en campos de vuelo y edificios
terminales supondrán únicamente un 11%, estando el grueso de la inversión
concentrado en: seguridad (17%), transporte de equipaje (22%) y
mantenimiento y conservación (38%).
No obstante, conviene señalar que en algunos aeropuertos, y con el estándar
de medición de la capacidad que utiliza Aena, altamente exigente como se verá
más adelante, existe el riesgo de que el aumento del tráfico en el período
quinquenal pudiera llegar a comprometer los ratios incorporados en la
propuesta de DORA. Por ejemplo, si los ratios de utilización del terminal en el
año 2021 de los aeropuertos de Madrid-Barajas y Tenerife Sur se van a situar
en 1,05 y 1,06 respectivamente, tal como afirma Aena, significa que con sus
previsiones de tráfico la capacidad disponible en ese año, en ambos
aeropuertos, sería un poco mayor que la capacidad necesaria para atender la
demanda de pasajeros prevista.
A este respecto, puesto que las previsiones de tráfico incluidas en el DORA se
consideran conservadoras, como se ha indicado en el apartado anterior, se
debería valorar la posibilidad de que el tráfico en estos aeropuertos pudiera
superar las previsiones y poner la capacidad de utilización en límites en los que
se supere la capacidad, al menos con los niveles de exigencia actuales. Por
otra parte, hay que hacer notar que muchos de los Planes Directores
actualmente vigentes se aprobaron hace 15 años o más. Por ejemplo, el de
Barajas en 1999 y el de Alicante en 2001.
Si el tráfico creciera más de lo previsto por Aena y eso condujera a que alguno
de los grandes aeropuertos se llegase a saturar en el período DORA, de modo
que fuese necesario hacer ampliaciones significativas en sus infraestructuras
actuales, podría suceder que se necesitase rebasar el tope anual establecido
por la legislación en materia de inversiones y, además, que se presentase un
serio problema con los plazos, dado que el ciclo de planificación / ejecución de
dichas infraestructuras requiere de varios años.
Sobre esta cuestión cabe destacar que las aerolíneas, evitan, siempre que
resulte posible, los aeropuertos congestionados, por cuanto generan retrasos
en el resto de rutas que gestionan. En particular, en el caso del aeropuerto de
Madrid, especialmente vulnerable a los retrasos por su elevada dependencia
de las conexiones entre vuelos, debido a su operativa, reduce su posibilidad de
competir por rutas con otros aeropuertos hub.
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Por tanto, si bien es cierto que el ratio de utilización de Aena ofrece de por sí
margen puesto que no se calcula como un valor medio
24
, cabría esperar que
Aena no planteara un escenario estático en relación a la utilización de la
capacidad y, dados los plazos de planificación y realización de infraestructura
necesarios, que se han comentado, hubiera completado el análisis con
escenarios alternativos en caso de no cumplirse las previsiones.
Finalmente, respecto a los criterios de priorización de las inversiones de Aena,
las líneas estratégicas del Plan de Inversión en el DORA son: (i) acometer
inversiones viables, (ii) obtener rentabilidad y optimización de la capacidad
disponible, (iii) garantizar la seguridad operacional y de bienes y personas y (iv)
mantener los compromisos medioambientales. A este respecto el enfoque de
Aena permite garantizar una gestión eficiente y al menor coste facilitando, por
tanto, la sostenibilidad de la red que se considera adecuado.
No obstante, la finalidad y objeto del marco de regulación de Aena incluido en
la Ley 18/2014 incluyen otras cuestiones como garantizar la movilidad de los
ciudadanos y la cohesión económica, social y territorial, el acceso suficiencia e
idoneidad de las infraestructuras aeroportuarias o, la continuidad y adecuada
prestación de los servicios aeroportuarios básicos que no están incluidas en las
prioridades de inversión del DORA y que deberían estar contempladas en el
mismo.
VI.3. Estándares de calidad aplicados
De acuerdo con el artículo 29 punto d) de la Ley 18/2014, el DORA establecerá
los estándares de calidad del servicio, instrumentados a través de un número
determinado de indicadores, para cada aeropuerto y para cada año del
quinquenio, atendiendo, en su caso, a:
Indicadores ligados a los servicios aeroportuarios (medidos mediante
encuestas de calidad percibida por los usuarios y mediante obtención
directa de datos).
Indicadores ligados a los servicios de tránsito aéreo de aeródromo.
Indicadores de seguridad operacional.
Indicadores medioambientales.
En la Ley se indica además que para el establecimiento de los estándares de
calidad se aplicarán parámetros comúnmente aceptados internacionalmente,
24
Se obtiene con un volumen de tráfico corresponde a un Nivel de Calidad de Diseño (NCD)
del 97,75% o la hora 30ª, si el valor correspondiente al NCD establecido se produjera para una
hora superior a la 30ª.
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así como indicadores relevantes que permitan comparar estos estándares de
calidad con los aplicados en otros aeropuertos europeos similares.
En el contexto del DORA, resulta de relevancia la medición y el seguimiento
periódico de la calidad de los servicios y de las infraestructuras del conjunto de
la red de Aena, por dos motivos fundamentales:
La evolución de la calidad de servicio ofrecida por Aena durante la
vigencia del DORA permitiría detectar la necesidad de nuevas
actuaciones e inversiones en infraestructuras y por tanto la revisión de
las tarifas asociadas.
La vinculación de la tarifa a la calidad de servicio obtenida por los
usuarios del aeropuerto, de forma que se pueda penalizar a Aena en
caso de incumplimiento de un nivel de calidad establecido o, asimismo,
se pueda bonificar si se supera un determinado umbral máximo de
calidad. De esta manera se podrían mitigar los potenciales efectos
perjudiciales de comportamientos estratégicos del operador al tratar de
minimizar costes como respuesta al control tarifario impuesto o en su
caso a tratar de incrementar la tarifa.
Las compañías aéreas, por su parte, están interesadas en estos estándares de
calidad desde una doble perspectiva: directamente, como usuarios de los
servicios del aeropuerto, lo que condiciona su decisión de establecer rutas
hacia o desde ese aeropuerto, en función de la calidad obtenida a cambio de
las tarifas de uso de estos servicios; e indirectamente, ya que el grado de
calidad de los servicios del aeropuerto ofrecidos a los pasajeros y a la
tripulación de las aerolíneas complementa los propios estándares de servicio
de la compañía aérea.
A continuación se evaluará la adecuación de los indicadores de calidad
presentados por Aena y de los niveles de referencia e incentivos y
bonificaciones propuestos. Asimismo, se contrastará la propuesta de Aena con
los estándares de calidad de otros aeropuertos internacionales a través de los
resultados de una comparativa que ha realizado esta Comisión y que se
incorpora de manera resumida en el Anexo I del presente informe.
VI.3.1. Valoración de los indicadores de calidad empleados
En la propuesta de DORA se establecen un total de 16 indicadores de calidad,
de los que 10 estarían sujetos al sistema de incentivo/penalización, cuyo valor,
tras la medición anual, forma parte del cálculo del IMAAJ. Los indicadores se
ordenan, por tipologías, en la tabla siguiente:
Tabla 16. Indicadores de calidad de la propuesta de DORA
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Tipología
Incluidos en el sistema incentivo /
penalización
Seguimiento sin repercusión
económica
Satisfacción
percibida
IC1: Satisfacción de los
pasajeros con la limpieza en el
aeropuerto
IC2: Satisfacción de los
pasajeros con la orientación en
el aeropuerto
IC3: Satisfacción de los
pasajeros con la comodidad en
las áreas de embarque
IC4: Satisfacción de los PMR
con la accesibilidad en el
aeropuerto
IC11: Satisfacción general de los
pasajeros
IC12: Satisfacción de los
pasajeros con la seguridad física
en el aeropuerto
Tiempo de
espera
IC5: Tiempo de espera en
control de seguridad de los
pasajeros
IC13: Tiempo hasta la última
maleta en hipódromo de
recogida de equipajes
Disponibilidad
de equipos
IC6: Disponibilidad de equipos
electromecánicos e hipódromos
de recogida de equipajes
IC7: Disponibilidad de puestos
de estacionamiento
IC8: Disponibilidad de pasarelas
de embarque
IC9: Disponibilidad del servicio
CNS
IC14: Disponibilidad del sistema
de tratamiento de equipajes
(SATE)
IC15: Disponibilidad de sistemas
de conexión entre terminales
(APM)
Otras áreas
clave
IC10: Tiempo de respuesta a
reclamaciones recibidas por el
gestor aeroportuario
IC16: Demora debida a la
infraestructura aeroportuaria
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En lo que respecta a las distintas categorías de indicadores mencionadas
expresamente en la Ley, cabe destacar que en el DORA propuesto todos son
indicadores relacionados con los servicios aeroportuarios, con la excepción de
un indicador ligado a los servicios de tránsito aéreo (indicador IC9
“Disponibilidad del servicio CNS”). No se utilizan por tanto indicadores de
seguridad operacional ni medioambientales.
A este respecto, Aena argumenta que dispone de un sistema de medición de
estas últimas categorías de indicadores adaptado a las exigencias de la
normativa europea y nacional, y que ya se cuenta con unos estrictos
mecanismos de supervisión por parte de terceros organismos (la Agencia de
Seguridad Aérea, entre ellos) para verificar el grado de cumplimiento de los
requisitos aplicables de seguridad operacional, medioambiental y de tránsito
aéreo, así como de los niveles de calidad y seguridad exigidos.
Por ello, los indicadores utilizados para la regulación económica se centran
fundamentalmente en los relativos a servicios del aeropuerto cuyo control recae
enteramente sobre el operador aeroportuario.
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Estos indicadores se obtienen a través de encuestas a pasajeros (mediante la
metodología ASQ -Airport Service Quality- promovida por ACI), o mediante la
obtención de datos objetivos y medibles de disponibilidad, tiempos, incidencias,
retrasos, etc.
La propuesta de Aena está en línea con la de sus homólogos europeos en
cuanto al número de indicadores de calidad medidos. De los países analizados
en la comparativa de operadores aeroportuarios internacionales, solo Portugal
y el Reino Unido emplean un mayor número de indicadores.
Gráfico 8. Número de indicadores de calidad en cada país clasificados en
las 4 tipologías presentadas por Aena
Fuente. Elaboración propia.
En relación a la composición de los indicadores de calidad, la propuesta de
Aena da preponderancia a los indicadores de satisfacción y a los indicadores
de disponibilidad de equipos e infraestructuras, ya que cada grupo representa
el 40% de los indicadores totales sujetos al sistema de incentivo/penalización y
el 38% considerando el total de indicadores. En el conjunto de los países
analizados, los indicadores de satisfacción representan el 45% y los de
disponibilidad, el 27%.
Los indicadores definidos cuentan con el consenso de las compañías aéreas a
las que se han presentado en el proceso de consultas. No obstante, desde esta
Comisión se considera conveniente realizar las siguientes observaciones:
17
4
6
8
5
8
121
3
23
1
6
1
7
96
3
5
1
1
2
1
2
3
1
3
1
0
5
10
15
20
25
Portugal Reino
Unido
España Australia Francia Irlanda Italia Dinamarca Alemania
Satisfacción Tiempo de espera Disponibilidad de equipos e infraestructuras Otras áreas clave
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1. Sobre los indicadores de satisfacción
En España, el turismo representa una industria muy relevante tanto en creación
de empleos como en generación de riqueza nacional, por lo que es
fundamental proyectar una buena imagen exterior. Un indicador de cortesía y
predisposición de ayuda del personal permitiría objetivar y evaluar la opinión de
viajeros y turistas a este respecto. En la propuesta de Aena, el indicador IC2
“Satisfacción de los pasajeros con la orientación en el aeropuerto” tiene como
componente este indicador, con una ponderación de 25%. No obstante, dada la
importancia del mismo, cuya utilidad para el pasajero es mayor que la mera
orientación en el aeropuerto que evalúa el indicador IC2 del que forma parte en
la propuesta de DORA, se recomienda que tenga entidad propia, es decir, que
se conforme un indicador independiente que pondere al 100%.
Por las mismas razones indicadas, sería adecuado establecer un indicador
independiente de satisfacción con la información de vuelos, que sí está
presente en los sistemas de calidad de otros países. En la propuesta, este
indicador está dentro del IC2 con un peso de 17%.
Por último, también conviene destacar que Aena incluye un indicador exclusivo
para medir la satisfacción de los pasajeros con movilidad reducida, mostrando,
ciertamente, una sensibilidad especial con este grupo de viajeros. Como luego
se comprobará en la comparativa, en otros aeropuertos internacionales no se
evalúa específicamente este indicador de satisfacción.
2. Sobre los indicadores de tiempo de espera
La propuesta de DORA recoge dos indicadores de tiempo de espera, de los
cuales uno de ellos está dentro del sistema de incentivo/penalización. En este
grupo de indicadores, el indicador propuesto se sitúa en línea con respecto a
otros países, pudiendo existir un mayor detalle de los tiempos de espera
medidos en otros aeropuertos internacionales. Así, en otros aeropuertos se
mide la espera de forma separada en el control de seguridad principal o en el
de tránsito, o los tiempos de espera para asistencia PMR en salidas o en
llegadas.
El nivel de referencia del indicador IC5 “Tiempo de espera en control de
seguridad de los pasajeros”, se establece en que al menos el 90% de los
pasajeros esperen un tiempo inferior a 10 minutos. No obstante, para el mismo
indicador, en los aeropuertos regulados del Reino Unido o Italia, el nivel de
referencia está fijado en el 99% de los pasajeros o que el 100% de los
pasajeros esperen un máximo de 11 minutos, respectivamente. Por tanto, a la
vista de los niveles utilizados en otros aeropuertos, podría aumentarse el nivel
de exigencia de este indicador a un punto intermedio, de forma que el nivel se
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fijase en un tiempo de espera en el control de seguridad inferior a 10 minutos
para el 95% de los pasajeros.
3. Sobre los indicadores que deberían estar considerados en el sistema de
incentivo/penalización
Existen dos indicadores que no están en el grupo de incentivo/penalización,
pero que, por su relevancia, deberían considerarse en el sistema
incentivo/penalización, como son el IC13: Tiempo hasta la última maleta en
hipódromo de recogida de equipajes y el IC16: Demora debida a la
infraestructura aeroportuaria.
Estos dos indicadores miden tiempos de espera o nivel de puntualidad, en
llegadas y en salidas. La puntualidad es un atributo muy valorado por los
viajeros y, en viajes de corto o medio recorrido, puede ser un factor clave a la
hora de elegir el avión u otro medio de transporte. Además de producir
incomodidades a los viajeros, puede suponerles pérdidas económicas (por
ejemplo, la pérdida de una conexión por un retraso en la salida). Por todo ello,
sería conveniente que estos indicadores fueran incluidos en el sistema de
incentivo/penalización para incentivar al gestor a lograr los objetivos prefijados.
Las demoras pueden deberse a las compañías aéreas, a servicios de tierra
como, por ejemplo, el handling, a servicios de control y navegación aérea y
también a problemas en la infraestructura aeroportuaria dependiente del gestor.
Resultaría, por tanto, necesario determinar quién es el responsable último de la
demora para computar únicamente aquéllas atribuibles a Aena. Dada la
importancia que los usuarios conceden al atributo de la puntualidad, se
considera que podría realizarse un mayor esfuerzo en la delimitación de la
responsabilidad de cada parte en las demoras que se ocasionen. Así, Aena, las
aerolíneas y el resto de actores involucrados deberían analizar conjuntamente
cómo determinar la responsabilidad de cada agente en los retrasos y
establecer unas variables objetivas de medición que sirvan para el sistema
incentivo/penalización.
Aún más, la inclusión de IC16 en el sistema incentivo/penalización, provocaría
de manera indirecta una mejora en los indicadores IC14 e IC15 (disponibilidad
de SATE y APM
25
), incluso sin incluir estos indicadores en el sistema
incentivo/penalización, puesto que para cumplir objetivos de puntualidad, sería
necesario mejorar la disponibilidad de dichos equipos.
25
Sistema automatizado de transporte de pasajeros intra-terminales.
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4. Sobre la medición de los indicadores
En la propuesta de Aena, para la medición de los indicadores de satisfacción
percibida, se usan ponderadores predeterminados. Por ejemplo, el indicador
IC1 “Satisfacción de los pasajeros con la limpieza en el aeropuerto”, se
compone con los resultados de dos encuestas:
1. Limpieza de los baños/aseos/lavabos
2. Limpieza de la terminal del aeropuerto
Siendo w1=0,35 y w2=0,65.
Esto implica que la pregunta 1 tiene un peso del 35% en el indicador y la
pregunta 2 tiene un peso de 65%, de forma que, la limpieza de la terminal del
aeropuerto se valora el doble que la limpieza de los baños/aseos/lavabos.
Aena ha mantenido la ponderación de estos dos componentes utilizada en el
programa de encuestas AEQUAL previo al actual programa de encuestas ASQ,
con algunas matizaciones realizadas por expertos.
En este sentido, podría ser más adecuado emplear una metodología de cálculo
en donde la ponderación dependiera del uso que hace cada encuestado de
dichos servicios, como las que se aplican en los aeropuertos de Heathrow,
Gatwick y Aéroports de Paris. Es decir, no existiría un peso prefijado para cada
pregunta, sino que estaría relacionado con el uso que hicieran los encuestados
de cada servicio. Si se aplicase al ejemplo anterior, implícitamente, se estaría
dando el mismo valor a la limpieza de los baños y a la limpieza de la terminal y
la puntuación final sería resultado del uso que hayan realizado los encuestados
de los baños y de la terminal. Esto es, w1 y w2 sería el porcentaje de personas
que hubieran hecho uso de cada instalación.
5. Sobre la falta de niveles de referencia y metodología de medición en los
indicadores que no tienen repercusión económica
El grupo de los indicadores no sujetos al sistema de incentivo/penalización
(indicadores IC11 a IC16) se incluye, según se señala en la propuesta de
DORA, porque su seguimiento es fundamental para el cumplimiento de los
niveles de calidad.
Por tanto, llama la atención que, a pesar de su relevancia para la calidad del
servicio prestado por Aena, no se hayan definido unos valores de referencia ni
procedimientos de medición y periodicidad para estos indicadores, para valorar
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su evolución a lo largo del periodo quinquenal de aplicación y permitir así
detectar anticipadamente desviaciones sobre las cuales se pueda intervenir
para corregirlas. En este grupo hay indicadores tan relevantes como la
satisfacción general de los pasajeros, tiempo de espera hasta la última maleta
en recogida de equipajes o la demora debida a la infraestructura aeroportuaria.
En suma, esta Comisión considera que en el DORA se debería establecer el
nivel de referencia de los indicadores que no tienen repercusión económica y
su metodología de medición, del mismo modo que para los indicadores
sometidos al sistema de incentivo/penalización.
VI.3.2. Análisis de los niveles de referencia e incentivos y penalizaciones
propuestos
Como se ha mencionado anteriormente, en el DORA se fijan unas bandas
neutras (de salvaguarda), en las cuales las desviaciones con respecto al
objetivo fijado no serían penalizadas. Asimismo, se fijan unas bandas máximas
de penalización y bonificación. A continuación, y a efectos ilustrativos se
representa un ejemplo del esquema anterior:
Gráfico 9. Ejemplo cálculo bonificaciones y penalizaciones
(*) Ejemplo de valor aplicable que puede resultar distinto según el indicador
Fuente. Aena.
En relación a las bandas neutras, cabe indicar que este mecanismo no es
usado en ningún otro país de los analizados en la comparativa, salvo en el
caso de Francia. No obstante, se considera que el uso de bandas neutras es
razonable cuando evitan aplicar incentivos/penalizaciones ante variaciones
ínfimas o no significativas en los valores de los indicadores, que podrían estar
causadas por efectos coyunturales e incluso por la propia métrica de los
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indicadores (errores muestrales). En el caso concreto de las bandas neutras
propuestas en el DORA, cabe indicar que éstas son holgadas, sobre todo las
de los indicadores IC1-IC5, superiores al ±7,5%. Estos valores han sido
acordados entre Aena y las asociaciones en el proceso de consultas, con el
argumento de que el primer DORA sirva de prueba para afinar los valores de
las bandas neutras y máximas del sistema incentivo/penalización.
Aena ha aportado las fluctuaciones históricas de algunos indicadores, de lo
cual se concluye que no parece probable que las medidas de los indicadores
salgan fuera de las bandas neutras en los próximos años. Con esta propuesta,
el desempeño real de estos indicadores no tendría efectos económicos en las
tarifas durante el periodo quinquenal.
En este sentido, esta Comisión considera que, por un lado, resulta razonable
atender a los argumentos de Aena y las asociaciones con respecto a la
necesidad de tener un mayor número de datos observados para establecer los
valores de las bandas neutras y máximas en aquellos indicadores de los que
no existen medidas anteriores.
Sin embargo, por otro lado, en aquellos indicadores de los que Aena dispone
de registros históricos, especialmente las encuestas de satisfacción, la
determinación de los valores de las bandas puede acotarse con mayor
precisión sin necesidad de más observaciones en el periodo del DORA. Para
estos indicadores de los cuales Aena ya venía realizando encuestas, los
valores límite de las bandas, en particular los inferiores, deberían ajustarse a
los valores que la propia Aena haya obtenido en la última encuesta realizada.
De esta forma, se crearían unas bandas asimétricas, similar al modelo francés
cuya descripción se incluye en el Anexo I del presente informe, ajustando los
valores inferiores de las mismas a las observaciones de encuestas anteriores, y
dejando los valores límite superiores para su ajuste en futuros periodos
quinquenales.
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VI.4. Determinación de los ingresos máximos anuales por pasajero en el
quinquenio de aplicación
Tal y como se indica en el apartado II.2, el DORA debe fijar el IMAP, que, de
forma prospectiva para el conjunto del periodo, permita cubrir los costes
previstos de Aena. En los siguientes apartados se realizará un análisis de
dichos costes, atendiendo a las dos categorías principales: costes de
explotación y costes de capital, así como de la contribución que hasta 2017
tendrán los Precios Privados (en adelante, PP) en la minoración de los IRR.
VI.4.1. Evaluación de los ingresos regulados requeridos (IIRt)
1. Costes de explotación
Evolución de los costes de explotación en 2016
Los gastos de explotación asociados con las PPP ascendieron, al cierre del
año 2015, a 1.661,9 millones de euros, un 2,6% menos de los previstos
inicialmente. Para el año 2016, se prevé un incremento del 4,3%, hasta
alcanzar los 1.734 millones de euros.
Por partidas, en cuanto a los gastos de aprovisionamiento, la desviación del
año 2015 se debe a que parte de los aprovisionamientos inicialmente previstos
se han retrasado al año 2016. En 2016 esta partida se incrementa en 4
millones de euros en relación al 2015, hasta alcanzar los 186,8 millones de
euros.
En cuanto a los gastos de personal, en 2015, se han desviado de las
previsiones iniciales por un exceso de dotación realizada en 2012 asociada a
su Plan Social de Desvinculaciones Voluntarias, lo que ha supuesto una
minoración del gasto corriente en cerca de 20 millones de euros. En cuanto a
las previsiones, en el 2016 se incluye una revisión salarial del 1%, siendo el
resto de incrementos causados por la aplicación de conceptos retributivos
establecidos en el Convenio Colectivo y las necesidades de personal para
adaptar la plantilla al tráfico previsto.
Por su parte, la disminución de la partida de otros gastos de explotación en
2015 en un 3,5% con respecto a las previsiones iniciales se debe, entre otras
causas, a la mejora de los precios de suministro de energía eléctrica y a la
adjudicación de expedientes con importes inferiores a los previstos. Por otro
lado, en cuanto a las previsiones sobre la evolución de los otros gastos de
explotación en los próximos años, Aena prevé un alza de los importes de
licitación dado el incremento de tráfico que se está produciendo y que hasta
ahora se había contenido por efecto de la crisis económica. Se prevé que los
servicios de mantenimiento, de limpieza, carros portaequipajes, seguridad,
servicios para personas con movilidad reducida, pasarelas e información al
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público crezcan de manera significativa en los años 2016 y 2017 (8,5% y 11%
respectivamente), debido al incremento de tráfico, y a que la mayoría de los
contratos de servicios vencen en 2016, previéndose una nueva ronda de
licitaciones que, según Aena, daría como resultado final un incremento de los
importes.
Por último, la amortización del inmovilizado, siguiendo la tendencia de los
últimos años, disminuye debido a la política de contención de las inversiones.
Evaluación de las previsiones de costes de explotación en el
quinquenio
En el periodo DORA (2017-2021), el gestor estima un incremento de los gastos
de explotación de 8,2% (2021 en relación al año 2016), hasta alcanzar los
1.876,3 millones de euros. La evolución de las diferentes partidas se presenta
en la tabla siguiente.
Tabla 17. Evolución gastos de explotación de Aena (millones de euros)
Previsto
Cierre
Var(%)
Previsto
Propuesta DORA
2015
2015
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Aprovisionamientos
186,5
182,8
-2,0%
186,8
190,1
190,1
190,1
190,1
190,1
Gastos de personal
291,5
275,3
-5,5%
297,7
306,6
314,6
322,5
329,3
334,8
Otros Gastos de
Explotación
615,4
594,1
-3,5%
644,4
715,4
731,6
743,9
753,3
763,9
Amortización del
Inmovilizado
647,5
646,5
-0,1%
633,2
631,0
622,0
591,2
600,2
608,4
Bajas, deterioros y
resultado por
enajenaciones de
inmovilizado
3,8
0,4
-89,4%
5,2
5,2
5,2
5,2
5,2
5,2
Subvenciones
recibidas
(Imputadas a PPP)
-38,8
-37,2
-4,1%
-33,3
-31,9
-32,3
-28,2
-27,1
-26,1
Gastos de
explotación PPP
1.705,8
1.661,9
-2,6%
1.734,0
1.816,4
1.831,2
1.824,7
1.851,0
1.876,3
Incremento Gastos
de explotación PPP
4,34%
4,75%
0,81%
-0,35%
1,44%
1,37%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Aena ha aportado una descripción detallada de los principales elementos que
componen las partidas anteriores así como las hipótesis respecto a su
evolución. Se ha descrito con especial énfasis la evolución de la partida de
otros gastos de explotación dada su relevancia en términos cuantitativos.
En primer lugar, en cuanto a los gastos de aprovisionamiento, Aena recuerda
que esta partida básicamente incluye los acuerdos de prestación de los
servicios de control aéreo en los aeropuertos con ENAIRE y el Ejército del
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Aire
26
así como los de meteorología provistos por AEMET. En cuanto a los
acuerdos de ENAIRE y AEMET finalizan en 2016 y se ha previsto un
incremento de 1 millón en el futuro acuerdo con AEMET. En cuanto al Ejército
del Aire, se estima un incremento de los costes de 6 millones, desde el año
2016, causado por el incremento del tráfico.
En segundo lugar, los gastos de personal alcanzan los 334,8 millones de euros
en 2021, lo que suponen un incremento de 37,1 millones con respecto a 2016
(12,5%). Como se ha mencionado anteriormente, en el 2016 se incluye una
revisión salarial del 1%. El crecimiento de la masa salarial en el periodo DORA
es causado por la aplicación de conceptos retributivos establecidos en el
Convenio colectivo y, sobre todo, por el incremento del tráfico previsto que
requiere un incremento de plantilla.
En cuanto a la partida de otros gastos de explotación, se prevé un alza de los
importes de licitación dado el incremento de tráfico que se está produciendo.
Como se ha mencionado, la mayoría de los contratos de servicios vencen en
2016, por lo que se prevé una nueva ronda de licitaciones que daría como
resultado final, según Aena, un incremento de los importes, hasta alcanzar los
763,9 millones de euros en 2021, lo que supone un crecimiento de 18,5%
(119,5 millones) con respecto al año 2016.
Por último, Aena menciona que las amortizaciones mantienen una tendencia
descendente hasta el año 2019 dada la contención en las inversiones aplicada
en los últimos años. Esta tendencia se revierte, a partir del año 2020, con un
ligero crecimiento coincidiendo con el periodo de mayor inversión dentro del
Plan de inversiones 2017-2021.
Esta Comisión considera esencial analizar y comprobar que las previsiones de
los gastos de explotación son consistentes con el tráfico previsto. Esta
coherencia es imprescindible a la hora de analizar el ratio de coste regulado
por ATU en el periodo del DORA, dado que tanto los datos de tráfico como los
gastos de explotación son previsiones. Lo importante es determinar que tanto
la prognosis de tráfico, que se analiza en el apartado VI.1, como las previsiones
de los gastos de explotación, que se analiza a continuación, son coherentes y
razonables.
Como se observa en la siguiente gráfica, efectivamente, existe una relación
positiva entre los costes regulados y el tráfico, medido en un indicador sintético
como es el ATU. Por años, se comprueba que a partir de 2018, el crecimiento
anual de costes y de tráfico es prácticamente idéntico, mostrando la estrecha
relación entre el tráfico y los gastos de explotación. No obstante, en el año
2016, y sobre todo, en el año 2017, el crecimiento de los gastos de explotación
26
Prestación de los servicios de control en las bases aéreas abiertas al tráfico civil.
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es significativamente superior al crecimiento del tráfico. La diferencia mostrada
en el 2017 provoca que el crecimiento medio anual, en el periodo del DORA, de
los costes sea superior al crecimiento medio del tráfico, 2,87% y 1,82%
respectivamente.
Gráfico 10. Evolución y tasas de crecimiento de costes regulados y ATU
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
De acuerdo al gráfico anterior, las previsiones de gastos de explotación en el
periodo 2018-2021 parecen razonables en relación a las previsiones de tráfico
para ese mismo periodo. Sin embargo, es necesario poner especial énfasis y
centrar el análisis en el año 2017, para verificar que existan razones objetivas
que puedan explicar esta discrepancia entre las tasas de variación de los
costes regulados (gastos de explotación) y de los tráficos.
En 2016, los gastos de explotación crecen ligeramente por encima del
crecimiento del tráfico. Sin embargo, estos crecimientos estarían justificados
por el crecimiento de las partidas de personal y otros gastos de explotación, tal
como se ha explicado en el apartado anterior.
Para las previsiones de 2017, conviene analizar en profundidad la partida de
otros gastos de explotación, que supone más del 55% de los costes regulados,
para averiguar por qué motivo esta partida crece significativamente por encima
del tráfico. La partida de otros gastos de explotación está compuesta por
provisiones de insolvencias y riesgos, los costes de la nueva normativa de
6,8% 7,5%
2,0% 1,7% 1,3% 1,3%
5,3%
2,6% 1,9% 1,6% 1,4% 1,1%
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2.000.000
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Costes operativos regulados (miles €) ATU (pax + 10*Tm + 100*ops)
Crecimiento Costes operativos regulados Crecimiento ATU (pax + 10*Tm + 100*ops)
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seguridad (ambas partidas muy poco significativas en relación a los costes
totales) y otra partida de resto que engloba múltiples conceptos como los
descritos en la siguiente tabla.
Tabla 18. Tasa de crecimiento de Resto de Otros Gastos de Explotación
frente al crecimiento del ATU
Porcentaje
sobre costes
regulados
Incrementos sobre ejercicio anterior
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Mantenimientos
25,7%
11,5%
2,3%
1,1%
1,3%
2,5%
Limpieza y
carros
portaequipajes
8,3%
28,7%
2,9%
2,6%
2,3%
1,8%
Seguridad
25,8%
10,1%
1,4%
1,6%
0,2%
0,7%
PMR
6,7%
21,9%
9,7%
6,7%
2,2%
2,1%
Pasarelas
2,8%
6,4%
1,1%
3,2%
6,3%
1,5%
Información al
público
1,0%
36,7%
3,7%
2,4%
2,3%
2,2%
Otros
29,8%
Total Resto OGE
11,32%
2,32%
1,72%
1,29%
1,43%
ATU (pax +
10*Tm + 100*ops)
2,6%
1,9%
1,6%
1,4%
1,1%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Las partidas de mayor peso significativo corresponden a mantenimiento y
seguridad y son éstas las que crecen a su vez de manera muy significativa en
2017 lo que contribuye de manera decisiva al elevado crecimiento de Otros
gastos de explotación y en última instancia a los gastos de explotación totales.
El gasto en mantenimiento se ve incrementado en el periodo DORA en 31,5
millones de euros. El mayor incremento se produce en el ejercicio 2017, en el
que se centran la mayor parte de las actuaciones previstas para adecuar las
infraestructuras e instalaciones a la demanda de tráfico. Las partidas más
importantes son:
Sistema Automático de Tratamiento de Equipajes (SATE)
Instalaciones Electromecánica
Adecuación de las infraestructuras
Conservación de campo de vuelos y ayudas visuales
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Lo mismo sucede con el incremento de gasto del servicio de seguridad en el
periodo 2017-2021, donde la mayor parte de las actuaciones se van a centrar
en el 2017 y vendría motivado por las siguientes causas:
Necesidad de mayor número de efectivos de seguridad y apertura de
más filtros (Madrid Barajas, Barcelona, Palma de Mallorca, Málaga,
Sevilla, etc.).
Se incrementa el nivel de exigencia en cuanto al control de seguridad
debido a nuevos requerimientos normativos. También se necesita la
incorporación de nuevo equipamiento y tecnología de seguridad que,
unida a los niveles de calidad exigidos, obliga a las empresas a disponer
de personal de seguridad más formado, con mayores habilidades
conductuales y con una mayor motivación.
Retirada de la Guardia Civil de los filtros de seguridad en los
aeropuertos del País Vasco y Navarra.
En vista de todo lo anterior, se puede concluir que los niveles de crecimiento de
los gastos de explotación previstos guardan una relación razonable con el
crecimiento del tráfico esperado. En los años 2018-2021 se sitúan
prácticamente a la par, mientras que en 2017 el elevado incremento de costes,
muy por encima del tráfico, se explica porque la mayoría de las actuaciones
relacionadas con el incremento del tráfico en el periodo DORA y que afectan a
los costes se acometen en dicho año. En este sentido, es razonable suponer
que la evolución de algunas partidas de los costes de explotación tenga forma
escalonada, es decir, una vez realizada una inversión, ésta no se tiene que
actualizar hasta llegar a un nivel de saturación. Es decir, una vez realizada la
actuación en 2017, al principio del periodo DORA, en los siguientes años no
será necesario realizar nuevas actuaciones y el incremento de costes se
asemeja al incremento del tráfico que los genera.
Por todo ello, esta Comisión considera que las previsiones en relación a los
gastos de explotación para el periodo DORA, que son usados para el cálculo
del ratio de costes regulados por ATU, son coherentes con el incremento de
tráfico previsto y las inversiones y actuaciones que Aena indica que prevé
realizar en el periodo del DORA.
No obstante lo anterior, esta Comisión manifiesta dudas con respecto a la
forma en que Aena ha realizado las estimaciones de los gastos de explotación.
La Ley 18/2014 de 15 de octubre establece que el cálculo de ambos
componentes del IRR (gastos de explotación y costes de capital) se realizará
en términos reales, esto es, sin efecto precio, ni ninguna otra actualización
asociada a las variaciones del precio de inputs fuera del control de operador. A
este respecto, la información mostrada por Aena se circunscribe únicamente a
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datos cuantitativos agregados, no pudiéndose verificar por parte de esta
Comisión que, efectivamente se haya detraído el efecto precio en las
estimaciones de los gastos de explotación.
En caso de que los cálculos se hayan realizado con efecto precio, es decir, no
hayan sido en términos reales o constantes, en aquellos costes fuera del
control del operador, puede provocar una doble contabilización de los mismos,
ya que posteriormente dichos costes podrán ser actualizados a través de su
inclusión en el índice P.
En definitiva, esta Comisión manifiesta sus dudas en relación al proceso de
estimación de los gastos de explotación, ya que no ha podido verificar de forma
fehaciente que los gastos de explotación fuera de control de Aena se hayan
determinado sin incluir efecto precio, tal como establece la Ley 18/2014.
A continuación se analiza si los gastos de explotación previstos cumplen con
las condiciones de eficiencia señaladas en la Ley 18/2014.
Cumplimiento del ratio coste regulado / unidad de tráfico (ATU)
Cálculo del ratio coste/ATU registrado en 2014 y evolución del ratio en el
periodo 2015-2016
La Disposición transitoria sexta de la Ley 18/2014 de 15 de octubre establece
que: “Hasta el año 2025, el ratio resultante de dividir los costes regulados (sin
incluir amortizaciones ni costes de capital) por las unidades de tráfico (ATU)
definidas en el anexo VIII de esta Ley, no podrá superar el valor de dicho ratio
registrado en el año 2014.”
Por lo tanto, el valor calculado del ratio de los costes regulados por ATU del
año 2014 es el valor de referencia también en el periodo del DORA.
Aena determina un coste por ATU de 2,71 en el periodo 2014, tal como se
muestra en la siguiente tabla:
Tabla 19. Evolución costes, ATU y coste por ATU en 2014, 2015 y 2016
Cierre
Cierre
Previsto
(miles de €)
2014
2015
2016
Aprovisionamientos
181.862
182.821
186.822
Personal
288.012
275.298
297.712
Otros Gastos de Explotación
569.637
594.110
644.417
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Provisiones de insolvencias y riesgos
-5.494
1.874
6.678
Nueva normativa de seguridad
0
15.221
17.207
Resto OGE
575.131
577.016
620.531
Costes operativos regulados
1.045.005
1.035.135
1.105.065
Coste por ATU (euros/ATU)
2,71
2,56
2,59
ATU (pax + 10*Tm + 100*ops)
385.988
404.834
426.413
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En su propuesta, Aena considera los costes operativos en su conjunto, sin
incluir amortización ni costes de capital. Asimismo, considera necesario excluir
la partida de Provisión de riesgos e insolvencias de clientes, dado que son
gastos puramente contables y su evolución, fuera del control de Aena, viene
determinada por la situación económica de las compañías aéreas en un
momento dado, obligando a reconocer un riesgo de cobro de los servicios
prestados.
Por otra parte, Aena también considera necesario excluir los costes derivados
de la nueva normativa de seguridad en vigor desde marzo de 2015. Según
Aena, el ratio establecido para 2014 no recoge el gasto necesario para realizar
la inspección del equipaje de mano que requiere el cumplimiento de la
normativa europea desde marzo 2015 y que ha supuesto más de 15 millones
de euros, lo que distorsiona notablemente la variación de gastos entre 2014 y
el resto de ejercicios.
De este modo, los ratios coste/ATU de los años 2015 y 2016 se situarían por
debajo de la referencia del año 2014.
Verificación del cumplimiento del ratio coste / ATU en el quinquenio
En la siguiente tabla, se muestra el ratio de costes regulados por ATU
calculados por Aena para el primer DORA, en los mismos se puede observar
que se han realizado los ajustes de costes necesarios para cumplir con el límite
marcado por la Ley relativo al coste por ATU calculado para 2014.
Tabla 20. Evolución costes, ATU y coste por ATU en periodo DORA
(miles de €)
2017
2018
2019
2020
2021
Aprovisionamientos
190.062
190.062
190.062
190.062
190.062
Personal
306.633
314.641
322.519
329.341
334.843
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Otros Gastos de Explotación
715.391
731.595
743.904
753.324
763.876
Provisiones de insolvencias y riesgos
6.681
6.676
6.667
6.616
6.616
Nueva normativa de seguridad
17.921
18.099
18.278
18.456
18.629
Resto OGE
690.789
706.820
718.959
728.252
738.630
Costes operativos regulados
1.187.483
1.211.523
1.231.540
1.247.655
1.263.534
Coste por ATU (euros/ATU)
2,71
2,72
2,72
2,71
2,72
ATU (pax + 10*Tm + 100*ops)
437.700
446.211
453.457
459.930
465.208
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Según los datos mostrados en la tabla anterior, para el periodo 2017-2021, la
propuesta de Aena cumple la exigencia de mantenimiento de la eficiencia en
costes que establece la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 18/2014, al
establecer ratios de costes regulados por ATU en el valor de referencia de
dicho ratio en el año 2014.
Con respecto a los cálculos realizados, esta Comisión considera razonable el
argumento de Aena por la cual se excluye la partida de provisión de riesgos e
insolvencias de clientes, pues efectivamente, son gastos contables que no se
pueden contrarrestar minorando gastos necesarios.
No obstante, esta Comisión considera que los gastos derivados de la normativa
de seguridad no deberían ser excluidos por los motivos indicados por Aena. La
distorsión que indica Aena siempre puede producirse de un periodo a otro y en
diferentes partidas de costes regulados, es decir, las fluctuaciones en los
costes no deben ser considerados como distorsiones que obliguen a su
eliminación en el cálculo del ratio. Esta Comisión considera que los costes
derivados de la normativa de seguridad forman parte de los costes regulados
según la Ley 18/2014 y no está justificada su eliminación por los motivos de
discontinuidad aducidos por Aena.
2. Coste de capital
Análisis crítico de los parámetros de cálculo del coste de capital
El coste de capital es uno de los elementos más importantes para determinar el
coste total reconocido a Aena como gestor de infraestructuras aeroportuarias,
si bien, como se ha indicado en anteriores informes de supervisión ha reducido
su peso sobre los costes totales como consecuencia de: (i) la reducción en la
Base de Activos Regulados (BAR) y (ii) la favorable evolución de los tipos de
interés que han reducido los costes de financiación.
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Por una parte, la limitación de la inversión desde el año 2014 a un máximo de
450 millones de euros anuales, ha permitido una reducción en la BAR
27
a
retribuir y, como consecuencia, en el coste de capital a tomar en consideración
en el cálculo de los IRR.
Gráfico 11. Evolución BAR 2013-2021 (millones de euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Por otra parte, en los últimos ejercicios la retribución del capital se ha reducido
debido a la mejora en las condiciones de financiación en los mercados,
principalmente la evolución del Bono del Estado Español.
Tabla 21. Evolución coste de capital antes de impuestos
Cierre
Cierre
Cierre
Propuesta
2017
2018
2019
2020
2021
27
Respecto a la BAR, la Ley 18/2014 presenta diferencias en su cálculo con respecto al marco
tarifario anterior recogido en la LSA no afectando a la tendencia a reducirse comentada. Así,
según la LSA la BAR se calculaba como el valor medio de los activos netos durante el año t,
siendo los activos netos la suma de la deuda y los recursos propios. Atendiendo a lo recogido
en la Ley 18/2014 y en la propuesta realizada por Aena en el DORA, la BAR del año t se
obtendría de acuerdo a la siguiente fórmula:
BARt = BARt-1 + Nueva inversión regulada - Bajas – Amortizaciones - Deterioros y
Enajenaciones
13.978
12.057 11.627 11.158 10.770 10.505 10.285 10.147 10.153
2013 2014 2015 2016
Propuesta
2017 2018 2019 2020 2021
DORA
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2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Coste de capital a.i.
6,3%
5,5%
5,1%
5,4%
8,4%
8,4%
8,4%
8,4%
8,4%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Como se ha indicado anteriormente el importe y el porcentaje que representa el
coste de capital sobre los costes reconocidos se han reducido progresivamente
desde el 30% en 2013 al 24% en 2016. No obstante, la propuesta de Aena
incrementará el coste y el peso del capital sobre los costes a recuperar vía las
tarifas aeroportuarias, pese a, que como se muestra en el gráfico anterior, la
BAR continuará reduciéndose durante todo el periodo del DORA.
Gráfico 12. Porcentaje coste de capital sobre costes totales
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En la retribución de dicho activo, sin embargo, el Anexo VIII de la Ley 18/2014
recoge la posibilidad de establecer una metodología de estimación del coste
del capital distinta de la que se había estado utilizando hasta el momento, y
que se detallaba en la LSA. En este sentido, y a diferencia de lo incluido en la
LSA, en la Ley 18/2014 no se predetermina el valor de los parámetros y
variables que configuran el coste de capital sino que, exclusivamente, se indica
el modelo que se utilizará. Así, en el Anexo VIII de la Ley 18/2004 se dice que
“[…] para la determinación del coste de capital se empleará el modelo CAPM
(Capital Asset Pricing Model). La definición de las variables necesarias para su
cálculo así como sus valores se determinará en el DORA […]”.
29,6%
28,2%
26,8%
24,2%
33,2% 32,5% 32,2% 31,6% 31,2%
2013 2014 2015 2016
Propuesta
2017 2018 2019 2020 2021
DORA
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A este respecto cabe indicar que la utilización del CAPM como modelo de
estimación del coste del capital no difiere del marco tarifario anterior, ya que la
LSA se basaba en este modelo para la estimación del coste de los recursos
propios. Por tanto, la principal diferencia se encuentra en la posibilidad de
estimar determinados parámetros de la fórmula del CAPM como la prima de
riesgo de mercado o la beta que, en la LSA, estaban predeterminados o fijos y
que, en algún caso, como la beta apalancada, daban resultados poco
coherentes con el modelo de equilibrio de activos en el que se fundamenta el
CAPM. Sirva como ejemplo que, en el ejercicio 2016, se obtenía, en base a lo
establecido en la LSA, una beta apalancada de 1,83, valor difícil de justificar
por cuanto según el propio modelo CAPM indicaría que una actividad regulada
tiene un mayor riesgo que el mercado, cuya beta sería 1.
Como se ha indicado anteriormente, en el informe de supervisión del ejercicio
2016 el coste del capital previsto se situó en el 5,4%, habiéndose reducido
considerablemente desde el ejercicio 2013 en el que alcanzó el 6,2%. Sin
embargo, la propuesta realizada por Aena en el DORA incluye un coste del
capital de un 8,4%, lo que supondría un cambio radical respecto a la retribución
del capital en anteriores ejercicios. Así, tomando en consideración que el activo
a remunerar en el periodo DORA está en el entorno de los 10.000 millones de
euros por ejercicio, la diferencia de un 3% entre el 8,4% propuesto y el 5,4%
actual supondría incluir en los IRR más de 300 millones adicionales a recuperar
por ejercicio vía las tarifas aeroportuarias.
A continuación se analiza cada uno de los elementos con los que Aena ha
justificado la propuesta de coste del capital realizada para el periodo DORA.
Dicho análisis se sustentará, en la experiencia y metodologías aplicadas por
esta Comisión en otros sectores regulados
28
y tiene como objetivo principal el
establecimiento de una metodología que pueda ser aplicada no exclusivamente
en el periodo DORA actual sino en cualquier periodo regulatorio futuro,
permitiendo a su vez, desde el punto de vista regulatorio, ofrecer predictibilidad,
transparencia en la obtención de las variables y asegurando la sostenibilidad
del sistema aeroportuario español.
Coste de la deuda
Aena propone calcular el coste de la deuda conforme al coste estimado real de
la deuda financiera media ponderada de Aena S.A. durante el periodo DORA
28
En particular la metodología aprobada para el sector de las Telecomunicaciones, contenida
en la Resolución de 13 de diciembre de 2012 sobre el procedimiento sobre el establecimiento
de la nueva metodología de cálculo del coste del capital medio ponderado (WACC) de los
operadores declarados con poder significativo de mercado por la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones, así como la estimación del WACC regulado para el ejercicio 2012 de los
operadores obligados (expediente MTZ 2012/1616).
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en función de los tipos de interés recogidos en los contratos de financiación
vigentes en fecha anterior a la distribución del DORA, habiendo propuesto un
coste de un 1,42%.
Esta Comisión considera que, desde un punto de vista regulatorio, las mejores
opciones para el cálculo de la deuda se obtendrían de la rentabilidad de
emisiones recientes de Aena o de comparables con la misma calificación
crediticia. Asimismo, alternativamente a la rentabilidad de las emisiones, se
podría utilizar el Interest Rate Swap (IRS) y el Credit Default Swap (CDS)
correspondiente.
No obstante, estas opciones, en la práctica, no están disponibles, puesto que
Aena y los comparables de la misma, que se enumerarán cuando se analice el
coste de los recursos propios, no disponen de un número de emisiones
suficientes y, asimismo, no disponen de CDS cotizados.
Por tanto, la alternativa propuesta por Aena se considera adecuada para la
estimación del coste de la deuda, tomando además en consideración que el
portfolio de financiación ajena de Aena sería difícilmente replicable por otros
comparables puesto que mantiene unas cantidades importantes de financiación
con entidades públicas como el Instituto de Crédito Oficial y el Banco Europeo
de Inversiones
29
.
Coste de los recursos propios
En la estimación del coste de los recursos propios, la propuesta de Aena utiliza,
como indica el Anexo VIII de la Ley 18/2014, el modelo CAPM con el siguiente
enfoque metodológico de estimación de cada uno de los parámetros.
Modelo CAPM
Siendo:
: Rendimiento esperado del activo.
: Tasa libre de riesgo.
: Beta apalancada.
29
La partida de mayor importe del pasivo de Aena corresponde a “Deudas con empresas del
grupo y asociadas a largo plazo” en la que se incluye la deuda con Enaire. Esta deuda
corresponde a activos que actualmente están en el activo de Aena y para los que la
financiación se solicitó por Enaire, por lo que esta le traslada el coste de dicha financiación a
Aena. Esta deuda incluye financiación con distintas entidades, entre las que destacan el
Instituto de Crédito Oficial y el Banco Europeo de Inversiones, que en conjunto suponen más
del 70% del importe de dicha financiación.
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: Prima de riesgo del mercado.
Tasa libre de riesgo
Aena propone calcular la tasa libre de riesgo como la media de los 5 últimos
años de la tasa interna de rendimiento del Bono del Estado Español a 10 años.
No obstante, para este periodo del DORA, consideran necesario eliminar el
efecto distorsionador de la alta rentabilidad del bono durante los años 2011 y
2012 como resultado del impacto de la crisis financiera europea sobre la prima
de riesgo española.
Como consecuencia, y a efectos del cálculo, Aena ha utilizado como
rendimiento del bono para 2011 y 2012 la media del rendimiento en el periodo
2002 a 2010 (ambos años incluidos), coincidente con los años transcurridos
desde la adopción del euro como moneda de curso legal. El resultado de este
cálculo es una tasa libre de riesgo de un 3,38%. Cabe destacar, sobre esta
cuestión, que el cálculo de la tasa libre de riesgo ha sido objeto de un intenso
debate durante todo el proceso de consultas, y uno de los principales
elementos de discrepancia con las asociaciones representativas de los
usuarios.
La propuesta de Aena consiste en realizar la media de los 5 últimos años para
tomar en consideración el periodo de regulación quinquenal incluido en el
DORA. Sin embargo, este enfoque no resulta adecuado por cuanto los valores
históricos no representan el coste actual de financiación. Así, en mercados
financieros cotizados y con liquidez, como en los que participan las emisiones
de deuda del Estado Español, la mejor representación del coste de financiación
en el periodo DORA es el valor actual de cotización en los mercados.
En relación al cálculo, no debe llevar a equívoco el hecho de que,
habitualmente, se utilicen medias en la obtención de estos valores, puesto que
el objetivo de utilizar estas medias resulta distinto y no es otro que el de no
basar la estimación de la cotización en un valor puntual que esté condicionado
por la coyuntura de la fecha concreta que se utilice como día de cálculo. La
utilización de medias de mayor o menor periodo (3 meses, 6 meses o 1 año)
dependerá de la volatilidad del mercado y pretende obtener un valor que
represente de la mejor forma posible el coste de financiación.
Por tanto, desde el punto de vista predictivo, utilizar medias de periodos más
largos no aporta mejoras en la estimación, puesto que el propio valor actual de
mercado de cualquier activo que esté presente en un mercado líquido y sin
asimetrías de información, representa mejor que cualquier media el valor
esperado, y esto es así, puesto que en la valoración de cualquier activo de
mercado, los inversores toman en consideración todos los flujos previstos para
conformar el precio del activo en el mercado en un determinado momento.
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Aclarar esta cuestión es fundamental para poder concluir que, en la estimación
de cualesquiera costes de financiación en mercados cotizados, la mejor
estimación es el valor en dicho momento en el mercado y, no, como propone
Aena, el valor resultante de la media de cotización de la deuda española
durante un periodo de cinco años que difícilmente tiene relación con la
cotización actual de la misma.
Así, la mejor estimación del coste del Bono Español a 10 años es la propia
cotización de la deuda en mercados secundarios y la media de cotizaciones de
un periodo mayor o menor se seleccionará, como se ha indicado, tomando en
consideración exclusivamente la volatilidad de los mercados.
Un periodo razonable para evitar distorsiones coyunturales en los mercados, y
que a su vez refleje una aproximación adecuada de la rentabilidad al contexto
económico actual serían 6 meses. Este es el periodo que se utiliza, asimismo,
para el cálculo de la rentabilidad del bono en otros sectores regulados como el
de las telecomunicaciones. En cualquier caso y puesto que como se ha
indicado la mejor estimación del valor prospectivo de la tasa libre de riesgo es
el valor actual, el cálculo de la media debería realizarse en el momento más
cercano posible a la aprobación definitiva del DORA.
A finales de abril, la media a 6 meses del valor de la tasa libre de riesgo el
Bono del Estado Español a 10 años correspondía a un 1,7%.
No obstante, si se pretendiera estimar prospectivamente la tasa libre de riesgo
que aplicaría durante el periodo del DORA, una alternativa podría ser tomar la
cotización implícita actual del Bono del Estado Español a 10 años a distintos
plazos
30
. La cotización implícita corresponde al valor esperado que se
considera tendrá el Bono del Estado Español a 10 años dentro de un plazo
temporal determinado (1, 2, 5 años,…). Se denomina implícito puesto que no
se calcula directamente, y es necesario utilizar las cotizaciones de otros bonos
a más largo plazo, por ejemplo el bono a 15 años, para obtener el valor
implícito que tendría el bono a 10 años dentro de 5 años.
Esta alternativa presenta la ventaja de que, como en el caso de la cotización
del bono a 10 años actual, se trata de un valor de mercado. Sin embargo, como
norma general, la utilización de tipos de interés implícitos sobreestima el coste
de la deuda, puesto que incluye un sobreprecio por la incertidumbre, como
ocurre con la curva de tipos de interés a distintos plazos, que, habitualmente,
tiene una pendiente creciente.
30
Esta alternativa sería similar a tomar un forward rate agreement del Bono del Estado Español
a distintos plazos.
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Como muestra de esta sobreestimación, en el siguiente gráfico se observa
como el valor implícito
31
supera al valor spot sistemáticamente con la excepción
del periodo de la crisis de la deuda en el que el implícito resultó inferior al tipo
spot. Así se observa cómo, en julio de 2012, momento con la tasa de
rentabilidad más elevada del bono a 10 años durante el periodo de crisis,
coincide con la máxima diferencia negativa, es decir en este caso el implícito
resultaba inferior al spot, con respecto al bono a 10 años.
Gráfico 13. Bono Español a 10 años y tipo implícito a 5 años del bono a 10
años
Fuente. Elaboración propia con datos Banco de España.
La sobreestimación que se refleja en el gráfico anterior, se produce en la
práctica porque el valor del implícito representa el coste que en el mercado
tendría asegurarse el tipo de interés de 10 años, en este caso, dentro de 5
años y que como cualquier instrumento con el que se pretende cubrir un evento
futuro sobre el que existe incertidumbre tiene un coste.
Así, si bien la utilización de implícitos permite asegurar un tipo de interés en el
momento actual, en general, se estaría sobreestimando el rendimiento que
posteriormente, en la práctica, se realiza.
31
Tipo implícito a 5 años del bono a 10 años.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
ene-99
jul-99
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13
ene-14
jul-14
ene-15
jul-15
Bono 10 años Implícito a 5 años del Bono a 10 años
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A finales de abril, siguiendo el cálculo del tipo spot del Bono del Estado
Español a 10 años, la media a 6 meses del tipo implícito del Bono del Estado
Español a 10 años dentro de 5 años sería de un 2,9%.
En base a lo anterior, esta Comisión entiende que pese a que
metodológicamente la mejor alternativa en la fijación del tipo libre de riesgo
sería la cotización actual del Bono del Estado a 10 años, también es consciente
de que la serie de rendimientos del bono español se encuentra en mínimos
históricos. Por tanto teniendo en cuenta lo anterior, así como la incertidumbre
32
que puede existir sobre la cotización del bono para los últimos años del periodo
quinquenal y, asimismo, con el objetivo de dar predictibilidad y certidumbre a la
estimación, se considera adecuado utilizar una media entre el valor spot actual
y el tipo de interés implícito a 5 años, esto es la media al inicio y finalización del
quinquenio.
Esta propuesta de estimación daría como resultado una tasa libre de riesgo en
el periodo DORA de un 2,3%, descartando, en coherencia con lo expuesto
anteriormente, la utilización de la media de los 5 últimos años planteada por
Aena.
Beta
Sobre este parámetro cabe destacar que existen dos betas que se han de
distinguir: la del activo que no incluye la estructura de capital y la apalancada
que toma en consideración la estructura financiera (proporción deuda y
recursos propios).
Beta de los Activos
Esta beta se calcula, según la propuesta de Aena, como la media ponderada
de las betas del activo de los aeropuertos europeos de AdP (Aéroports de
Paris), Fraport AG (Frankfurt Airport Services Worldwide), Flughafen Wien AG,
Flughafen Zürich AG y Kovenhavns Lufthavne (aeropuerto de Copenhague)
partiendo de las betas ajustadas y de la estructura de capital de cada uno de
los aeropuertos recogido de Bloomberg en una fecha anterior de la distribución
del DORA.
Posteriormente, Aena pondera estas betas en función del peso específico de la
estructura de capital recogida en Bloomberg de cada aeropuerto individual con
respecto a la suma total de la estructura de capital de dichos aeropuertos.
32
En el corto/medio plazo los tipos de interés del bono se entiende que se mantendrán estables
como consecuencia de la política monetaria actual del Banco Central Europeo, puesta de
manifiesto a su vez en las proyecciones macroeconómicas actuales del Gobierno.
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En relación a esta propuesta, se considera adecuado el enfoque de
comparadores propuesto por Aena, que no estima la beta en base a la propia
del operador, siendo este consistente con el que se emplea por otros
reguladores en el ámbito aeroportuario, en otros sectores y el que utiliza esta
Comisión en el sector de las telecomunicaciones.
Sin embargo, en la obtención de la beta, que podría denominarse sectorial, no
se concreta con exhaustividad la metodología que propone Aena, puesto que
para concretarla, sería necesario indicar al menos: el periodo (1 año, 2
años,…), la frecuencia de las observaciones (diaria, semanal,…) y el índice
bursátil con el que se obtienen los valores de las betas. Asimismo, debería
indicarse el tipo impositivo utilizado en el desapalancamiento y si el
apalancamiento utilizado es el mismo que se utiliza en el cálculo de las
ponderaciones del coste de la deuda y los recursos propios.
Esta Comisión, aplicando la misma metodología utilizada en el sector de las
telecomunicaciones y con la experiencia acumulada en otros sectores
considera como periodo de cálculo adecuado 5 años, con frecuencia semanal
de los datos y como índices los locales de cada uno de los comparadores
seleccionados.
Por otra parte, en la obtención de la beta desapalancada “sectorial” del grupo
de comparadores se considera, más adecuada, una media simple de las betas
de cada uno de los comparadores sin ponderar por la estructura de capital de
dichos aeropuertos, puesto que se entiende que las betas desapalancadas
están libres de la influencia de la estructura de capital y no está justificado
incluir la ponderación como hace Aena en su estimación.
Finalmente, cabe destacar que la selección de comparables se debe hacer con
unos criterios mínimos que se deben explicitar y que incluyan al menos: (i)
empresa de un sector comparable, en este caso el aeroportuario (ii) disponer
de liquidez en el mercado para estimar las betas.
A este respecto, los comparadores seleccionados por Aena son todos gestores
aeroportuarios cotizados. Sin embargo, en el caso de Copenhague no resulta
un activo de elevada liquidez en el mercado
33
, por lo que podría excluirse de
los comparadores.
Por tanto, la propuesta de esta Comisión sería estimar la beta con datos
semanales de 5 años de cada uno de los comparadores respecto al índice local
correspondiente de cada comparador. En la selección de comparadores, el
criterio sería que se tratara de un gestor aeroportuario y que la cotización
disponga de liquidez.
33
En 2015 se intercambiaron menos de un 1% de las acciones emitidas.
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A la beta apalancada de cada comparador así obtenida se le aplicaría el ajuste
de Blume
34
y, posteriormente, se desapalancaría con la estructura de capital
del comparador (según la metodología de cálculo del apalancamiento) y el tipo
del impuesto de sociedades del país del gestor aeroportuario.
Finalmente, con estas betas desapalancadas de cada comparador se realizaría
una media simple con la que obtener la beta desapalancada “sectorial”.
Beta apalancada
Según la propuesta de Aena, la beta apalancada se calcula, a partir de la beta
del activo y del nivel de endeudamiento de referencia de los aeropuertos
europeos citados, mediante la fórmula:
Sobre el cálculo de la beta apalancada, esta Comisión considera que la
metodología es correcta, aunque debería especificarse el tipo impositivo que se
utiliza y que, en este caso, correspondería al tipo nominal del impuesto de
sociedades español. Asimismo debería indicarse que el apalancamiento se
realiza con el mismo valor con el que se pondera la deuda y los recursos
propios.
Por tanto, se propone obtener la beta apalancada partiendo de la beta
desapalancada con el procedimiento descrito anteriormente y apalancándola
con un factor de reapalancamiento (D/E) obtenido con la misma metodología
se utilice para el apalancamiento “sectorial” y con el tipo nominal español
vigente del impuesto de sociedades.
Prima de riesgo
Aena propone utilizar la última prima de riesgo de mercado pública disponible
para España, utilizada por la CNMC en el sector de las telecomunicaciones en
el ejercicio 2015.
A este respecto, esta Comisión, en coherencia con los criterios establecidos en
la metodología aplicada en dicho sector, considera adecuado valorar dicha
prima de riesgo con los estudios disponibles y actualizados a fecha de
elaboración del presente informe. Aplicando dichos criterios, las fuentes de
estudios que conformen el benchmark deben ser de reconocido prestigio en la
34
El ajuste de Blume se realiza ponderando por 2/3 la beta estimada y por 1/3 la beta teórica
de mercado que es igual a 1.
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comunidad financiera, de actualización periódica y que realicen su estudio en
relación a España y/o Europa.
Siguiendo las anteriores premisas, esta Comisión considera que, los estudios
que representan mejor la evolución de la prima de mercado española y que
asimismo disponen de un elevado reconocimiento en la comunidad financiera
internacional en los últimos años son el de Dimson, Marsh y Staunton
35
(en
adelante, DMS) y el de Fernández
36
.
El estudio de DMS incluye estimaciones de la prima de riesgo de mercado de
21 países entre los que se encuentra España. El enfoque que utilizan estos
autores es el de calcular la prima de riesgo de mercado en base a la prima de
riesgo implícita en las series de datos históricas.
El otro estudio que incluye estimaciones del mercado español es el de
Fernández, que periódicamente actualiza los valores obtenidos a través de una
encuesta entre profesores de finanzas y economía, analistas y gestores de
empresas. En 2015, el análisis de Fernández incluyó a 41 países. El objetivo
de este estudio es estimar un valor medio de la prima de riesgo en base a las
respuestas obtenidas en la encuesta realizada. La principal ventaja de este
estudio está en que: (i) se realiza un desglose por países en el que está
incluido España y (ii) se dispone de un elevado número de respuestas en el
caso español
37
, lo que hace que los resultados obtenidos, concretamente en el
caso español, sean más robustos que los obtenidos respecto al resto de
países.
Así, en la actualización de la prima de riesgo para 2016 se propone la
utilización de los estudios de DMS y Fernández. De la media de estos informes
se obtendría un valor de la prima de riesgo del mercado español de un 4,9 %.
Tabla 22. Prima de riesgo propuesta CNMC
Mercado
Prima de riesgo
Método
DMS (2015)
España
3,9
Histórico
Fernández (2015)
España
5,9
Encuestas
Media
España
4,9
Histórico / Encuestas
35
Dimson, E, Marsh, P. y Staunton, M. (2015). Credit Suisse Global Investment Returns
Sourcebook and Yearbook 2015.
36
Fernandez, P., Ortiz, A. y Acín, I. (2015) Discount Rate (Risk-Free Rate and Market Risk
Premium) used for 41 countries in 2015: a survey. IESE Business School.
37
Cabe destacar que en el estudio de Fernández, España es el segundo país con más
respuestas (más de 400), después de EEUU con aproximadamente 2.000 respuestas.
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Fuente. Elaboración propia a partir DMS (2015) y Fernández (2015).
En base a lo anterior, esta Comisión propone utilizar una prima de riesgo de
mercado del 4,9% en la estimación del coste del capital.
Apalancamiento
En el cálculo del apalancamiento es necesario obtener el valor de la deuda (D)
y de los recursos propios (E). Aena propone una metodología que esta
Comisión considera correcta y en la que el valor de la deuda se tomaría del
valor de la deuda financiera en libros de la compañía y, el de los recursos
propios, la capitalización bursátil.
A este respecto, cabe destacar que la metodología de apalancamiento que a
este respecto se seleccione deberá utilizarse tanto en el cálculo de la beta
desapalancada como para el posterior reapalancamiento y en la ponderación
del coste de la deuda y los recursos propios.
Precisamente, respecto al cálculo del apalancamiento “sectorial” con el que
ponderar el coste de la deuda y los recursos propios, no se considera
adecuada la propuesta de Aena de realizar una ponderación de los
apalancamientos individuales de los comparables en base a la estructura de
capital.
Sobre esta cuestión esta Comisión propone, en coherencia con lo propuesto
respecto a otros parámetros como la beta desapalancada, obtener el
apalancamiento mediante una media simple de los apalancamientos de cada
comparador
38
.
Propuesta de coste del capital para el DORA
A la vista de las observaciones anteriores en relación a la propuesta de Aena y
las correcciones realizadas según el criterio de esta Comisión a la metodología
de coste del capital, a continuación se muestra un cuadro resumen con el
criterio final adoptado, los valores estimados de los parámetros con datos a
cierre de abril de 2016 y las estimaciones de la propuesta de Aena.
Tabla 23. Propuesta coste medio ponderado del capital CNMC
Propuesta
Aena
Propuesta
CNMC
Criterio CNMC
38
Este criterio se utiliza en coherencia con lo indicado respecto a la obtención de la beta
“sectorial” en base a las betas individuales de cada comparador en las que se proponía, la
utilización de una media simple. Asimismo, respecto a los comparables a utilizar en el cálculo
del apalancamiento, deberán ser los mismos que los utilizados en el cálculo de las betas, y, por
tanto, eliminando el aeropuerto de Copenhague.
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Coste deuda a.i.
1,42%
1,42%
Coste de la deuda
financiera media
ponderada de Aena S.A.
durante el periodo DORA
en función de los tipos de
interés recogidos en los
contratos de financiación
vigentes
Tipo impositivo
25%
25%
Tipo impositivo del
Impuesto de Sociedades
previsto para el DORA
Coste deuda d.i.
1,07%
1,07%
Apalancamiento
30%
27%
Media de apalancamiento
de comparadores (AdP,
Fraport, Viena y Zurich) en
la que E es la
capitalización de mercado
y D es la deuda a corto y
largo plazo
Coste medio de capital
ponderado d.i.
6,3%
4,70%
Coste recursos propios
8,54%
6,1%
Tasa libre de riesgo
3,38%
2,3%
Media del tipo spot y del
implícito a 5 años del Bono
Español a 10 años. Los
valores del spot y del
implícito se obtienen de la
media de los últimos 6
meses
Beta apalancada
0,75
0,77
Se obtiene a partir de la
Beta del activo y del nivel
de apalancamiento de los
aeropuertos comparables
Prima de riesgo ()
6,85%
4,9%
Beta desapalancada
0,57
0,59
Se obtiene a partir de las
cotizaciones y el índice
local respectivo de cada
comparador durante un
periodo de 5 años y
frecuencia semanal. La
beta obtenida de cada
comparador se
desapalanca con la
estructura de capital propia
del comparador siguiendo
el mismo cálculo que en el
caso del apalancamiento.
Con las betas
desapalancadas
individuales de cada
comparador se obtiene,
con una media simple la
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beta desapalancada
que se toma como
referencia
Fuente. Elaboración propia.
Por tanto, en base a la información contenida en la tabla anterior, la propuesta
de esta Comisión modificaría el coste del capital después de impuestos desde
un 6,3% propuesto por Aena a un 4,7%. Como consecuencia el coste del
capital antes de impuestos, a aplicar a la BAR, sería de un 6,26%.
3. Evolución de los ingresos por PP
A continuación se analizan los ingresos por precios privados en el periodo
DORA. De acuerdo con la Ley 18/2014, 2017, primer año de aplicación del
DORA, será el último de aplicación gradual del dual till (20% de margen) y, por
tanto, en el resto de ejercicios no habrá contribución de las actividades de PP a
la minoración de los IRR.
El margen de PP se obtiene de la diferencia de ingresos menos costes de
estas actividades. Sobre los costes, esta Comisión, en coherencia con el
criterio establecido en la Resolución de 23 de abril de 2015, considera que para
realizar una correcta separación de costes entre las actividades aeroportuarias
y comerciales, los costes comerciales atribuidos a la actividad comercial deben
incrementarse en 69,8 millones de euros, reduciéndose como contrapartida
dichos costes de las PPP.
Por tanto, la aplicación de este criterio supone una reducción de la contribución
de las actividades comerciales al cálculo de los IRR de 14 millones de euros
(20% de 69,8 millones de euros).
Por otra parte, esta Comisión debe evaluar, asimismo, la propuesta de Aena en
relación a los ingresos que prevé obtener de dichas actividades de PP,
tomando en consideración en dicho análisis de los ingresos por PP, tanto el
ingreso medio por pasajero como el tráfico previsto.
En relación al ingreso medio por pasajero, en la misma Resolución de 23 de
abril esta Comisión mostró la relación existente entre el número de pasajeros y
los ingresos comerciales por pasajero, de modo que el aumento del número de
pasajeros incrementa el ingreso unitario que Aena obtiene tal y como se puede
observar en la tabla siguiente, donde, ante un incremento acumulado de un
1,8% en el número de pasajeros, el ingreso comercial por pasajero crece el
2,2%.
A este respecto, aunque Aena prevé un incremento de 12,9 millones de
pasajeros en 2016, según las previsiones el ingreso medio por PP se
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mantendría sin cambios en el mismo valor que a cierre de 2015 (3,91 euros por
pasajero).
Estas estimaciones no serían acordes con el patrón registrado en 2015,
cuando, con datos reales se muestra que un incremento de 11,6 millones de
pasajeros supuso un incremento en el ingreso medio desde 3,58 a 3,91 euros
por pasajero. Posteriormente, en 2017, Aena prevé incrementos en el ingreso
por pasajero hasta alcanzar los 4 euros por pasajero aunque partiendo de un
ingreso estimado para 2016 que, a la vista de la evolución en 2015 resulta muy
conservador.
Por otra parte, como se indicó en el análisis de las previsiones de tráfico, las
previsiones de Aena resultan también conservadoras. Como consecuencia los
ingresos estimados por PP serían conservadores, tanto por el ingreso medio
estimado, como por la previsión de pasajeros. Así, cabe destacar que tomando
como base la previsión de 4 euros de ingreso por pasajero de Aena en 2017,
por cada millón de pasajeros adicionales que se registren, las previsiones de
Aena infraestimarían los ingresos por PP en 4 millones de euros.
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 24. Evolución Ingresos por precios privados (PP) dentro de terminal
[FIN CONFIDENCIAL]
A la vista de las previsiones de Aena, esta Comisión considera que los ingresos
estimados por Aena en 2017 resultan conservadores y que por tanto la DGAC,
en línea con los ajustes a realizar en el tráfico, debería modificar las
previsiones relativas a los mismos en la propuesta de DORA que se eleve al
Consejo de Ministros.
VI.4.2. Cuantía del parámetro X
Una vez analizados los distintos elementos que componen el cálculo del
parámetro X, en este apartado se recalculará el valor del mismo en base a los
cambios propuestos por esta Comisión respecto a la propuesta de Aena
contenida en el DORA.
Esta Comisión considera conservador el escenario de tráfico del DORA y la
estimación de los ingresos comerciales para 2017, por lo que recomienda a la
DGAC que a la vista de los datos reales de 2016 a su disposición en el
momento de elaborar su propuesta realice los ajustes pertinentes.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Comisión estima necesario modificar su
metodología de estimación del coste de capital así como su resultado, siendo el
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coste de capital antes de impuestos a aplicar a la BAR del 6,26% frente al
8,40% incluido en la propuesta de Aena.
Finalmente, esta Comisión ya se pronunció indicando que el reparto de costes
entre las actividades comerciales y aeroportuarias no era correcto, por lo que,
conforme al criterio establecido en el Acuerdo de 23 de abril de esta Comisión,
es necesario modificar dicho reparto en el sentido que previamente se utilizó en
la determinación de las tarifas de 2016. A este respecto, cabe destacar que
este criterio de reparto está incluido en la propuesta de reducción tarifaria que,
posteriormente, se aprobó íntegramente en la LGPE de 2016.
Como consecuencia de la aplicación de este criterio se modificarán,
reduciéndose, los gastos de explotación y el margen de explotación comercial.
Tabla 25. Variables de la propuesta tarifaria de la CNMC para el DORA
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Gastos de explotación
(millones de euros)
1.746,6
1.761,3
1.754,9
1.781,2
1.806,4
Margen de explotación
comercial asociado a
la actividad regulada
(millones de euros)
-115,8
0,0
0,0
0,0
0,0
Coste de capital
(millones de euros)
688,8
657,2
645,5
638,7
633,7
BAR media de la
actividad aeroportuaria
(millones de euros)
10.729,1
10.491,3
10.303,9
10.196,1
10.116,0
BAR media de la
actividad comercial
(millones de euros)
267,00
0,00
0,00
0,00
0
CMPCAI
6,26%
IRRt (millones de euros)
2.319,6
2.418,5
2.400,4
2.419,9
2.440,1
Qt (pasajeros)
(millones)
225,80
230,4
234,2
237,6
240,4
Componente X
-2,02%
IMAPt (*)
(euros/pasajero)
10,9
10,7
10,5
10,3
10,0
9,8
Fuente. Elaboración propia.
De las modificaciones mencionadas, el valor calculado del parámetro X que se
obtiene es de un -2,02% sin perjuicio de los ajustes adicionales que según lo
recomendado por esta Comisión en los apartados anteriores pueda realizar la
DGAC. A expensas de conocer el valor que finalmente se desprenda del
componente P, esto supondrá, una reducción anual de las tarifas durante el
primer quinquenio de aplicación del DORA de como mínimo el 2,02%, dado
que como se detalla en el apartado IV.3, se sigue constatando que el ejercicio
2013 fue el único en que Aena incurrió en un déficit real de tarifa, dado que los
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cierres de los ejercicios 2014 y 2015 arrojan unos superávits de 169,7 y 364,3
millones de euros respectivamente.
Por último cabe mencionar, que de cara a la aplicación de la reducción tarifaria
a cada una de las PPP individualmente, y siguiendo lo señalado en el artículo
32.4 de la Ley 18/2014 en cuanto al equilibrio entre los ingresos y los costes a
recuperar en cada una de ellas, debería de realizar el ajuste necesario para
intentar balancear los desequilibrios identificados en el apartado IV.2.
VI.5. Comparativa internacional de tarifas aeroportuarias
Al igual que en los últimos procedimientos de consultas, se evaluará la
propuesta de variación de las tarifas aeroportuarias para Aena en comparación
con otros aeropuertos. Como se señaló en el Informe sobre el sector
aeroportuario elaborado por la CNMC
39
, se produce una cierta competencia
entre los aeropuertos dependiendo de la tipología, por lo que la relación
tarifaria entre ellos puede tener un impacto en el tráfico que consigan atraer. En
este sentido, las comparaciones que la CNMC ha incluido en los diferentes
informes de supervisión pretendían cubrir los diferentes tipos de aeropuertos
40
(hub, grandes aeropuertos no hub, low cost y turísticos) y compañías
(tradicional de medio radio, tradicional de largo radio y low cost).
En términos generales, de los aeropuertos analizados cabe destacar, por una
parte, la competencia en precios que se observa en los aeropuertos hub. En
particular, en Amsterdam, donde se observa una reducción generalizada al
igual que en Madrid. Por su parte, Frankfurt y Charles de Gaulle han reducido
sus tarifas por pasajero aumentando las de aterrizaje, lo que, en principio
favorece a las compañías de largo radio, como aeronaves más grandes y
refuerza su posición de aeropuertos en conexión. No obstante, después de la
reducción del 1,9% aplicada en 2016, Madrid se mantiene como el segundo
aeropuerto más barato entre los comparados.
Entre los grandes aeropuertos no hub se han producido algunos cambios en la
estructura tarifaria: en relación con los horarios, como en Gatwick o Munich, y
en la relación de las tarifas por pasajero y aterrizaje, en la que Orly, como en el
caso de Charles de Gaulle han reducido sus tarifas por pasajero aumentando
39
Informe E/CNMC/0002/14.
40
Aeropuertos considerados por tipología:
- Hub: Madrid, Amsterdam, Charles de Gaulle, Heathrow.
- Gran aeropuerto no hub: Barcelona, Gatwick, Roma Fiumiccino, Orly y Munich.
- Aeropuerto low cost: Aeropuertos grupo II Aena, Stansted, Frankfurt Hahn, Charleroi y
Roma Ciampino.
- Aeropuerto turístico: Palma de Mallorca, Niza, Atenas, Faro y Antalya.
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las de aterrizaje. La bajada aplicada en 2016 por Aena, sin embargo, ha
mantenido a Barcelona en la media de este grupo de aeropuertos, siendo el
aeropuerto londinense el más barato como en ejercicios anteriores.
En relación con los aeropuertos turísticos (Palma de Mallorca, Niza, Atenas,
Faro y Antalya) o especializados en compañías low cost (Grupo 2 de Aena,
London Stansted, Frankfurt Hahn, Charleroi y Roma Ciampino) cabe destacar
la reducción aplicada por el aeropuerto de Faro. Como en los casos anteriores,
las tarifas aeroportuarias aplicadas por Aena dejan a los aeropuertos españoles
por debajo de la media de los aeropuertos comparables si bien en todos los
grupos existen aeropuertos con tasas claramente por debajo como Faro, en el
caso de los aeropuertos turísticos, o Charleroi, para los aeropuertos
especializados en compañías de low cost.
En definitiva, de la evolución observada en diferentes aeropuertos se
desprende que han adoptado políticas tarifarias tendentes a mejorar su
posición competitiva. De esta forma, y a pesar de los argumentos señalados
por Aena, la congelación tarifaria no garantiza que se mantenga la posición
competitiva de los aeropuertos españoles hasta 2021. Así lo muestran, por
ejemplo, casos como el de Ámsterdam o los aeropuertos de París, que han
cambiado su estructura tarifaria para reforzar su posición como hubs o el
aeropuerto de Faro para mejorar su posicionamiento como aeropuerto turístico.
Por el motivo anterior, y dado que el DORA fija la evolución de las tarifas
aeroportuarias para un horizonte temporal de 5 años resulta también de interés
comparar la evolución prevista en aquellos aeropuertos que cuentan con un
instrumento regulatorio similar al objeto de establecer en qué situación
quedarían los aeropuertos españoles en los diferentes escenarios que se
plantean.
Como se observa en la tabla siguiente, las sendas tarifarias de importantes
aeropuertos europeos apuntan a reducciones tarifarias, salvo el aeropuerto de
Charles de Gaulle. Es importante señalar que algunos aeropuertos
competidores no cuentan con un mecanismo de regulación que abarque varios
años por lo que no es posible inferir la evolución futura de las mismas si bien,
como se ha señalado anteriormente, Amsterdam ha rebajado sensiblemente
sus tarifas en el último año (-11%).
Tabla 26. Comparativa evolución tarifaria de diferentes aeropuertos
Valor X
Periodo
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Aena (DORA)
2017-2021
0%
0%
0%
0%
0%
Aena (CNMC)
2017-2021
-2,02%
-2,02%
-2,02%
-2,02%
-2,02%
Charles de Gaulle
2016-2020
0%
1,25%
1,25%
1,25%
1,25%
Heathrow
2014-2019
-1,5%
-1,5%
-1,5%
-1,5%
-1,5%
Charleroi
2016-2020
-7,7%
1,7%
1,7%
1,7%
1,7%
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Dublin
2015-2019
-4,2%
-4,2%
-4,2%
-4,2%
-4,2%
Zurich
2017-2020
-3,%
-4,%
0%
0%
Fuente. Elaboración propia.
En definitiva, de la comparativa internacional cabe destacar que los
aeropuertos que afrontan una mayor presión competitiva, como es el caso de
los aeropuertos hub, los especializados en dar servicio a compañías low cost o
los turísticos han ajustado sus tarifas para mantener su atractivo en relación
con sus competidores. En este sentido, la DGAC debería valorar que la
congelación propuesta por Aena podría mermar la competitividad de los
aeropuertos españoles de forma no justificada dado que, como se ha mostrado
anteriormente, la reducción de las tarifas aeroportuarias del 2% anual es
consistente con los costes subyacentes de su prestación.
VI.6. Análisis de la sostenibilidad económica de la red en el quinquenio
La Ley 18/2014 establece que la CNMC, en el ejercicio de su competencia de
informar el DORA y sus modificaciones, en relación con lo previsto en el
artículo 29.1, letras b), d), y f) a j), ha de prestar atención a que la propuesta de
DORA garantice la sostenibilidad de la red del gestor aeroportuario.
En cumplimiento de este requisito, esta Comisión ha realizado el análisis de la
sostenibilidad económica de Aena en el periodo del primer DORA, a partir de la
evaluación de un conjunto de ratios de solvencia, seleccionado entre los que
esta Comisión ha utilizado en los procesos de supervisión de tarifas anteriores
y los comúnmente empleados por las agencias de rating para la categoría de
gestores aeroportuarios.
Para ello se ha partido de la siguiente información e hipótesis:
Para el periodo 2015-2016, se ha utilizado la información económica y
operativa real desagregada por aeropuerto aportada por Aena, así como
la información financiera de las cuentas anuales del ejercicio 2015
auditadas de Aena. Se han mantenido las previsiones de incremento de
tráfico del 6,2% en 2016 acordadas entre Aena y las compañías
usuarias en el periodo de consultas.
Para el quinquenio de aplicación del primer DORA se ha empleado
información económica y operativa, incluyendo la previsión de tráfico
aéreo, estimada por Aena para este periodo.
Para la determinación del EBITDA en el periodo 2017-2021 se ha
empleado la cuantía del parámetro X recalculado por esta Comisión, que
supone para cada año del quinquenio de regulación una reducción
tarifaria del 2,02%, y que se obtiene utilizando el valor de 6,26% como
coste medio ponderado de capital antes de impuestos, según las
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modificaciones anteriormente justificadas por esta Comisión. En toda la
serie, el EBITDA se estima a partir de los márgenes por prestaciones
patrimoniales, precios privados fuera y dentro de terminal, otros ingresos
y actividades internacionales de Aena.
En cuanto a la amortización total, se han empleado los valores auditados
para el ejercicio 2014 y 2015, y se ha mantenido la proporción entre la
amortización total y la correspondiente a los activos asociados a las PPP
para el resto de los años hasta 2021.
Se ha realizado adicionalmente una comparativa de los valores de los
indicadores de solvencia de otros gestores aeroportuarios europeos, en un
ejercicio de contraste adicional de la situación económica de Aena frente a
otros competidores internacionales.
Los resultados del análisis se muestran en las dos tablas siguientes:
Tabla 27. Indicadores de solvencia de Aena y comparables
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Media
europea
201541
Deuda/EBITDA
6,90
5,73
5,10
4,37
3,93
3,59
3,20
2,92
5,73
EBIT/Intereses
2,62
5,86
7,46
9,67
10,97
12,28
13,30
16,04
5,74
Cobertura
gastos
financieros
4,09
9,25
10,45
12,95
14,33
15,39
16,70
20,15
6,45
FFO/ Deuda total
0,10
0,14
0,15
0,18
0,20
0,22
0,25
0,27
0,16
Flujo de efectivo
retenido
(RCF)/Deuda
0,10
0,12
0,12
0,14
0,15
0,16
0,18
0,19
0,11
Fuente. Elaboración propia.
Tabla 28. Evolución financiera e ingresos aeroportuarios por pasajero
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
CAGR
DORA
Deuda
12.797
11.622
10.436
9.537
8.727
7.939
7.178
6.519
-8,98%
EBITDA
1.856
2.030
2.045
2.181
2.222
2.212
2.243
2.229
1,74%
Deuda / EBITDA
6,90
5,73
5,10
4,37
3,93
3,59
3,20
2,92
Pago de
Intereses (neto)
403
212
171
146
134
122
114
93
-11,50%
EBIT
1.054
1.243
1.275
1.413
1.465
1.493
1.513
1.489
3,16%
41
El promedio europeo se ha calculado con datos de gestores de aeropuertos de los siguientes
países: Francia, Italia, Dinamarca, Alemania, Reino Unido, Holanda y Austria.
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EBIT / Intereses
2,62
5,86
7,46
9,67
10,97
12,28
13,30
16,04
Ingresos
aeroportuarios*
2.242
2.309
2.385
2.412
2.411
2.402
2.387
2.366
-0,16%
Pasajeros
(millones)
195,9
207,4
220,3
225,8
230,4
234,2
237,6
240,4
1,76%
Ingresos
aeroportuarios/
pasajero
11,44
11,13
10,83
10,68
10,46
10,25
10,05
9,84
-1,89%
Incremento %
anual
-1,2%
-2,7%
-2,8%
-1,4%
-2,0%
-2,0%
-2,0%
-2,0%
Estimaciones (ingresos aeroportuarios/pasajero)
Madrid
17,09
15,74
15,02
14,72
14,42
14,13
13,84
13,56
-2,02%
Barcelona
14,44
13,82
13,37
13,10
12,84
12,58
12,32
12,07
-2,02%
Palma de
Mallorca
8,87
8,54
8,19
8,02
7,86
7,70
7,55
7,39
-2,02%
* Nota: No se incluyen los descuentos y bonificaciones sobre las PPPs
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
A la vista de los indicadores de solvencia calculados, se puede decir que
dichos resultados acreditan de manera robusta la sostenibilidad económica de
la red de Aena en el periodo del primer DORA
42
, supuesto un contexto de
reducción tarifaria como el que se propone por esta Comisión en el presente
informe, incluso sin tener en cuenta el efecto positivo que la reducción tarifaria
propuesta podría tener en el tráfico del quinquenio.
Así, en este escenario de reducción de tarifas, se verificaría una evolución
favorable del EBITDA, lo que, sumado a la reducción del nivel total de deuda,
supondría que Aena necesitaría, en 2021, únicamente 2,92 años para
amortizar completamente su deuda con el EBITDA generado en ese ejercicio,
frente a los 6,9 años que necesitaba en 2014 o la media de los aeropuertos
analizados que se sitúa en 5,73 años.
El ratio de cobertura de intereses (EBIT/intereses), que muestra la capacidad
de Aena para generar los recursos suficientes que permitan hacer frente a los
costes de la deuda, mostraría también una progresión positiva, en línea con la
experimentada estos últimos años. Otro indicador similar, como es la cobertura
de gastos financieros, que mide la capacidad de la empresa para hacer frente a
sus obligaciones de carácter financiero, también revelaría una mejora
significativa en el periodo de regulación. Aena ha refinanciado recientemente
su deuda, beneficiándose de la situación de tipos de interés en mínimos
42
En este sentido cabe mencionar que durante el mes de junio, la agencia de medición de
riesgos Fitch ha mantenido la calificación crediticia de Aena en BBB+, con una mejora de
estable a positiva, confirmando de esta manera su solidez financiera.
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históricos y transformando en 2015 su estructura de deuda a tipo fijo y variable
del 50% en ambos a 71% y 29%, respectivamente, lo que implica una
estabilidad en los tipos de interés durante el primer DORA. Todo ello contribuye
a experimentar una senda positiva en ambos ratios: en el ratio de cobertura de
intereses, desde un valor de 2,6 en 2014 hasta un resultado de explotación en
2021 que cubriría 16 veces el pago de los intereses netos anuales; en la
cobertura de gastos financieros, desde algo más de 4 veces en 2014 hasta
más de 20 veces en 2021. La media en 2015 para los aeropuertos analizados
se sitúa en 5,74 y 6,45 veces, respectivamente.
VII. CONCLUSIONES
El presente informe constituye el primer ejercicio de supervisión y control de las
tarifas aeroportuarias realizado por la CNMC al amparo del nuevo marco
establecido por la Ley 18/2014 que requiere el informe preceptivo de este
organismo con carácter previo a la aprobación del DORA sobre aspectos
relevantes del mismo en la determinación de las tarifas aeroportuarias y la
supervisión del procedimiento de transparencia y consulta a que el gestor
aeroportuario ha sometido su propuesta.
A la vista del desarrollo del procedimiento de consultas mantenido entre Aena y
las asociaciones representativas de las compañías aéreas usuarias de sus
aeropuertos, esta Comisión ha verificado:
1. Aena ha cumplido esencialmente con lo establecido en la Ley 18/2014
en relación con el procedimiento de consultas previo a la aprobación de
su propuesta de DORA. En las diferentes reuniones se han puesto de
manifiesto los principales puntos de desencuentro entre el gestor
aeroportuario y las compañías aéreas, argumentando Aena, en el
documento remitido, los motivos que por los cuales no ha tenido en
cuenta los puntos de vista de las asociaciones de usuarios.
2. Sin perjuicio de lo anterior es necesario recordar que las consultas
deben tratar todos los elementos esenciales que configurarán la
propuesta que realizará el gestor aeroportuario. Ello implica que la
información aportada por dicho gestor durante el procedimiento de
consultas requiere un nivel de desagregación y análisis adecuado y que
toda modificación relevante en los datos de la propuesta debe ser objeto
del procedimiento de consulta. En este sentido, se advierte que,
contrariamente a lo anterior, Aena cambió los criterios de cálculo del
ratio de coste por ATU en la propuesta final del DORA enviada.
Asimismo, en relación con la propuesta de DORA del gestor aeroportuario
remitida por la DGAC y, respecto de los elementos sobre los que esta
Comisión, según el artículo 20.5 de la Ley 18/2014 debe informar se concluye:
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1. El tráfico estimado por Aena parte de un modelo de predicción coherente
con el aplicado por otros organismos y reguladores, si bien las
modificaciones que, posteriormente, se realizan al resultado extraído
directamente del modelo, con criterios ajenos al mismo, resultan poco
transparentes. Por otra parte, a pesar de las incertidumbres derivadas
de la extensión periodo regulatorio, las prognosis incluidas en el DORA
se consideran conservadoras a la vista del crecimiento económico
estimado y las predicciones realizadas por otros organismos.
En este sentido, esta Comisión advierte que según los últimos datos
disponibles, el escenario más plausible es que el tráfico se incremente
entre el 7 y el 8% en 2016 en lugar del 6,2% de crecimiento previsto
para 2016 recogido en la propuesta de Aena.
En consecuencia la DGAC debería establecer en el DORA una
prognosis de tráfico consistente con los últimos datos disponibles, lo que
implica tanto la revisión del crecimiento previsto para 2016 propuesta por
Aena como la modificación de las prognosis de tráfico para el resto de
ejercicios del DORA de forma coherente con dichos valores. Igualmente,
y dado el impacto de las tarifas aeroportuarias en la demanda, en caso
de aceptar la senda tarifaria propuesta en el presente informe, sería
necesario adecuar de forma consistente las prognosis de tráfico.
2. La propuesta de Aena cumple con el límite de 450 millones de euros en
el volumen de inversión establecido por la Ley 18/2014. Sin embargo,
dados los plazos de inversiones que cualquier proyecto aeroportuario
conlleva, Aena debería realizar un ejercicio de sensibilidad para
asegurar que, ante incrementos mayores del tráfico previsto, las
infraestructuras actuales son suficientes para cubrir la demanda.
3. Los indicadores de calidad son, en general, adecuados sin perjuicio de
las mejoras y modificaciones descritas en el apartado VI.3. En particular,
si bien la propuesta de DORA recoge el Acuerdo del gestor
aeroportuario y de las compañías aéreas de minimizar el impacto del
sistema de incentivos y penalizaciones durante el primer DORA, esta
Comisión estima que ciertos compromisos de calidad deberían ser
efectivos ya desde el primer DORA en relación con los indicadores sobre
los que Aena cuenta ya con datos históricos, estableciéndose
penalizaciones en caso de incumplimiento. En cuanto a las
bonificaciones, dado que las aerolíneas no cuentan con información
simétrica al respecto, no deberían aplicarse hasta el segundo DORA, en
línea con el mecanismo vigente en otros países, como Francia.
4. Aena ha aportado la evolución de los costes derivados de la prestación
de los servicios aeroportuarios, en los que se observa un importante
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incremento en 2017 por la implementación de las actuaciones
necesarias para afrontar el incremento del tráfico así como las nuevas
medidas de seguridad establecidas legalmente. Sin embargo, durante el
resto del periodo, la evolución de los costes de explotación viene
limitada por la Disposición transitoria sexta de la Ley 18/2014 que
establece que el coste por ATU máximo será el obtenido en 2014.
Por otra parte, la información aportada por Aena no permite concluir que
las estimaciones de los costes de explotación para el periodo DORA se
hayan realizado en términos reales de conformidad con lo establecido en
provocar una doble contabilización de los mismos, ya que
posteriormente dichos costes podrán ser actualizados a través de su
inclusión en el índice P.
5. Esta Comisión ha analizado cada uno de los componentes de la
propuesta de metodología de estimación del coste de capital para el
DORA presentada por Aena y ha presentado una propuesta alternativa
que es consistente con la práctica internacional y con la metodología
utilizada en otros sectores regulados. Las principales diferencias se
centran en la estimación de los parámetros de la tasa libre de riesgo y la
prima del mercado. Como consecuencia, la metodología de esta
Comisión estima un coste del capital antes de impuestos de un 6,26%
que reduce la sobrevaloración en los costes de la metodología de Aena
(8,4%).
6. Las estimaciones de ingresos derivados de los PP para el ejercicio 2017,
el último de aplicación del mecanismo dual till, son conservadoras dado
que no prevén el incremento del ingreso comercial por pasajero que se
produce cuando se incrementa el tráfico total constatado en anteriores
informes de esta Comisión. Por tanto, se estima que la DGAC debería
modificar las previsiones relativas a la contribución de las actividades
comerciales al cálculo de los IRR.
7. Las previsiones contenidas en el DORA deben modificarse para recoger
los criterios de reparto de costes entre actividades comerciales y
reguladas establecidos por esta Comisión en su Resolución de 23 de
abril de 2015, ya que Aena continúa aplicando al respecto la misma
metodología corregida por la CNMC por los motivos contenidos en dicha
Resolución.
Por otra parte, la Resolución de Tarifas 2016 constató que el déficit
tarifario incurrido en 2013 por Aena se habría compensado
completamente con el superávit previsto para 2016, de forma que
durante el periodo DORA no existiría ningún déficit pasado pendiente de
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compensar
43
. Ambos aspectos han sido confirmados por la
incorporación de la reducción tarifaria establecida en la citada
Resolución en la LGPE de 2016 que se sustenta sobre ambas premisas.
De acuerdo con los precedentes anteriores y los ajustes en la fórmula de
actualización tarifaria incluida en la Ley 18/2014, esta Comisión estima
que el parámetro X debe ser del -2,02%.
El epígrafe IV.2 ha mostrado un desequilibrio entre los costes e ingresos
de las diferentes PPP, por lo que Aena deberá proponer el ajuste a
realizar en cada una de ellas consistente con la X señalada
anteriormente así como con el artículo 32.4 de la Ley 18/2014, lo que
deberá ser valorado por esta Comisión en ejercicio de su función de
supervisión de la actualización anual de las tarifas aeroportuarias.
8. La comparativa internacional presentada muestra que la mayoría de los
aeropuertos analizados han ajustado sus tarifas para mantener su
atractivo en relación con sus competidores directos. En este sentido, la
DGAC debería valorar que la congelación propuesta por Aena podría
mermar la competitividad de los aeropuertos españoles de forma no
justificada dado que, como se ha mostrado anteriormente, la reducción
de las tarifas aeroportuarias del 2,02% anual es consistente con los
costes subyacentes de prestación.
9. Finalmente, se ha constatado que los resultados de Aena, reales y
previstos, garantizan la sostenibilidad económica de la red aeroportuaria
española en el periodo del primer DORA. Este análisis se ha realizado
considerando la reducción tarifaria propuesta por esta Comisión en el
presente informe y sin tener en cuenta el efecto positivo que la reducción
tarifaria propuesta podría tener en el tráfico del quinquenio.
Por último, se recuerda que conforme al criterio ya señalado por esta Comisión
en su Informe de 2 de julio de 2014 y dado el impacto determinante que
tendrán los distintos parámetros aprobados en el DORA en el nivel final de las
tarifas aeroportuarias, para poder compatibilizar el marco normativo establecido
43
Aena obtuvo en 2015, además de la retribución que le reconoce la regulación, un superávit
por la prestación de los servicios aeroportuarios regulados de 364,3 millones de euros derivado
de unos menores costes y de un incremento del tráfico por encima del previsto. Este superávit
se suma al obtenido en 2014 de 169 millones de euros.
Teniendo en cuenta lo anterior, asumir un déficit prospectivo (estimado en el momento en el
que se fijaron las tarifas) que posteriormente no se ha producido, supondría que Aena, además
de obtener los mencionados superávits de 364,3 y 169 millones de euros, elevaría su
retribución en relación a los servicios aeroportuarios por encima del beneficio razonable
regulado en 1.089 millones de euros.
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en la Ley 18/2014 con las exigencias de la Directiva 2009/12/CE relativa a las
tasas aeroportuarias el presente informe debería ser vinculante.
En efecto, dicha Directiva establece la obligación de instaurar un procedimiento
obligatorio de consulta periódica e intercambio de información entre la entidad
gestora de los aeropuertos y los usuarios de los aeropuertos para la fijación de
las tarifas aeroportuarias en el que la entidad gestora está obligada a poner a
disposición de sus usuarios información sobre los elementos que sirven de
base para determinar el sistema o el nivel de todas las tasas aplicadas en cada
aeropuerto. Dicho procedimiento debe permitir a ambas partes recurrir a una
autoridad de supervisión independiente en caso de desacuerdo sobre el
sistema o nivel de las tasas aeroportuarias.
Por este motivo, para asegurar la coherencia material con el contenido de la
Directiva, se considera que la propuesta que la DGAC eleve al Consejo de
Ministros debería incorporar las recomendaciones de este informe en relación
con los distintos componentes de la fórmula de actualización tarifaria en sus
estrictos términos, sin perjuicio de eventuales actualizaciones en los datos
como consecuencia del desfase entre la emisión de este informe y el momento
de aprobación del DORA por el Consejo de Ministros.
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ANEXO I: COMPARATIVA INTERNACIONAL INDICADORES CALIDAD
La Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de
marzo de 2009 relativa a las tasas aeroportuarias, establece en su artículo 9:
“1. A fin de velar por el funcionamiento fluido y eficaz de un aeropuerto,
los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para permitir
que la entidad gestora del aeropuerto y los representantes o las
asociaciones de los usuarios del aeropuerto entablen negociaciones
destinadas a la celebración de un acuerdo sobre el nivel del servicio,
relativo a la calidad del servicio prestado en el aeropuerto. Estas
negociaciones sobre la calidad del servicio podrán formar parte de las
consultas aludidas en el artículo 6, apartado 1.
2. Todo acuerdo de estas características sobre el nivel del servicio
determinará el nivel del servicio que deberá prestar la entidad gestora
del aeropuerto atendiendo al sistema o al nivel efectivo de las tasas
percibidas y al nivel de servicio al que tienen derecho los usuarios del
aeropuerto como contrapartida del pago de las tasas aeroportuarias.”
La aplicación de este artículo de la Directiva en los Estados miembros es muy
dispar: algunos gestores han negociado directamente con las compañías
usuarias acuerdos de nivel de servicio (Aéroports de Paris, Copenhagen
Airport, Brussels Airport)
44
, mientras que en otros países la medida y valoración
de los indicadores de calidad de servicio forman parte del proceso de consultas
y del mecanismo de regulación de tarifas, como en España, Reino Unido o
Irlanda.
La información pública disponible en los diferentes países analizados se
muestra a continuación en la siguiente tabla:
Tabla 29. Información pública disponible sobre indicadores de calidad
País
Indicadores
de calidad
empleados
Valores
objetivo
Resultados
de los
indicadores
Entidad que
publica los
indicadores
Entidad que
publica los
resultados
España
Sí
Sí
Los nuevos
indicadores
empiezan a
medirse en
2017
Aena
Aena
Reino
Sí
Sí
Sí
Civil Aviation
Heathrow,
44
Según datos aportados en el informe final “Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport
charges” de septiembre de 2013, preparado por la DG MOVE.
http://ec.europa.eu/transport/modes/air/studies/doc/airports/2013-09-evaluation-of-directive-2009-12-ec-
on-airport-charges.pdf
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Unido
Authority
Gatwick
Francia
Sí
Sí
Los nuevos
indicadores
empiezan a
medirse en
2016
Aéroports de
Paris
Aéroports de
Paris
Portugal
Sí
Sí
Sí
ANA
Aeroportos de
Portugal
ANA
Aeroportos de
Portugal
Dinamarca
Sí
Sí
Sí
Copenhagen
Airports
Copenhagen
Airports
Irlanda
Sí
Sí
Sí
Commission
for Aviation
Regulation
Dublin Airport
Alemania
Sí
No
Sí
Fraport
Fraport
Holanda
Sí
No
No
Authority for
Consumers
and Markets
No
Italia
Sí
Valores
mínimos
No
L'Ente
Nazionale per
l'Aviazione
Civile
No
Australia
Sí
No
Agregados
únicamente
Australian
Competition
and
Consumer
Commission
Australian
Competition
and
Consumer
Commission
Fuente. Elaboración propia.
En general, la calidad de servicio prestada por el operador aeroportuario se
mide sobre los servicios prestados a los pasajeros y a las compañías usuarias
de transporte aéreo. En algunos casos, como en Australia, se incluyen también
los servicios que se prestan a otras compañías que operan en el aeropuerto,
como taxis, autobuses o alquiler de coches.
Si se clasifican los indicadores de calidad utilizados a nivel internacional en las
mismas categorías de indicadores de la Ley 18/2014, cabe destacar que se
utilizan, sobre todo, indicadores relacionados con los servicios aeroportuarios, y
son muy residuales los indicadores de seguridad operacional, servicios de
tránsito aéreo de aeródromo o medioambientales.
Ello no supone que el aeropuerto no disponga de un sistema de medición de
estas últimas categorías de indicadores, ya que es necesario para los fines de
control de las autoridades de supervisión de la navegación aérea o del medio
ambiente, sino que los indicadores utilizados para la regulación económica se
centran en los ligados a servicios del aeropuerto.
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Por otra parte, los indicadores se obtienen a través de encuestas a pasajeros
(generalmente, mediante la citada metodología ASQ de ACI) y a compañías
aéreas (en Australia también se encuesta a otras compañías de servicios en el
aeropuerto), o mediante la obtención de datos objetivos de disponibilidad,
tiempos, incidencias, retrasos, etc.
A continuación se resume en la tabla adjunta los indicadores utilizados en cada
país, en aquellos en los que se dispone de información:
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Tabla 30. Indicadores de calidad utilizados por país
País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
spaña
IC1: Satisfacción de los
pasajeros con la limpieza en el
aeropuerto
IC2: Satisfacción de los
pasajeros con la orientación en
el aeropuerto
IC3: Satisfacción de los
pasajeros con la comodidad en
las áreas de embarque
IC4: Satisfacción de los PMR
con la accesibilidad en el
aeropuerto
IC11: Satisfacción general de
los pasajeros
IC12: Satisfacción de los
pasajeros con la seguridad
física en el aeropuerto
IC5: Tiempo de espera en
control de seguridad de los
pasajeros
IC6: Disponibilidad de equipos
electromecánicos e
hipódromos de recogida de
equipajes
IC10: Tiempo de respuesta a
reclamaciones recibidas por el
gestor aeroportuario
IC13: Tiempo hasta la última
maleta en hipódromo de
recogida de equipajes
No
IC7: Disponibilidad de
puestos de estacionamiento
IC8: Disponibilidad de
pasarelas de embarque
IC9: Disponibilidad del
servicio CNS
IC10: Tiempo de respuesta a
reclamaciones recibidas por
el gestor aeroportuario
IC14: Disponibilidad del
sistema de tratamiento de
equipajes (SATE)
IC15: Disponibilidad de
sistemas de conexión entre
terminales (APM)
IC16: Demora debida a la
infraestructura aeroportuaria
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País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
Reino
Unido
Disponibilidad de asientos en
sala de embarque
Limpieza
Orientación en el aeropuerto
Información de los vuelos
Seguridad
Wi-Fi
Tiempo de espera en el control
de seguridad principal, en
tránsito y de empleados
Disponibilidad PSE45
(ascensores, escaleras, cintas
rodantes) general y prioritario
Disponibilidad de cintas de
equipaje
No
Disponibilidad de puestos de
estacionamiento
Disponibilidad de pasarelas de
embarque
Disponibilidad de suministro de
energía
Disponibilidad de guía de
entrada a puestos de
estacionamiento
Disponibilidad de aire pre-
acondicionado
Disponibilidad de puestos de
estacionamiento con pasarelas
Demoras por congestión
Francia
A-6: Limpieza
A-7: Orientación en el
aeropuerto
A-8: Satisfacción con los
servicios de tránsito
A-9: Satisfacción general en
salidas
A-10: Satisfacción general en
llegadas
B-5: Satisfacción con las
conexiones aeropuerto-ciudad
B-1: Tiempo de espera en el
control de seguridad principal
B-2: Tiempo de espera en el
control de fronteras
B-3: Tiempo de entrega de
equipajes
No
A-1: Disponibilidad de equipos
electromecánicos
A-2: Disponibilidad de cintas
de equipaje
A-3: Disponibilidad de puestos
de estacionamiento
A-4: Disponibilidad de
pasarelas de embarque
A-5: Disponibilidad de
suministro de energía 400 Hz
B-4: Disponibilidad de cintas
de equipaje de facturación
45
Acrónimo de Passenger Sensitive Equipment
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País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
Dinamarca
Satisfacción de los pasajeros
con el check-in, seguridad,
limpieza, tiendas y entrega de
equipaje
Puntualidad de los vuelos
(salidas)
Tiempo de espera en el control
de seguridad
No
Número de casi-incidentes por
cada 10.000 movimientos
Incidentes reportados por las
personas involucradas
Alemania
Satisfacción global de los
pasajeros
Puntualidad de los vuelos
(salidas y llegadas)
Porcentaje de equipaje
cargado a bordo a tiempo y
enviado al destino correcto
sobre el total
Disponibilidad de ascensores,
escaleras mecánicas,
pasarelas, etc.
No
No
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País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
Portugal
Limpieza de la terminal
Comodidad de las salas de
espera y embarque
Limpieza y disponibilidad de
los baños
Amabilidad del personal del
aeropuerto
Pantallas de información de
los vuelos
Orientación en el aeropuerto
Disponibilidad de carros de
equipaje
Satisfacción global
Disponibilidad de
aparcamiento
Satisfacción con la espera en
el check-in, control de
pasaporte y control de
seguridad
Facilidad de conexión con
otros vuelos
Control de pasaporte
Velocidad en la entrega de
equipaje
Control de aduanas
Disponibilidad de ascensores,
escaleras mecánicas y pasillos
rodantes
Tiempo hasta la primera y
última maleta en el sistema de
recogida de equipajes
Pasajeros procesados en un
determinado plazo en los
controles de seguridad
No
Disponibilidad de pistas de
despegue y aterrizaje
Disponibilidad de puestos de
estacionamiento
Disponibilidad del sistema de
tratamiento de equipaje
Disponibilidad de los sistemas
de TI críticos (información
vuelos, gestión operativa, etc.)
Disponibilidad de pasarelas de
embarque
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País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
Irlanda
Satisfacción global de los
pasajeros
Orientación en el aeropuerto
Satisfacción con las pantallas
de información
Limpieza de la terminal y de
los baños
Comodidad de las salas de
espera y de embarque
Amabilidad del personal
general del aeropuerto y del
personal de seguridad
Internet / Wi-Fi
Porcentaje de pasajeros que
esperan menos de 30 min. en
cola
No
Disponibilidad del sistema de
tratamiento de equipaje de
entrada y de salida del
aeropuerto
Holanda
No
Disponibilidad de asientos en
la terminal (salas de espera y
embarque, pasillos, etc.)
Disponibilidad de los sistemas
de seguridad
No
Disponibilidad de pistas de
despegue y aterrizaje, y pistas
de rodaje
Disponibilidad de puestos de
estacionamiento
Disponibilidad del sistema de
equipaje
Disponibilidad del sistema de
check-in
Disponibilidad de los sistemas
de seguridad
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País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
Italia
Limpieza de los baños
Tiempo hasta la última maleta
en el sistema de recogida de
equipajes
Tiempo de espera para el
check-in
Tiempo de espera en los
controles de seguridad
Tiempo de espera hasta el
primer pasajero desembarcado
Tiempo hasta restaurar la
regularidad
Tiempo de espera para la
asistencia PMR en salidas y
en llegadas
No
Demoras en los despegues
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País
Indicadores de servicios a pasajeros
Indicadores de servicios a compañías de transporte aéreo
Encuestas
Datos objetivos
Encuestas
Datos objetivos
Australia
Satisfacción con el espacio
existente para aparcamiento y
acera de subida/bajada
Tiempo de espera en parada
de taxi
Satisfacción con los servicios
de aparcamiento
Disponibilidad de carros de
equipaje
Satisfacción con la espera en
el check-in
Satisfacción con el control de
seguridad
Satisfacción con el sistema de
recogida de equipaje
Orientación en el aeropuerto
Satisfacción con las pantallas
de información
Limpieza de los baños
Comodidad y disponibilidad de
asiento en las salas de
embarque
Capacidad de las
infraestructuras de acceso al
aeropuerto (plazas
aparcamiento de corta y larga
duración, acera para
subida/bajada de pasajeros)
Nº de carros por pasajero en
hora punta
Área dedicada a la
reclamación de equipajes
Nº de pasajeros en
mostradores de check-in y en
controles de seguridad en hora
punta
Nº de mostradores de
inmigración y de control de
equipaje en el año fiscal
Nº de pasajeros por pantalla
de información y por mostrador
de información en hora punta
Nº de pasajeros por baño en
hora punta
Nº de pasajeros por asiento y
m2 en las salas de embarque
en hora punta
Pasajeros embarcados /
desembarcados por una
pasarela con respecto al total
Satisfacción con los servicios
e infraestructuras de check-in
Satisfacción con los sistemas
de tratamiento de equipaje
Satisfacción con la respuesta
del aeropuerto ante
incidencias en la calidad de
servicio
Satisfacción con los servicios
de handling de pasajeros
Satisfacción con las pasarelas
de embarque y su
disponibilidad
Satisfacción con los puestos
de estacionamiento, pistas de
rodaje y pistas de aterrizaje y
despegue, y su disponibilidad
Satisfacción con los sistemas
de handling de mercancías,
almacenes e infraestructuras
de carga
Volumen de equipaje de salida
y de llegada en hora punta
Disponibilidad del sistema de
tratamiento de equipaje
Movimientos de aeronaves por
m2 de puestos de
estacionamiento y pistas
Fuente. Elaboración propia.
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En algunos países entre los analizados en la comparativa vinculan el
cumplimiento de los estándares de calidad con las tarifas finalmente aplicadas,
a través de un procedimiento de penalizaciones y, en menor medida,
bonificaciones, como en la propuesta de DORA. Estos países son Reino Unido,
Francia, Portugal e Irlanda.
Reino Unido
El regulador ha establecido una serie de penalizaciones o reembolsos (rebates)
para los dos operadores regulados, Heathrow y Gatwick, y bonificaciones
(bonuses) para Heathrow, sobre la base del cumplimiento o incumplimiento de
los estándares de calidad de servicio establecidos.
Las penalizaciones son de tres tipos, de acuerdo con la fórmula:
%PenalizaciónTotal=%PenalizaciónP&A+%PenalizaciónACT+%PenalizaciónADD
En donde,
o %PenalizaciónP&A: porcentaje total de penalización por incumplimiento
de los indicadores relativos a pasajeros y compañías aéreas en el
periodo medido.
Se establecen diferentes fórmulas para cada aeropuerto (Heathrow o
Gatwick), pero siempre se fija un porcentaje máximo de penalización a
aplicar en el periodo regulado, para cada elemento de los estándares de
calidad y para cada terminal del aeropuerto.
Hay diferentes valores de estos parámetros, así como de los valores
estándares, por cada elemento a medir, por cada terminal de los
aeropuertos regulados y también por cada uno de estos aeropuertos.
o %PenalizaciónACT: es el porcentaje total de penalización por la existencia
de congestión en el periodo medido.
La penalización se calcula asociando un porcentaje concreto de
penalización al número acumulado de movimientos de aeronaves
diferidos debido a incidencias del aeropuerto, de salidas y de llegadas,
con un máximo de penalización por congestión, que varía en función del
aeropuerto de que se trate, a aplicar en el periodo regulado.
o %PenalizaciónADD: es el porcentaje de penalización mensual aplicable si
los sistemas automáticos de medición de tiempo de espera en cola de
los controles de seguridad no estuvieran operativos en abril de 2015
(aplicable sólo en Heathrow).
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En el caso de las penalizaciones, las cuantías se calculan mensualmente y se
aplican, en las tarifas reguladas y para cada terminal, en el mes posterior al
mes en que se devengan, existiendo un ajuste de importes al final del periodo
regulado (que puede ser un año o un periodo inferior a un año).
Las bonificaciones se aplican sólo en Heathrow, y se calculan para el periodo
regulado de que se trate (un año o inferior a un año). Al contrario de las
penalizaciones, sólo hay un concepto de bonificación, y es por un cumplimiento
superior al estándar en los indicadores ligados a los pasajeros (satisfacción con
la disponibilidad de asientos en la sala de embarque, limpieza, orientación en el
aeropuerto e información de vuelos). El porcentaje máximo de bonificación por
cada indicador, establecido en la última regulación, es 0,36%, siendo el
máximo entonces de 1,44%.
Para el cálculo, se establecen dos límites inferior y superior de cumplimiento de
cada uno de los indicadores mencionados, ambos por encima del valor
estándar establecido para calcular la penalización, y se mide la distancia del
valor medido del indicador en cada mes con respecto a estos límites inferior y
superior. Así, la bonificación es mayor cuanto más se aproxime el valor medido
al límite superior. Sólo se obtiene una bonificación si en todas las terminales el
valor mensual del indicador excede el límite inferior establecido.
En el caso de las bonificaciones, se calcula la cuantía total para el periodo y se
aplica como un sumando a la fórmula de cálculo del ingreso máximo por
pasajero del segundo periodo posterior al que se calcula la bonificación.
Francia
En el acuerdo de regulación económica para el periodo 2016-2020 entre el
gobierno francés y Aéroports de Paris se establecen dos categorías de
indicadores cuyo cumplimiento o incumplimiento supone penalizaciones y
bonificaciones, en su caso. Estas categorías son:
o Indicadores de calidad estándar: se refieren a servicios considerados
esenciales, es decir, que son esperados por todos los usuarios del
operador y pasajeros, y, por tanto, no están sujetos a ninguna
bonificación cuando se supera el valor objetivo. En este caso, se
establecen unos valores estándar, y si el valor medido del indicador es
inferior al estándar, se aplica una penalización.
o Indicadores de excelencia: indicadores para los que se establece un
valor estándar objetivo, penalizable en caso de no alcanzarse, pero que
además están sujetos a una bonificación si se supera un valor límite.
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Existen también otros indicadores no sujetos a este régimen de penalizaciones
y bonificaciones, puesto que su forma de medición ha de ser acordada entre el
operador y las compañías usuarias
46
.
Los valores objetivo o estándar de cada indicador están sujetos a un proceso
de revisión, de forma que si los resultados iniciales se sitúan fuera de la
mediana entre los límites superior e inferior y el valor objetivo, se prevé un
ajuste de este valor. En caso de que se haya aplicado dos años seguidos la
máxima penalización o bonificación, también se revisará el valor objetivo.
Los cálculos de la penalización o bonificación varían en función del tipo de
indicadores:
o Indicadores de calidad estándar: para el cálculo de la penalización, se
establece un límite inferior por debajo del valor objetivo del indicador, y
si el valor medido está por debajo de este límite inferior, se aplica la
máxima penalización establecida para ese indicador. Para valores
medidos comprendidos entre el límite inferior y el valor objetivo, la
penalización es menor conforme la medición se acerca al valor objetivo,
de acuerdo con una relación lineal.
o Indicadores de excelencia: para estos indicadores se establece un buffer
o banda neutra en torno al valor objetivo, de forma que los valores
medidos dentro de esta banda no están sujetos a bonificación o a
penalización alguna. En este caso, además de un límite inferior se
establece un límite superior, de forma que mediciones por encima del
límite superior o por debajo del límite inferior obtienen la máxima
bonificación o la máxima penalización, respectivamente, previstas para
ese indicador. Para mediciones entre el límite inferior y el valor inferior
del buffer, la penalización es menor conforme se acerca al valor inferior
del buffer, de forma lineal; para mediciones entre el valor superior del
buffer y el límite superior, la bonificación es mayor cuanto más se
aproxime el valor al límite superior, también de forma lineal.
Para cada indicador se obtiene un valor negativo (penalización), un valor
positivo (bonificación) o un valor igual a cero, y para calcular el valor total de
calidad de servicio para el periodo, se suman los valores de calidad obtenidos
por cada indicador. Este valor total se aplica como un sumando a la fórmula de
cálculo del ingreso máximo por pasajero del periodo posterior al que se calcula
la calidad de servicio.
46
En particular, los indicadores B-1 Tiempo de espera en el control de seguridad principal; B-2:
Tiempo de espera en el control de fronteras; B-3: Tiempo de entrega de equipajes; B-4:
Disponibilidad de cintas de equipaje de facturación; B-5: Satisfacción con las conexiones
aeropuerto-ciudad.
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Portugal
El contrato de concesión de ANA Aeroportos de Portugal establece un estándar
de calidad de servicio, formado por indicadores de disponibilidad de aquellas
infraestructuras aeroportuarias que se consideran críticas para la adecuada
prestación del servicio a pasajeros y compañías usuarias, y por indicadores
que miden el grado de satisfacción de los pasajeros con determinados servicios
del aeropuerto.
Los resultados de los indicadores de disponibilidad han de ser publicados
trimestralmente por el gestor, para cada una de las unidades de negocio de la
red, pero no están sujetos a penalización.
En el caso de los indicadores de satisfacción, existe un régimen de
penalizaciones en función del tipo de indicador de que se trate.
Irlanda
El regulador irlandés ha establecido para el aeropuerto regulado, Dublin Airport,
un estándar de calidad de servicio compuesto por una serie de indicadores,
enfocados a los pasajeros
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, tanto de disponibilidad de determinadas
infraestructuras como de satisfacción con los servicios prestados, que están
sujetos a una penalización en caso de que no se alcancen los valores objetivo
marcados para cada uno de ellos. La penalización se aplica directamente a los
ingresos regulados.
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Se ha decidido no incorporar indicadores de la calidad del servicio en el lado aire a las
compañías usuarias, ya que el regulador entiende que, por un lado, estos servicios no están
totalmente bajo el control del operador regulado, y, por otro, algunos de los indicadores de
calidad que se podrían medir no tienen el mismo valor para diferentes compañías usuarias.
