Resolución STP/DTSP/069/18 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 27-09-2018
| Fecha | 27 Septiembre 2018 |
| Número de expediente | STP/DTSP/069/18 |
| Tipo de proceso | Supervisión cánones y tarifas ferroviarias |
| Actividad Económica | Transporte |
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RESOLUCIÓN SOBRE LA PROPUESTA DE CÁNONES DE ADIF Y ADIF
ALTA VELOCIDAD PARA 2019 Y POR LA QUE SE ADOPTAN MEDIDAS
PARA EL PRÓXIMO EJERCICIO DE SUPERVISION DE ACUERDO AL
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
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Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 27 de septiembre de 2018
De acuerdo con la función establecida en el artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(en adelante, LCNMC), y del artículo 100 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre,
del sector ferroviario (en adelante, Ley del Sector Ferroviario), la Sala de
Supervisión Regulatoria, emite la siguiente Resolución:
PRIMERO.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Resolución de esta Sala de 21 de septiembre de 2017
1
(en
adelante, Resolución de cánones de 2018) estableció que ADIF y ADIF Alta
Velocidad (en adelante, ADIF AV) debían aportar, antes del 31 de mayo de 2018,
los elementos esenciales de los cánones ferroviarios a aplicar en 2019 y, en
particular, los costes subyacentes resultantes del modelo de costes.
1
Resolución sobre la propuesta de cánones de ADIF y ADIF Alta Velocidad para el año 2018 y
por la que se adoptan medidas para el próximo ejercicio de supervisión de acuerdo al artículo 11
de la Ley 3/2013, de 4 de junio.
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En cumplimiento de este requerimiento, los gestores de infraestructuras
aportaron información mediante escrito que tuvo entrada en el registro de la
CNMC con fecha 30 de mayo de 2018.
SEGUNDO.- Con fecha 2 de julio de 2018, ADIF y ADIF AV enviaron
determinadas modificaciones a los resultados del modelo de costes y su
asignación a los servicios ferroviarios.
TERCERO.- El 16 de julio de 2018 tuvo entrada en el registro de la CNMC la
propuesta de cánones a que hacen referencia los artículos 97 y 98 de la Ley del
Sector Ferroviario para el ejercicio 2019.
CUARTO.- Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley 3/2013, de
4 de junio y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por
el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC
ha emitido informe sin observaciones.
SEGUNDO.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
De acuerdo con el artículo 100.1 de la Ley del Sector Ferroviario, corresponde a
esta Comisión informar sobre las propuestas de modificación o revisión de las
cuantías de los cánones ferroviarios a que hacen referencia los artículos 97 y 98
de la misma y que deben elaborar los administradores de las infraestructuras
ferroviarias. En efecto, dicho artículo establece que la CNMC debe realizar un
informe sobre las propuestas de los administradores de infraestructuras en
relación con los cánones ferroviarios con carácter previo a su remisión al
Ministerio de Fomento para su inclusión en los anteproyectos de las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 11.5 de la LCNMC también otorga competencias a la CNMC al
establecer que velará por que los cánones y las tarifas ferroviarias cumplan lo
dispuesto en sus normas reguladoras y no sean discriminatorios.
Para realizar su tarea, el apartado Uno.7 del artículo 11 de la LCNMC habilita a
la CNMC a realizar o encargar la realización de auditorías a los administradores
de infraestructuras, a los explotadores de las instalaciones de servicio y, en su
caso, a las empresas ferroviarias, con la finalidad de comprobar el cumplimiento
de las disposiciones contables aplicables.
Por su parte, el Reglamento de Ejecución 2015/909, de 12 de junio de 2015
relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la
explotación del servicio ferroviario (en adelante, RE 2015/909), además de definir
los costes elegibles y no elegibles de la red ferroviaria, en su Disposición
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Transitoria habilita a los organismos reguladores a evaluar sus propuestas de
modelización y métodos de cálculo de estos costes.
Por tanto, la CNMC está habilitada para conocer e informar sobre la propuesta
de modificación de los cánones ferroviarios de ADIF y ADIF AV para 2019, y para
velar por que los cánones cumplan el marco regulatorio.
Además, el artículo 11.4 de la LCNMC también otorga a esta Comisión la
competencia de supervisar el proceso de consulta previo a la fijación de cánones
y tarifas entre empresas ferroviarias o candidatos y los administradores de
infraestructuras e intervenir cuando prevea que el resultado de dicho proceso
pueda contravenir las disposiciones vigentes.
Dentro de la CNMC, la Sala de Supervisión Regulatoria resulta competente para
emitir el presente informe, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.2
de la LCNMC.
II. PROPUESTA DE CÁNONES Y PROCEDIMIENTO DE CONSULTAS
De acuerdo con el artículo 100 de la Ley del Sector Ferroviario, los gestores de
infraestructuras deben elaborar una propuesta de cánones ferroviarios que será
sometida a consultas de las empresas ferroviarias. La CNMC debe supervisar
este procedimiento, interviniendo “cuando prevea que el resultado de dicho
proceso puede contravenir las disposiciones vigentes”.
En los siguientes epígrafes se describe la propuesta de cánones para 2019
realizada por ADIF y ADIF AV, valorándose el procedimiento de consultas
realizado.
II.1. Descripción de la propuesta realizada por ADIF y ADIF AV
II.1.1. Modalidades de canon del artículo 97 de la Ley del Sector Ferroviario
ADIF y ADIF AV señalan, en la memoria económica aportada, que su modelo de
costes permite calcular los costes directamente imputables al canon por
utilización de líneas ferroviarias y, por primera vez, asignarlo a cada tipo de
servicio. Una vez obtenidos los costes directamente imputables, propone las
siguientes modificaciones en los cánones vigentes:
- En las líneas tipo A (de alta velocidad), en las que los costes directos se
cubren prácticamente en su totalidad (97,05%), se equilibrarían las tarifas de
los diferentes servicios en un único ejercicio salvo los servicios de mercancías
que se realizaría paulatinamente en 10 años.
La tabla siguiente muestra la propuesta para 2019 de los principales servicios
ferroviarios y su variación con respecto a los vigentes. De esta forma, los
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servicios VL1 reducirán su canon, mientras que el resto se incrementarán de
forma sensible.
Tabla 1. Propuesta de cánones para 2019 de las líneas tipo A
2
,
3
*
Euro/tren.km
VL1
VL2
VCM
Mercancías
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
Modal. A
1,9275
2,2255
0,9258
2,2425
0,9536
2,2975
0,4446
0,5203
Modal. B
4,7931
3,7915
2,3017
3,5487
2,3707
2,6155
1,1055
1,3881
Modal. C
0,8020
0,6473
0,3835
0,6518
0,3950
0,6685
0,1855
0,2140
Total
7,5226
6,6643
3,6110
6,4430
3,7193
5,5815
1,7356
2,1224
Variación
-11,4%
78,4%
50,1%
22,3%
* Para facilitar la comprensión de la tabla no se han incluido los servicios VL3 (servicios de
distancia superior a los 700 km) por su semejanza por los servicios VL1 ni los VOT (servicios en
vacío) por su limitada importancia.
- En relación con el resto de líneas (red convencional), donde los niveles de
cobertura se sitúan en torno al 72% de los costes directos, ADIF y ADIF AV
proponen una senda de incrementos, que se presenta en el gráfico siguiente.
Esta propuesta prevé que todos los servicios ferroviarios cubran los costes
directamente imputables en el plazo de cuatro años, salvo los de mercancías,
que lo harán en un horizonte de 10 años.
2
El artículo 97.7 de la Ley del Sector Ferroviario define los siguientes servicios ferroviarios: i)
VL1 (servicios de larga distancia, excepto los designados como VL2 y VL3); ii) VL2 (servicios de
larga distancia en relaciones con ancho variable); iii) VL3 (servicios de larga distancia en
relaciones transversales largas, superiores a los 700 km, y que no tengan origen o destino
Madrid); iv) VCM (servicios de viajeros urbanos o suburbanos e interurbanos, con recorridos
inferiores a 300 km); v) VOT (trenes y material de viajeros sin pasajeros) y; vi) M (servicios de
mercancías).
3
El artículo 97.1 de la Ley del Sector Ferroviario define las tres modalidades de que se compone
el canon por utilización de las líneas ferroviarias: i) Modalidad A que se refiere al servicio de
asignación de capacidad en la red para que un tren pueda circular entre dos puntos en un
determinado horario; ii) Modalidad B que se abona por el uso de la línea ferroviaria y; iii)
Modalidad C cuyo hecho imponible es la acción o efecto de utilizar las instalaciones de
electrificación de una línea ferroviaria.
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Gráfico 1. Senda de evolución de los cánones ferroviarios sobre la red
convencional*
* A efectos ilustrativos, se ha incluido en el gráfico la senda de cánones ferroviarios para los
servicios de mercancías en las líneas A. No se han incluido en el gráfico los servicios VCM
(ligados a las OSP), que cubren prácticamente los costes directos, y los VOT, por su limitada
importancia.
En aplicación de la senda anterior, los cánones propuestos para 2019 de los
diferentes servicios ferroviarios son los siguientes:
Tabla 2. Propuesta de cánones para 2019 la red convencional (líneas no
A) (euro/tren.km)
Euro/tren.km
VL1
VL2
VCM
Mercancías*
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
Modal. A
0,5082
0,7548
0,5133
0,7354
1,3851
1,3849
0,0724
0,0973
Modal. B
0,7247
0,9743
0,7320
0,9526
1,9752
1,9736
0,1032
0,1434
Modal. C
0,2018
0,3278
0,2039
0,3069
0,5500
0,5588
0,0287
0,0390
Total
1,4347
2,0569
1,4492
1,9949
3,9103
3,9173
0,2043
0,2797
Variación
43,4%
37,7%
0,2%
36,9%
* Como se ha señalado, el incremento de los servicios de mercancías se corresponde con la
senda a 10 años propuesta por ADIF y ADIF AV.
II.1.2. Modalidades de canon del artículo 98 de la Ley del Sector Ferroviario
En relación con los cánones del resto de las instalaciones de servicio que
gestionan ADIF y ADIF AV, se propone congelar las tarifas vigentes en 2018,
salvo el caso de la modalidad C1, por utilización de vías con andén, para la que
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
Euros/tren.km
VL1 VL2 VL3 M (líneas no A) M (líneas A)
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se propone un incremento del 20%. En este caso, los gestores justifican este
incremento no solo por incrementar la cobertura de los costes de esta modalidad
sino también para maximizar la utilización de la capacidad, penalizando las
paradas de duración excesiva.
II.2. Procedimiento de consultas realizado
ADIF y ADIF AV remitieron a las empresas ferroviarias su propuesta de cánones
ferroviarios junto con una memoria económica relativa a los costes subyacentes
de los cánones ferroviarios el día 13 de julio de 2018, convocando la reunión de
consultas el día 23 de julio
4
.
En relación con las modificaciones propuestas para los cánones relacionados
con el tráfico de viajeros, las principales alegaciones se refirieron a: i) falta de
información suficiente sobre el modelo de costes y su imputación a los servicios;
ii) la inseguridad del modelo en su conjunto, dado que ha dado lugar a
incrementos de cánones desde la entrada en vigor de la Ley del Sector
Ferroviario; iii) el incremento de los costes directamente imputables entre 2015
y 2017, en un 12%, y; iv) el impacto de la reestructuración de los cánones en
determinados servicios, en particular, el VL2 (larga distancia con ancho variable).
En relación con el canon de mercancías, las empresas ferroviarias señalaron:
i) la falta de información suficiente sobre el modelo de costes y su imputación a
los servicios; ii) el incremento ya comentado de los costes directamente
imputables entre 2015 y 2017, en un 12%; iii) los problemas de competitividad
que afronta el modo ferroviario en el transporte de mercancías en relación con el
transporte por carretera y; iv) la necesidad de reflexionar sobre el ahorro en
costes externos que genera el modo ferroviario y su repercusión sobre el mismo.
En relación con el desarrollo del proceso de consultas, esta Sala debe
constatar la mejora observada en su desarrollo, de acuerdo con las
recomendaciones realizadas en la Resolución de 3 de noviembre de 2016
5
(en
adelante, Resolución de cánones de 2017). Así, los gestores de infraestructuras
distribuyeron la memoria económica con antelación a la reunión, lo que permitió
a las empresas ferroviarias analizar la propuesta de cánones contando con
información relativa a los costes imputables y directos.
4
A las consultas sobre cánones ferroviarios asistieron las siguientes empresas y asociaciones:
Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas (AEFP), COMSA, Continental Rail, Ermewa,
Ferrovial, Logitren, Low Cost Rail, Medway, RENFE Mercancías, RENFE Operadora, RENFE
Viajeros, Tramesa, Transfesa, Transitia y VTG. Además, representantes de la Dirección de
Transportes y Sector Postal de la CNMC asistieron como observadores a las reuniones.
5
Resolución de 3 de noviembre de 2017 sobre la propuesta de cánones de ADIF y ADIF Alta
Velocidad para el año 2017 y por la que se adoptan medidas para el próximo ejercicio de
supervisión de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio.
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Es también preciso señalar que las modificaciones presentadas en este ejercicio
suponen un cambio sustancial en los cánones ferroviarios, incluyendo una senda
a largo plazo. Por ello, hubiera sido deseable adelantar el proceso,
concediendo un mayor periodo de análisis y alegaciones a las empresas
ferroviarias y celebrando dos reuniones de consultas, en línea con las
recomendaciones de la citada Resolución de cánones de 2017.
Por otra parte, si bien la auditoría de los costes subyacentes y la cuantificación
de aquellos que no resultan elegibles de conformidad con el RE 2015/909
corresponden a la CNMC, la memoria económica presentada por ADIF y ADIF
AV no contaba con determinada información relevante para las empresas
ferroviarias. En particular, la metodología aplicable para asignar costes a los
servicios se basa la ficha UIC 714 R
6
, que requiere la definición de una serie de
parámetros sobre trenes tipo, velocidades y pesos medios, cuyo conocimiento y
análisis por los operadores habría permitido su validación, mejorando la robustez
de los cálculos.
En definitiva, cabe instar de nuevo a los gestores de infraestructuras a adelantar
el procedimiento de modificación de los cánones, de forma que se puedan
mantener las dos reuniones con las empresas ferroviarias que señalaba la
Resolución de cánones de 2017. Además, cuando los cálculos para la
determinación de los cánones ferroviarios requieran de hipótesis o parámetros
más allá del modelo de costes, ADIF y ADIF AV deberán compartirlos con las
empresas ferroviarias, permitiendo que aleguen al respecto.
III. COSTES DIRECTOS DE LOS CÁNONES FERROVIARIOS DEL
ARTÍCULO 97 DE LA LEY 38/2018
III.1. Modelo de costes e imputación realizada por los gestores de
infraestructuras
En este epígrafe se expondrán las principales líneas del modelo contable de
ADIF y ADIF AV, así como las estimaciones realizadas por los gestores de
infraestructuras sobre los costes que deben recuperarse a través de los cánones
ferroviarios (costes directos).
6
La Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC) es la asociación mundial para la cooperación entre
los principales actores del sector ferroviario internacional y tiene como objetivo avanzar hacia la
estandarización y la mejora de los sistemas de construcción y explotación de ferrocarriles
interoperables. Así, la ficha a que hace referencia ADIF, la 714 R ha sido utilizada de referencia
para la elaboración de la Orden FOM/1631/2015, de 14 de julio, por la que se aprueba la
Instrucción para el proyecto y construcción de obras ferroviarias IF-3. Vía sobre balasto. Cálculo
de espesores de capas de la sección transversal
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III.1.1. Modelo de contabilidad analítica (CA)
La CA de ADIF y ADIF AV, partiendo de la cuenta de pérdidas y ganancias
auditada por la IGAE, arroja unos resultados por división, asignando tanto los
costes e ingresos directos como aquellos derivados de un reparto, como son los
costes comunes y conjuntos tanto a nivel corporativo como de departamentos
auxiliares a cada división. ADIF y ADIF AV cuentan con casi 4.000 centros de
costes (CECOS), que son las unidades organizativas delimitadas desde un punto
de vista funcional o de actividad, donde se generan los costes y/o ingresos.
Estos, a su vez, se agrupan en 33 divisiones que se configuran como las áreas
organizativas fundamentales de los gestores de infraestructuras.
III.1.2. Modelo de cálculo del coste de los cánones (CC)
Los resultados por división suponen el punto de partida para el cálculo de los
cánones ferroviarios, de conformidad con el marco regulatorio vigente. Como se
indicó en la Resolución de cánones de 2017, del análisis de las actividades de
cada división, ADIF y ADIF AV seleccionan aquéllas elegibles de acuerdo con
los costes que pueden repercutirse a cada modalidad de canon de acuerdo con
De forma resumida, se presentan a continuación:
- Canon por adjudicación de capacidad (modalidad A): ADIF y ADIF AV
consideran imputables a este canon las actividades que realizan las
siguientes divisiones: Circulación Red Convencional (división 22 según la
nomenclatura de ADIF y ADIF AV), Circulación Alta Velocidad (29), Red
de Ancho Métrico (31, únicamente la subdivisión de circulación),
Seguridad en la Circulación (44) y Gestión de la Capacidad (46).
Según la descripción aportada, las divisiones 22, 29 y 31 soportan los
gastos del proceso de administración de la circulación que constituye el
conjunto de actividades necesarias para gestionar el tráfico ferroviario de
la red ferroviaria de interés general (en adelante, RFIG) de acuerdo con
las especificaciones técnicas fijadas. La división 44 soporta los gastos del
proceso de seguridad en la circulación mientras que la división 46 aglutina
los gastos de gestión de la capacidad de la red que consiste en el proceso
de planificar, programar y gestionar la capacidad en la RFIG sobre la base
de las solicitudes realizadas por las empresas ferroviarias. Además, a
estos gastos se añade el coste de la amortización (neta de subvenciones)
de las instalaciones de seguridad y control de tráfico que se registra en
las divisiones de mantenimiento de las infraestructuras.
- Canon por utilización de las líneas ferroviarias (modalidad B): En este
caso, los gestores proponen asignar las actividades de las divisiones
Mantenimiento Red Convencional (28), Mantenimiento Alta Velocidad (21,
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excluidos los cambiadores de ancho de vía) y Red de Ancho Métrico (31,
únicamente el mantenimiento).
Las tres divisiones anteriores soportan los gastos correspondientes al
proceso de mantenimiento de la infraestructura ferroviaria que es el
conjunto de operaciones de conservación, reparación, reposición y
actualización tecnológica. Estas divisiones están segmentadas en
especialidades y se consideran imputables todas, excepto las
relacionadas con las instalaciones de transformación y distribución de la
energía eléctrica de tracción que se imputan, como se verá a
continuación, a la modalidad C.
- Canon por utilización de las instalaciones de transformación y
distribución de la energía eléctrica de tracción (modalidad C): En este
caso las actividades serían las incluidas en las divisiones 21, 28 y 31,
citadas anteriormente. Estas divisiones son comunes a las de la
modalidad B anterior, sin embargo, para la modalidad C únicamente se
consideran imputables las especialidades correspondientes a la
transformación y distribución de la energía eléctrica de tracción.
No obstante, hay que mencionar que la infraestructura ferroviaria, en particular
la vía y las estaciones, son infraestructuras comunes sobre las que se prestan
no sólo los servicios recogidos en las modalidades de canon del artículo 97 sino
también los relacionados con el artículo 98. Por este motivo, y para evitar la doble
contabilización, es necesario excluir algunos costes que, habiendo sido
imputados al canon del artículo 97, están relacionados con otras modalidades de
cánones. En particular, los costes a excluir son los siguientes:
- Costes asociados al estacionamiento en vías con andén en
estaciones que serán recuperados por el canon modalidad C1 del artículo
98, incluyendo los costes de mantenimiento de la vía en la que se
estaciona, que están en las divisiones 28, 21 y 31 de mantenimiento.
- Costes asociados a la utilización de vías en otras instalaciones de
servicio: de apartado, de formación de trenes y maniobras, que serán
recuperados por la modalidad D del canon del artículo 98, incluyendo los
costes de mantenimiento de la infraestructura utilizada que se encuentran
en las divisiones 28, 21 y 31.
- Costes relacionados con la utilización de los puntos de carga para
mercancías, que serán recuperados por la modalidad E del artículo 98,
incluyendo los costes de mantenimiento de la infraestructura utilizada.
Los costes imputables a los cánones ferroviarios, de acuerdo con la Ley del
Sector Ferroviario ascendieron en 2017 a 1.058 millones de euros.
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Tabla 3. Costes imputables a los cánones ferroviarios (millones de euros)
2015
2016
Var. 2015
2017
Var. 2016
Var. Acum.
1.051
1.070
1,8%
1.058
-1,1%
0,7%
En relación con los costes imputables de 2017, las principales variaciones
respecto al año anterior han sido: i) el incremento de las partidas relativas a los
materiales y servicios (+14 millones de euros) y amortizaciones netas de
subvenciones (+20,5 millones de euros), y; ii) la reducción de los gastos
estructurales (-45,7 millones).
III.1.3. Costes directamente imputables a los cánones ferroviarios
Una vez establecidos los costes imputados por ADIF y ADIF AV a las diferentes
modalidades de cánones de conformidad con la Ley del Sector Ferroviario,
deben determinarse los costes directos del servicio, los únicos que pueden
ser recuperados a través de las tarifas de acceso a las infraestructuras
ferroviarias, de acuerdo con la normativa europea.
El RE 909/2015 establece, en su artículo 3.1, que “[L]os costes directos del
conjunto de la red se calcularán como la diferencia entre, por un lado, los costes
de prestación de los servicios del paquete de acceso mínimo y del acceso a
infraestructuras que conectan con las instalaciones de servicio y, por otro, los
costes no elegibles (…)”. Estos últimos hacen referencia, esencialmente, a
aquellos que no son variables con el tráfico ferroviario.
De esta forma, a los costes imputables a los cánones ferroviarios calculados
anteriormente, deben detraerse los costes no elegibles, de forma que el
cálculo de los costes directos del servicio ferroviario sea consistente con el RE
2015/909. En la información remitida, ADIF y ADIF AV han estimado los costes
no elegibles de conformidad con el artículo 4.1 del citado Reglamento.
ADIF y ADIF AV calculan costes diferenciados para las líneas tipo A (alta
velocidad) y el resto (red convencional), como prevé el RE 2015/909 siempre que
los costes subyacentes de las dos redes sean sustancialmente diferentes
(artículo 4.1, segundo párrafo). Los datos del modelo contable confirman los
mayores costes subyacentes de la red de alta velocidad que, como se observa
en la Tabla 4, suman el 33% de los costes cuando, en términos de extensión,
únicamente suponen el 17% de los km. de la RFIG.
Los costes auditados que, de acuerdo con los cálculos de ADIF y ADIF AV,
deben recuperarse a través de los cánones ferroviarios ascendieron, en 2017, a
901,39 millones de euros, lo que supone un incremento de los costes
directamente imputables del 5,7% con respecto a 2016.
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Tabla 4. Costes directamente imputables al servicio ferroviario (2017)
Millones de euros
Red alta
velocidad
Red
convencional
Total
Costes imputables cánones
ferroviarios (1)
353,95
704,14
1.058,09
Costes no elegibles (2)
39,57
117,12
156,69
Costes directamente imputables
servicio ferroviario (3) = (1) – (2)
314,38
587,01
901,39
La evolución anterior se explica, esencialmente, por la reducción de los costes
no elegibles estimados por ADIF y ADIF AV, como consecuencia de la revisión
del cálculo de los costes fijos no elegibles a que hace referencia el epígrafe a)
del artículo 4.1 del RE 2015/909
7
.
Tabla 5. Evolución de los costes directamente imputables al servicio
ferroviario presentados por ADIF y ADIF AV
Millones de euros
2015
2016
2017
Var.
2016
Var.
Acum.
Coste imputables cánones
ferroviarios
1.050,50
1.069,60
1.058,00
-1,1%
0,7%
Costes no elegibles
246,15
216,95
156,69
-27,8%
-36,3%
Costes directamente
imputables servicio ferroviario
804,35
852,65
901,31
5,7%
12,1%
III.1.4. Reparto de los costes directos a los servicios ferroviarios
La Resolución de cánones de 2018 señala que el modelo de costes presentado
hasta la fecha por ADIF y ADIF AV calculaba los costes directamente imputables,
si bien no contaba “con las funcionalidades para asignarlos a cada uno de los
servicios”. En el presente ejercicio, ADIF y ADIF AV han aportado un estudio
técnico, basado en la citada ficha de la UIC 714 R
8
, en el que se determina
cuantitativamente la relación entre la degradación producida sobre la vía y los
distintos tipos de tráfico. Así, la degradación de las infraestructuras, que implica
necesidades de mantenimiento y renovación de sus elementos, está
determinada por el tráfico ferroviario y sus características (en particular, la carga
y su concentración por eje, y la velocidad del tren).
De acuerdo con el artículo 97 de la Ley del Sector Ferroviario, la modalidad B
del canon es la que concentra los costes de mantenimiento y conservación de la
infraestructura. Por tanto, los costes de las modalidades A, que se refiere a
7
De conformidad con la Resolución de cánones de 2017
8
Ver nota al pie 6.
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aquellos asociados a la adjudicación de capacidad, seguridad y control de tráfico,
y C, que recupera los asociados a las instalaciones eléctricas, se repartirán de
forma proporcional al tráfico, medido en tren.km.
Por el contrario, los costes de la modalidad B del canon del artículo 97 se
repartirán en función de un tráfico virtual calculado en base a la citada ficha de
la UIC 714 R y que incorpora el mayor desgaste de algunos trenes, como los
AVE, por su velocidad de circulación, o los de mercancías, por su peso. El
estudio técnico aportado por los gestores de infraestructuras ha supuesto un tren
tipo para cada servicio ferroviario y tipo de red (alta velocidad y
convencional). El tren tipo establecido es el modelo más utilizado para cada
servicio y red, al que se le asocia una velocidad máxima de circulación, un peso
medio, así como variables para determinar su agresividad con la infraestructura,
en función de la carga máxima por eje y su distribución entre ejes motores o
remolcados.
La ficha de la UIC 714 R pone en relación, a través de determinados coeficientes,
los parámetros anteriores, obteniéndose el tráfico virtual que penaliza, como se
ha señalado, los trenes más pesados, rápidos y con la tracción concentrada. La
tabla siguiente muestra la distribución del tráfico y los costes de cada servicio
por tipo de red:
Tabla 6. Distribución de costes y tráficos por tipo de servicio
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Líneas A
% costes
63,40%
16,50%
8,80%
10,20%
0,40%
0,60%
% tráfico
62,10%
16,70%
7,90%
12,00%
1,10%
0,30%
Penalización*
- 1,30
0,20
- 0,90
1,80
0,70
- 0,30
Líneas no A
% costes
6,20%
4,10%
2,30%
66,00%
0,90%
20,40%
% tráfico
6,70%
4,60%
2,60%
66,90%
1,90%
17,30%
Penalización*
0,50
0,50
0,30
0,90
1,00
- 3,10
(*) La penalización, en puntos porcentuales, se ha calculado como la diferencia entre
los costes que debe soportar cada servicio y los que le corresponderían de acuerdo
con su tráfico en el conjunto de la red.
De esta forma, en las redes de alta velocidad (líneas tipo A), de acuerdo con
los cálculos de ADIF y ADIF AV, los trenes de los servicios VL1 (esencialmente,
los servicios comerciales AVE de RENFE), que circulan a mayor velocidad que
el resto, y de mercancías, por su peso, resultan ligeramente penalizados con
respecto al resto de servicios (como los ALVIA – VL2 – o los AVANT – VCM –).
En la red convencional, donde las diferencias de velocidad son limitadas, el
único servicio que resulta penalizado es el de mercancías, de nuevo por el
mayor peso de sus trenes, tanto en total como por eje, que contando con un
17,3% del tráfico, debe recuperar el 20,4% de los costes.
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De esta forma, de acuerdo con los gestores de infraestructuras, los costes
directamente imputables a recuperar por cada modalidad ascenderían a:
Tabla 7. Costes directamente imputables a recuperar por cada servicio
ferroviario (2017)
Mill. €
Líneas A
Resto líneas
Total
VL1
199,32
36,48
235,80
VL2
51,90
24,33
76,23
VL3
27,72
13,68
41,39
VCM
32,22
387,50
419,72
VOT
1,34
5,07
6,41
M
1,89
119,96
121,85
Total
314,38
587,01
901,39
III.2. Valoración de la estimación realizada por ADIF y ADIF AV
Una vez expuestas las principales líneas del modelo de costes de los gestores
de infraestructuras y se han detallado los ajustes aplicados por ADIF y ADIF AV
para calcular los costes directos del servicio ferroviario en 2017, cabe ahora, de
conformidad con las competencias de la CNMC, valorar su adecuación al marco
regulador.
La Resolución de cánones de 2018 señaló que los modelos presentados por
ADIF y ADIF AV cuentan con una estructura y metodología que permite calcular
el coste de los cánones de una forma causal, objetiva y adaptada a los
preceptos del artículo 97 de la Ley del Sector Ferroviario.
En el marco del encargo como medio propio de la CNMC a la sociedad mercantil
estatal Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S. A., S.M.E., M.P.
(en adelante, ISDEFE) para la realización de trabajos de apoyo y asistencia
técnica en el ejercicio de sus actividades, se encomendó a ISDEFE la Actividad
nº 4 DTSP-AAD17 sobre la verificación de los modelos de costes de los gestores
de infraestructuras del ejercicio 2017 en fecha 1 de junio de 2018.
En este proceso se ha revisado la descripción de las divisiones elegibles y las
cuentas contables de las que reciben costes, considerándose que es correcta su
elección para el cálculo del coste, ya que recogen los conceptos de coste
indicados en la legislación.
La auditoría del proceso de asignación de costes ha verificado, igualmente,
los importes de los costes no elegibles. Por tanto, se ha comprobado que los
valores aportados por los gestores de infraestructuras se corresponden con los
que se obtienen de sus sistemas.
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La valoración que se realizará en los párrafos siguientes se centra en el análisis
de la regulación vigente, en particular, el RE 2015/909 y los criterios aplicados
por ADIF y ADIF AV para la confección de los costes directos.
III.2.1. Adecuación de los costes no elegibles al RE 2015/909
Como se ha señalado anteriormente, el RE 2015/909 únicamente permite la
recuperación a través de los cánones ferroviarios de los costes directamente
imputables al servicio ferroviario. La Resolución de cánones de 2018 analizó en
detalle los costes que ADIF y ADIF AV consideraban como no elegibles,
coincidiendo, en términos generales, con la propuesta realizada por los gestores
de infraestructuras.
Sin embargo, se señalaron dos aspectos en los que el análisis de esta Sala no
coincidía con el de los gestores de infraestructuras:
- Punto (g) del artículo 4.1 del RE 2015/909, sobre los activos intangibles.
En relación con este concepto de costes que el Reglamento considera no
elegibles, ADIF y ADIF AV señalan que, si bien a efectos contables las
aplicaciones informáticas desarrolladas para la gestión del tráfico
ferroviario son activos intangibles, estas son imprescindibles para el
desarrollo de su actividad, por lo que, en su opinión, deben imputarse a
los cánones ferroviarios.
En la Resolución de cánones de 2018, esta Sala reconoció que,
efectivamente, dichos sistemas estaban directamente relacionados con la
prestación del servicio. Sin embargo, esta condición no es suficiente para
que un coste sea elegible dado que el Considerando 8 del RE 2015/909
señala que “[S]olo debe permitirse al administrador de infraestructuras
incluir en el cálculo de sus costes directos aquellos costes respecto a los
cuales pueda demostrar de manera objetiva y rigurosa que se derivan
directamente de la explotación del servicio ferroviario”.
Por tanto, además de estar directamente relacionados con el servicio
ferroviario, para que un coste sea elegible debe ser variable con el tráfico.
Por esta razón, la Resolución de cánones de 2018 establecía que los
“activos intangibles señalados anteriormente no verán incrementados sus
costes ante un incremento del número de trenes gestionados”,
concluyendo que “la amortización de las aplicaciones informáticas
asociadas con la gestión del tráfico ferroviario no son costes
elegibles a los efectos del RE 2015/909 como, de hecho, se demuestra
al estar incluidos explícitamente en su artículo 4”.
De acuerdo con la información aportada, el coste de este concepto
asciende a 4,28 millones de euros, que deben detraerse del coste total
imputado a los cánones ferroviarios. En concreto, de acuerdo con la
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auditoría realizada, estos costes se encuentran recogidos en la modalidad
A del canon del artículo 97 en relación con la red convencional.
- Punto (k) del artículo 4.1 del RE 2015/909, sobre los equipos de
alimentación eléctrica. ADIF y ADIF AV no detraen, como coste no
elegible, ningún coste en relación con los equipos de alimentación
eléctrica, incluyendo las subestaciones, al considerar que es un coste
variable. El estudio técnico que aportaron en el marco de la revisión de
los cánones de 2018 señalaba que la potencia que las subestaciones
eléctricas deben suministrar a la línea férrea es función del número de
circulaciones actuales y futuras del tramo de línea que debe alimentar.
En relación con estos equipos, es necesario recordar, en primer lugar, que
el RE 2015/909 establece, en su Considerando 10, que los “equipos de
alimentación eléctrica, tales como cables o transformadores, no suelen
sufrir desgaste por la explotación del servicio. No están expuestos a
fricciones ni a otros impactos causados por la explotación del servicio. Así
pues, los costes de los equipos de alimentación eléctrica no deben
incluirse en el cálculo de los costes directamente imputables a la
explotación del servicio ferroviario”. Este mismo considerando establece,
por el contrario, que la catenaria sufre un desgaste derivado de la fricción
y los arcos eléctricos que causan la circulación de los trenes eléctricos.
Por otra parte, la Resolución de cánones de 2018 ya analizó el estudio
técnico aportado por ADIF y ADIF AV, concluyendo que, en realidad, los
rangos de variación de costes señalados eran tan amplios que estos
costes debían considerarse fijos. En particular, en dicha Resolución se
citaba el ejemplo de los servicios de cercanías, en los que la tipología de
la subestación y, por tanto, de los costes subyacentes, es la misma entre
10 y 200 circulaciones.
Además, la práctica de otros reguladores confirma la exclusión de estos
elementos de la red. El regulador inglés (ORR) ha señalado que
únicamente resultaban elegibles entre el 35-40% de los costes
relacionados con los equipos de alimentación eléctrica
9
, porcentaje similar
al que suponen las subestaciones en el caso de ADIF y ADIF AV. El
regulador francés (ARAFER), en su decisión sobre los costes directos
10
,
excluía los costes de mantenimiento y renovación de las instalaciones
eléctricas.
9
Ver informe CATRIN. Cost Allocation of Transport Infrastructure cost. Deliverable D1. Cost
allocation Practices in the European Transport Sector. Final Version. March 2008.
10
Avis 2017-006 de 1 de febrero de 2017.
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Por ello, y como ya se hizo en su Resolución de cánones de 2018, esta
Sala considera que, de acuerdo con el RE 2015/909, los costes de
amortización de las subestaciones eléctricas no son elegibles y, por tanto,
deben detraerse 39,29 millones de euros de la modalidad C del canon
del artículo 97, 18,274 millones correspondiente a las líneas tipo A y
21,016 millones al resto.
De acuerdo con lo anterior, los costes directamente imputables a los cánones
ferroviarios ascienden a 857,82 millones de euros, 43,57 millones de euros
menos de los calculados por ADIF y ADIF AV, según se detalla en la tabla
siguiente:
Tabla 8. Costes directamente imputables al servicio ferroviario
Millones €
Modalidad canon art. 97
Total RFIG
Líneas A
Líneas no A
Servicio
A
B
C
A
B
C
VL1
66,74
113,25
8,09
14,46
17,26
3,09
VL2
18,13
28,53
2,19
9,61
11,18
2,32
VL3
9,29
15,78
1,11
5,25
6,14
1,51
VCM
13,29
15,07
1,61
138,84
197,38
33,61
VOT
0,67
0,41
0,11
2,77
0,99
0,87
M
0,44
1,35
0,04
38,30
71,88
6,24
Total
296,11
561,72
857,82
Estimado ADIF
314,38
587,01
901,39
A los efectos de la presente Resolución, las valoraciones y análisis se harán
tomando como referencia el valor de los costes directamente imputables
corregidos y que, como se ha dicho, ascienden a 857,82 millones de euros.
III.2.2. Consideraciones finales
Una vez que se han auditado los costes de los gestores de infraestructuras
relacionados con la gestión de la RFIG y se han determinado los costes
directamente imputables, resulta apropiado analizar su evolución para establecer
la eficiencia de los gestores.
Como se observa en la Tabla 5, los costes imputables a los cánones ferroviarios
han permanecido estables entre 2015 y 2017, en el entorno de los 1.050 millones
de euros. Sin embargo, fruto del proceso de ajuste del modelo de costes y de la
aplicación del RE 2015/909, los costes no elegibles se han reducido en los
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últimos ejercicios, lo que ha supuesto un incremento de los costes directos del
5,7%
11
.
Los costes que los gestores de infraestructuras pueden recuperar a través de
los cánones ferroviarios ascienden, como se observa en la tabla siguiente, al
40,5% de sus costes totales. Así, los costes totales de los gestores de
infraestructuras ascienden a casi 2.620 millones de euros, mientras que los
conceptos que pueden imputarse a los cánones ferroviarios suponen 1.058
millones de euros, como se ha descrito en la Tabla 3.
Tabla 9. Estructura de costes de los gestores de infraestructuras (2017)
ADIF
ADIF
AV
Total
Coste imputable
Canon
Aprovisionamientos y otros
costes
580,34
325,66
906,00
224,63
Convenios entre
Administradores
13,69
347,49
361,18
241,10
Personal
631,01
14,64
645,65
372,12
Amortizaciones (neto)
- 0,61
237,75
237,15
138,83
Gastos financieros
17,51
374,21
391,72
0
Otros
81,70
- 3,45
78,24
81,31
Coste total
1.323,64
1.296,30
2.619,94
1.058,00
Fuente. Elaboración propia a partir de las Cuentas Anuales de ADIF y ADIF AV.
Si además se detraen los costes no elegibles, el importe que se asigna a los
cánones ferroviarios se sitúa en el entorno del 33% de los costes totales.
La situación del mercado ferroviario y la importancia de los cánones en la
competitividad de este modo de transporte requieren de mejoras continuas en la
eficiencia. En este sentido, tanto la Directiva RECAST como la Ley del Sector
Ferroviario prevén que se incentive a los administradores de infraestructuras
a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía
de los cánones.
En el caso de la Ley del Sector Ferroviario, de conformidad con el artículo 30.3
de la Directiva RECAST, estos incentivos están vinculados al convenio que
deben suscribir ADIF, ADIF AV y el Ministerio de Fomento para garantizar la
sostenibilidad de los gestores de infraestructuras.
El artículo 25 de la Ley del Sector Ferroviario señala que el Gobierno adoptará
las medidas necesarias para asegurar que la contabilidad de pérdidas y
11
La propuesta de ADIF y ADIF AV eleva el incremento en los costes directamente imputables
hasta el 12%.
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ganancias de los administradores generales de infraestructuras ferroviarias
refleje como mínimo una situación de equilibrio, incluyendo la financiación
estatal.
La cuantía de esta financiación se canalizará a través del convenio previsto en
su artículo 25.2: “[E]l Ministerio de Fomento y el administrador de infraestructura
ferroviaria (…), suscribirán un convenio, por un periodo no inferior a cinco años,
(…) que se ajustará a los principios y parámetros básicos que se indican en el
anexo II”. Dicho Anexo, en su punto 5, establece que el citado convenio recoja
“los inventivos previstos para reducir los costes de puesta a disposición de la
infraestructura ferroviaria o la cuantía de los cánones”.
Sin perjuicio de las diferencias en el literal de la transposición, que en el caso de
la Directiva RECAST claramente indica que deben preverse incentivos a reducir
los cánones ferroviarios, lo cierto es que debe reclamarse que se concluya el
citado convenio entre el Ministerio de Fomento y los administradores de
infraestructuras, que ha de recoger un esquema de incentivos a la reducción
de costes de los administradores de infraestructuras
12
.
IV. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LOS CÁNONES
FERROVIARIOS DEL ARTÍCULO 97 DE LA LEY DEL SECTOR
FERROVIARIO
Una vez que se han comprobado los costes directos, el RE 2015/909 señala, en
su artículo 5, que “[E]l administrador de infraestructuras calculará los costes
unitarios directos medios del conjunto de la red dividiendo los costes directos del
conjunto de la red por el número total de kilómetros-vehículo, kilómetros-tren o
toneladas brutas previsto o explotado con carácter efectivo”. En el presente
epígrafe se analizará y valorará la traslación propuesta por ADIF y ADIF AV de
los costes directamente imputables a los cánones ferroviarios.
Por otra parte, el artículo 96.4 de la Ley del Sector Ferroviario establece que
“[S]iempre que el mercado pueda aceptarlo, y sin dejar de garantizar una
competitividad óptima de los segmentos de mercado, los administradores de
infraestructuras podrán cobrar la adición prevista en el artículo 97.5.2º”. Esta
adición tiene como objeto la recuperación de los costes no directamente
imputables como los financieros, amortizaciones de la infraestructura, etc. En
12
A este respecto, el contrato suscrito por SNCF Reseau (el gestor de infraestructuras francés)
con el Estado francés para el periodo 2017-2026 prevé una reducción de los costes de
administración de la red de más de 1.200 millones de euros con respecto a la trayectoria sin
estos incentivos (ver https://www.sncf-
reseau.fr/sites/default/files/upload/_Mediatheque/rapports-
annuels/Contrat_pluriannuel_Etat_SNCF_Reseau-2017.pdf).
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este caso, como señala el marco regulador, esta Sala debe analizar si, dados los
incrementos de cánones propuestos, los servicios afectados podrán soportar la
adición propuesta por los gestores de infraestructuras.
IV.1. Consideraciones preliminares
De forma previa al análisis concreto de las propuestas de cánones realizadas,
resulta apropiado recordar algunos aspectos que están determinando la
evolución reciente de los cánones ferroviarios. En primer lugar, el artículo 31.3
de la Directiva RECAST
13
establece que “el canon de acceso mínimo y de acceso
a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será equivalente al
coste directamente imputable a la explotación del servicio”
14
. Esto es, los
cánones ferroviarios a los que se refiere el artículo 97 de la Ley del Sector
Ferroviario deben cubrir sus costes directamente imputables.
El marco comunitario permite, de acuerdo con el artículo 9 del RE 2015/909, la
adaptación gradual de los cánones a los costes directamente imputables.
El proceso de adaptación de los cánones ferroviarios partía, en el caso español,
de una situación muy diferente en función del tipo de línea. Así, por una parte,
los administradores de infraestructuras no han recibido subvención alguna por la
gestión de la red de alta velocidad, por lo que los cánones han venido cubriendo
una parte sustancial de los costes subyacentes.
Por el contrario, los cánones de la red convencional venían condicionados por la
subvención que ADIF recibía de los Presupuestos Generales del Estado para
sufragar sus costes operativos. A este respecto, esta Sala señaló en la citada
Resolución de cánones de 2017 que “ADIF no puede considerar, como coste
elegible, el importe recibido como subvención a la explotación de los
Presupuestos Generales del Estado”. Por tanto, los importes unitarios de los
cánones ferroviarios de las líneas no A no cubrían, hasta 2017, una parte
sustancial de los costes directos que ADIF recuperaba mediante una
subvención.
Posteriormente, ADIF tomó las siguientes decisiones:
13
Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 por
la que se establece un espacio europeo único.
14
Como señalaba el Informe de la CNMC de 29 de abril de 2015 sobre el Anteproyecto de Ley
del Sector Ferroviario (IPN/DTSP/001/15), el artículo 96 de la Ley 38/2015 no recoge esta
equivalencia, al señalar que “[P]ara la cuantificación de los cánones de utilización de las
infraestructuras ferroviarias, se tomarán en consideración los costes directamente imputables al
servicio ferroviario”.
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- La renuncia a la citada subvención, que pasó a transferirse a RENFE
Viajeros para la prestación de los servicios sujetos a obligaciones de servicio
público (OSP), y el consiguiente incremento de los cánones sobre los
servicios que se prestan sobre la red convencional
15
.
- El incremento sobre los cánones que afectan a los servicios de viajeros
prestados sobre la red convencional que entraron en vigor el 1 de agosto
de 2018, de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de
16
.
El hecho de que ADIF no reciba subvención alguna hace que los cánones deban
recuperar, como se ha señalado, al menos los costes directamente imputables
al servicio ferroviario. En este sentido, una vez finalizado el modelo de costes de
ADIF y ADIF AV, la propuesta de cánones para 2019, que incluye una senda
plurianual de evolución de los cánones, supone el paso final para el cumplimiento
de lo dispuesto en el marco europeo y español, lo que dotará al sistema de la
predictibilidad que requieren las empresas ferroviarias y que señala el
considerando 44 de la Directiva RECAST.
Sin embargo, es preciso reconocer, como esta Sala ha puesto de manifiesto
reiteradamente
17
, que los administradores de infraestructuras no pueden
comprometerse con la senda de evolución de los cánones que incluyen en su
propuesta, dada la consideración de los cánones ferroviarios como tributos y su
aprobación anual en los Presupuestos Generales del Estado.
IV.2. Evolución de los cánones ferroviarios
De forma previa al análisis de la propuesta para 2019, se considera apropiado
ilustrar la evolución de la facturación de ADIF y ADIF AV en concepto de cánones
ferroviarios. Como se observa en el gráfico siguiente, los ingresos por cánones
de los gestores de infraestructuras se han incrementado paulatinamente desde
2010. Los ingresos de 2017 recogen solo parcialmente los incrementos
previstos, en particular, en los servicios VCM (utilizados por los servicios sujetos
a OSP), dado que, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley 3/2017, de 27 de junio,
15
Esta modificación fue objeto de informe por esta Sala en la Resolución de 30 de marzo de
2017 sobre la propuesta de canon y adición de ADIF de los servicios de viajeros urbanos o
suburbanos e interurbanos (VCM) para 2017 (STP/DTSP/023/17).
16
Esta modificación fue objeto de informe por parte de esta Sala en la citada Resolución de 21
de septiembre de 2017 (ver nota al pie 1).
17
Ver, por ejemplo, Acuerdo de 25 de julio de 2018 por el que se emite informe sobre el
Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector
Ferroviario (IPN/CNMC/014/18).
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de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, los cánones
ferroviarios entraron en vigor el 1 de julio de 2017.
Gráfico 2. Evolución de los ingresos por cánones ferroviarios
(*) La creación de ADIF AV se produjo en 2013
18
.
Los servicios ferroviarios de viajeros soportan más del 99% de los cánones
ferroviarios. Por su parte, los servicios de mercancías pagaron, en concepto de
cánones por utilización de las líneas ferroviarias casi 7 millones de euros, de los
que más del 70% correspondió a RENFE Mercancías.
El incremento de la facturación mediante los cánones ferroviarios ha mejorado
los porcentajes de cobertura de los costes de las infraestructuras ferroviarias,
que mejoró por primera vez desde 2015, como se observa en el gráfico siguiente.
18
Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre, sobre reestructuración de la entidad pública
empresarial «Administrador de Infraestructuras Ferroviarias» (ADIF) y otras medidas urgentes
en el orden económico.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2010 2011 2012 2013 (*) 2014 2015 2016 2017
Millones de euros
ADIF ADIF AV
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Gráfico 3. Cobertura de los costes totales mediante los cánones
ferroviarios (2017)
La mayor cobertura de los costes de las infraestructuras se ha producido,
especialmente, por los incrementos de los cánones vinculados a los servicios
sujetos a OSP. Sin embargo, también se observa una mejora en la cobertura de
los costes de las líneas tipo A (alta velocidad). En este sentido, la tabla siguiente
presenta los grados de cobertura de los diferentes corredores de alta velocidad,
incluyendo los resultados del operador del servicio.
Tabla 10. Grado de cobertura de los costes por corredor de alta velocidad
(2017)
[CONFIDENCIAL]
La agregación de los resultados de ADIF AV y RENFE permite realizar una
aproximación al resultado financiero de los distintos corredores, sin valorar el
reparto de los ingresos entre administración de la red y operación del servicio.
Al igual que en los ejercicios precedentes, los corredores de Madrid con
Andalucía y Barcelona-frontera francesa presentan resultados positivos tanto
para ADIF AV como para RENFE, por un importe que supera, conjuntamente,
los 170 millones de euros, lo que supone un incremento de casi el 25% con
respecto a 2016. Como también se señalaba en la Resolución de cánones 2018,
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
Líneas A Líneas Interurbanas (B) Líneas Cercanías (C) Resto de líneas
Alta Velocidad Red convencional Total Administración de
la red
Cobertura de los costes mediante cánones
2015 2016 2017
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los corredores Madrid-Norte
19
y Madrid-Levante presentan importantes
resultados negativos para ADIF AV. Por el contrario, RENFE obtiene beneficios
en este último.
En el conjunto de los corredores de alta velocidad, los resultados de ADIF y
RENFE ascendieron, en 2017 a [CONFIDENCIAL] millones de euros, frente a
los [CONFIDENCIAL] millones de euros en 2016, por lo que la situación ha
mejorado en más de 60 millones de euros, alcanzando prácticamente el
equilibrio. En definitiva, los cánones ferroviarios han incrementado los recursos
de ADIF y ADIF AV y han mejorado los índices de cobertura de sus costes
subyacentes.
Sin embargo, es preciso recordar que este aumento de los recursos de los
gestores de infraestructuras ha de ir acompañado de un incremento del
tráfico ferroviario, para evitar que se genere un aumento de costes unitarios
que restrinja la demanda ferroviaria.
Bajo estas premisas se analiza, en el siguiente epígrafe, la propuesta de cánones
de 2019, diferenciando, dada su situación de partida, los servicios de viajeros y
mercancías.
IV.3. Propuesta de cánones sobre el tráfico de viajeros
IV.3.1. Red de alta velocidad
A. Análisis de la propuesta de canon comunicada
La propuesta de cánones para las líneas de alta velocidad (líneas A) realizada
por ADIF y ADIF AV se basa en su estimación de costes directos, la metodología
señalada de asignación a cada servicio ferroviario, así como, en una previsión
de tráfico que extrapola el crecimiento entre enero y mayo de 2018 al periodo
regulatorio (2019). Los valores unitarios así obtenidos se traspasan a los
cánones ferroviarios en un único periodo, salvo en el caso de los servicios de
mercancías sobre las líneas tipo A, que, como se señaló anteriormente, se
realiza en 10 años.
En relación con la propuesta del gestor de infraestructuras, en primer lugar es
necesario recordar que la propuesta de ADIF y ADIF AV de costes directos no
se ajusta con lo dispuesto en el RE 2015/909. Estos costes, como se ha
señalado en el epígrafe III.2.1, ascienden a 296,11 millones de euros; en
19
El corredor Madrid-Norte no está finalizado. En los datos presentados se incluyen los trayectos:
Madrid-Valladolid-León, Olmedo-Zamora y Orense-Santiago.
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consecuencia, se hace necesario reevaluar los valores unitarios de forma
consistente con este importe.
En segundo lugar, la previsión de tráfico para el ejercicio 2019 resulta relevante
a la hora de establecer los costes medios por servicio. Los gestores estiman que
la actividad ferroviaria en dicho ejercicio ascenderá a 48,1 millones de tren.km,
lo que supone un incremento con respecto a 2017 del 2,6%. A este respecto,
esta Sala considera que esta estimación no está justificada, por lo que cabe
instar a los gestores de infraestructuras a elaborar una metodología de
estimación de tráfico.
Dicha metodología debe ser transparente, de forma que se asegure que no se
infravalora el crecimiento del tráfico, lo que redundaría, a la postre, en unos
mayores cánones unitarios ingresados. Esto resulta especialmente importante
ante la liberalización de los servicios nacionales de transporte de viajeros
prevista en la Directiva 2016/2370
20
. Dicha metodología deberá clarificar, entre
otros aspectos, cómo se considerarán los tráficos potenciales que la
liberalización puede atraer, así como otros que han surgido recurrentemente en
el procedimiento de consultas, como los nuevos tráficos derivados de la puesta
en servicio de nuevas líneas.
Esta metodología aportará calidad al modelo de determinación de cánones y
dará certidumbre a las empresas ferroviarias sobre esta variable.
A los efectos del ejercicio 2019, esta Sala considera que, si bien no es
descartable que el tráfico efectivo será superior al 2,6% estimado por ADIF y
ADIF AV, no cabe su corrección, a la espera de la metodología señalada
anteriormente. Por tanto, los cánones ferroviarios que reflejan los costes
directamente imputables para las líneas de alta velocidad, de acuerdo con las
correcciones señaladas en el epígrafe III.2.1, son los siguientes:
Tabla 11. Cánones ajustados a aplicar en 2019 en líneas A
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
2,2255
2,2425
2,4439
2,2975
2,1012
0,5203
Mod. B
3,7915
3,5487
4,1654
2,6155
0,7790
1,3881
Mod. C
0,2710
0,2729
0,2979
0,2799
0,2315
0,1961
Dif. 2018
-16,4%
67,9%
-8,2%
39,6%
56,8%
21,3%
De acuerdo con las estimaciones de tráfico de ADIF y ADIF AV, los cánones
ajustados a los costes directos efectivos suponen unos menores ingresos de
20
Directiva 2016/2370 del Parlamento y del Consejo de 14 de diciembre de 2016 que modifica
la Directiva 2012/34/UE, en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales
de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias.
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18,22 millones de euros respecto a la propuesta de los gestores de
infraestructuras.
En definitiva, ADIF y ADIF AV deberán aplicar los cánones a las líneas tipo A
señalados en la Tabla 11, pudiendo, de conformidad con el RE 2015/909,
establecer una senda gradual para su aplicación.
B. Análisis del recargo
Una vez analizados los cánones ferroviarios y su efectiva orientación a los costes
directamente imputables, ADIF y ADIF AV proponen mantener la adición por
utilización de las líneas ferroviarias, prevista en el artículo 97.5.2º.b) de la Ley
del Sector Ferroviario, en los niveles vigentes en 2018 (ver tabla siguiente).
Tabla 12. Adición por utilización de las líneas ferroviarias (2018)
Plaza.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Madrid-Barcelona-Front. Fran
1,7611
0,2317
0,3023
0,4959
0
0
Madrid-Sevilla/Málaga
0,8647
0,1504
0,1962
0,3218
0
0
Resto
0
0
0
0
0
0
Por la aplicación de este recargo, los gestores de infraestructuras prevén
recaudar 139,3 millones de euros en 2019.
La adición prevista sobre el canon por utilización de las líneas ferroviarias
integrantes de la RFIG permite recuperar, de acuerdo con la Ley del Sector
Ferroviario, los gastos financieros y todos aquellos necesarios para garantizar la
sostenibilidad económica de las infraestructuras. Sin embargo, y al contrario de
lo que sucede en el caso de los costes directamente imputables, dicha adición
únicamente puede imponerse, de conformidad con el artículo 96.4, cuando “el
mercado pueda aceptarlo, y sin dejar de garantizar una competitividad óptima de
los segmentos de mercado (…)”.
En relación con la capacidad del mercado para aceptar los citados recargos, la
Resolución de cánones de 2017 señaló que en un “entorno no liberalizado como
es el actual, los resultados de RENFE podrían ser una estimación adecuada
sobre la capacidad del mercado para absorber los recargos propuestos”. A este
respecto, el servicio comercial “ALVIA” de RENFE, que concentra los servicios
de ancho variable afectados por el incremento del canon VL2, verán
incrementados sus costes por este concepto desde [CONFIDENCIAL] millones
de euros hasta los [CONFIDENCIAL] millones de euros, a los que se deben
sumarse [CONFIDENCIAL] millones de euros adicionales en concepto de
recargo.
Estos incrementos en los costes de los servicios ferroviarios difícilmente podrán
ser absorbidos por estos servicios que, como se observa en el gráfico siguiente,
presentaron pérdidas en 2017.
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Gráfico 4. Rentabilidad unitaria de los servicios comerciales de RENFE
(2017)
[CONFIDENCIAL]
En este contexto, esta Sala considera, de acuerdo con lo señalado en la
Resolución de cánones de 2017 y a la vista de los incrementos de cánones
señalados en el epígrafe anterior, que el mercado no permite aplicar el
recargo actual aplicable a los servicios VL2.
Por tanto, ADIF y ADIF AV deben eliminar el recargo vigente para los
servicios VL2 en las líneas A. En el caso que, de conformidad con lo señalado
en el apartado A anterior, los gestores de infraestructuras opten por una senda
de incrementos paulatinos, la reducción del recargo podrá realizarse de forma
coherente con la misma.
IV.3.2. Red convencional
A. Análisis de la propuesta de canon comunicada
La propuesta de cánones comunicada por ADIF debe modificarse de
conformidad con lo establecido en el apartado III.2.1, siendo los valores
aplicables para el ejercicio 2019 para los servicios de viajeros en las líneas no A
los siguientes:
Tabla 13. Cánones ajustados a aplicar en 2019 en líneas no A
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
0,6621
0,6565
0,6544
1,3779
0,5457
0,0971
Mod. B
0,9743
0,9526
0,9484
1,9736
0,5271
0,1434
Mod. C
0,2519
0,2453
0,2428
0,5098
0,2024
0,0376
Dif. 2018
31,6%
28,0%
27,7%
-4,4%
9,8%
36,1%
De esta forma, como se observa en la tabla siguiente, los cánones ferroviarios
habrán experimentado, entre 2017 y 2019, un importante incremento en las
líneas no A (red convencional), como consecuencia de la renuncia, por parte de
ADIF, de la subvención que recibía para sufragar sus costes operativos, así
como por la progresiva equiparación de los cánones ferroviarios a los costes
directos (se señala, asimismo, en la tabla siguiente, el ajuste que debe realizarse
en los cánones señalado por esta Sala).
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Tabla 14. Evolución de los cánones ferroviarios líneas no A (2017-2019)
€/tren.km
2017
2018
2019
Var. 2017-19
Prop.
ADIF
Correc.
CNMC
Prop.
ADIF
Correc.
CNMC
VL1
0,5192
1,4347
2,0569
1,8883
296%
264%
VL2
0,5386
1,4492
1,9949
1,8545
270%
244%
VL3
0,5331
1,4450
2,6348
1,8456
394%
246%
VCM
3,9103
4,0388
3,9173
3,8613
0%
-1%
VOT
0,4418
1,1610
1,4223
1,2753
222%
189%
Mercancías
0,2043
0,2043
0,2797
0,2781
37%
36%
Por otra parte, la tabla siguiente recoge los valores unitarios de los cánones
ferroviarios que cubren la totalidad de los costes subyacentes, esto es, al final
de la senda
21
de incrementos progresivos propuesta por ADIF, de conformidad
con los ajustes señalados sobre los costes no elegibles:
Tabla 15. Costes directamente imputables al servicio de las líneas no A al
final de la senda propuesta por ADIF*
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
1,4645
1,3738
1,3676
1,3566
1,2775
1,3626
Mod. B
1,7230
1,6145
1,6040
1,9689
0,3490
2,7722
Mod. C
0,4897
0,4272
0,4136
0,4060
0,3842
0,4270
Dif. 2018
156%
136%
134%
-5%
73%
2133%
El incremento de los cánones ferroviarios tendrá un impacto sustancial, como se
observa en la tabla siguiente, en los servicios comerciales que RENFE presta
sobre la red convencional (líneas no A) y que ya presentan importantes pérdidas.
Tabla 16. Evolución del resultado de explotación de los servicios
comerciales de RENFE [CONFIDENCIAL]
(*) Impacto estimado resultado exclusivo de las modificaciones de los cánones ferroviarios.
(**) El resultado del servicio ALVIA suma los efectos del incremento de los cánones de las
líneas A y no A.
De acuerdo con las estimaciones anteriores (ver Tabla 11), en 2019 la reducción
prevista de los cánones en las líneas de alta velocidad (líneas A) compensaría
los incrementos del resto de líneas, gracias a un mejor resultado del servicio
AVE. Sin embargo, al final de la senda propuesta por ADIF, en 2022, los
incrementos de cánones en la red convencional resultarán en un menor beneficio
conjunto de RENFE.
21
Como se ha señalado, para los servicios de viajeros, el valor señalado en la tabla anterior se
alcanzaría en 2022, mientras que para los servicios de mercancías sería 2028.
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En definitiva, ADIF y ADIF AV deberán aplicar en 2019, los cánones a las líneas
no A señalados en la Tabla 13, pudiendo, de conformidad con el RE 2015/909,
modificar la senda gradual de aplicación propuesta.
B. Análisis del recargo
ADIF, además de las modificaciones en los cánones señaladas en el epígrafe
anterior, propone mantener la adición prevista en el artículo 97.5.2º.b) de la Ley
del Sector Ferroviario, para los servicios VCM (utilizados por los servicios
sujetos a OSP). Dicha adición asciende a 2,3597 euros/tren.km circulado de
este servicio.
De acuerdo con las estimaciones de tráfico elaboradas por el propio ADIF, este
recargo supondrá unos ingresos de 236,5 millones de euros. A este respecto, en
la Resolución de esta Sala de 30 de marzo de 2017
22
, en la que se analizó el
recargo anterior, se señalaba que “la adición propuesta, y sin perjuicio de su
conformidad con el actual marco regulador, se considera contraria al principio de
transparencia que parece justificar su medida, al imputar a los servicios VCM un
recargo que excede los costes no elegibles de la totalidad de la red
convencional”. Por ello, se concluía que dicho recargo resultaba “adecuado en
este periodo transitorio, requiriendo a ADIF a aportar los datos desagregados de
los costes directamente imputables de los servicios VCM así como del resto de
servicios ferroviarios de conformidad con la citada Resolución de cánones 2017”.
En este contexto, en el que ADIF está proponiendo una senda de incrementos
de cánones ferroviarios para los diferentes servicios prestados en la red
convencional (líneas no A), es necesario analizar la recuperación actual de los
costes de la red convencional (líneas no A) tanto actual como a lo largo del
periodo comunicado por ADIF. Como se observa en la tabla siguiente, los
incrementos de cánones ferroviarios previstos para 2019 no serán suficientes
para sufragar la totalidad de los costes imputables de la red convencional.
Sin embargo, el aumento progresivo de los cánones ferroviarios hará que, en
2022, fecha prevista de finalización de la senda comunicada por el gestor de
infraestructuras para los servicios de viajeros, los ingresos por cánones y
recargos superen dichos costes.
22
Ver nota al pie 15.
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Tabla 17. Ingresos y costes de la red convencional (líneas no A)
Mill. €
2017
2018
2019 (*)
2022 (*)
Cánones
226,58
422,17
428,65
543,37
Adición
112,64
236,56
236,56
236,56
Total
339,21
658,73
665,21
779,93
Costes directos
561,72
561,72
561,72
561,72
Costes no elegibles
142,50
142,50
142,50
142,50
Resultado
- 365,00
- 45,48
- 39,00
75,71
(*) Importe estimado a partir de las previsiones de tráfico de ADIF.
En este contexto, esta Sala debe reconocer que la actual legislación otorga
importantes facultades a los gestores de infraestructuras para establecer los
recargos, así como los importes que deben recuperarse a partir de los mismos.
Así, el citado artículo 97.5.2º.b) de la Ley del Sector Ferroviario resulta genérico
en lo que se refiere a los importes que se permiten recuperar a través del recargo
al señalar que “[M]ediante esta adición se recuperarán los gastos financieros, los
costes de reposición correspondientes a la plataforma, túneles, puentes, vía,
edificios y medios utilizados para el mantenimiento y conservación, así como los
necesarios para un desarrollo razonable de esta infraestructuras y todos aquellos
costes que permitan al administrador de infraestructuras ferroviarias lograr la
sostenibilidad económica de las infraestructuras que administra”.
Sin embargo, esta Sala señaló, en la citada Resolución de 30 de marzo de 2017
que un recargo excesivo sobre los servicios VCM podría distorsionar las
decisiones relativas a la designación de servicios sujetos a OSP, tanto por parte
del Ministerio de Fomento como de otras Administraciones Públicas
competentes, de conformidad con el artículo 59 de la Ley del Sector Ferroviario.
Por ello, esta Sala debe reiterar, en línea con lo señalado en la citada Resolución,
que “la viabilidad económica de los gestores de infraestructuras no puede
abordarse únicamente a partir del sistema de cánones, sino que debe
recurrirse a los mecanismos que el actual marco legal prevé, en particular, el
convenio con el Ministerio de Fomento”, en particular, el convenio previsto en
En línea de lo ya señalado en el epígrafe III.2.2, se considera relevante que el
Ministerio de Fomento concluya dicho convenio con los gestores de
infraestructuras.
IV.4. Cánones sobre el tráfico de mercancías
IV.4.1. Análisis de la propuesta de cánones
Como ya se ha adelantado anteriormente, la propuesta de ADIF con respecto a
los servicios de mercancías supone aumentar los cánones ferroviarios en un
plazo de 10 años hasta alcanzar los costes directamente imputables. Para los
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servicios prestados en la red convencional, dicha propuesta debe ser modificada,
de acuerdo con lo establecido en el apartado III.2.1 anterior. La tabla siguiente
presenta la evolución corregida de los cánones durante toda la senda. Para el
ejercicio 2019, como se observa en la tabla siguiente, esto supone un impacto
de 1,9 millones de euros para el conjunto de los tráficos de mercancías en ese
ejercicio (+36%) con respecto a la recaudación en 2018.
Tabla 18. Senda de evolución de los cánones de mercancías
Canon servicio mercancías corregido
(€/tren.km)
Recaudación
(mill. €)
Cobertura
costes
directos
A
B
C
Total
2018
0,0724
0,1032
0,0287
0,2043
5,13
4,4%
2019
0,0971
0,1434
0,0376
0,2781
7,00
6,0%
2020
0,1302
0,1993
0,0492
0,3788
9,55
8,2%
2021
0,1746
0,2770
0,0645
0,5161
13,03
11,2%
2022
0,2342
0,3849
0,0845
0,7036
17,80
15,3%
2023
0,3141
0,5349
0,1107
0,9597
24,32
20,9%
2024
0,4212
0,7433
0,1450
1,3095
33,23
28,5%
2025
0,5649
1,0330
0,1900
1,7878
45,44
39,0%
2026
0,7576
1,4355
0,2489
2,4419
62,15
53,4%
2027
1,0160
1,9948
0,3260
3,3368
85,05
73,1%
2028
1,3626
2,7722
0,4270
4,5618
116,43
100,0%
Dada su limitada importancia no se incluye en la Tabla 18 la senda de las líneas
tipo A, si bien es necesario modificar igualmente la propuesta de ADIF AV, y los
cánones ferroviarios a aplicar para este servicio en 2019 serán los señalados en
la Tabla 11.
ADIF propone una senda de adecuación de los cánones ferroviarios a los costes
directos durante un periodo de 10 años. A la hora de valorar este horizonte, esta
Sala considera relevante lo dispuesto en el artículo 34 de la Directiva RECAST,
que establece que “[L]os Estados miembros podrán implantar por un periodo
limitado un sistema que compense, por el uso de la infraestructura ferroviaria,
los costes medioambientales, de accidentes y de infraestructuras que no paguen
los modos de transporte competidores (…)”.
En este mismo sentido, el artículo 96 de la Ley del Sector Ferroviario también
señala que “(…) para la fijación de los cánones por la utilización de las
infraestructuras ferroviarias se podrá tomar en consideración los costes
medioambientales, en particular los efectos del ruido, de accidentes y de la
infraestructura que no graven los modos de transporte distintos del ferroviario, a
fin de reducir su cuantía”.
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A este respecto, existe un amplio consenso sobre los menores costes externos
del transporte ferroviario de mercancías con respecto al de carretera
23
, que
incluyen la congestión de las infraestructuras o los efectos medioambientales.
En el caso español, el Ministerio de Fomento cifró en casi 430 millones de euros
el ahorro de dichos costes conseguidos por el modo ferroviario con respecto a la
carretera
24
.
En esta situación, esta Sala considera justificado que ADIF amplíe el
horizonte de aplicación efectiva de los costes directamente imputables
para el transporte de mercancías por ferrocarril hasta 2028, de acuerdo con
las previsiones establecidas en el artículo 34 de la Directiva RECAST y 96.6 de
Sin embargo, esta aplicación progresiva de los incrementos de cánones no palía
los problemas que enfrenta el mercado del transporte de mercancías por
ferrocarril, con una cuota modal del 4,7%, entre las más bajas de la Unión
Europea, que dificulta, como se observa en la tabla siguiente, una operación
sostenible de las empresas ferroviarias.
Tabla 19. Resultados de las empresas ferroviarias de mercancías
Mill. Euros
2016
2017
Rdo. Expl.
Rdo. Ejerc.
Rdo. Expl.
Rdo. Ejerc.
Empresas alternativas
2,13
1,28
0,52
- 0,55
RENFE Mercancías
- 55,68
- 48,43
- 23,16
- 16,98
Total
- 53,55
- 47,16
- 22,63
- 17,53
Fuente. Elaboración propia a partir de datos de los operadores.
A juicio de esta Sala, el incremento de cánones previsto hasta 2028, sin la
adopción de medidas complementarias que incrementen sustancialmente la
cuota del transporte de mercancías por ferrocarril, supone una elevada
incertidumbre para las empresas ferroviarias sobre su viabilidad futura.
IV.5. Adición por el uso ineficiente de la capacidad
La propuesta de ADIF y ADIF AV incluye la modificación de la adición a la
modalidad A del canon del artículo 97 por uso ineficiente de la capacidad. Esta
23
Así, por ejemplo, el estudio de la Comisión Europea de 2011 mostraba que los costes externos
del transporte de mercancías por ferrocarril ascendían a 1 céntimo de euro/t.km, mientras que,
en el caso del transporte por carretera, ascendían a 5 céntimo de euro/t.km. Igualmente,
diferentes países han notificado ayudas públicas a la Comisión Europea, justificando el apoyo al
transporte ferroviario sobre la base de los menores costes externos. Así, las estimaciones de
Italia situaban este ahorro entre 9,42 y 15,04 €/tren.km (ver Caso SA.44627), mientras que
Austria situó este ahorro en 26,71 €/t.km (ver Caso SA.33993).
24
https://www.fomento.gob.es/el-ministerio/sala-de-prensa/noticias/vie-15122017-1147
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adición fue incluida como consecuencia de la Resolución de cánones de 2017,
siendo la propuesta analizada en la Resolución de 9 de marzo de 2017
25
.
La adición propuesta por ADIF y ADIF AV que fue objeto de análisis ascendía a
la suma de todas las modalidades del canon definido en el artículo 97 de la
Ley del Sector Ferroviario. Ante esta propuesta, esta Sala señaló que “el hecho
imponible de la modalidad A es la petición y adjudicación de la capacidad, por lo
que esta modalidad del canon será abonada por la empresa ferroviaria tanto si
ésta se usa como si no”. Por este motivo, se concluyó que “la adición prevista en
el artículo 97.5.2º.a) debería basarse en los importes (…) correspondientes
únicamente a las Modalidades B y, en el caso de tracción eléctrica, C, incluyendo
los recargos, del canon por utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la
RFIG”.
No obstante, la propuesta de adición comunicada por los gestores para 2019
incluye, al contrario de lo señalado en la Resolución de 9 de marzo de 2017, la
modalidad A del canon del artículo 97 de la Ley del Sector Ferroviario.
Por ello, no cabe sino instar a ADIF y ADIF AV a recalcularla de forma
coherente con la citada Resolución, dado que, de otra forma, el importe
ingresado sería superior cuando el tren no circula que cuando lo hace.
V. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LOS CÁNONES
FERROVIARIOS DEL ARTÍCULO 98 DE LA LEY DEL SECTOR
FERROVIARIO
Una vez realizado, en el apartado anterior, el análisis y valoración de la
propuesta de las modalidades incluidas en el artículo 97 de la Ley del Sector
Ferroviario, en los apartados siguientes se procederá a realizar dicho análisis en
relación a las modalidades incluidas en el artículo 98, relativas al uso de
instalaciones propiedad de ADIF y ADIF AV. Dentro de las modalidades de canon
de este artículo se analizarán por separado, dada su capacidad recaudatoria
26
y
distinto tratamiento desde el punto de vista del modelo contable
27
, el canon por
utilización de estaciones para viajeros y el resto.
25
Resolución sobre la propuesta de ADIF y ADIF Alta Velocidad en relación con la adición,
bonificación y tarifa mínima de la modalidad D del canon previstas en los artículos 97 y 98 de la
Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario (STP/DTSP/014/17).
26
El canon por utilización de estaciones de viajeros es el principal generador de ingresos por
cánones del artículo 98, representado el 89% de su recaudación.
27
Los costes del servicio básico en estaciones se obtienen a partir de los costes reales de cada
estación recogidos en el modelo contable de ADIF y ADIF AV, mientras que, para el resto de
modalidades del canon, excepto para la modalidad B del canon por paso por cambiadores de
ancho que también se obtiene directamente del modelo, se realiza una estimación de los costes
basada en modelos bottom up extra contables.
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En relación con las modalidades del canon recogidas en el artículo 98, en primer
lugar cabe recordar que no es de aplicación el RE 2015/909, por lo que los
costes a recuperar coinciden con los establecidos por la Ley del Sector
Ferroviario, no siendo necesario aplicar el estándar de costes directos. Por otra
parte, debe mencionarse que la legislación española vuelve a ser más restrictiva
que la comunitaria en este caso, dado que, de acuerdo con el artículo 31.7 de la
Directiva RECAST, los cánones fijados para estas infraestructuras “no superarán
el coste de su prestación más un beneficio razonable”. Por el contrario, en el
ámbito normativo español no se prevé en ningún caso la incorporación de un
beneficio razonable y, en algunos casos, no se incluye la totalidad de los
costes de prestación, como son los de reposición.
V.1. Evolución de los cánones ferroviarios
Los cánones por utilización de las infraestructuras ferroviarias incluidos en el
artículo 98 de la Ley 38/2018 supusieron, en 2017, una facturación conjunta de
más de 134 millones de euros, con un crecimiento del 6,1% con respecto a 2016.
Como se observa en el gráfico siguiente, casi el 90% de los ingresos de ADIF y
ADIF AV provienen de canon de estaciones.
Gráfico 5. Evolución de los ingresos derivados del canon del artículo 98
de la Ley del Sector Ferroviario
-
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
160,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Canon por utilización de estaciones Resto de cánones por uso de insfraestructuras ferroviarias
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A su vez, son las estaciones de la red de alta velocidad las que generan unos
mayores ingresos para los gestores de infraestructuras. Así, los cánones
derivados de su uso ascendieron a 82,2 millones de euros, un 70% del total.
En relación con el resto de cánones y tras la aprobación de los PGE de 2017,
hay que destacar la aplicación por primera vez de la modalidad D del canon
del artículo 98, correspondiente a la utilización de vías en otras instalaciones de
servicio. Su importe fue modificado por esta Sala en la Resolución de cánones
de 2017, beneficiándose, además, en virtud de la Disposición transitoria tercera
de la Ley del Sector Ferroviario, de una bonificación del 60%.
Con todo, ADIF ingresó más de 0,5 millones de euros por este concepto; este
canon resulta relevante dado que, como se señaló en dicha Resolución, afecta
especialmente a los servicios de mercancías.
V.2. Modalidad A: Canon estaciones
Partiendo de la estructura de la CA y de la información aportada por los gestores
de infraestructuras, se procederá a realizar el análisis y valoración de los costes
imputados a las distintas modalidades del canon del artículo 98.
V.2.1. Costes imputados a la modalidad del canon
ADIF y ADIF AV imputan a la modalidad A del artículo 98 las divisiones 24
(Estaciones de Viajeros de Red Convencional), 30 (Estaciones de Viajeros de
Alta Velocidad) y la división 32 (Estaciones de Viajeros Circulación) que recogen
los costes de gestión de las mismas.
Según los administradores de infraestructuras, el proceso de gestión de
estaciones es el conjunto de actividades necesarias para desarrollar la
prestación de servicios al cliente final (viajeros y sus acompañantes), contando
con diversos tipos dentro de la red: i) multioperador, que soportan tráficos de alta
velocidad; ii) larga y media distancia; iii) cercanías, de uso exclusivo para
cercanías y, iv) de la red de ancho métrico.
La gestión de las estaciones de cercanías y de la red de ancho métrico se
ampara en un convenio suscrito entre ADIF y RENFE mediante el que se
asegura el equilibrio del resultado. En las estaciones multioperador, que eran
gestionadas directamente por la división de Circulación de ADIF, se ha producido
un cambio desde el mes de junio de 2017, en virtud del cual el canal de venta
(taquillas y demás emplazamientos dedicados a la venta de billetes) se ha
traspasado a RENFE.
Este cambio ha supuesto modificaciones el modelo contable de los
administradores de infraestructuras, dándose de baja los activos (y su
correspondiente coste de amortización) y el personal asignado a dichas
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actividades, a la vez que se han variado los porcentajes de asignación de costes
en las actividades que mantienen ADIF y ADIF AV. Estos cambios serán objeto
de análisis posteriormente.
El modelo de costes de los gestores ferroviarios proporciona información
desagregada para el canon por utilización de las estaciones de transporte de
viajeros, tal y como se indicado anteriormente para el caso del artículo 97. En
este ejercicio se ha verificado la adecuación del modelo para el cálculo de los
costes imputables a este servicio, auditándose asimismo sus resultados
28
.
En las estaciones de transporte de viajeros se prestan diversos servicios entre
los que se encuentran, además de los servicios regulados, otros como los
servicios de aparcamiento, consignas y actividades comerciales, entre otros. Por
este motivo, tal y como se puede ver en la tabla siguiente, se ha verificado que
se han eliminado todos los costes no relacionados con los servicios
regulados en las estaciones de viajeros, considerándose el importe detraído
adecuado, teniendo en cuenta que supone alrededor de un 42% del coste total.
Tabla 20. Costes Imputables al servicio básico de estaciones
[CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
Además, se ha comprobado, como también se observa en la tabla, que se han
detraído otros costes por importe de casi 26 millones de euros correspondientes
principalmente a determinados costes asociados al señalado convenio de
gestión firmado con RENFE y a otros costes de gestión de las estaciones no
imputables al servicio básico.
Como se ha mencionado anteriormente, la principal novedad que presenta este
ejercicio es el traspaso del canal de venta de ADIF y ADIF AV a RENFE. Esta
circunstancia ha tenido dos consecuencias en el modelo contable: i) los activos
(espacios en la estación y personal) se han transferido, desde junio de 2017 a
RENFE, por lo que el coste del canal de venta en los gestores se reduce, como
se muestra en la tabla anterior, pasando de [CONFIDENCIAL] millones de euros
a [CONFIDENCIAL] millones; ii) la parte del personal de los gestores que
anteriormente repartía su dedicación entre la actividad comercial y el servicio
básico, ha permanecido en su plantilla, por lo cual se imputa todo su coste al
mismo.
28
Esta auditoría se ha realizado en el marco del citado encargo como medio propio con Isdefe
dentro de la Actividad nº 4 DTSP-AAD17 sobre la verificación de los modelos de costes de los
gestores de infraestructuras del ejercicio 2017 en fecha 1 de junio de 2018.
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Como consecuencia el coste a recuperar mediante las tarifas de acceso a las
estaciones alcanza los [CONFIDENCIAL] millones de euros, un 7% más que
en 2016, pese a la reducción del coste total de las estaciones en un 10%.
Teniendo en cuenta que el gasto de personal representa más del 21% de los
costes operativos del servicio de estaciones, esta Sala considera que ADIF y
ADIF AV deben incluir, en la documentación soporte del modelo contable para
el próximo ejercicio, un estudio técnico que desarrolle la metodología de
desagregación e imputación de estos costes.
V.2.2. Valoración de la propuesta realizada por ADIF y ADIF AV
Una vez se ha determinado el coste a recuperar mediante el canon de estaciones
de viajeros, cabe ahora analizar si las tarifas propuestas por ADIF y ADIF AV,
incluyendo la adición por intensidad de uso, son adecuadas a dichos costes. Las
tarifas de acceso diferencian entre un canon por parada y una adición por
intensidad de tráfico que se recauda según los pasajeros subidos y bajados.
Tabla 21. Cobertura de costes con tarifas (miles de euros)
[INICIO CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
De la tabla anterior se observa que la estimación del total de ingresos
([CONFIDENCIAL] millones de euros), que incluye tanto los cánones por parada
como la adición de intensidad, es ligeramente superior al coste del servicio
([CONFIDENCIAL] millones de euros). De acuerdo con los gestores de
infraestructuras, los nuevos requisitos de vigilancia, seguridad y control de
acceso de viajeros y equipajes tanto a las estaciones como demás recintos
ferroviarios generarán un coste superior en el ejercicio 2019, por lo que, de forma
prospectiva, los costes igualarán los ingresos.
Esta Sala considera que los cánones propuestos resultan apropiados dados
los mayores costes en los que previsiblemente incurrirán los gestores de
infraestructuras en las estaciones de viajeros. En cualquier caso, en próximos
ejercicios, y a la vista del estudio técnico solicitado anteriormente, ADIF y ADIF
AV ajustarán las tarifas para asegurar que esta modalidad de canon se encuentra
en equilibrio.
V.3. Resto de modalidades del canon del artículo 98
En relación al resto de modalidades del canon por utilización de las instalaciones
de servicio, cabe mencionar dos situaciones diferenciadas desde el punto de
vista del análisis de la imputación de sus costes. Por un lado, el canon por paso
por cambiadores de ancho (modalidad B), cuyos costes se obtienen
directamente del modelo contable y, por tanto, debe analizarse si las tarifas
ahora propuestas cumplen con los costes calculados.
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Por otro lado, se encontrarían las modalidades C, D y E, para las que ADIF y
ADIF AV mantienen las tarifas fijadas por la CNMC en la Resolución de cánones
de 2018, salvo, como se ha mencionado anteriormente, el caso de la modalidad
C1, por utilización de vías con andén, para la que se propone un incremento del
20%. Los gestores justifican este aumento tanto por la limitada cobertura de los
costes como para maximizar la utilización de la capacidad disponible.
- Canon por paso por cambiadores de ancho (modalidad B): los
cambiadores de ancho son las instalaciones que permiten la transición de
trenes desde la red de ancho métrico a la red de ancho estándar (UIC). Los
gastos relativos al mantenimiento y reposición del cambiador están
imputados en la división 21 (Mantenimiento de Alta Velocidad). Al igual que
para el resto de servicios recogidos en el modelo contable, durante el proceso
de auditoría se ha revisado que las divisiones elegibles y las cuentas
contables recojan los conceptos de coste indicados en la legislación.
Como se observa en la tabla siguiente, en el ejercicio 2017 se ha reducido un
9% el coste total del canon lo que, junto con el aumento del número de pasos,
provoca una reducción del coste unitario del 15%:
Tabla 22. Coste prestación canon de paso por cambiadores (euros)
[CONFIDENCIAL]
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
A pesar de esta reducción en el coste medio, los gestores de infraestructuras
proponen mantener la cuantía de esta modalidad del canon, dado que todavía
se encuentra por debajo de los costes de prestación.
Esta Sala, habiéndose verificado dichos costes, considera adecuada esta
congelación, de conformidad con la propuesta de ADIF y ADIF AV.
- Para la modalidad C, D y E, en general, no cabe el análisis de los costes
subyacentes dado que las tarifas propuestas coinciden, excepto para la
modalidad C1, con las establecidas en la Resolución de cánones 2018 y no se
basaron en los costes subyacentes sino en la capacidad del mercado de
aceptarlas.
A este respecto, en primer lugar, esta Sala considera razonable la propuesta
de incremento de la modalidad C1 (por estacionamiento de trenes para
servicios comerciales de viajeros sin otras operaciones) propuesta por ADIF y
ADIF AV, considerándose conforme a los costes subyacentes.
En segundo lugar, en relación con la modalidad D del artículo 98 de la Ley del
Sector Ferroviario, la Resolución de cánones 2018 señaló que “ADIF y ADIF
AV deberán incluir en su propuesta de cánones una bonificación del 45% para
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2018, 30% para 2019 y 15% para 2020”. Esta senda de desaparición paulatina
de la bonificación de este canon no se incorporó en la versión final de los
presupuestos.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como la situación del transporte ferroviario
de mercancías señalada anteriormente, cabe instar de nuevo a ADIF y ADIF
AV a incluir en su propuesta de cánones las bonificaciones anteriores o,
en su caso, una propuesta de tarifa que recoja dicha bonificación.
Esta disminución progresiva de la bonificación de la modalidad D del canon del
artículo 98 se adecuaría a lo señalado en el artículo 96.4 de la Ley del Sector
Ferroviario en relación con los principios generales de fijación de los cánones
y, en particular, en la consideración de la situación del mercado, contribuyendo
a seguir impulsando el crecimiento del transporte de mercancías por ferrocarril
en términos de cuota modal.
VI. SITUACIÓN DE LOS GESTORES DE INFRAESTRUCTURAS E
IMPACTO RECAUDATORIO DE LA PROPUESTA DE CÁNONES
La fijación del nivel de los cánones ferroviarios resulta esencial para los gestores
de infraestructuras, dado que, como se observa en la tabla siguiente, supusieron
en 2017 el 30% de los ingresos de ADIF y el 56% de los de ADIF AV.
Tabla 23. Situación financiera de los gestores de infraestructuras
Mill. euros
ADIF
ADIF AV
2016
2017
2016
2017
Cánones
106,52
379,00
507,58
548,79
Otros ingresos
1.163,93
925,84
428,20
416,73
Total ingresos
1.270,45
1.304,84
935,77
965,53
Costes Expl.
- 1.339,24
- 1.225,04
- 698,44
- 687,79
Amort., subv., enaj. y otros
- 3,33
- 27,25
- 223,11
- 238,76
Costes fros.
- 7,42
- 21,85
- 342,38
- 238,98
Rdo. antes de impuestos
- 79,55
30,70
- 328,15
- 200,00
Fuente. Cuentas anuales de ADIF y ADIF AV.
En la tabla anterior también se observa la mejora en la situación financiera de
los gestores de infraestructuras, en particular, de ADIF AV, que ha visto mejorado
su resultado antes de impuestos en más de 128 millones de euros.
Como se ha señalado en los epígrafes anteriores, esta Sala estima que la
propuesta de cánones realizada por ADIF y ADIF AV debe corregirse para: i)
valorar adecuadamente los costes directos (ver epígrafe III.2.1); ii) tomar en
consideración la capacidad del mercado para aceptar el recargo fijado para los
servicios VL2 en las líneas A (epígrafe IV.3.1) y; iii) incluir las bonificaciones a la
modalidad D del canon del artículo 98 (epígrafe V.3).
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La implementación de estas medidas en los plazos determinados por ADIF y
ADIF AV tendrá un impacto estimado, como se observa en la tabla siguiente, de
31 millones de euros frente a la propuesta comunicada por los gestores de
infraestructuras, reduciendo la facturación total con respecto a 2018 en 7
millones de euros (-0,6%).
Tabla 24. Impacto de las correcciones sobre la propuesta de cánones de
ADIF y ADIF AV
Mill. euros
2017
2018
2019
Propuesta ADIF
Correc. CNMC
Líneas A
450,6
444,4
452,1
431,9
Líneas no A
339,2
658,7
675,6
665,2
Total recaudación art. 97
789,8
1.103,2
1.127,8
1.097,1
Total recaudación art. 98
134,2
138,0
138,0
137,6
Total
924,1
1.241,2
1.265,8
1.234,7
El incremento de tráfico previsto por los gestores de infraestructuras, en
particular, en la red de alta velocidad resulta conservador, como se ha señalado
anteriormente, por lo que no es descartable que la recaudación por el conjunto
de cánones en 2019 será similar a la de 2018.
VII. CONCLUSIONES
De acuerdo con lo establecido anteriormente, esta Sala considera que:
1) El procedimiento de consultas llevado a cabo por los gestores de
infraestructuras debe ser valorado positivamente, si bien no se realizaron
las dos reuniones con las empresas ferroviarias señaladas en la
Resolución de cánones de 2017. Por ello, cabe instar a ADIF y ADIF AV
a seguir de forma efectiva dichas recomendaciones, de acuerdo con lo
señalado en el apartado II.2.
Además, los gestores de infraestructuras deberán transmitir a las
empresas ferroviarias las hipótesis o parámetros que excedan el propio
modelo de costes para su consideración.
2) La estructura y metodología del modelo de costes aportado por ADIF y
ADIF AV permite calcular los costes de los cánones de una forma causal,
objetiva y adaptada a los preceptos del artículo 97 de la Ley del Sector
Ferroviario. Igualmente, también se considera adecuado el uso de la ficha
de la UIC 714 R para el reparto de los costes a los servicios, así como las
hipótesis tomadas en consideración para su aplicación.
3) En relación con el cálculo de los costes directos del servicio
ferroviario, de conformidad con el epígrafe III.2.1 anterior, ADIF y ADIF
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AV deberán descontar 43,57 millones de euros de su propuesta, sumando
los costes directos un total de 857,82 millones de euros.
4) La importancia de los cánones en la competitividad del modo ferroviario
requiere que los gestores de infraestructuras estén sujetos a medidas de
eficiencia en costes. En este sentido, cabe instar al Ministerio de Fomento
a que suscriba el convenio con los gestores de infraestructuras previsto
en el artículo 25 de la Ley del Sector Ferroviario, que habrá de incorporar
un sistema de incentivos a reducir sus costes.
5) La propuesta de cánones objeto de informe supone el paso final para el
cumplimiento de lo dispuesto en el marco europeo, lo que dotará al
sistema de la estabilidad que demandan las empresas ferroviarias y
que señala el considerando 44 de la Directiva RECAST.
Sin embargo, los administradores de infraestructuras no pueden
comprometerse con la senda de evolución de los cánones que incluyen
en su propuesta, dada la consideración de los cánones ferroviarios como
tributos y su aprobación anual a través de los Presupuestos
Generales del Estado. Además, como también ha señalado esta Sala en
diferentes ocasiones, esta calificación jurídica de los cánones ferroviarios
impide la necesaria flexibilidad que requieren los gestores de
infraestructuras para adecuar las condiciones económicas de acceso a la
red a la demanda ferroviaria.
6) La propuesta de cánones por utilización de las líneas ferroviarias
(artículo 97 de la Ley del Sector Ferroviario) correspondiente a las
líneas A no se adecúa a los costes directos coherentes con el RE
2015/909, como se ha señalado en el epígrafe IV.3.1.A, por lo que ADIF
AV deberá ajustar los importes unitarios de acuerdo con la siguiente tabla:
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
2,2255
2,2425
2,4439
2,2975
2,1012
0,5203
Mod. B
3,7915
3,5487
4,1654
2,6155
0,7790
1,3881
Mod. C
0,2710
0,2729
0,2979
0,2799
0,2315
0,1961
7) ADIF y ADIF AV deberán elaborar una metodología de estimación de
tráfico ferroviario que evite su infravaloración y clarifique, entre otros
aspectos, la consideración de los tráficos potenciales que la liberalización
podría atraer o los tráficos derivados de la puesta en servicio de nuevas
líneas. Los gestores de infraestructuras deberán remitir dicha metodología
a esta Comisión antes del 31 de marzo de 2019 para su evaluación.
8) La situación del mercado en que se prestan los servicios VL2 (ancho
variable) prestados en las líneas tipo A indica que no pueden aceptar el
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recargo sobre la Modalidad B del canon del artículo 97.5.2º.b) propuesto
por ADIF AV, como se ha señalado en el epígrafe IV.3.1.B.
Por tanto, ADIF AV debe aplicar los siguientes recargos sobre los
servicios prestados en las líneas tipo A:
Plaza.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Madrid-Barcelona-Front. Fran
1,7611
0
0,3023
0,4959
0
0
Madrid-Sevilla/Málaga
0,8647
0
0,1962
0,3218
0
0
Resto
0
0
0
0
0
0
9) La propuesta de cánones por utilización de las líneas ferroviarias
(artículo 97 de la Ley del Sector Ferroviario) correspondiente a las
líneas que no son tipo A (red convencional) no se adecúa a los costes
directos según el RE 2015/909, como se ha señalado en el epígrafe
IV.3.2, por lo que ADIF deberá ajustar los importes unitarios de acuerdo
con la siguiente tabla:
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
0,6621
0,6565
0,6544
1,3779
0,5457
0,0971
Mod. B
0,9743
0,9526
0,9484
1,9736
0,5271
0,1434
Mod. C
0,2519
0,2453
0,2428
0,5098
0,2024
0,0376
10) El plazo de 10 años propuesto por ADIF para ajustar los cánones
ferroviarios a los costes directamente imputables para los servicios de
mercancías se considera apropiado y ajustado a lo dispuesto en el
artículo 34 de la Directiva RECAST y en el artículo 96.6 de la Ley del
Sector Ferroviario.
Sin embargo, en el contexto en que se desarrollan los servicios de
transporte de mercancías por ferrocarril, con un tamaño del mercado
reducido que impide alcanzar una escala mínima, el incremento de los
cánones ferroviarios supone una elevada incertidumbre para las
empresas ferroviarias sobre su viabilidad futura.
11) La propuesta de adición a la modalidad A del canon del artículo 97 de
la Ley del Sector Ferroviaria comunicada por los gestores para 2019 se
considera excesiva. Por tanto, cabe instar a ADIF y ADIF AV a recalcularla
de acuerdo con lo establecido en el apartado IV.5.
12) La propuesta de cánones por utilización de instalaciones ferroviarias
incluidos en el artículo 98 de la Ley del Sector Ferroviario se considera
apropiada. Sin embargo, dados los cambios derivados del traspaso del
canal de ventas a RENFE, ADIF y ADIF AV deberán incluir, en la
información soporte del modelo contable para el próximo ejercicio, un
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estudio técnico que desarrolle la metodología de desagregación e
imputación de los costes de personal en estaciones.
Además, debe reiterarse la necesidad de aplicar una bonificación a la
modalidad D, de acuerdo con lo establecido en la Resolución de cánones
de 2018.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Instar a ADIF y ADIF Alta Velocidad a adecuar el procedimiento de
consultas previsto en el artículo 100.1 de la Ley38/2015, de 29 de septiembre,
del Sector Ferroviario, a lo establecido en el punto 1) del epígrafe VII de esta
Resolución.
SEGUNDO.- Instar al Ministerio de Fomento a concluir con los gestores de
infraestructuras el convenio previsto en el artículo 25 de la Ley 38/2015, de 29
de septiembre, del Sector Ferroviario, incluyendo incentivos a la mejora de
eficiencia y reducción de cánones ferroviarios.
TERCERO.- Declarar que las tarifas propuestas por ADIF y ADIF Alta Velocidad
para las Modalidades A, B y C del canon por utilización de las líneas ferroviarias
integrantes de RFIG, incluidas en su escrito remitido a esta Comisión con fecha
16 de julio de 2018, es superior al coste directamente imputable de conformidad
con el artículo 96.4 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector
Ferroviario, por lo que se les requiere que realicen las modificaciones necesarias
de acuerdo con lo establecido en los puntos 3), 6) y 9) del epígrafe VII de esta
Resolución.
CUARTO.- Requerir a ADIF y ADIF Alta Velocidad que elaboren una
metodología transparente de estimación de tráfico ferroviario de acuerdo con lo
establecido en el punto 7) del epígrafe VII de esta Resolución, que deberá ser
remitida a esta Comisión antes del 31 de marzo de 2019 para su evaluación.
QUINTO.- Declarar que el recargo propuesto por ADIF Alta Velocidad sobre los
servicios VL2 prestados en las líneas tipo A no puede ser aceptado por el
mercado de conformidad con el artículo 96.4 de la Ley 38/2015, de 29 de
septiembre, del Sector Ferroviario por lo que se le requiere que realicen las
modificaciones necesarias de acuerdo con lo establecido en el punto 8) del
epígrafe VII de esta Resolución.
SEXTO.- Declarar que la adición propuesta por ADIF y ADIF Alta Velocidad
prevista en el artículo 97.5.2º.a) de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del
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Sector Ferroviario resulta excesiva, por lo que se les requiere que realicen las
modificaciones necesarias de acuerdo con lo establecido en el punto 11) del
epígrafe VII de esta Resolución.
SÉPTIMO.- Requerir a ADIF y ADIF Alta Velocidad un estudio técnico que
desarrolle la metodología de desagregación e imputación de los costes de
personal en estaciones y que deberá aportarse en la información del modelo
contable para el próximo ejercicio.
La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Ley
3/2013, de 4 de junio. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses,
de conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley
29/1998, de 13 de julio.
