Resolución STP/DTSP/031/17 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 21-09-2017
| Fecha | 21 Septiembre 2017 |
| Número de expediente | STP/DTSP/031/17 |
| Tipo de proceso | Supervisión cánones y tarifas ferroviarias |
| Actividad Económica | Transporte |
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RESOLUCIÓN SOBRE LA PROPUESTA DE CÁNONES DE ADIF
Y ADIF ALTA VELOCIDAD PARA 2018 Y POR LA QUE SE
ADOPTAN MEDIDAS DE ACUERDO AL ARTÍCULO 11 DE LA
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
STP/DTSP/031/17
Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarrain
D. Benigno Valdés Díaz
D. Fernando Torremocha y García-Sáenz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 21 de septiembre de 2017
De acuerdo con la función establecida en el artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4
de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), y del artículo 100 de la Ley 38/2015, de
29 de septiembre, del Sector Ferroviario (en adelante, Ley 38/2015), la Sala de
Supervisión Regulatoria, emite la siguiente Resolución:
PRIMERO.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de 3 de
noviembre de 2016
1
(en adelante, Resolución de cánones 2017) estableció que
ADIF y ADIF Alta Velocidad (en adelante, ADIF AV) debían aportar, antes del
16 de enero de 2017, determinada información sobre su modelo de costes así
como estudios técnicos sobre los epígrafes a, g, i k y n) del artículo 4 del
1
Resolución sobre la propuesta de cánones de ADIF y ADIF Alta Velocidad para el año 2017 y
por la que se adoptan medidas para el próximo ejercicio de supervisión de acuerdo al artículo
11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1171322_0.pdf
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Reglamento de Ejecución 2015/909, de 12 de junio de 2015, relativo a las
modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación
del servicio ferroviario (en adelante, RE 2015/909).
En cumplimiento de este requerimiento, los gestores de infraestructuras
aportaron información mediante escrito que tuvo entrada en el registro de la
CNMC con fecha 17 de enero de 2017. Posteriormente, ADIF y ADIF AV
enviaron información adicional que tuvo entrada en el registro de la CNMC el 9
de mayo de 2017.
SEGUNDO.- Igualmente, la Resolución de cánones 2017 estableció que tanto
el recargo previsto en el artículo 97.5.2º.a) de la Ley 38/2015 como la
bonificación establecida en el artículo 97.6.1º eran obligatorios y, por tanto,
debían ser ofrecidas por ADIF y ADIF AV a las empresas ferroviarias y demás
candidatos.
Los gestores de infraestructuras comunicaron su propuesta con fecha 8 de
febrero de 2017, siendo objeto de resolución por la Sala de Supervisión
Regulatoria el 9 de marzo de 2017
2
.
TERCERO.- Con fecha 16 de marzo de 2017, tuvo entrada en el registro de la
CNMC escrito de ADIF realizando una nueva propuesta relativa a los cánones
aplicables a los servicios VCM (servicios de viajeros urbanos o suburbanos e
interurbanos). La Sala de Supervisión Regulatoria emitió Resolución sobre esta
propuesta el 30 de marzo de 2017
3
.
CUARTO.- Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de la CNMC el 20
de junio de 2017, ADIF y ADIF AV comunicaron su cuantificación de los costes
subyacentes a las modalidades del canon del artículo 97 y de la modalidad A
del canon del artículo 98 de la Ley 38/2015.
QUINTO.- Los cánones ferroviarios objeto de las resoluciones señaladas en los
antecedentes de hecho primero, segundo y tercero entraron en vigor, de
conformidad con el artículo 70 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de
2
Resolución sobre la propuesta de ADIF y ADIF Alta Velocidad en relación con la adición,
Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1586590_7.pdf
3
Resolución sobre la propuesta de canon y adición de ADIF de los servicios de viajeros
urbanos o suburbanos e interurbanos (VCM) para 2017.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1586611_11.pdf
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Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, el 1 de julio de 2017 (en
adelante, PGE 2017).
SEXTO.- Con fecha 29 de junio de 2017, ADIF y ADIF AV remitieron el modelo
de contabilidad analítica por el que se determinan los costes directamente
imputables a la explotación del servicio ferroviario de conformidad con el RE
2015/909, dando así cumplimiento al artículo 9 del mismo, que establecía como
límite para su transmisión al regulador el 3 de julio de 2017.
SÉPTIMO.- Con fecha 6 de julio de 2017 se requirió a ADIF y ADIF AV
determinada información sobre la evolución de los costes e ingresos derivados
de los cánones ferroviarios en 2016.
OCTAVO.- Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de esta Comisión el
21 de julio de 2017, ADIF y ADIF AV dieron respuesta al requerimiento de
información anterior.
NOVENO.- Con fecha 31 de julio de 2017, ADIF y ADIF AV remitieron sus
propuestas para las modalidades de cánones ferroviarios incluidas en los
DÉCIMO.- En cumplimiento de lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley
3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC, con fecha 21 de septiembre de
2017, la Sala de Competencia de esta Comisión ha emitido informe sin
observaciones a la propuesta de resolución del presente procedimiento.
SEGUNDO.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. OBJETO Y HABILITACIÓN COMPETENCIAL
El artículo 11.Uno.5 de la LCNMC atribuye a la CNMC la competencia de velar
por que los cánones y las tarifas ferroviarias cumplan lo dispuesto en sus
normas reguladoras y no sean discriminatorios.
Además, el artículo 11.Uno.4 de la LCNMC también otorga a esta Comisión la
competencia de supervisar el proceso de consulta previo a la fijación de
cánones y tarifas entre empresas ferroviarias o candidatos y los
administradores de infraestructuras e intervenir cuando prevea que el resultado
de dicho proceso pueda contravenir las disposiciones vigentes.
Por su parte, el RE 2015/909, además de definir los costes elegibles y no
elegibles de la red ferroviaria, obliga, en su disposición transitoria, a los
administradores de infraestructuras a transmitir al organismo regulador su
método de cálculo de los costes directos antes del 3 de julio de 2017,
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habilitando a los organismos reguladores a evaluar sus propuestas de
modelización y métodos de cálculo de estos costes.
Para el ejercicio de sus funciones, el apartado Uno.7 del artículo 11 de la
LCNMC habilita a la CNMC a realizar o encargar la realización de auditorías a
los administradores de infraestructuras, a los explotadores de las instalaciones
de servicio y, en su caso, a las empresas ferroviarias, con la finalidad de
comprobar el cumplimiento de las disposiciones contables aplicables.
Finalmente, de acuerdo con el artículo 100.1 de la Ley 38/2015, con carácter
previo a su remisión al Ministerio de Fomento para su inclusión en los
anteproyectos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, los
administradores de infraestructuras deberán someter su propuesta de
modificación o revisión de las cuantías de los cánones ferroviarios a que hacen
referencia los artículos 97 y 98 de la Ley 38/20 a informe de esta Comisión. .
Así pues, la CNMC está habilitada para supervisar el procedimiento de fijación
de cánones y para conocer de la propuesta de modificación de los cánones
ferroviarios de ADIF y ADIF AV para 2017 en los términos indicados.
Dentro de la CNMC, la Sala de Supervisión Regulatoria resulta competente
para emitir la presente Resolución, de conformidad con lo establecido en el
artículo 21.2 de la LCNMC.
II. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL MODELO DE COSTES
DIRECTAMENTE IMPUTABLES
Como se ha señalado en el apartado anterior, el RE 2015/909 establece que
los gestores de infraestructuras deben transmitir al organismo regulador
competente su método de cálculo de los costes directos y, cuando proceda, un
plan de introducción gradual a más tardar el 3 de julio de 2017. Por su parte, el
artículo 31 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y el Consejo de
21 de noviembre de 2012 por la que se establece un espacio ferroviario
europeo único (en adelante, Directiva RECAST) señala que “[E]l administrador
de infraestructuras podrá decidir adaptarse gradualmente a dichas modalidades
durante un periodo no superior a cuatro años a partir de la entrada en vigor de
los citados actos de ejecución”.
De esta forma, y dado que el RE 2015/909 fue aprobado el 12 de junio de
2015, ADIF y ADIF AV cuentan hasta el 12 de junio de 2019 para ajustar los
cánones ferroviarios a los costes directamente imputables a la explotación del
servicio ferroviario. De forma previa, esta Sala de Supervisión Regulatoria debe
establecer si el nuevo modelo de costes comunicado por los gestores de
infraestructuras solventa los elementos señalados en anteriores Resoluciones,
en particular, el hecho que el modelo de costes actual, si bien es capaz de
calcular los costes directamente imputables de los cánones, de conformidad
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con las disposiciones incluidas en la Ley 38/2015, no cuenta con las
funcionalidades para asignarlos a cada uno de los servicios.
En este contexto, esta Resolución analiza los costes directamente
imputables sobre la base del actual modelo de costes, auditando los importes
aportados por los gestores de infraestructuras. Asimismo, se analiza, sobre la
base de los estudios técnicos aportados, los costes no elegibles de
conformidad con el RE 2015/909.
Por su parte, el nuevo modelo de costes aportado por ADIF y ADIF AV y
señalado en el antecedente de hecho sexto será objeto de análisis por la
CNMC de conformidad con las competencias señaladas tanto de la LCNMC
como del RE 909/2015, sin perjuicio del procedimiento de consulta que
deberán llevar a cabo los gestores de infraestructuras. Cabe recordar que, para
cumplir los plazos señalados en la Directiva y de acuerdo con las disposiciones
incluidas en la Ley 38/2015 relativas a su aprobación, los cánones ferroviarios
efectivamente orientados a los costes subyacentes deberán ser incluidos en los
Presupuestos Generales del Estado de 2019 por lo que la propuesta deberá
ser elaborada durante el primer semestre de 2018.
Esta Comisión emitirá su Resolución relativa al modelo de costes presentado
por ADIF y ADIF AV, que deberá ser consultada previamente con las empresas
ferroviarias y demás candidatos de acuerdo con el procedimiento establecido
en la Resolución de cánones 2017. Una vez recibido su punto de vista así
como la Resolución de esta Comisión de conformidad con el artículo 11.Uno.5
de la LCNMC, los gestores introducirán, en su caso, los cambios necesarios y
contarán con los elementos esenciales del modelo antes del 31 de mayo de
2018, cuando deberán transmitirlos a la CNMC e iniciar el procedimiento de
consultas.
III. SITUACIÓN DE LOS GESTORES DE INFRAESTRUCTURAS
EVOLUCIÓN DE LOS CÁNONES FERROVIARIOS EN 2016
De forma previa al análisis de la propuesta realizada por los administradores de
las infraestructuras, en este epígrafe se describe la situación de los gestores de
infraestructuras así como de los ingresos por cánones, incluyendo su
desagregación por corredores.
III.1. Situación de los gestores de infraestructuras ferroviarios
III.1.1. Actividad ferroviaria de los gestores de infraestructuras
El análisis de la actividad ferroviaria, medida en tren.km, resulta relevante al
objeto de la presente Resolución dado que los cánones ferroviarios se tarifican
en función de dicha unidad.
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La actividad desarrollada por ADIF y ADIF AV concluyó 2016 con la gestión de
191,26 millones de tren.km, lo que supuso una reducción del 0,8% con
respecto a los datos de 2015. RENFE Viajeros fue el principal usuario de las
redes ferroviarias con más de 1,7 millones de trenes y casi 161,4 millones de
tren.km (-0,9%). Por su parte, el tráfico de mercancías contó con dos
situaciones muy diferentes: i) RENFE Mercancías, que vio disminuir su
actividad en un 6,3%, hasta los 17,87 millones de tren.km y; ii) las empresas
ferroviarias alternativas que, con 25.380 trenes y 7,712 millones de tren.km,
incrementaron su actividad en un 9,2%.
En el primer semestre de 2017 se observa un mayor dinamismo, con un
crecimiento del 1% con respecto al mismo periodo de 2016, soportado por el
incremento en la actividad relacionada con el tráfico de viajeros. Por el
contrario, tanto RENFE Mercancías como el resto de empresas ferroviarias
alternativas han decrecido su actividad en un 1,3 y 1,1% respectivamente.
La evolución por tipo de infraestructuras muestra que, esencialmente, el
incremento de la actividad ferroviaria deriva del mayor uso de la red de alta
velocidad. Así, en 2016, estas infraestructuras incrementaron su tráfico, en
términos de tren.km, en un 1,5%, mientras que en el primer semestre de 2017
este incremento se situó en el 1,3%.
III.1.2. Resultados de los gestores de infraestructuras
Una vez descrita la evolución de la actividad ferroviaria durante 2016 y el
primer semestre de 2017, cabe también detallar la situación económica de los
gestores de infraestructuras. La Red Ferroviaria de Interés General (en
adelante, RFIG) gestionada por ADIF y ADIF AV contaba, a finales de 2016,
con 15.326 km de vías, de los que 2.383 km son de alta velocidad.
Como se observa en la tabla siguiente, ADIF, una vez descontados los efectos
en 2015 de la enajenación de determinados activos, ha vuelto a incurrir en
pérdidas superiores a los 72 millones de euros. Por su parte, ADIF AV
mantiene su resultado de explotación positivo, si bien se ha reducido a la mitad
desde 2015, debido a que los ingresos se han reducido en una mayor
proporción que los costes de explotación.
ADIF ingresó por los cánones ferroviarios únicamente el 8,4% de los
ingresos totales. Así, las subvenciones que recibe de las Administraciones
Públicas (AAPP), en torno a los 585 millones de euros, y los pagos de ADIF AV
por la encomienda de gestión (351 millones de euros) suponen la mayor parte
de los ingresos recibidos por este gestor de las infraestructuras. Es preciso
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señalar que esta estructura de ingresos cambiará sustancialmente en 2017 y,
en especial, 2018 dada la iniciativa de ADIF de renunciar a la subvención de
explotación, a cambio de un incremento en los cánones relativos a los servicios
VCM
4
Tabla 1. Resultado de explotación de ADIF y ADIF AV
Miles de euros
ADIF
ADIF AV
2015
2016
2015
2016
Cánones
103.311
106.515
507.025
507.577
Alquileres y servicios
55.444
59.738
105.650
101.892
Servicios en estaciones
81.647
82.680
-
-
Subv.de explotación
590.618
584.839
-
-
Energía de Tracción
-
-
298.344
267.509
Otros ingresos
476.608
413.698
56.214
42.042
Total ingresos
1.332.083
1.270.447
984.103
935.773
Aprovisionamientos
- 88.814
- 56.886
-
-
Personal
- 704.646
- 668.240
- 14.890
- 15.129
Otros gastos de expl.
- 529.337
- 614.117
- 714.865
- 683.307
Total costes explotación
- 1.322.797
- 1.339.243
- 729.755
- 698.436
Enajenaciones y otros
194.952
- 47.903
- 10.186
727
Amortizaciones
- 436.700
- 435.887
- 305.973
- 321.852
Subv. de inmovilizado
355.969
480.461
90.065
98.017
Rdo. de explotación
123.507
- 72.125
28.254
14.229
Fuente. Elaboración propia a partir de las cuentas anuales de ADIF y ADIF AV.
ADIF AV consigue que los cánones ferroviarios supongan la mayor parte
de su facturación, en torno al 54% del total, seguido por los ingresos
derivados de la venta de energía de tracción (29%), cuyas tarifas, en tanto que
servicio complementario regulado en el artículo 102 de la Ley 38/2015, fueron
analizadas por esta Sala en noviembre de 2016
5
. Finalmente cabe señalar que
el resultado de explotación de ADIF AV viene deteriorándose desde los 62,7
millones de euros que consiguió en 2014 (-77%).
En la tabla siguiente que presenta el EBITDA se observa que en los últimos
años, el importe de las subvenciones recibidas por ADIF ha sido suficiente para
compensar completamente los costes operativos, de forma que éste resultaba
4
Ver nota al pie 3.
5
Resolución de 3 de noviembre de 2016 sobre las propuestas de tarifas para los servicios
complementarios prestados en instalaciones de servicio y por la que se adoptan medidas para
próximas modificaciones de acuerdo al artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1171356_2.pdf
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positivo. Esta situación cambió en 2016 cuando el EBITDA descendió hasta
casi -80 millones de euros. Por el contrario, ADIF AV cuenta con un EBITDA
positivo si bien con una clara tendencia a la baja durante los últimos ejercicios.
Tabla 2. EBITDA, subvenciones de explotación y resultado financiero de
ADIF y ADIF AV
Miles de euros
ADIF
ADIF AV
2014
2015
2016
2014
2015
2016
EBITDA sin
subv.
-571.489
-581.332
-653.635
265.772
254.348
237.337
Subvenciones
a la expl.
584.344
590.618
584.839
EBITDA
12.855
9.286
- 68.796
265.772
254.348
237.337
Resultado
financiero
-21.705
- 49.218
- 7.422
-272.850
-389.506
-342.376
Resultado
antes de
impuestos
-49.956
74.289
-79.547
-210.070
-361.252
-328.147
Fuente. Elaboración propia a partir de las cuentas anuales de ADIF y ADIF AV.
En relación con ADIF AV cabe señalar que el EBITDA no permite cubrir el
resultado financiero, esto es, la actividad de los gestores no es suficiente
para cubrir los costes financieros (superiores a los 340 millones de euros)
derivados de su elevado endeudamiento. De esta forma, como ya se señaló en
la Resolución de cánones 2017, los resultados anteriores hacen que este
gestor deba endeudarse para hacer frente a sus obligaciones financieras.
La estructura patrimonial de los gestores de infraestructuras no ha sufrido
modificaciones relevantes. Así, ADIF mantiene una deuda a largo plazo de
aproximadamente 562 millones de euros, mientras que, en el caso de ADIF AV,
ésta se eleva por encima de los 14.200 millones de euros.
En este contexto, y transcurridos 2 años desde su aprobación, es necesario
recordar que el artículo 25.3 de la Ley 38/2015 establece que “(…) se
adoptarán por el Gobierno las medidas necesarias para asegurar que, en
circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período no superior a
cinco años, la contabilidad de pérdidas y ganancias de los administradores
generales de infraestructuras ferroviarias refleje como mínimo una situación de
equilibrio (…)” (el subrayado el propio). De las tablas anteriores se observa que
los gestores de infraestructuras no cuentan con una cuenta de pérdidas y
ganancias equilibrada observándose, incluso, cierto deterioro.
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En estas condiciones resulta necesario, en línea con lo señalado en la
Resolución de 26 de enero de 2017
6
, que se desarrollen las previsiones de
la Ley 38/2015 en relación con el equilibrio económico de los gestores de
infraestructuras y demás elementos, como la estrategia indicativa, que dotarían
de una mayor transparencia y previsibilidad al sector.
III.2. Ingresos por cánones ferroviarios
En relación con la evolución de los cánones ferroviarios, cabe señalar que, a
pesar de que la Ley 38/2015 modificó sustancialmente su estructura, no ha sido
hasta la aprobación de los PGE 2017, cuando esta nueva estructura ha sido
finalmente aplicada. Por tanto, durante 2016 estuvo vigente todavía la
estructura de cánones ferroviarios incluida en los artículos 73 a 75 de la
Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario (en adelante, Ley
39/2003).
Dicha Ley regulaba las cuatro modalidades de cánones por la utilización de
las líneas ferroviarias de la RFIG: acceso, reserva de capacidad, circulación y
tráfico. Igualmente, se establecían los cánones por el uso de las estaciones y
otras instalaciones ferroviarias que incluye, entre otros, el canon por el uso
de las estaciones, por el estacionamiento y uso de los andenes en las
estaciones, por el paso por cambiadores de ancho, etc.
Como se ha expuesto anteriormente, ADIF y ADIF AV ingresaron, en 2016, un
total de 106,5 y 507,5 millones de euros respectivamente en concepto de
cánones ferroviarios, lo que supuso un incremento del 3,1% para ADIF y un
0,1% para ADIF AV.
En el gráfico siguiente se presenta la recaudación obtenida en cada una de las
modalidades de canon ferroviario. Como se puede observar, los cánones de
tráfico (35% del total), reserva de capacidad (26% del total) y utilización de
estaciones (18% del total) son los que generan un mayor volumen de ingresos.
6
Acuerdo por el que se emite informe relativo a las Declaraciones sobre la red 2017 de ADIF y
ADIF Alta Velocidad.
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Gráfico 1. Evolución de la facturación de ADIF y ADIF AV por cánones
ferroviarios (miles de euros)
Fuente. Elaboración propia a partir de las Cuentas Anuales de ADIF y ADIF AV.
El tráfico de viajeros genera la práctica totalidad de los ingresos por
cánones mientras que el tráfico de mercancías únicamente supone el 1% del
total. Igualmente, son los servicios de alta velocidad los que suponen, a su vez,
más del 80% de los ingresos por cánones de los servicios de viajeros, siendo
las líneas de Madrid-Barcelona y Madrid-Sevilla las de mayor nivel de ingresos.
Finalmente, Renfe Viajeros, como se observa en la tabla siguiente, es el
principal contribuyente a los cánones ferroviarios con más de 607 millones de
euros, mientras que Renfe Mercancías y el resto de empresas entrantes de
mercancías generan unos ingresos mucho menores.
Tabla 3. Ingresos por cánones de ADIF y ADIF AV por tipo de empresa
Miles de euros
2015
2016
ADIF
ADIF AV
ADIF
ADIF AV
Renfe Viajeros
97.691
506.670
100.479
507.200
Renfe Mercancías
4.058
295
3.887
335
Empresas entrantes
1.195
44
1.349
33
Otros
365
29
799
0
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Canon de acceso Canon por reserva de capacidad
Canon por circulación Canon por tráfico
Canon por utilización de estaciones Resto de cánones por uso de insfraestructuras ferroviarias
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En definitiva, los cánones ferroviarios en 2016 presentan un crecimiento muy
reducido a pesar del incremento en la actividad ferroviaria observada, en
particular, en el número de viajeros de alta velocidad, principal generador de
ingresos de los gestores de infraestructuras. Igualmente, su composición en
términos de tipos de tráfico y empresas también es muy similar a la observada
en 2015.
III.3. Cobertura de los costes mediante los cánones ferroviarios
La RFIG se divide, de acuerdo con sus prestaciones, en diferentes subredes
que incluyen tanto las líneas de alta velocidad como otras con menores
prestaciones, como las líneas de cercanías. Como se observa en el gráfico
siguiente, ADIF y ADIF AV consiguieron recuperar, a través de los cánones
ferroviarios, en torno al 37% de los costes, siendo superior la cobertura de las
líneas de alta velocidad, con un valor en torno al 65%.
Gráfico 2. Evolución del índice de cobertura de los costes de
administración de la RFIG (2014-2016)
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos aportados por ADIF y ADIF AV.
Por otra parte, el gráfico anterior también señala que los gestores de
infraestructuras recuperan, mediante los cánones ferroviarios, un porcentaje
cada vez menor de sus costes. Esta Sala considera que, una vez adoptada la
nueva estructura de cánones con la aprobación de los PGE 2017, y que se
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Altas prestaciones (A) Interurbanas (B) Cercanías (C) Resto de líneas Total Administración de
la red
Cobertura de los costes mediante cánones
2014 2015 2016
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implemente el modelo de costes previsto en el RE 909/2015, incluyendo los
recargos pertinentes, este porcentaje debería incrementarse asegurando, de
conformidad con la Ley 38/2015, la sostenibilidad de ADIF y ADIF AV.
También cabe destacar que la situación entre los diferentes corredores de
alta velocidad no es homogénea. Así, como se observa en la tabla siguiente,
el corredor Madrid-Andalucía es el único que, desde la perspectiva del gestor
de las infraestructuras es capaz de cubrir todos los costes, incluyendo las
amortizaciones y gastos financieros. Como en el ejercicio pasado, el Madrid-
Barcelona se encuentra próximo a este equilibrio, si bien es el que aporta un
mayor EBITDA.
Tabla 4. Grado de cobertura de los costes por corredor de alta velocidad
(2016)
[CONFIDENCIAL]
Por otra parte, si también se atiende a la prestación de los servicios, esto es,
incluyendo el resultado obtenido por RENFE Viajeros se observa que, de forma
agregada, los corredores a Andalucía y Barcelona cuentan con una
rentabilidad positiva. Por el contrario, el corredor del Levante presenta un
resultado positivo para RENFE Viajeros pero no para ADIF AV, mientras que
los del norte, todavía pendientes de concluirse, muestran resultados negativos
para ambas empresas.
En este sentido, es necesario señalar la situación del corredor del Levante,
cuyo resultado, como se señalaba en la Resolución de cánones 2017, es
deficitario. De hecho, el EBITDA de este corredor no es suficiente para cubrir
sus costes financieros, por lo que es necesario acciones encaminadas a
incrementar su tráfico. A este objetivo se encaminaron las medidas adoptadas
en la Resolución de cánones 2017, que eliminó los recargos en este corredor,
medida que entró en vigor el 1 de julio de 2017 con la aprobación de los PGE
2017. En próximos ejercicios podrá examinarse si esta medida sobre los
cánones se ha trasladado al mercado final, con menores precios y mayor
tráfico, facilitando la sostenibilidad de las infraestructuras.
IV. PROPUESTA DE CÁNONES DE ADIF Y ADIF AV PARA 2018
IV.1. Descripción de la propuesta realizada por ADIF y ADIF AV
A. Modalidades de canon del artículo 97 de la Ley 38/2015
Propuesta de cánones para las líneas tipo A
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ADIF y ADIF AV proponen congelar los cánones de las líneas tipo A
7
considerando que éstos cubren en torno al 95% de los costes directamente
imputables calculados. De esta forma, los gestores prevén recaudar en torno a
295 millones de euros de los 311 millones que suponen los costes
directamente imputables de acuerdo con sus cálculos. En esta estimación de
ingresos se prevé una actividad total, en 2018, de 46,52 millones de tren.km,
una cifra muy similar a la observada en 2016 que acabó con un total de 46,4
millones de tren.km.
En relación con la adición y bonificación prevista en el artículo 97.5.2º.a) y
97.6.1º respectivamente, ADIF y ADIF AV proponen igualmente su congelación
en los niveles establecidos en 2017.
Finalmente, a los cánones ferroviarios cabría añadir el recargo por utilización
de las líneas ferroviarias que, de conformidad con el artículo 97.5.2º.b),
puede añadirse, siempre que el mercado pueda aceptarlo, para recuperar los
gastos financieros, de reposición así como los necesarios para un adecuado
desarrollo de las infraestructuras. También en este caso, ADIF y ADIF AV
proponen mantener los mismos valores a los vigentes en 2017.
Propuesta de cánones para el resto de líneas
Para el resto de líneas ferroviarias, ADIF y ADIF AV señalan que los cánones
ferroviarios vigentes no cubren los costes directamente imputables por lo
que plantean adecuarlos a los mismos en un periodo de 4 años, salvo en el
caso de los servicios de mercancías que, con el objetivo de “seguir impulsando
e incentivando su crecimiento, en términos de cuota modal en el mercado
nacional de transporte de mercancías, se propone mantener en el ejercicio
2018 las actuales tarifas”. De esta forma, las tarifas propuestas para este tipo
de líneas ascenderían a:
7
Las cuantías de los cánones ferroviarios correspondientes a los artículos 97 y 98 de la Ley
38/2015 aprobados de conformidad con el artículo 71 de los PGE 2017 coinciden con los
establecidos por la CNMC en la Resolución de cánones 2017.
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Tabla 5. Propuesta de cánones para el ejercicio 2018 para las línea no A
8
Euros tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
Mercancías
Modalidad A
0,5082
0,5133
0,5118
1,4306
0,411
0,0724
Modalidad B
0,7247
0,732
0,7299
2,0401
0,5865
0,1032
Modalidad C
0,2018
0,2039
0,2033
0,5681
0,1635
0,0287
Incremento cánones vigentes
Modalidad A
176%
169%
171%
3%
163%
0%
Modalidad B
176%
169%
171%
3%
163%
0%
Modalidad C
176%
169%
171%
3%
163%
0%
Como se observa en la tabla anterior, la propuesta de cánones de 2018 de
ADIF y ADIF AV supone un incremento superior al 160% salvo para los
servicios VCM, que ya fueron incrementados y analizados por esta Sala de
Supervisión Regulatoria en la citada Resolución de 30 de marzo de 2017 (ver
antecedente de hecho tercero), y de mercancías, por el motivo anterior.
De forma coherente con esta modificación, los gestores de infraestructuras
proponen modificar la adición al canon de capacidad por su uso ineficiente en
las siguientes cuantías:
Tabla 6. Propuesta de adición para 2018 por el uso ineficiente de la
capacidad para las líneas no A
Euros tren.km no circulado
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
Mercancías
Adición art. 97.5.2º.a)
1,4346
1,4492
1,4450
6,3985
1,1610
0,2043
Finalmente, el recargo correspondiente al artículo 97.5.2º.b) quedaría en los
mismos niveles a los fijados en 2017.
Impacto de la propuesta de cánones
La aplicación de la propuesta de ADIF y ADIF AV implicaría, de cumplirse sus
previsiones de tráfico, un incremento de los ingresos de los gestores de
sobre los estimados en 2017. Así, los cánones derivados de las líneas de alta
8
El artículo 97.7 define los diferentes servicios ferroviarios: i) VL1 (servicios de larga distancia,
excepto los designados como VL2, VL3 y VOT; ii) VL2 (servicios de larga distancia en
relaciones de ancho variable, siempre que al menos un 10% de su recorrido total discurra por
líneas de ancho ibérico, excluidos los designados como VL3); iii) VL3 (servicios de larga
distancia en relaciones transversales largas: recorridos superiores a 700 km y que no tengan
origen, destino o para intermedia en Madrid y sus ramas); iv) VCM (servicios de viajeros
urbanos o suburbanos e interurbanos, incluyendo los declarados como OSP); v) VOT (trenes y
material de viajeros sin pasajeros, incluidas máquinas aisladas, movimiento de trenes en vacío,
formación y pruebas) y; Mercancías (servicios de mercancías, incluidos los cargados, los
vacíos y pruebas).
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velocidad aportarían casi 429 millones de euros mientras que los asociados al
resto de líneas supondrían unos ingresos para ADIF de 671,75 millones de
euros, esencialmente generados en las líneas sujetas a obligaciones de
servicio público, con 620 millones de euros (el 92% del total).
B. Modalidades de canon del artículo 98 de la Ley 38/2015
En relación con las modalidades incluidas en el artículo 98 de la Ley 38/2015,
ADIF y ADIF AV proponen mantener las cuantías unitarias aprobadas para
los PGE 2017.
De esta forma, los incrementos de ingresos asociados con este canon
derivarían, por una parte, de los incrementos de tráfico, especialmente
derivados del canon de estación, cuya facturación, al menos en parte, deriva
del número de viajeros que, en el caso de la alta velocidad, sí se ha
incrementado sensiblemente. Así, 2016 concluyó con 20,35 millones de
viajeros de alta velocidad, lo que supuso un incremento del 4,8% con respecto
a 2015, crecimiento que se ha mantenido en el primer semestre de 2017.
Por otra parte, en relación con la modalidad D de este canon (canon por
utilización de vías en otras instalaciones de servicio), los gestores de
infraestructuras verían incrementados sus ingresos como consecuencia de la
finalización de la bonificación del 60% prevista en la disposición transitoria
tercera de la Ley 38/2015.
IV.2. Procedimiento de consulta realizado
De conformidad con el artículo 100 apartado 1 de la Ley 38/2015, la propuesta
de modificación o revisión de los cánones, tanto los recogidos en el artículo 97
como los del 98, debe ser sometida a consulta de las empresas ferroviarias por
parte de los administradores de infraestructuras.
Por otra parte, el artículo 11.Uno.4 de la LCNMC otorga a la CNMC la
competencia de supervisar dicho proceso de consulta previo a la fijación de los
cánones y tarifas entre las empresas ferroviarias y los administradores de
infraestructuras e intervenir cuando prevea que el resultado de dicho proceso
pueda contravenir las disposiciones legales vigentes.
En el contexto de la modificación de los cánones para 2018, y al objeto de dar
cumplimiento a lo establecido anteriormente, con fecha 21 de julio de 2017, los
administradores de infraestructuras remitieron a las distintas empresas
ferroviarias un resumen de su estimación de los costes directamente
imputables, la previsión de tráfico ferroviario y, de acuerdo con lo anterior, su
propuesta de cánones para el ejercicio 2018. Igualmente, convocaron a las
empresas ferroviarias a dos reuniones el 25 de julio de 2017, una para tratar
los elementos relacionados con el transporte de viajeros y otra de mercancías.
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Asimismo, ADIF y ADIF AV convocaron a las reuniones anteriores a
representantes de la Dirección de Transportes y del Sector Postal de la CNMC.
Los gestores de infraestructuras han remitido las aportaciones recibidas de:
Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas (AEFP), COMSA, Continental
Rail, RENFE y TRANSFESA RAIL.
Las empresas ferroviarias de mercancías (COMSA, Continental Rail y
TRANSFESA RAIL) así como la AEFP señalan las dificultades que afrontarían
en caso de que ADIF y ADIF AV implementaran efectivamente la senda de
incrementos de cánones sometida a consulta. Además, señalan que debería
mantenerse la bonificación del canon D señalada en la Ley 38/2015. Por su
parte, RENFE señala que deberían congelarse los cánones en tanto que no
haya transcurrido más tiempo desde la aplicación de la nueva estructura y no
se haya confirmado el modelo de costes por la CNMC. Por otra parte, este
operador alega que los supuestos de actividad son conservadores tanto en los
servicios comerciales como en los sujetos a obligaciones de servicio público
(OSP), por lo que ADIF y ADIF AV deberían actualizarlos. Finalmente, RENFE
señala que las infraestructuras de la red convencional han perdido prestaciones
con efectos claros en el atractivo del modo ferroviario con respecto a otros
modos.
En relación con el procedimiento de consultas, la Resolución de cánones 2017
estableció algunos elementos que, a juicio de esta Sala, eran necesarios para
que éste resultara en un intercambio efectivo de puntos de vista que
permitieran a los gestores de infraestructuras conocer la visión de las empresas
ferroviarias en relación con las propuestas de cánones ferroviarios. Estos
elementos se referían, esencialmente, a los aspectos siguientes:
Convocatoria de al menos dos reuniones con las empresas ferroviarias
para que éstas puedan exponer sus puntos de vista.
Participación como observadores de representantes de la CNMC en
las reuniones de consultas.
Remisión por adelanto de información económico-financiera sobre
los costes subyacentes, que debería remitirse con una antelación de al
menos dos semanas.
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A la vista del desarrollo del procedimiento, cabe concluir que ha mejorado con
respecto al observado en ejercicios pasados. Así, ADIF y ADIF AV aportaron la
propuesta de cánones e información suficiente con antelación a la reunión de
consultas. Sin embargo, ésta no se suministró con la suficiente antelación y el
trámite de alegaciones se ha limitado a aportaciones por escrito, dado que no
se ha convocado una segunda reunión.
Sin perjuicio de lo anterior, se estima que en el contexto del procedimiento de
consultas, las empresas ferroviarias han podido exponer sus puntos de
vista y explicitar los problemas que supone la propuesta de cánones 2018,
contando con información apropiada sobre la evolución de los costes
subyacentes de los servicios ferroviarios y las previsiones de tráfico.
En cualquier caso, esta Sala insta a los gestores de infraestructuras a
implementar completamente las previsiones fijadas en relación con el
procedimiento de consultas establecidas en la Resolución de cánones 2017.
Por otra parte, ADIF y ADIF AV deben considerar, a la hora de realizar sus
propuestas, que los plazos deben ser suficientes para mantener consultas con
las empresas ferroviarias y que sus aportaciones sean analizadas por parte de
los gestores de infraestructuras.
V. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LOS CÁNONES
FERROVIARIOS DEL ARTÍCULO 97 DE LA LEY 38/2015
En relación con la propuesta de cánones relativa al canon por utilización de las
líneas ferroviarias integrantes de la RFIG es necesario distinguir, por una parte,
su orientación a los costes directamente imputables, de conformidad con el
RE 2015/909. Por otra parte, cabe asimismo evaluar otros elementos que
conforman este canon, como son las adiciones relativas al uso ineficiente de la
capacidad o los recargos que permiten la recuperación completa de los costes
de los gestores, así como las bonificaciones previstas para incrementar el uso
de la red.
V.1. Costes directamente imputables al servicio ferroviario
El RE 2015/909 establece, en su considerando 12, que “[D]e acuerdo con un
principio económico bien asentado, los cánones de usuario basados en los
costes marginales garantizan la utilización óptima de la capacidad de la
infraestructura disponible”. El artículo 3 de este Reglamento señala la
metodología para aproximar estos costes, señalando que “[L]os costes directos
del conjunto de la red se calcularán como diferencia entre, por un lado, los
costes de prestación de los servicios del paquete mínimo y del acceso a
infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio y, por otro, los
costes no elegibles (…)”.
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En definitiva, el coste de los cánones ferroviarios calculado de esta forma
supone una aproximación indirecta al coste marginal a corto plazo del
servicio. Así, en primer lugar, se calcula el coste de prestación del servicio y, en
segundo lugar, se eliminan los costes que no varían con la prestación del
servicio.
A la hora de analizar la propuesta de ADIF y ADIF AV en relación con el canon
modelo de costes actual que, como se ha señalado anteriormente, es
provisional a la espera del modelo definitivo aportado por ADIF y ADIF AV en
junio de 2017 y que será objeto de una evaluación en el marco de otro
procedimiento. Una vez determinado que el modelo actual es adecuado para
calcular de forma agregada los costes directamente imputables al servicio
ferroviario, se han auditado sus resultados.
V.1.1. Modelo de costes de ADIF y ADIF AV
El modelo contable de ADIF y ADIF AV permite obtener el coste de prestación
de los servicios ferroviarios para, posteriormente y según corresponda, calcular
el RE 2015/909. Este modelo se basa en la Cuenta de Pérdidas y Ganancias
(PyG) de los gestores de infraestructuras así como en dos elementos de
cálculo: la contabilidad analítica y el modelo de cálculo de los cánones
ferroviarios.
A. Modelo de contabilidad analítica (CA)
La CA de ADIF y ADIF AV, partiendo de la cuenta de PyG, arroja unos
resultados por división, asignando tanto los costes e ingresos directos como
aquéllos derivados de un reparto, como son los costes comunes y conjuntos
tanto a nivel corporativo como de departamentos auxiliares a cada división.
ADIF y ADIF AV cuentan con casi 4.000 centros de costes (CECOS), que son
las unidades organizativas delimitadas desde un punto de vista funcional o de
actividad, donde se generan los costes y/o ingresos. Éstos, a su vez, se
agrupan en 33 divisiones que se configuran como las áreas organizativas
fundamentales de los gestores de infraestructuras.
Los CECOS aglutinan los costes e ingresos que generan directamente. Por su
parte, la CA reparte toda una serie de costes de unas divisiones a otras, como
puede ser el caso de los sistemas de información, o bien los gastos
estructurales.
B. Modelo de cálculo del coste de los cánones (CC)
La CA permite calcular los resultados por división que suponen el punto de
partida para el cálculo de los cánones ferroviarios de conformidad con el marco
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regulatorio vigente. Como se indicó en la Resolución de cánones 2017, del
análisis de las actividades de cada división, ADIF y ADIF AV seleccionan
aquéllas elegibles de acuerdo con los costes que pueden repercutirse a cada
modalidad de canon que, de forma resumida, se presentan a continuación:
- Canon por adjudicación de capacidad (modalidad A): ADIF y ADIF
AV consideran imputables a este canon las actividades que realizan las
divisiones: Circulación Red Convencional (la división 22 según la
nomenclatura de ADIF y ADIF AV), Circulación Alta Velocidad (29), Red
de Ancho Métrico (31, únicamente la subdivisión de circulación),
Seguridad en la Circulación (44) y Gestión de la Capacidad (46).
Según la descripción aportada, las divisiones 22, 29 y 31 soportan los
gastos del proceso de administración de la circulación que constituye el
conjunto de actividades necesarias para gestionar el tráfico ferroviario de
la RFIG de acuerdo a las especificaciones técnicas fijadas. La división
44 soporta los gastos del proceso de seguridad en la circulación
mientras que la división 46 soporta los gastos de gestión de la capacidad
de la red que consiste en el proceso de planificar, programar y gestionar
la capacidad de la infraestructura de la RFIG sobre la base de las
solicitudes realizadas por las empresas ferroviarias. Además, a estos
gastos se añade el coste de la amortización (neta de subvenciones) de
las instalaciones de seguridad y control de tráfico que se registra en las
divisiones de mantenimiento de las infraestructuras.
- Canon por utilización de las líneas ferroviarias (modalidad B): En
este caso, los gestores proponen imputar las actividades de las
divisiones Mantenimiento Red Convencional (28), Mantenimiento Alta
Velocidad (21, excluidos los cambiadores de ancho de vía) y Red de
Ancho Métrico (31, únicamente el mantenimiento).
Las tres divisiones anteriores soportan los gastos correspondientes al
proceso de mantenimiento de la infraestructura ferroviaria que es el
conjunto de operaciones de conservación, reparación, reposición y
actualización tecnológica. Estas divisiones están segmentadas en
especialidades y se consideran imputables todas, excepto las
relacionadas con las instalaciones de transformación y distribución de la
energía eléctrica de tracción que se imputan, como se verá
posteriormente, a la modalidad C.
- Canon por utilización de las instalaciones de transformación y
distribución de la energía eléctrica de tracción (modalidad C): En
este caso las divisiones imputables serían las divisiones 21, 28 y 31,
citada anteriormente. Estas divisiones son comunes a las imputadas en
la modalidad B anterior, sin embargo, para la modalidad C únicamente
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se consideran imputables las especialidades correspondientes a la
transformación y distribución de la energía eléctrica de tracción.
No obstante, hay que mencionar que la infraestructura ferroviaria, en particular
la vía y las estaciones, son infraestructuras comunes sobre las que se prestan
no sólo los servicios recogidos en las modalidades de canon del artículo 97
sino también los relacionados con el artículo 98. Por este motivo, y para evitar
la doble contabilización, es necesario excluir algunos costes que, habiendo sido
imputados a estas divisiones, están relacionados con otras modalidades de
cánones. En particular, los costes a excluir son los siguientes:
- Costes relacionados con el servicio básico y la gestión comercial
de las estaciones de la red convencional adscritas a la división 22 que
deben recuperarse con la modalidad A del artículo 98.
- Costes asociados al estacionamiento en vías con andén en
estaciones que serán recuperados por el canon modalidad C1 del
artículo 98, incluyendo los costes de mantenimiento de la vía en la que
se estaciona, que están en las divisiones 28, 21 y 31 de mantenimiento.
- Costes asociados a la utilización de vías en otras instalaciones de
servicio: de apartado, de formación de trenes y maniobras, que serán
recuperados por la modalidad D del canon del artículo 98, incluyendo los
costes de mantenimiento de la infraestructura utilizada que se
encuentran en las divisiones 27, 21 y 31.
- Costes relacionados con la utilización de los puntos de carga para
mercancías, que serán recuperados por la modalidad E del artículo 98,
incluyendo los costes de mantenimiento de la infraestructura utilizada.
Sin perjuicio de los resultados de la auditoría, que se comentarán
posteriormente, la descripción de las actividades de las diferentes divisiones
así como de los ajustes de costes señalados, esta Sala considera que los
modelos presentados por ADIF y ADIF AV cuentan con una estructura y
metodología que permite calcular el coste de los cánones de una forma
causal, objetiva y adaptada a los preceptos del artículo 97 de la Ley
38/2015.
V.1.2. Cálculo de ADIF y ADIF AV de los costes imputables al canon del
artículo 97 de la Ley 38/2015
Una vez se ha descrito la CA y el modelo de cálculo de los CC, en el presente
epígrafe se presentarán los resultados obtenidos por ADIF y ADIF AV.
Los costes iniciales imputables, esto es, los que de acuerdo con la Ley
38/2015 podrían ser recuperados mediante los cánones ferroviarios, ascienden,
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de acuerdo con el cálculo de los gestores de infraestructuras, a 1.069 millones
de euros. Los costes imputables se han incrementado en un 2% con respecto
a los aportados en 2015.
Como se observa en la tabla siguiente, más del 30% de los costes imputables
totales del canon del artículo 97 derivan de las líneas de alta velocidad (Tipo
A, de acuerdo con la definición del punto 7 del citado artículo 97). Sin embargo,
estas líneas únicamente suponen el 17% de los km de la RFIG, lo que indica
los mayores costes asociados a las líneas de alta velocidad.
Tabla 7. Costes imputables al canon del artículo 97 de la Ley 38/2015
Millones euros
Modalidad A
Modalidad B
Modalidad C
Total
Líneas A
- 88,0
- 222,8
- 40,8
- 351,6
Resto de líneas
- 275,6
- 366,6
- 75,8
- 718,0
Total
- 363,5
- 589,4
- 116,6
- 1.069,6
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos de ADIF y ADIF AV.
En relación con los costes asociados a las diferentes modalidades, casi el 56%
deriva de los costes de la modalidad B, que, como se ha dicho, cubre
esencialmente los costes de mantenimiento de las infraestructuras. Por su
parte, la modalidad A, que concentra los costes de control de tráfico y
seguridad, supone el 33% de los costes mientras que la modalidad C, derivada
de los costes de las instalaciones eléctricas, conlleva el 11% de los costes
totales.
Por su parte, el RE 2015/909 establece que los únicos costes que pueden ser
recuperados mediante los cánones ferroviarios son los directamente
imputables al servicio. De esta forma, los costes imputables anteriores deben
reducirse de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del RE 2015/909,
que detalla pormenorizadamente los costes que no son elegibles a los
efectos de los cánones ferroviarios.
Como se observa en la tabla siguiente, de acuerdo con los cálculos de ADIF y
ADIF AV, los costes no elegibles ascienden a 217 millones de euros, de
forma que los directamente imputables al servicio ferroviario, esto es, los que
podrían ser recuperados mediante las diferentes modalidades del canon del
artículo 97, ascenderían a 852,6 millones de euros.
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Tabla 8. Cálculo de los costes directos del servicio ferroviario
[CONFIDENCIAL]
Los costes directos se han incrementado, de acuerdo con lo anterior, en casi
40 millones de euros, esencialmente como consecuencia del resultado del
estudio técnico elaborado por ADIF y ADIF AV exigido en la Resolución de
cánones 2017 en relación con el epígrafe a) del artículo 4 del RE 2015/909
(costes fijos relacionados con la puesta a disposición de un tramo de línea que
el administrador de infraestructuras debe sufragar incluso en ausencia de
circulación de trenes).
De acuerdo con las previsiones de tráfico señaladas anteriormente, el coste
unitario a recuperar por las diferentes modalidades del canon del artículo 97
ascendería, como se observa en la tabla siguiente, a los 6,49 euros por tren/km
en el caso de las líneas de alta velocidad y a los 3,45 euros por tren/km en el
resto de líneas.
Tabla 9. Estimación de los costes unitarios de los cánones del Art. 97 de
la Ley 38/2015
[CONFIDENCIAL]
Como se ha señalado anteriormente, ADIF y ADIF AV estiman que el tráfico
ferroviario se mantenga esencialmente estable por lo que el incremento en los
costes directamente imputables se traslada a los costes unitarios,
observándose un incremento con respecto a la Resolución de cánones de 2017
del 3,1% en las líneas tipo A (alta velocidad) y del 8,7% para el resto de
líneas.
V.1.3. Análisis de la metodología de estimación de los costes directamente
imputables al servicio ferroviario y sus resultados
Una vez se ha presentado tanto el modelo contable de ADIF y ADIF AV como
sus resultados, en este apartado se analizará la adecuación de la metodología
909/2015.
En primer lugar, es necesario señalar que la forma de cálculo de los costes
directamente imputables al servicio ferroviario, que detrae de los costes de
prestación del servicio ferroviario aquéllos no elegibles, es consistente con lo
establecido en el artículo 3.1 del RE 909/2015 que establece que los “costes
directos del conjunto de la red se calcularán como la diferencia entre, por un
lado, los costes de prestación de los servicios del paquete de acceso mínimo y
del acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio y, por
otro, los costes no elegibles (…)”.
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En segundo lugar, ya se ha establecido que tanto la CA como el modelo de CC
de ADIF y ADIF AV cuentan con una estructura y metodología que permiten
calcular el coste de los cánones ferroviarios de una forma causal, objetiva y
adaptada tanto a la Ley 38/2015 como al RE 2015/909.
Dado lo anterior, el proceso de análisis y verificación se ha centrado en la
auditoría de los resultados de la aplicación de la metodología y modelos
anteriores para lo que se ha revisado, por una parte, el coste de prestación del
servicio ferroviario y, por otra, los costes no elegibles:
A. Coste de prestación del servicio ferroviario.
Partiendo de los resultados de la CA de ADIF y ADIF AV, que se ha tomado
como base para este ejercicio, se han verificado los costes imputables a las
diferentes modalidades del canon del artículo 97. De esta forma, se ha revisado
la descripción de las divisiones elegibles y las cuentas contables de las que
reciben costes, considerándose que es correcta su elección para el cálculo del
coste, ya que recogen los conceptos de coste indicados en la legislación.
Partiendo de los gastos de las divisiones elegibles, se ha verificado en el
proceso de revisión los importes de los ajustes y el desglose del canon por
modalidades considerándose conceptualmente razonables y ajustados a los
costes indicados en la Ley 38/2015 para las modalidades A, B y C del canon
del artículo 97.
De acuerdo con las comprobaciones anteriores, se han verificado los costes
aportados por ADIF y ADIF AV relativos a la prestación del servicio
ferroviario que, como se ha señalado anteriormente, ascienden a 1.069,6
millones de euros (ver Tabla 7).
B. Costes no elegibles.
En relación con los costes no elegibles que deben detraerse del importe
anterior, también se ha procedido a su análisis y verificación, pudiéndose
diferenciar los siguientes aspectos:
- Costes no elegibles no incluidos en las divisiones elegibles. Como se ha
señalado anteriormente, el artículo 97 de la Ley 38/2015 señala los costes
que pueden recuperarse mediante los cánones ferroviarios, eliminando
algunos conceptos relevantes. Estos costes son, asimismo, no elegibles a
los efectos del RE 2015/909 correspondiéndose con los siguientes
epígrafes de su artículo 4: i) Punto (c): Costes de adquisición, venta,
desmantelamiento, descontaminación, alquiler de tierras o activos fijos; ii)
Punto (e) Costes de financiación; iii) Punto (l) Costes Relacionados con la
transmisión de información y; iv) Punto (m) Costes Administrativos del
sistema de cánones ligados a costes ambientales y al ERMTS.
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Sobre estos costes se ha verificado que efectivamente no estaban
incluidos en las divisiones elegibles con las que se inicia el cálculo del
coste del canon, esto es, que los costes de prestación del servicio
ferroviario no incluían las partidas anteriores.
- Costes no elegibles con importes en 2016. En relación con este grupo de
costes, ADIF y ADIF AV han realizado una estimación del importe que debe
detraerse de los costes totales de prestación del servicio ferroviario debido
a que no son costes elegibles. Por tanto, a los efectos de la presente
Resolución, se ha analizado la metodología de cálculo de cada epígrafe y
se han verificado sus importes con el siguiente resultado:
Punto (a) Costes fijos independientemente del volumen del tráfico. En
relación con este tipo de costes no elegibles, la Resolución de cánones
2017 señaló que la metodología inicialmente escogida por ADIF y ADIF
AV, basada en los costes de dos segmentos de líneas concretos, no era
apropiada para ser extrapolada a toda la red, por lo que se solicitó un
informe técnico que contuviera la información suficiente para asegurar la
consistencia del importe a detraer con el RE 2015/909.
De acuerdo con lo anterior, ADIF y ADIF AV remitieron dicho informe,
justificando los costes fijos relacionados con la puesta a disposición de
un tramo de línea y que deben sufragar incluso en ausencia de
circulación de trenes. En este informe, los gestores de infraestructuras
engloban en esta categoría los costes en que se incurre por la
realización de operaciones periódicas de inspección y verificación
de la infraestructura ferroviaria para garantizar la seguridad en un
determinado tramo de la RFIG. Estas operaciones se refieren,
esencialmente, al mantenimiento preventivo, excluyendo las acciones
derivadas del propio servicio, como reparaciones o sustitución de
elementos dado que no tienen el carácter de coste fijo.
De acuerdo con lo anterior, ADIF y ADIF AV consideran como coste no
elegible los derivados de las siguientes actuaciones: i) Revisión y
valoración del estado de la infraestructura, la vía y las instalaciones en
vía (revisiones oculares, inspecciones, comprobaciones, paso de coche
auscultador, etc.); ii) Paso del tren herbicida; iii) Paso del tren
exploración o de apertura diaria de línea (únicamente para líneas de AV)
y; iv) Gestión del tráfico relacionado con las operaciones anteriores.
ADIF y ADIF AV han valorado los costes anteriores en un importe total
de [CONFIDENCIAL] millones de euros. Esta Sala considera adecuado
el enfoque para el cálculo de los costes fijos basado en aquellos costes
en los que los gestores incurren por la realización de operaciones de
mantenimiento preventivo. Sin embargo, los conceptos de costes
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considerados como fijos en el análisis aportado por ADIF y ADIF AV, que
incluyen esencialmente las actuaciones en las infraestructuras, no
parecen recoger de forma adecuada el espíritu del RE 2015/909.
Efectivamente, en su Considerando 8 se señala que “[S]olo debe
permitirse al administrador de infraestructuras incluir en el cálculo de sus
costes directos aquellos costes respecto a los cuales pueda demostrar
de manera objetiva y rigurosa que se derivan directamente de la
explotación del servicio ferroviario”.
Por este motivo, ADIF y ADIF AV deberán demostrar, en el contexto
del procedimiento abierto relativo a la verificación del modelo de costes a
que se refiere el apartado II de la presente Resolución, que no existen
costes fijos adicionales en la puesta a disposición de un tramo de red
adicionales a los relativos al mantenimiento preventivo realizado en red,
incluyendo aspectos como determinadas partidas de mantenimiento, el
control de tráfico, comunicaciones, etc.
En este sentido, diversos estudios y, en particular, el utilizado por la
ORR (Office of Rail Regulation), el regulador ferroviario británico
9
,
señalan que una parte sustancial de los costes, incluidos los de
mantenimiento y señalización, no son variables con el tráfico.
Por otra parte, en el análisis técnico aportado por los gestores de
infraestructuras es posible apreciar diferencias importantes en los costes
fijos de las líneas tipo A (alta velocidad) con respecto al resto de líneas,
derivado tanto de las actuaciones (la circulación por apertura de línea
solo es necesaria en las líneas de alta velocidad) como del tipo de
instalaciones y su complejidad, por lo que esta Sala considera que debe
calcularse un coste para cada tipo de línea.
Punto (b) Costes no relacionados directamente con la explotación del
servicio ferroviario y costes no relacionados con pagos realizados por el
administrador de infraestructuras. Los gestores de infraestructuras
incluyen bajo este epígrafe los gastos estructurales operativos, que
se asimilan a los costes comunes dentro de las divisiones operativas, y
que suponen un importe de [CONFIDENCIAL] millones de euros en
2016. En el proceso de auditoría se ha verificado el importe anterior
tanto en los sistemas fuente como en el sistema de información de ADIF
y ADIF AV (SAP) y en los ficheros externos de cálculo correspondientes.
9
Ver informe CATRIN. Cost Allocation of TRansport INfrastructure cost. Deliverable D1. Cost
allocation Practices in the European Transport Sector. Final Version. March 2008.
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Por otra parte, y en relación con este epígrafe del RE 2015/909, la
Resolución de cánones 2017 señaló que los costes financiados
mediante subvenciones no podían considerarse costes elegibles por lo
que se requirió la detracción del importe correspondiente. En este
contexto, y sin perjuicio de que en los PGE de 2017 todavía se incluyen
subvenciones a la explotación de las líneas que no son tipo A, ADIF
pretende renunciar a las mismas dado el incremento de cánones de los
servicios VCM y objeto de análisis en la citada Resolución de 30 de
marzo de 2017 (ver antecedente de hecho tercero). En cualquier caso,
en la medida en que ADIF recibiera cualquier subvención con el objetivo
de financiar costes asociados a los servicios ferroviarios debería
considerarla como coste no elegible.
Punto (d) Gastos generales a escala red, incluidos salarios y pensiones.
En este caso, los gastos que se detraen como no elegibles bajo este
epígrafe se refieren a los costes estructurales corporativos incluidos en
las divisiones corporativas y que se reparten a las operativas con un
importe de [CONFIDENCIAL] millones de euros en 2016.
Debe destacarse que este importe junto con los [CONFIDENCIAL]
millones de euros señalados en el punto b) anterior engloban los gastos
totales de estructura de las divisiones elegibles que inicialmente se
consideraron como costes asignables al canon. Por tanto, se ha
verificado que los costes directos aportados por ADIF y ADIF AV no
incluyen ningún coste de estructura, de forma consistente con el RE
2015/909.
Punto (f) Gastos relacionados con la obsolescencia tecnológica o el
progreso. Los gestores de infraestructuras detraen, bajo este epígrafe,
[CONFIDENCIAL] millones de euros por retiros de inmovilizado antes de
finalizar su vida útil así como por la partida correspondiente al deterioro
del inmovilizado incluida en la cuenta de pérdidas y ganancias neteada
de las subvenciones correspondiente a los activos retirados.
Punto (h) Sensores y equipos de comunicación en vía no directamente
imputables a la explotación. En este punto, ADIF y ADIF AV excluyen de
los costes de prestación del servicio ferroviario, los gastos de
mantenimiento de la parte de la red de fibra óptica que se
comercializa a terceros, cuyo importe asciende a [CONFIDENCIAL]
millones de euros. Como en los casos anteriores, el importe anterior ha
sido verificado durante la auditoría realizada por la CNMC.
Punto (j) Coste relacionado con incidencias y perturbaciones del tráfico.
Los costes excluidos en virtud de este punto del RE 2015/909 se refieren
a los costes de mantenimiento correctivo por incidencias y que
ascienden a [CONFIDENCIAL] millones de euros. De acuerdo con los
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gestores de infraestructuras, este importe se habría obtenido de los
datos detallados que sobre las incidencias ferroviarias se registran en la
aplicación corporativa GIFO (Sistema Gestor de Información Ferroviaria
Operativa).
Sin embargo, durante el proceso de auditoría no se ha facilitado
documentación soporte explicativa de los cálculos realizados, por lo que
ADIF y ADIF AV deberán elaborar un informe técnico que explicite la
metodología de cálculo y los datos de origen que justifiquen el importe
del coste no elegible imputado por este concepto en el modelo. Dicho
informe deberá aportarse en el marco del citado procedimiento abierto
relativo a la verificación del modelo de costes a que se refiere el
apartado II ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. de la
presente Resolución.
Punto (o) Costes de mantenimiento y renovación de infraestructuras
civiles no directamente imputables al servicio ferroviario. Los gestores de
infraestructuras excluyen los costes de actuaciones urbanísticas por
cuenta de terceros por un importe de [CONFIDENCIAL] millones de
euros. De nuevo, este importe ha sido objeto de verificación.
- Costes no elegibles sin importes en 2016. El último grupo de costes
analizados son aquéllos epígrafes del artículo 4 del RE 2015/909 en los que
ADIF y ADIF AV no detraen coste alguno suponiendo, por tanto, que los
costes imputables inicialmente calculados relativos a estas categorías son
todos elegibles. En este caso, la CNMC debe establecer si las partidas
consideradas por los gestores de infraestructuras relativas son
efectivamente directos al servicio ferroviario. Como en el caso anterior, se
han analizado cada uno de los epígrafes con estas características,
alcanzándose las siguientes conclusiones:
Punto (g) Activos intangibles. En relación con estos activos, ADIF y ADIF
AV señalan que, a pesar de considerarse a efectos contables como un
activo intangible no elegible, las aplicaciones informáticas
desarrolladas para la gestión del tráfico ferroviario son
imprescindibles para la prestación del servicio y, por tanto, deben
imputarse a los cánones. Por ello, no detraen coste alguno del coste de
prestación del servicio ferroviario, aportando en este caso información
adicional sobre las aplicaciones afectadas por este epígrafe del RE
2015/909: i) Sistema Gestor de Información Ferroviaria Operativa
(GIFO), que permite gestionar la información de las incidencias; ii)
Plataforma BI de Sistemas Operacionales, que permite realizar consultas
de determinados tramos entre dos puntos de una línea o estaciones y;
iii) Aplicaciones para la Planificación de la Capacidad y la Gestión y
Regulación del Tráfico, incluyendo las herramientas de petición de
surcos.
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De acuerdo con la información aportada, esta Sala considera que,
efectivamente, las aplicaciones informáticas anteriores están
relacionadas directamente con la prestación del servicio ferroviario.
Sin embargo, como se señalaba anteriormente, el RE 2015/909 es claro
al señalar que la condición anterior no es suficiente, dado que ADIF y
ADIF AV deben poder demostrar que derivan de la explotación del
servicio, esto es, que son variables con el tráfico ferroviario. Los
activos intangibles señalados anteriormente no verán incrementados sus
costes ante un incremento del número de trenes gestionados. Por tanto,
cabe concluir que la amortización de las aplicaciones informáticas
asociadas con la gestión del tráfico ferroviario no son costes
elegibles a los efectos del RE 2015/909 como, de hecho, se demuestra
al estar incluidos explícitamente en su artículo 4.
A estos efectos, se solicitó a los gestores de infraestructuras que
aportaran el importe del total de costes de los activos intangibles que, al
estar en las divisiones elegibles, se ha imputado en el modelo de costes,
ascendiendo a [CONFIDENCIAL] millones de euros. Este importe
deberá ser detraído por los gestores de infraestructuras de los costes
directos al servicio ferroviario.
Punto (i) Costes de los equipos de información, comunicación o
telecomunicación no situados en vía. Como en el caso anterior, los
gestores de infraestructuras no detraen coste alguno derivado de este
epígrafe al considerar que el centro de control de tráfico, que coordina
la gestión del tráfico ferroviario de las diferentes delegaciones de la red,
está directamente relacionado con la explotación del servicio.
A este respecto, se ha remitido un estudio técnico en el que se justifica
que los centros de control de tráfico centralizado (CTC) realizan
funciones directamente relacionados con la prestación del servicio
ferroviario. Además, el gestor manifiesta que, si bien debido a la
evolución tecnológica estos centros no están físicamente situados en
vía, funcionalmente debe considerarse como si lo estuvieran.
Como en el caso anterior, y si bien es claro que los activos anteriores
están directamente relacionados con el servicio ferroviario, ADIF y ADIF
AV no han justificado que derivan de la explotación ferroviaria. Así,
al contrario de lo señalado por los gestores de infraestructuras, que los
equipos estén situados en las vías no es suficiente para considerar este
coste como elegible. De hecho, el considerando 8 del RE 2015/909
excluye algunos de estos equipos, como las señales o los
enclavamientos, por no variar “en función del tráfico y, por tanto, no debe
incluirse en el canon basado en los costes directos”. Como en el caso
anterior, los gestores deberían haber justificado, en el informe técnico
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aportado, que estos equipos sufren un mayor desgaste como
consecuencia de un mayor tráfico, algo que no ha sido demostrado de
forma “objetiva y rigurosa”, al contrario de lo establecido en la citado
Considerando 8 del RE 2015/909.
En definitiva, esta Sala considera que los costes derivados de los
centros de CTC no son costes elegibles a los efectos del RE
2015/909 y, por tanto, deberán excluirse de los costes directamente
imputables al servicio ferroviario. ADIF y ADIF AV han señalado que no
cuentan con información detallada de estos costes, por lo que no es
posible su cuantificación en el marco de la presente Resolución. Por ello,
los gestores de infraestructuras deberán evaluar los importes asociados
a estas partidas en el marco del citado procedimiento relativo a la
verificación del modelo de costes a que se refiere el apartado IIde la
presente Resolución.
Punto (k) Costes de los equipos de alimentación eléctrica para el
suministro de corriente de tracción que no sean directamente imputables
a la explotación del servicio ferroviario. Los gestores de infraestructuras
no detraen importe alguno por aplicación de este epígrafe del
Reglamento porque creen justificada la inclusión de todos los elementos
relacionados con la alimentación eléctrica en la modalidad C del canon
del artículo 97, incluyendo los costes de mantenimiento de las
subestaciones.
El estudio técnico aportado señala que el diseño y el mantenimiento de
las subestaciones eléctricas de tracción dependen de la potencia que
ésta debe suministrar a la línea férrea que, a su vez, es función del
número de circulaciones actuales y futuras del tramo de línea que debe
alimentar. Además, las subestaciones necesitan un mantenimiento
acorde con los equipos eléctricos instalados, los cuales se eligen en
función de la potencia instalada, que como se ha indicado anteriormente,
depende del número de circulaciones o tráfico que soporta la
subestación. Finalmente, dentro de la propia subestación, existen
equipos que necesitan un mayor mantenimiento debido a la potencia
demandada por las circulaciones o que sufren con mayor frecuencia
desconexiones a causa de incrementos de tráfico o una incorrecta
distribución de potencia en la línea, lo que provoca una mayor y más
rápida degradación.
En este sentido, ADIF y ADIF AV han aportado los criterios generales de
mantenimiento preventivo de las subestaciones que, como se señalaba
anteriormente, depende del número de circulaciones.
Sin embargo, el RE 2015/909 establece, en su considerando 10, que los
“equipos de alimentación eléctrica, tales como cables o transformadores,
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no suelen sufrir desgaste por la explotación del servicio. No están
expuestos a fricciones ni a otros impactos causados por la explotación
del servicio. Así pues, los costes de los equipos de alimentación eléctrica
no deben incluirse en el cálculo de los costes directamente imputables a
la explotación del servicio ferroviario”. Este mismo considerando
establece, por el contrario, que la catenaria sufre un desgaste derivado
de la fricción y los arcos eléctricos que causan la circulación de los
trenes eléctricos.
Desde este punto de vista, si bien es cierto que la explotación del
servicio implica unos mayores costes en la medida en que las
instalaciones eléctricas deben afrontar mayores potencias o costes de
mantenimiento, es claro que, en un rango relevante de tráfico estos
costes son fijos. En la información aportada por ADIF y ADIF AV, la
tipología de la instalación es fija para rangos de circulaciones muy
amplios. Así, por ejemplo, en el caso de los servicios de cercanías, la
tipología de la subestación es la misma entre 10 y 200 circulaciones, por
lo que difícilmente puede asumirse que sea un coste variable con la
explotación del servicio ferroviario.
Por otra parte, realizado este ajuste, los costes asociados a estos
activos vinculados al tráfico asciendan al 60%, un porcentaje similar
al señalado en el Estudio del regulador inglés
10
, donde se establecía que
las amortizaciones que resultaban elegibles se situaban entre el 35 y el
41%.
Por tanto, esta Sala concluye que ADIF y ADIF AV deben considerar
como costes no elegibles los derivados de los equipos de
alimentación eléctrica para el suministro de corriente de tracción,
detrayendo, por tanto, los [CONFIDENCIAL] millones de euros incluidos
en los costes totales de prestación del servicio ferroviario en la
modalidad C del canon previsto en el artículo 97 de la Ley 38/2015,
[CONFIDENCIAL] millones de euros correspondientes a las líneas tipo A
y [CONFIDENCIAL] millones de euros correspondientes al resto de
líneas. En cualquier caso, en el marco del procedimiento abierto para la
revisión del modelo de costes de ADIF y ADIF AV, los gestores de
infraestructuras podrían aportar información adicional sobre elementos
que variaran con el tráfico en rangos de circulaciones menores.
Punto (n) Amortización no determinada por el deterioro efectivo de las
infraestructuras debido a la explotación del servicio ferroviario. Los
gestores de infraestructuras incluyen todos los costes de amortización
10
Ver notal al pie 9.
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de las infraestructuras ferroviarias en los costes imputables a los
cánones ferroviarios dado que, a su juicio, son elementos cuya
reposición se realiza efectivamente por el deterioro causado por el
servicio ferroviario.
Sin embargo, el citado informe de regulador británico
11
establecía que,
en la modalidad A del canon del artículo 97, en relación con los activos
de señalización, el porcentaje de los costes de reposición no elegibles es
el 100%, mientras que en la modalidad C, el porcentaje de coste no
elegible variaba entre el 65% y el 59%. Por el contrario, los costes
presentados por ADIF y ADIF AV incluyen la totalidad de los costes
de amortización de estos activos, calculados de acuerdo con sus
vidas útiles y, descontadas las subvenciones recibidas.
En este contexto, la información aportada por los gestores de
infraestructuras no permiten concluir que todas las amortizaciones
incluidas en los costes de amortización se deban a un deterioro efectivo
por lo que en el contexto del procedimiento abierto relativo a la
verificación del modelo de costes a que se refiere el apartado II de la
presente Resolución, ADIF y ADIF AV deberán identificar los
elementos que se amortizan cuya depreciación no depende del
tráfico.
De acuerdo con las consideraciones anteriores y, a falta de la implementación
completa del modelo de costes de ADIF y ADIF AV de conformidad con lo
establecido en el RE 2015/909, esta Sala considera que deben corregirse
los costes no elegibles y, por tanto, los costes directos del servicio
ferroviario como sigue:
Tabla 10. Corrección del cálculo de los costes directos del servicio
ferroviario presentado por ADIF y ADIF AV
[CONFIDENCIAL]
En definitiva, y con el objetivo de establecer los cánones ferroviarios incluidos
rebajar su estimación de coste directamente imputable en 36,8 millones
de euros, sin perjuicio de los importes que puedan determinarse durante el
análisis, por parte de la CNMC, del nuevo modelo de costes y los elementos
señalados anteriormente.
11
Ver nota al pie 9.
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V.1.4. Adecuación de la propuesta de ADIF y ADIF AV del canon del
artículo 97 a los costes directamente imputables
A partir de los costes anteriores se debe establecer si las tarifas propuestas
para cada uno de los servicios y modalidades establecidos en el artículo 97 de
la Ley 38/2015 cumplen con el máximo que suponen los costes directamente
imputables al servicio ferroviario.
Las tarifas propuestas por los gestores de infraestructuras mantienen las
diferencias entre las líneas tipo A y el resto dado que, como se ha
comprobado anteriormente, cuentan con costes subyacentes muy diferentes.
Sin embargo, ADIF y ADIF AV no proponen tarifas diferentes para las subredes
previstas en el artículo 97.7, como trayectos interciudades (líneas B1 y B2) o
los núcleos de cercanías (líneas tipo C1 y C2).
Por otra parte, es necesario señalar que la progresiva apertura de líneas de
alta velocidad provoca la migración de tráficos de la red convencional,
incrementando sus costes unitarios y haciendo, progresivamente, menos
atractiva esta red, tanto en términos de prestaciones como de precios. Así, en
el marco de la revisión del modelo de costes enviado por los gestores de
infraestructuras se deberá analizar la racionalidad de esta diferenciación así
como la conveniencia de agregar tráficos de larga y media distancia de alta
velocidad y red convencional.
Por otra parte, ADIF y ADIF AV proponen tarifas diferentes en función del
tipo de servicio (larga distancia, urbanos, trenes sin pasajeros y mercancías),
si bien éstas no se basan en diferencias en costes subyacentes dado que el
modelo actual de costes de ADIF y ADIF AV no cuentan con información
suficiente.
Como se señaló en la Resolución de cánones 2017, el RE 2015/909 prevé
expresamente, en su artículo 5.1, que puedan calcularse los costes directos de
diferentes partes de la red ferroviaria, siempre y cuando los administradores de
infraestructuras puedan demostrarlo. En este sentido, el nuevo modelo de
costes enviado a la CNMC por ADIF y ADIF AV el pasado 29 de junio de 2017
deberá contener la información necesaria para este análisis.
Entre tanto, esta Sala únicamente puede comprobar si, en términos agregados,
los ingresos no superarán los costes directos auditados de conformidad con el
análisis realizado en el epígrafe anterior. En relación con este aspecto, la
Resolución de cánones de 2017 previó la entrada en servicio de determinados
tramos de red de alta velocidad, con el consiguiente incremento de tráfico en
las líneas A. Sin embargo, estas aperturas no se han producido si bien, los
cánones aplicados por los gestores contenían en su cálculo este incremento de
tráfico. Por tanto, esta Sala considera que no deben realizarse ajuste alguno
en el tráfico previsto para 2018. Igualmente, la red convencional presenta
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una actividad ferroviaria muy estable en los últimos ejercicios por lo que
tampoco cabe realizar ajuste alguno en las previsiones sobre las que se basa
el cálculo de los cánones ferroviarios.
A partir de los datos de costes y previsiones de tráfico puede comprobarse que
las tarifas propuestas por ADIF y ADIF AV no superarían los costes
directos calculados y auditados de 2016. Así, de acuerdo con estos datos,
las líneas tipo A cubrirían prácticamente la totalidad de los costes directos
mientras que el resto de líneas, el porcentaje de cobertura sería del 85%.
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Tabla 11. Comparación del ingreso y coste unitario del canon del artículo
97 de la Ley 38/2015
[CONFIDENCIAL]
En este contexto, es importante recordar la situación de partida. En la
Resolución de cánones 2017 se señaló que ADIF únicamente recibía un 10%
del total de sus ingresos derivado del canon del artículo 97, debido a la
subvención recibida para sufragar los costes operativos. De hecho, la
propuesta inicial para 2017 suponía un ingreso medio de solo
[CONFIDENCIAL] euros/tren.km. Posteriormente, el incremento introducido en
los servicios VCM incrementó la cifra anterior hasta los [CONFIDENCIAL]
euros/tren.km señalados en la tabla anterior. Dado el punto de partida,
derivado de una intensa subvención de los servicios ferroviarios, la adecuación
de los cánones ferroviarios a los costes directamente imputables requerirá de
un importante incremento de las tarifas actuales.
Una vez constatado que a nivel agregado se cumple con el marco normativo,
en relación con las diferentes tarifas individuales, se considera que:
Dado el elevado nivel de cobertura de las líneas tipo A, se comparte la
propuesta de ADIF AV de no incrementar los cánones ferroviarios y
mantener los aprobados para 2017.
En relación con el incremento propuesto para los servicios de larga
distancia (VL) de la red convencional (líneas que no son tipo A), esta
Sala considera apropiada la propuesta de ADIF, a la vista del grado de
cobertura actual de los costes directos en esta red. Como se observa en
la tabla siguiente, los costes de estos servicios todavía superan los
cánones vigentes en más de 8 veces.
Tabla 12. Comparativa de los cánones y costes directos por servicio
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Coste directo estimado
4,1809
4,1809
4,1809
4,1809
3,3186
1,5535
Cánones vigentes (2017)
0,5192
0,5386
0,5331
3,9103
0,4418
0,2043
Propuesta de cánones
(2018)
1,4347
1,4492
1,445
3,9103
1,161
0,2043
De esta forma, la subida propuesta por ADIF se encamina a lo dispuesto
tanto en la Directiva RECAST como en la Ley 38/2015, esto es, que los
cánones ferroviarios recuperen los costes directos del servicio
ferroviario.
Además, esta Sala considera que la subida de cánones no tendría un
efecto significativo en los costes de RENFE dado el reducido porcentaje
que suponen los cánones del artículo 97 sobre los costes totales. Como
se observa en el gráfico siguiente, estos cánones suponen entre el 35 y
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el 40% de los costes totales de los servicios de alta velocidad nacional.
Por el contrario, este concepto en los servicios prestados bien total o
parcialmente sobre la red convencional es mucho menor y se sitúa
entre el 5 y el 10% de los costes totales.
Gráfico 3.Costes de los cánones ferroviarios (art. 97) sobre el total
de costes del servicio
[CONFIDENCIAL]
Como muestra la Resolución de cánones 2017, esta Sala considera que
los cánones ferroviarios no deben suponer un obstáculo a la demanda
ferroviaria. De hecho, las modificaciones introducidas en dicha
Resolución rebajaron la propuesta inicial de cánones de ADIF y ADIF
AV. Sin embargo, la situación en la red convencional es completamente
distinta a la observada en la red de alta velocidad dado el nivel actual de
los cánones, como se muestra en el gráfico anterior. Los porcentajes
que sobre los costes totales suponen las infraestructuras, input esencial
para la prestación del servicio, hacen que RENFE cuente con margen
para mejorar su eficiencia y costes globales sin que un incremento
en esta partida de costes deba traspasarse al mercado final.
En definitiva, esta Sala valora positivamente la subida de cánones
propuesta por ADIF dado que se encamina a cubrir los costes directos
de las infraestructuras ferroviarias, en línea con lo señalado por la
Directiva RECAST. Dada la importancia de estos costes en la estructura
de cánones de RENFE y su posición en el mercado, con la especial
responsabilidad derivada del monopolio legal que todavía ostenta,
difícilmente podría asumirse un incremento de los precios finales o
una reducción de la actividad por su parte, dado el importante
margen de mejora con que cuenta este operador para asumir este
incremento.
Sin perjuicio de la subida específica propuesta para 2018, y a la vista de
que el modelo de costes que permitirá el cálculo de los costes directos
de los diferentes servicios y redes todavía no ha sido objeto de análisis
por esta Comisión, esta Sala no considera el momento apropiado
para que ADIF establezca, como hace en su propuesta, una senda de
crecimiento en cuatro años para que los cánones ferroviarios se
adapten a los costes directos. Si bien, en línea con el considerando 18
del RE 2015/909, es necesario que las empresas ferroviarias cuenten
con un sistema de cánones predecibles, de forma previa a establecer
esta senda se deberá verificar, en primer lugar, los costes
directamente imputables así como un escenario verosímil de su
evolución. En segundo lugar, cualquier senda de evolución de los
cánones deberá ser objeto de consulta con las empresas ferroviarias.
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Por su parte, los servicios VCM sufrieron un importante incremento en
2017 que, como se ha dicho, fue objeto de análisis en la citada
Resolución de 30 de marzo de 2017. Tanto en dicha Resolución como
en epígrafes anteriores se han señalado también las limitaciones del
modelo actual de costes de ADIF, por lo que la imputación a cada
servicio no se realizan sobre la base de sus costes subyacentes reales
sino sobre su reparto proporcional.
Por otra parte, cabe también recordar que los cánones actuales no
entraron en vigor hasta julio de 2017, de acuerdo con los PGE 2017, por
lo que, en el momento de realizar esta propuesta, ADIF no había todavía
liquidado ni un periodo con los mismos.
Así las cosas, esta Sala considera que no está justificada la subida
ahora propuesta por ADIF del 3% para los servicios VCM, por lo que
el gestor de infraestructuras deberá aplicar los cánones vigentes en
2017.
Por otra parte, cuando se analizó la subida de los cánones de los
servicios VCM no se consideró el efecto colateral que esta modificación
tendría sobre otros servicios y, en particular, el transporte ferroviario
de viajeros con finalidad prioritariamente turística, servicio que se
encuentra liberalizado de conformidad con el punto 2º de la disposición
transitoria primera de la Ley 38/2015. En el caso que un servicio turístico
se realizara en un tramo urbano o suburbano serían de aplicación los
cánones correspondientes a los servicios VCM, contando con un
tratamiento claramente diferencial con respecto al del resto de servicios
comerciales que, de acuerdo con la propia propuesta de ADIF,
eventualmente contarían con cuatro años para sufragar completamente
los costes directamente imputables de las infraestructuras que utilizan.
No aplicar el canon VCM a estos servicios no tendría impacto sobre la
sostenibilidad de los gestores de infraestructuras dado lo residual de
este tráfico así como la posibilidad de que, ante unas tarifas apropiadas,
éste pueda resultar una alternativa atractiva para las empresas turísticas
en España, generando nuevo tráfico ferroviario.
Por tanto, a los efectos de solventar el trato diferencial aplicado a los
servicios comerciales de transporte ferroviario de viajeros con finalidad
prioritariamente turística, se insta a ADIF y ADIF AV a que introduzcan, a
través de la Ley de Presupuestos Generales de 2018, el supuesto de
que estos servicios abonarán los cánones correspondientes a los
servicios VL1.
Finalmente, esta Sala comparte la propuesta de ADIF en relación con la
congelación de los cánones aplicables al tráfico de mercancías.
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Aplicar la misma senda a la propuesta para el resto de servicios
supondría incrementar el canon ferroviario hasta los 0,5416
euros/tren.km, incluyendo la modalidad C del canon del artículo 97, esto
es, un incremento del 165%. En este punto es importante señalar la
competencia modal que enfrenta el modo ferroviario por parte de la
carretera que, en general, no soporta costes por el uso de las
infraestructuras. Como señalaba el Informe de supervisión del mercado
de transporte ferroviario de mercancías 2016
12
, en España solamente el
20,5% de la red de autopistas y autovías son de peaje, porcentaje
inferior al de otros países como Alemania, con todo el tráfico pesado
sujeto al pago de Euroviñeta, o Francia o Italia, con porcentajes del 80%.
De hecho, según el Observatorio de Costes del transporte de
mercancías por Ferrocarril
13
, que publica el Ministerio de Fomento, los
costes directos de esto modo de transporte, incluyendo la amortización
de los vehículos, combustible, personal, etc. oscilan entre los 1,2 y los
2,2 euros/km recorrido con carga. De esta forma, únicamente los
cánones ferroviarios, en caso de aplicarse la misma fórmula que para el
resto de servicios de viajeros, supondrían entre el 25 y el 45% de los
costes del transporte por carretera.
Las dificultades que afronta el modo ferroviario para competir en el
mercado del transporte de mercancías se evidencian en la cuota modal
que consigue. Así, de acuerdo con los datos que obran en la CNMC, la
cuota modal del ferrocarril en 2016 se situó, considerando únicamente
los medios terrestres, en el 4,7% en términos de toneladas.km (-0,3
puntos porcentuales con respecto a 2015) y del 2% en toneladas netas
(-0,2 puntos porcentuales). La evolución anterior muestra que el
ferrocarril no está siendo capaz de crecer al mismo ritmo que la
demanda de transporte de mercancías derivada del crecimiento
económico.
V.2. Resto de elementos que conforman el canon del artículo 97 de la Ley
38/2015
Además de las diferentes modalidades de canon, el artículo 97 de la Ley
38/2015 prevé que los gestores de infraestructuras apliquen una penalización
por el uso ineficiente de la capacidad adjudicada (artículo 97.5.2º.a), un recargo
por utilización de las líneas ferroviarias (artículo 97.5.2º.b) y una bonificación
para incentivar el crecimiento del transporte ferroviario (artículo 97.6.1º).
12
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1375175_2.pdf
13
http://www.fomento.gob.es/AZ.BBMF.Web/documentacion/pdf/EM-405_2016%20en.pdf
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ADIF y ADIF AV proponen mantener los mismos valores a los que están
vigentes, salvo en el caso de la adición por el uso ineficiente de la capacidad
adjudicada, que se ajusta a los nuevos cánones propuestos para las líneas
pertenecientes a la red convencional (líneas no A).
Esta Sala considera adecuada la aproximación de los gestores de
infraestructuras porque no es posible evaluar los efectos de los cánones
aprobados para 2017 dado su reciente aplicación. Sin perjuicio de lo anterior, y
dado que los servicios VCM ya están cubriendo sus costes directos, ADIF
debería proponer un esquema de bonificaciones para incentivar el crecimiento
de tráfico ferroviario. Esta bonificación daría incentivos a las autoridades
competentes, encargadas de la definición de los servicios sujetos a OSP, a
incrementar los servicios ferroviarios incluidos en las OSP, a la vez que el
incremento de la actividad generaría mayores ingresos a los gestores de las
infraestructuras. En particular, esta Sala considera que ADIF deberá ofrecer,
en 2018, un esquema de bonificaciones al crecimiento del tráfico, de
los servicios prestados en las líneas tipo A.
Finalmente, como se ha señalado anteriormente, el transporte ferroviario de
viajeros con finalidad prioritariamente turística que cubran distancias cortas
sobre la red convencional le serán de aplicación los recargos previstos para los
servicios VCM, al igual que le son de aplicación a los servicios sujetos a OSP.
El artículo 96.4 de la Ley 38/2015 establece que este recargo únicamente
podrá aplicarse cuando el mercado pueda aceptarlo. De hecho, en la
Resolución de 30 de marzo de 2017, en la que se analizaron estas
modificaciones, se estableció que este análisis perdía su sentido dado que “el
contrario de lo que sucede con los costes comerciales y siempre que las
AA.PP. mantengan el nivel de financiación, éste no se transmitirá a los precios
finales dado que el operador ferroviario se verá compensado por el mayor
coste”. Sin embargo, los servicios ferroviarios turísticos son servicios
comerciales, que no reciben financiación pública, por lo que deberá transmitir a
los precios finales estos recargos, no siendo competitivos con otros modos de
transporte.
Por este motivo, ADIF no aplicará el recargo de 2,3597 euros/tren.km previsto
para los servicios VCM a los trenes de transporte ferroviario de viajeros con
finalidad prioritariamente turística. Como en el caso anterior, esta medida no
tendrá efectos sobre la sostenibilidad de los gestores de infraestructuras dado
lo marginal de los tráficos afectados y que éstos podrán ser, en muchos casos,
incrementales a los existentes.
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V.3. Resumen de las modificaciones establecidas para el canon del
artículo 97 de la Ley 38/2015
De acuerdo con lo señalado anteriormente, las tarifas a aplicar por ADIF y ADIF
AV a las diferentes modalidades del canon del artículo 97 serán:
Para las líneas tipo A, las tarifas, penalizaciones, adiciones y
bonificaciones aprobadas en virtud del artículo 71 de la Ley de PGE
2017.
Para el resto de líneas de la RFIG, ADIF aplicará las siguientes tarifas
en las que, asumiendo las propuestas para los servicios de larga
distancia (VL1-3), material en vacío (VOT) y mercancías, se han
modificado las correspondientes a los servicios urbanos y suburbanos:
Tabla 13. Propuesta de cánones para el ejercicio 2018 para las línea no A
Euros tren.km
VL1 y
turísticos
VL2
VL3
VCM
VOT
Mercancías
Modalidad A
0,5082
0,5133
0,5118
1,4306
0,411
0,0724
Modalidad B
0,7247
0,732
0,7299
2,0401
0,5865
0,1032
Modalidad C
0,2018
0,2039
0,2033
0,5681
0,1635
0,0287
ADIF aplicará a los servicios VCM la misma bonificación que aplica a las
líneas tipo A para incentivar el transporte ferroviario, de conformidad con
el artículo 97.6.1º.
En relación con los cánones aplicables a los trenes de transporte
ferroviario de viajeros con finalidad prioritariamente turística de corto
recorrido, ADIF incluirá en su propuesta que el canon aplicable se
corresponda con el servicio VL1 y no aplicará el recargo previsto para el
servicio VCM.
Finalmente, ADIF no aplicará la senda de cuatro años propuesta
para evolución de los cánones, en tanto no se verifiquen los costes
directamente imputables sobre la base del modelo de costes enviado a
la CNMC el pasado 29 de junio de 2017, se establezca un escenario
verosímil sobre su evolución y se haya sometido a consultas por parte
de las empresas ferroviarias.
De esta forma, la recaudación prevista por las modalidades del canon
previstas en el artículo 97 de la Ley 38/2015 es la siguiente:
Millones euros
2016
2017 (*)
2018 (**)
Propuesta
ADIF
Ajuste
CNMC
Líneas A
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Cánones Mod. A, B y C
417,52
295,12
294,40
294,40
Recargo
133,14
134,48
134,48
Líneas no A
Cánones Mod. A, B y C
69,99
397,04
434,12
418,69
Recargo
234,69
237,63
237,63
Total
487,512
1.059,99
1.100,64
1.085,20
Variación facturación
572,48
40,65
25,21
Variación (%)
117%
3,8%
2,4%
(*) Estimación a partir de los datos del 1r semestre de 2017.
(**) Estimación a partir de las previsiones de tráfico de ADIF y ADIF AV.
VI. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LOS CÁNONES
FERROVIARIOS DEL ARTÍCULO 98 DE LA LEY 38/2015
Una vez realizado, en el apartado anterior, el análisis y valoración de la
propuesta de las modalidades incluidas en el artículo 97 de la Ley 38/2015, en
los apartados siguientes se procederá a realizar dicho análisis en relación a las
modalidades incluidas en el artículo 98, relativas al uso de instalaciones
propiedad de ADIF y ADIF AV. Dentro de las modalidades de canon de este
artículo se analizarán por separado, dada su capacidad recaudatoria
14
y distinto
tratamiento desde el punto de vista del modelo contable, el canon por
utilización de estaciones para viajeros y el resto.
En relación con las modalidades del canon recogidas en el artículo 98, en
primer lugar, cabe recordar que no es de aplicación el RE 2015/909 por lo
que los costes a recuperar coinciden con los establecidos por la Ley 38/2015,
no siendo necesario aplicar el estándar de costes directos. Por otra parte, debe
mencionarse que la legislación española vuelve a ser más restrictiva que la
comunitaria en este caso dado que, de acuerdo con el artículo 31.7 de la
Directiva RECAST, los cánones fijados para estas infraestructuras “no superará
el coste de su prestación más un beneficio razonable”. Por el contrario, en el
ámbito normativo español no se prevé en ningún caso la incorporación de
un beneficio razonable y, en algunos casos, no se incluye la totalidad de
los costes de prestación, como son los de reposición.
VI.1. Canon por utilización de las estaciones de transporte de viajeros (A)
Partiendo de la estructura del modelo analítico y de la información extra
contable aportada por los gestores de infraestructura, se procederá a realizar el
análisis y valoración de los costes imputados a las distintas modalidades del
canon del artículo 98.
14
El canon por utilización de estaciones de viajeros es el principal generador de ingresos por
cánones del artículo 98, representado el 88% de su recaudación.
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VI.1.1. Análisis de la imputación de costes al canon de estaciones
ADIF y ADIF AV imputan a la modalidad A del artículo 98 las divisiones 24
(Estaciones de Viajeros de Red Convencional), 30 (Estaciones de Viajeros de
Alta Velocidad) y la parte de la división 22 (Circulación Red Convencional) que
corresponde a la gestión de estaciones.
Según los administradores de infraestructuras, el proceso de gestión de
estaciones es el conjunto de actividades necesarias para desarrollar la
prestación de servicios al cliente final (viajeros y sus acompañantes), contando
con diversos tipos dentro de la red: i) multioperador, que soportan tráficos de
alta velocidad; ii) larga y media distancia; iii) cercanías, de uso exclusivo para
cercanías y, iv) de la red de ancho métrico. En la actualidad, la gestión de las
estaciones de cercanías y de la red de ancho métrico se ampara en un
convenio suscrito con RENFE mediante el que se asegura el equilibrio del
resultado, mientras que las estaciones multioperador son gestionadas
directamente por la división de Circulación de ADIF.
El modelo de costes de los gestores ferroviarios proporciona información
desagregada para el canon por utilización de las estaciones de transporte de
viajeros, tal y como se indicado anteriormente para el caso del artículo 97. En
este ejercicio se ha verificado la adecuación del modelo para el cálculo de
los costes imputables a este servicio, auditándose asimismo sus resultados.
En las estaciones de transporte de viajeros se prestan diversos servicios entre
los que se encuentran el servicio básico, operaciones a trenes en andén, venta
de billetes, servicios de aparcamiento, servicio de consignas y actividades
comerciales entre otros. Por tanto, en primer lugar, es necesario, de cara a dar
establecer los costes de los servicios sujetos a regulación, verificar que del
coste total de las estaciones se detraen todos aquellos no relacionados
con el servicio básico de transporte a viajeros.
Sobre la base de lo anterior, tal y como se puede ver en la tabla siguiente, se
ha verificado que se han eliminado todos los costes relacionados con la
actividad comercial en la estación, considerándose el importe detraído
adecuado, teniendo en cuenta que supone alrededor de un 49% del coste total
de las estaciones.
A continuación se muestran únicamente los costes imputables al servicio
básico de estaciones según lo recogido en el modelo de contabilidad analítica:
Tabla 14. Costes Imputables al servicio básico de estaciones
[CONFIDENCIAL]
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Además, se ha comprobado, como también se observa en la tabla, que de los
costes del servicio básico: (i) se han detraído los asociados a la utilización de
vías con andén en estaciones por estacionamiento de trenes para otras
operaciones, ya que son objeto de recuperación por vía del canon C2
([CONFIDENCIAL] miles de euros) y (ii) se han incorporado los costes de las
estaciones multioperador gestionadas por Circulación ([CONFIDENCIAL] miles
de euros) que fueron detraídas del cálculo de la modalidad A del artículo 97.
Como consecuencia el coste a recuperar mediante las tarifas de acceso a
las estaciones alcanza los [CONFIDENCIAL] millones de euros, un 8%
inferior al del ejercicio anterior debido básicamente a la refacturación por
convenio en concepto de beneficios y suministros por la gestión de estaciones
a Renfe Operadora, por un importe de [CONFIDENCIAL] millones de euros.
VI.1.2. Valoración de las tarifas propuestas por ADIF y ADIF AV
Una vez se ha determinado el coste a recuperar mediante el canon de
estaciones de viajeros, cabe ahora analizar si las tarifas propuestas por ADIF y
ADIF AV, incluyendo la adición por intensidad de uso, son adecuadas a dichos
costes. Las tarifas de acceso diferencian entre un canon por parada y una
adición por intensidad de tráfico que se recauda según los pasajeros subidos y
bajados.
Tabla 15. Cobertura de costes con tarifas (miles de euros)
[CONFIDENCIAL]
De la tabla anterior se observa que los cánones por parada y la adición de
intensidad no llegan a cubrir el total de los costes de tarifas ([CONFIDENCIAL]
millones de euros). No obstante, las estimaciones de ingresos aportadas por
ADIF y ADIF AV para 2018 parecen conservadoras, teniendo en cuenta tanto
los datos de cierre reales correspondientes al ejercicio 2016 que arrojaban un
resultado de ingresos por el servicio básico de estaciones de 111,8 millones de
euros como la evolución en el tráfico de viajeros. Por tanto, es previsible que la
evolución del tráfico permita cubrir totalmente los costes derivados de los
servicios en estaciones.
VI.2. Otros cánones por utilización de las instalaciones de servicio
titularidad de ADIF y ADIF AV
En relación al resto de modalidades del canon por utilización de las
instalaciones de servicio, cabe mencionar dos situaciones diferenciadas desde
el punto de vista del análisis de la imputación de sus costes. Por un lado, el
canon por paso por cambiadores de ancho (modalidad B), cuyos costes se
obtienen directamente del modelo contable y, por tanto, cabe analizar si las
tarifas ahora propuestas cumplen con los costes calculados. Por otro lado se
encontrarían las modalidades C, D y E, para los que ADIF y ADIF AV
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proponen mantener las tarifas fijadas por la CNMC en la Resolución de
cánones 2017. Cabe señalar que dicha Resolución rebajó la propuesta de ADIF
y ADIF AV al 25% del importe inicial, sobre la base de la capacidad del
mercado para aceptar estos cánones, de conformidad con el artículo 96.3 de la
Ley 38/2015.
- Canon por paso por cambiadores de ancho (modalidad B): los
cambiadores de ancho son las instalaciones que permiten la transición de
trenes desde la red de ancho métrico a la red de ancho estándar (UIC). Los
gastos relativos al mantenimiento y reposición del cambiador están
imputados, en la división 21 (Mantenimiento de Alta Velocidad). Al igual que
para el resto de servicios recogidos en el modelo contable, durante el
proceso de auditoría se ha revisado que las divisiones elegibles y las
cuentas contables recogen los conceptos de coste indicados en la
legislación.
Por otra parte se han revisado los resultados del mismo, presentando el
cálculo del gestor un error en la amortización cuya corrección se presenta
en la tabla siguiente:
Tabla 16. Coste prestación canon de paso por cambiadores (euros)
[CONFIDENCIAL]
En relación a la modalidad B de este canon, los gestores de infraestructuras
proponen mantener la cuantía unitaria aprobada en los PGE 2017, que
suponía 134,8211 euros por paso por cambiador, en la medida en que dicho
importe se encuentra por debajo de los costes de prestación del servicio
recogidos en la tabla anterior, esta Sala considera adecuada dicha
propuesta.
- Para las modalidades C, D y E no cabe el análisis de los costes
subyacentes dado que las tarifas propuestas coinciden, como se ha
señalado, con las establecidas en la Resolución de cánones 2017 y no se
basaron en los costes subyacentes sino en la capacidad del mercado de
aceptarlas.
Por último, y en relación a la bonificación vigente hasta el 2017 del 60% en
relación a la modalidad D establecida en la Disposición Transitoria tercera,
esta Sala estima que, dada situación existente en el transporte ferroviario,
en particular, en relación con el tráfico de mercancías, que sigue siendo muy
similar a la descrita en la Resolución de cánones 2017, sería razonable
proceder a una reducción gradual de la misma. Efectivamente, las
alegaciones recibidas por parte tanto de la AEFP y Continental señalan la
presión en los márgenes que soportan. Además, estas modalidades, si bien
fueron creadas por la Ley 38/2015, no ha sido hasta el 1 de julio de 2017
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cuando se han empezado a aplicar, por lo que las empresas ferroviarias
todavía no conocen su impacto.
Por los motivos anteriores, ADIF y ADIF AV deberán incluir en su
propuesta de cánones una bonificación del 45% para 2018, 30% para
2019 y 15% para 2020. Esta disminución progresiva de la bonificación de la
modalidad D del canon del artículo 98 se adecuaría a lo señalado en el
artículo 96.4 de la Ley 38/2015 en relación a los principios generales de
fijación de los cánones y, en particular, en la consideración de la situación del
mercado, contribuyendo a seguir impulsando el crecimiento del transporte de
mercancías por ferrocarril en términos de cuota modal.
VII. CONCLUSIONES
De acuerdo con lo establecido anteriormente, esta Sala considera que:
1) ADIF y ADIF AV han cumplido con el RE 2015/909 al entregar su
modelo de costes directamente imputables con anterioridad el 3 de julio
de 2017, de acuerdo con su artículo 9. Este nuevo modelo de costes
deberá ser sometido a consulta a las empresas ferroviarias y será objeto
de análisis por la CNMC. Los gestores de infraestructuras deberán
aportar, una vez introducidas las modificaciones pertinentes, los
elementos esenciales del modelo para fundamentar los cánones de
2019 antes del 31 de mayo de 2018.
2) La situación financiera observada en los últimos años de los gestores de
infraestructuras dista de la señalada en el artículo 25.3 de la Ley
38/2015, que señala que en un periodo no superior a 5 años, la
contabilidad de pérdidas y ganancias de los administradores de
infraestructuras deberán reflejar como mínimo una situación de
equilibrio. Transcurridos ya 2 años desde la aprobación de dicha Ley,
cabe recordar de nuevo al Ministerio de Fomento la necesidad de
implementar de forma efectiva todas las previsiones incluidas en el
marco normativo ferroviario.
3) Esta Sala valora positivamente las mejoras observadas en el
procedimiento de consultas llevado a cabo por los gestores de
infraestructuras. Sin embargo, cabe instar a ADIF y ADIF AV a seguir de
forma efectiva los elementos señalados en la Resolución de cánones
2017.
4) Sin perjuicio de las modificaciones que podrán introducirse en el modelo
de costes, esta Sala considera que éste cuenta con una estructura y
metodología que permite calcular los costes de los cánones de una
forma causal, objetiva y adaptada a los preceptos del artículo 97 de las
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5) En relación con el cálculo de los costes directos del servicio
ferroviario, de conformidad con el epígrafe V.1.3.B anterior, ADIF y
ADIF AV deberán descontar 36,8 millones de euros, sumando los costes
directos un total de 815,8 millones de euros. Además, los gestores de
infraestructuras deberán justificar que en su estimación de los costes
fijos y amortizaciones, todos los costes incluidos son variables con el
tráfico ferroviario. Esta justificación deberá aportarse durante el
procedimiento señalado en el punto 1 de verificación del nuevo modelo
de costes.
6) En relación con las líneas tipo A, la entrada en vigor de la nueva
estructura de cánones el 1 de julio de 2017 hace que no se hayan
podido comprobar sus efectos, lo que aconseja, en línea con lo
propuesto por los gestores de infraestructuras, mantener los valores
vigentes.
7) De igual forma, en las líneas de la red convencional (resto de líneas),
esta Sala comparte la necesidad de incrementar los cánones de los
servicios de larga distancia (VL) dados sus reducidos niveles actuales
y que se traducen en un peso entre el 5 y el 10% en los costes de
RENFE. De esta forma, la operadora ferroviaria cuenta con un elevado
margen para mejorar su eficiencia y costes globales sin que un
incremento de la partida de cánones deba trasladarse al mercado final
bien sea con un incremento de precios o una reducción de la actividad.
8) Por el contrario, no se considera justificado el incremento del 3%
propuesto para los servicios VCM dado que, como en el caso de las
líneas tipo A, las nuevas tarifas para estos servicios no entraron en vigor
hasta el 1 de julio de 2017 y, de acuerdo con la Resolución emitida por
la esta Sala
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, cubrían sus costes directos. En estas condiciones, esta
Sala considera que las tarifas para estos servicios en 2018 deberán
coincidir con los fijados en 2017. Además, en la medida en que estos
servicios cubren sus costes directos y soportan un recargo, y al objeto
de fomentar el tráfico ferroviario, ADIF y ADIF AV deberán ofrecer la
misma bonificación ahora aplicable al tráfico sobre las líneas tipo
A.
15
Resolución sobre la propuesta de canon y adición de ADIF de los servicios de viajeros
urbanos o suburbanos e interurbanos (VCM) para 2017.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1586611_11.pdf
STP/DTSP/031/17
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
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9) Los servicios turísticos que utilizan las líneas VCM son los únicos
servicios comerciales que, de acuerdo con el marco actual, abonan la
totalidad de los costes directos así como un recargo. Por el contrario, el
resto de servicios, de acuerdo con la propuesta de ADIF, contarían con 4
años para llegar a ese nivel. Esta situación diferencial no es apropiada, a
juicio de esta Sala, dado que no está justificada y pone los servicios
ferroviarios en una posición de desventaja con respecto a otros modos
de transporte. Por este motivo, ADIF aplicará a estos servicios la tarifa
correspondiente a los servicios VL1 y no deberán abonar el recargo
establecido para los servicios sujetos a OSP.
10) De acuerdo con lo anterior, ADIF aplicará los siguientes cánones a los
servicios ferroviarios que utilicen la red convencional (líneas no A):
Euros tren.km
VL1 y
turísticos
VL2
VL3
VCM
VOT
Mercancías
Modalidad A
0,5082
0,5133
0,5118
1,4306
0,411
0,0724
Modalidad B
0,7247
0,732
0,7299
2,0401
0,5865
0,1032
Modalidad C
0,2018
0,2039
0,2033
0,5681
0,1635
0,0287
11) En relación con los cánones por utilización de instalaciones
ferroviarias incluidos en el artículo 98, esta Sala considera, en general,
apropiada la propuesta de ADIF y ADIF AV. Sin embargo, en relación
con la bonificación aplicada en 2017 a la modalidad D, esta Sala
estima que su desaparición debe ser paulatina, debiéndose aplicar una
reducción del canon del 45% en 2018, 30% en 2019 y 15% en 2020.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Instar a ADIF y ADIF Alta Velocidad a adecuar el procedimiento de
consultas previsto en el artículo 100.1 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre,
del Sector Ferroviario, a lo establecido en las Resoluciones de la CNMC.
SEGUNDO.- Requerir a ADIF y ADIF Alta Velocidad para que antes del 31 de
mayo de 2018 aporte a la CNMC los elementos esenciales de los cánones
ferroviarios a aplicar en 2019 y, en particular, los costes subyacentes
resultantes del modelo de costes aportado el 29 de junio de 2017.
STP/DTSP/031/17
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TERCERO.- ADIF y ADIF Alta Velocidad deberán aplicar los cambios en los
costes directamente imputables establecidos en el epígrafe V.1.3 de la
presente Resolución.
CUARTO.- Declarar que los cánones propuestos por ADIF y ADIF Alta
Velocidad cumplen con lo establecido en los artículos 97 y 98 de la Ley
38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario salvo en los aspectos
señalados en los epígrafes V.1.4, V.II y VI de la presente Resolución, por lo
que se les requiere a que apliquen las modificaciones señaladas en dichos
epígrafes.
La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Ley
3/2013, de 4 de junio. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses,
de conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la
