Resolución STP/DTSP/008/15 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 15-02-2018
| Número de expediente | STP/DTSP/008/15 |
| Fecha | 15 Febrero 2018 |
| Tipo de proceso | Aprobación del contrato tipo de acceso |
| Actividad Económica | Postal |
STP/DTSP/008/15
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RESOLUCIÓN SOBRE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO A LA APROBACIÓN
DEL CONTRATO TIPO DE ACCESO A LA RED POSTAL DE LA SOCIEDAD
ESTATAL CORREOS Y TELÉGRAFOS, S.A., S.M.E.
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
STP/DTSP/008/15
Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 15 de febrero de 2018
4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC) y del artículo 45 de la Ley 43/2010, de 30
de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del
mercado postal (en adelante, Ley 43/2010), la Sala de Supervisión Regulatoria,
emite la siguiente Resolución:
PRIMERO.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 11 de diciembre de 2014, tuvo entrada en la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) escrito de la
Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., S.M.E. (en adelante, Correos), por
el que se adjuntaba el contrato tipo de acceso a la red postal y sus anexos, que
establecían las condiciones de acceso de los operadores a la red postal de
Correos de acuerdo con lo previsto en el artículo 45.2 de la Ley 43/2010, de 30
de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del
mercado postal.
El contrato tipo de acceso presentado incluía una cláusula en virtud de la cual,
el mencionado contrato se consideraría resuelto por "La estimación de los
recursos contencioso-administrativos interpuestos por Correos ante los
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tribunales contra la Resolución de la CNMC de 24 de enero de 2014, cuando
dicha estimación afecte a la conducta declarada anticompetitiva".
SEGUNDO.- Con fecha 1 de julio de 2015, la Audiencia Nacional estimó el
recurso contencioso-administrativo presentado por Correos contra dicha
Resolución.
TERCERO.- Con posterioridad, los días 30 de septiembre y 10 de noviembre de
2015, la CNMC se dirigió a Correos solicitándole aclaración sobre las posibles
modificaciones en el contrato tipo presentado en el mes de diciembre de 2014 o,
en su caso, que remitiera un nuevo contrato tipo.
Estos escritos fueron contestados por Correos el 16 de octubre y 18 de diciembre
de 2015, respectivamente, en el sentido de que estaba trabajando en el diseño
de un nuevo contrato tipo de acceso a la red postal.
CUARTO.- Con fecha 6 de julio de 2016 tuvo entrada en la CNMC un nuevo
escrito de Correos en el que adjuntaba copia de una comunicación que había
remitido a la Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de
Correspondencia (en adelante, ASEMPRE), así como un documento que
contenía “las nuevas condiciones económicas de acceso y que sustituyen a las
que vienen siendo de aplicación en ejecución de la Resolución de la CNMC de
21 de enero de 2014”. Según señala en este escrito estas condiciones “se
encuentran en un punto intermedio entre el tradicional régimen de acceso
(contenidas en la resolución de 23/04/2007) y el recogido en el contrato tipo
(vigente desde 01/01/2015)”.
QUINTO.- Con fecha 22 de julio de 2016, Unipost, S.A. (en adelante, Unipost)
presentó un escrito en la CNMC en el que solicitaba iniciación del procedimiento
de resolución de conflicto de acceso a la red postal pública contra Correos.
La CNMC acordó el inicio del correspondiente expediente el 16 de diciembre de
2016 y dio trámite de audiencia a las partes el 27 de enero de 2017.
SEXTO.- El 13 de febrero de 2017, Unipost presentó escrito en la CNMC en el
que informaba haber alcanzado los siguientes acuerdos con la empresa Correos,
ambos de fecha 10 de febrero de 2017:
- “Acuerdo de regularización de deuda mediante el que ambas compañías
zanjan las discrepancias mantenidas en cuanto a la resolución del anterior
contrato de acceso a la red postal, firmado el 1 de enero de 2015, y que
Correos consideró resuelto con efectos de 1 de julio de 2016.
- Contrato de acceso a la red postal respecto de los servicios incluidos en el
ámbito del Servicio Postal Universal, con efectos desde el 1 de enero de 2017
hasta el 31 de diciembre de 2017, prorrogándose por períodos anuales”.
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En consecuencia, Unipost solicitaba que la CNMC resolviera el procedimiento de
conflicto dictando una resolución de archivo por acuerdo entre ambos
operadores, lo cual tuvo lugar mediante Resolución de la Sala de Supervisión
Regulatoria de la CNMC de 9 de marzo de 2017.
SÉPTIMO.- Con fecha 17 de mayo de 2017, la CNMC requirió de nuevo a
Correos para que remitiera su propuesta definitiva de contrato tipo de acceso,
con el objeto de poder ejercer las competencias que tiene atribuidas en virtud del
artículo 45.2 de la Ley 43/2010, requerimiento que fue cumplido por Correos con
fecha 23 de mayo de 2017.
OCTAVO.- De conformidad con el artículo 58 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante, LPAC), el 2 de noviembre de 2017, el Director de Transportes y del
Sector Postal acordó el inicio del procedimiento relativo a la aprobación del
contrato tipo de acceso a la red postal de la Sociedad Estatal Correos y
Telégrafos, S.A., dándose traslado a las partes del contrato tipo presentado por
Correos para que en el plazo 10 días alegaran y acompañaran los documentos
que estimaran oportunos.
NOVENO.- El 13 de noviembre de 2017, tuvo entrada en el registro de la CNMC
escrito de alegaciones en relación al contrato tipo de acceso a la red postal de
Correos por parte de la empresa Unipost. Con la misma se registró el escrito de
alegaciones de Akropost Servicios Postales del País Vasco, S.A. (en adelante,
Akropost). El 15 de noviembre de 2017 se recibieron las alegaciones de
ASEMPRE y, por último, con fecha 23 de noviembre de 2017, tuvo entrada en el
registro de la CNMC escrito de alegaciones por parte de la empresa UNO
ORGANIZACIÓN EMPRESARIAL DE LOGÍSTICA Y TRANSPORTE (en
adelante, UNO), al que se le había dado traslado del contrato tipo para
alegaciones el día 8 de noviembre de 2017.
El contenido de dichas alegaciones fue analizado y, en su caso, incorporado al
informe de trámite de audiencia.
DÉCIMO.- El 5 de diciembre de 2017, la Dirección de Transportes y del Sector
Postal notificó a las partes interesadas el informe de “Trámite de audiencia sobre
la aprobación del contrato tipo de acceso a la red postal de la Sociedad Estatal
Correos y Telégrafos, S.A.” al objeto de que, si a su derecho interesara,
formularan las alegaciones que estimaran pertinentes y acompañaran los
documentos que consideraran oportunos en el plazo de quince días contados
desde el día siguiente al recibo de la comunicación.
UNDÉCIMO.- El 20 de diciembre de 2017, Correos solicitó la ampliación de plazo
de conformidad con el artículo 32 de la LPAC, otorgándole dicha ampliación el
22 de diciembre de 2017 mediante escrito del Director de Transportes y del
Sector Postal.
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DUODÉCIMO.- El 28 de diciembre de 2017 tuvo entrada en el registro de la
CNMC escrito de alegaciones por parte de ASEMPRE al referido trámite de
audiencia. El escrito de alegaciones de UNO fue registrado en la CNMC con
fecha 3 de enero de 2018 y, por último, los escritos de alegaciones de Correos y
Unipost tuvieron entrada en el registro de la CNMC el 10 de enero de 2018.
Las alegaciones presentadas son contestadas en el Anexo 1, incorporando al
cuerpo del documento aquellas que la CNMC ha estimado oportunas.
DECIMOTERCERO.- Mediante Resolución de la Sala de Supervisión
Regulatoria de 25 de enero de 2018 se acordó ampliar en tres meses adicionales
el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento. Esta Resolución
fue debidamente notificada a las partes interesadas.
DECIMOCUARTO.- Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley
3/2013, de 4 de junio y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC,
aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de
Competencia de la CNMC ha emitido informe sin observaciones.
SEGUNDO.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
De conformidad con el artículo 8.4 de la Ley 3/2013 de 4 de junio, de creación
de la CNMC (en adelante, LCNMC), esta Comisión debe supervisar y controlar
la aplicación de la normativa vigente en materia de acceso a la red y otras
infraestructuras y servicios postales, de conformidad con lo establecido en el
Capítulo II del Título III de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, así como en su
normativa de desarrollo.
El artículo 45 de la Ley 43/2010 establece que el operador designado para
prestar el servicio postal universal deberá elaborar un contrato tipo de acceso a
la red postal, que será aprobado previamente por la CNMC. En este mismo
artículo, la citada Ley dispone que la Comisión comprobará que las tarifas fijadas
en el contrato tipo se ajustan a los principios de transparencia, no discriminación
y cobertura del coste ocasionado al titular de la red, y verificará que estas tarifas
no supongan incremento de las necesidades de financiación del servicio postal
universal y de la carga financiera injusta compensable al operador prestador del
servicio.
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II. REVISIÓN DEL CONTRATO TIPO DE ACCESO A LA RED POSTAL DE
CORREOS
El contrato tipo de acceso a la red presentado para revisión está estructurado en
14 cláusulas y 4 anexos donde principalmente se recogen los aspectos relativos
a:
1. Condiciones operativas
2. Medio de pago
3. Precio de acceso
El contrato tipo de acceso sigue la estructura que se muestra a continuación:
Figura 1. Estructura del contrato tipo de acceso a la red postal
Fuente: Correos.
La revisión del contrato tipo que se realiza en esta Resolución se abordará desde
la perspectiva del cumplimiento de los principios que establece, por un lado, la
Directiva 2008/6/CE, en su artículo 11bis y 12:
“Artículo 11bis. Siempre que ello resulte necesario para proteger el interés
de los usuarios o favorecer una competencia real, y a la luz de las
condiciones nacionales y de la legislación nacional, los Estados miembros
garantizarán la existencia de condiciones de acceso transparentes y no
discriminatorias a los elementos de la infraestructura postal o los servicios
postales ofrecidos en el ámbito del servicio universal, como son el sistema
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de código postal, la base de datos de direcciones, los apartados de correos,
los buzones de distribución, la información sobre cambios de dirección, el
servicio de reexpedición o el servicio de devolución al remitente. Esta
disposición no obsta para que los Estados miembros puedan adoptar
medidas dirigidas a garantizar el acceso a la red postal pública en
condiciones de transparencia, proporcionalidad y no discriminación.
Artículo 12. Los Estados miembros velarán por que las tarifas de cada uno
de los servicios que forman parte del servicio universal se establezcan en
observancia de los siguientes principios:
- […]
- los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes y de modo que
ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal.
Siempre que resulte necesario por razones de interés público, los
Estados miembros podrán disponer que se aplique una tarifa única en
todo el territorio nacional y/o a los servicios transfronterizos prestados
según tarifa por unidad u otro tipo de envío postal,
- […]
- las tarifas serán transparentes y no discriminatorias,
- cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales,
por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos
masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios, deberán
respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se
refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. Las tarifas, junto con las
condiciones asociadas a las mismas, se aplicarán igualmente entre las
distintas terceras partes interesadas y entre estas y los proveedores de
servicio universal que suministren servicios equivalentes. Tales tarifas
también se propondrán a los usuarios, en especial a los particulares y
pequeñas y medianas empresas, que efectúen envíos en condiciones
similares.”
Y asimismo la Ley 43/2010, en su artículo 45, al respecto del acceso a la red
postal de los operadores postales:
“1. Se garantiza el acceso de los operadores postales a la red postal,
respecto a los servicios a que se refiere la autorización administrativa
singular de que sean titulares, de conformidad con los principios de
transparencia, proporcionalidad y no discriminación. A estos efectos se
entiende por transparencia, la publicidad previa de las condiciones de
acceso; por proporcionalidad, la adecuación entre las disponibilidades del
operador designado y las necesidades del interesado; y por no
discriminación, el acceso sin diferenciación de ningún tipo entre los
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operadores y las filiales del operador designado o las entidades participadas
por el mismo, siempre que se encuentren en condiciones análogas, en
particular las derivadas de consideraciones políticas, religiosas, raciales,
sexuales, culturales o ideológicas.
[…]
5. En todo caso, tanto para los contratos individuales como para el contrato
tipo, la Comisión comprobará que las tarifas fijadas en los mismos se ajustan
a los principios de transparencia, no discriminación y cobertura del coste
ocasionado al titular de la red, y verificará que estas tarifas no supongan
incremento de las necesidades de financiación del servicio postal universal
y de la carga financiera injusta compensable al operador prestador del
servicio.”
En este sentido, se evaluarán, por un lado, la adecuación de las condiciones
técnicas y operativas del contrato tipo a los principios de transparencia,
proporcionalidad y no discriminación, y, por otro, el ajuste de las condiciones
económicas a los principios de transparencia, no discriminación y cobertura del
coste a Correos. La Ley 43/2010 también establece que se ha de evaluar el
impacto en las necesidades de financiación del servicio postal universal y de la
carga financiera injusta. No obstante, dado que a fecha de aprobación de la
presente Resolución, está pendiente la aprobación del Plan de Prestación y la
metodología de cálculo del coste neto del servicio universal postal (en adelante,
CNSPU) no es posible valorar dicho impacto.
A continuación se procede a la revisión del contrato tipo de acceso a la red postal
de Correos, esta revisión se realiza en dos grandes aspectos: condiciones
técnicas y condiciones económicas. Se mencionarán únicamente aquellos
puntos o cláusulas en los que se emite una opinión justificada con el fin de
modificar o eliminar determinadas condiciones recogidas en el contrato tipo.
II.1. Revisión de las condiciones técnicas de acceso
II.1.1. Consideraciones relativas a la transparencia del contrato tipo
II.1.1.1 Lugar de admisión
En el apartado 1 de la cláusula segunda se mencionan los Centros de Admisión
Masiva (en adelante, CAM) de la red postal de Correos en los que el operador
deberá efectuar los depósitos.
“Lugar de admisión: El OPERADOR deberá efectuar los depósitos de envíos
en los Centros de Admisión Masiva siguientes: […]”
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Asimismo, en la letra e) del apartado 5 de la cláusula segunda se indica:
“El depósito de la carga, deberá realizarse en el Centro de Admisión Masiva
que conste en el contrato, dentro del horario de atención al público.”
En primer lugar, señalar que el listado no es exhaustivo, y, en el texto del contrato
tipo remitido para revisión, se refiere únicamente a los CAM en los que un
operador concreto ha demandado a Correos servicios de acceso. Siendo el
documento un contrato tipo, válido para todos los operadores que solicitan
acceso a la red postal de Correos, se debe mejorar su transparencia mediante
la inclusión del listado de todos los CAM en los que se puede acceder a la red
postal. De este modo, los operadores podrán ver los CAM disponibles en toda
España y elegir a su conveniencia los que consideren oportunos para depositar
sus envíos. Posteriormente, este listado se puede particularizar para cada
operador en el contrato que finalmente firmen ambas partes.
En segundo lugar, Correos, en algunos contratos firmados con clientes
minoristas que depositan grandes volúmenes en la red de Correos (en adelante,
grandes clientes), indica
1
:
[INICIO CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
Así pues, Correos, a sus grandes clientes, les ofrece la posibilidad de realizar
depósitos en otros centros, siempre y cuando reunan unas condiciones
adecuadas.
En atención al principio de no discriminación, estos centros distintos a los CAM
también deben estar abiertos para los depósitos de los operadores postales.
Únicamente se podría negar su uso para los operadores alternativos en caso de
existir una justificación técnica para el tratamiento diferenciado entre grandes
clientes y operadores de acceso.
En sus alegaciones, Correos ha indicado cuáles son las condiciones que deben
reunir los centros que no son de admisión masiva para permitir depósitos en
ellos, que son disponer de espacio habilitado para la carga y descarga de envíos
masivos y de personal formado en el uso de la aplicación de albaranes y
depósitos on line procedentes de los operadores de acceso. Por tanto, estos
centros, que reunen las condiciones adecuadas para los depósitos de grandes
volumenes, deberán incluirse en el listado de CAM a disposición de los todos
operadores postales.
1
[INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
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En resumen, Correos deberá modificar el contrato tipo para incorporar todos los
centros (CAM y centros no CAM actuales que reúnen las condiciones técnicas
adecuadas para operar como tales) abiertos a la admisión del depósito de los
envíos.
II.1.1.2 Requisitos adicionales de presentación
En la letra c) del apartado 6 de la cláusula segunda del contrato tipo se indica:
“Aquellos envíos que cumpliendo los requisitos mínimos de admisión
señalados en el punto 5 de la cláusula anterior, se presentaren sin estas
separaciones o con señales de indexación, salvo que éstas figuren en el
reverso de los sobres, entre el espacio dedicado a los datos del remitente y
las señales derivadas del proceso de videocodificación, que impidan su
tratamiento mecánico, serán admitidos a tarifa completa, sin descuento.”
De acuerdo con el proceso de indexación automática mediante el sistema OCR
utilizado por Correos, la máquina de indexación escanea e interpreta la dirección
de los envíos y la asocia con un punto final de distribución, imprimiendo un código
de barras en el anverso del envío. Si el sistema OCR, por diversas causas, no
es capaz de leer la dirección, se genera una imagen digitalizada del envío para
ser, a su vez, interpretada por un operario, lo que se denomina videocodificación.
En este último caso, en el que el operario indexa manualmente el envío, se
imprime un código de control en el reverso del envío.
Por tanto, para los envíos procedentes de un operador alternativo, las marcas de
indexación que puedan estar impresas en estos envíos, por la propia actividad
de indexación del operador, pueden entrar en conflicto con las que precisa
Correos para el correcto funcionamiento de los procesos de indexación y
clasificación automáticos de los envíos en su red.
Resulta preciso destacar que en el contrato tipo no hay ninguna indicación de
cuáles son las zonas de los envíos en las que el operador no debe imprimir
marcas, es decir, el espacio reservado en los envíos para los códigos de
Correos, salvo una indicación genérica a las condiciones de direccionamiento
establecidas por Correos en su web www.correos.es (apartado 5.1.h de la
cláusula segunda del contrato tipo).
Esta circunstancia es tanto más significativa por cuanto, como se ha indicado, se
trata de una condición muy relevante y con unas consecuencias muy notables
en caso de incumplimiento por parte del operador, tanto para Correos, al impedir
que los procesos de tratamiento posterior sean mecánicos, con el subsiguiente
impacto en los plazos de calidad, como para el operador alternativo, al que se
penaliza no aplicando descuento alguno.
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Por este motivo, en el contrato tipo se debe incluir un apartado en el que, como
mínimo, se consigne de forma precisa el espacio reservado para las marcas y
códigos de Correos que no debe ser utilizado por el operador, por cada una de
las caras del envío (anverso o reverso) y por cada uno de los formatos de envío.
II.1.1.3 Requisitos de clasificación y contenerización
En el apartado 7.b de la cláusula segunda del contrato tipo se requiere que el
operador presente los envases con contenido clasificado a G2 agrupados por
zonas geográficas postales por cada ámbito de destino, siempre que haya un
volumen suficiente de éstos, establecido en un mínimo de cinco envases por
zona. Este es uno de los requisitos cuyo incumplimiento en más de un
porcentaje, como se verá a continuación, supone la pérdida de la bonificación
por grado de clasificación de los envíos.
En primer lugar, en el contrato tipo no hay ninguna referencia a las zonas
postales, en términos de listado de las zonas postales vigentes, con la definición
de su ámbito geográfico. Puesto que se trata de un concepto de la red postal
exclusivo de la estructura y organización operativa de Correos, se considera
necesario que aparezca expresamente en el contrato tipo un listado de zonas
postales para la información de los operadores de acceso.
En segundo lugar, una de las condiciones para que se produzca el ahorro de
costes en la red de Correos es que el operador de acceso deposite sus envíos
con un cierto grado de clasificación, G1 (clasificación por códigos provinciales) o
G2 (clasificación por códigos postales completos) de forma que evite a Correos
parte del proceso de clasificación o el proceso completo. Para que se consideren
clasificados a G1 o G2, el operador debe presentar los envíos contenerizados,
de forma que, en G1, los envíos de cada código provincial se presenten en un
único contenedor, con un volumen mínimo de 250 envíos por ámbito y tramo
normalizados, 50 envíos por ámbito y tramo si son no normalizados o 20 envíos
por tramo si son paquetes. En el caso de G2, cada contenedor debe tener los
envíos de un código postal completo, con los mismos volúmenes mínimos
mencionados para G1.
En un contexto como el actual de volúmenes decrecientes de los envíos
postales, los operadores alternativos, que cursan un tráfico de envíos muy
inferior a Correos, encuentran muchas dificultades para completar los volúmenes
mínimos por código postal que requiere el contrato tipo para acceder al nivel
mayor de clasificación, incluso cuando depositan sus envíos clasificados por
códigos postales completos. Cabe observar que el incumplimiento de estos
requisitos de contenerización o del volumen mínimo conlleva la admisión de
estos envíos como no clasificados (grado de clasificación G0) y por tanto no
sujetos a descuentos.
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En este sentido, en la Resolución de 2007 de la Subsecretaría de Fomento se
establecía para las condiciones provisionales de acceso a la red de Correos lo
siguiente al respecto del grado de clasificación:
“e.2) Contenerización y presentación:
Contenerización: Los envíos, clasificados y preparados según lo descrito en
los apartados anteriores, se presentarán contenerizados en envases según
un mismo destino (bandejas, caja, u otro medio de contenerización que
mantenga el valor añadido descrito) y ordenados secuencialmente por
códigos postales, cuando el nivel de clasificación sea G1 o G2. Los envases
irán rotulados de acuerdo con el contenido.”
Es decir, en la citada Resolución se admitía que el operador alternativo pudiera
agrupar los envíos en un contenedor ordenados secuencialmente por códigos
postales, para considerar sus envíos clasificados a G1 o G2.
Por este motivo, el contrato tipo de Correos debe modificarse en dos sentidos:
Correos debe revisar los volúmenes mínimos de envíos por contenedor que
hacen que se considere no clasificado un envío, aun cuando el contenedor
sólo contenga un código postal completo, de forma que refleje la situación
actual de tráfico decreciente de envíos de productos universales.
A falta de una justificación objetiva en términos de los procesos que lleva a
cabo Correos para no considerar como clasificados a G2 los envíos
secuenciados por código postal que se entregan dentro de un mismo
contenedor, y teniendo como referencia la Resolución de 2007 citada, en
donde sí se permitía, se considera que, en el grado de clasificación G2,
también se suponga que un envase ha alcanzado el volumen mínimo cuando
contenga una secuencia ordenada de envíos por código postal de la misma
provincia.
Por último, las bonificaciones al grado de preclasificación presentes en el
apartado 2.4 del Anexo III de precios de acceso son de aplicación, según el
contrato tipo presentado, únicamente a los servicios ordinarios G1 y G2. Estas
bonificaciones corresponden a depósitos realizados antes de una hora
establecida, por baja tasa de incidencias debidas a conflictos en la
videocodificación o por bajo porcentaje de correo devuelto.
En este sentido, se considera que no existe razón objetiva para no extender
estas bonificaciones a las cartas certificadas, ya que los procesos que siguen
son similares a los de las cartas ordinarias y, por tanto, también estaría justificada
su bonificación en las mismas situaciones. Por tanto, Correos deberá modificar
el contrato tipo para establecer bonificaciones al grado de preclasificación
también a los servicios certificados.
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II.1.1.4 Procedimiento de cálculo de los envíos a zonas de alto coste
En el apartado 2.2 del Anexo III del contrato tipo presentado, relativo a los
parámetros del modelo de descuento en función del grado de concentración del
tráfico del operador alternativo en el ámbito de destino D2, Correos establece un
sistema de bonificaciones o penalizaciones en función del porcentaje de envíos
del operador a poblaciones de menos de 5.000 habitantes sobre el total de
envíos del ámbito D2. El detalle se muestra en la tabla adjunta:
Tabla 1. Descuento por composición de tráfico del ámbito de destino D2.
Grupo
Concentración de
tráfico del ámbito D2 en
poblaciones < 5.000
hab.
Descuento/Penalizació
n en carta ordinaria
Descuento/Penalizació
n en carta certificada
D2_A
0%-25%
14%
5%
D2_B
25%-50%
2,0%
1%
D2_C
50%-75%
-9,0%
-3%
D2_D
75%-100%
-21,0%
-8%
Fuente: Correos.
Así, si el operador realiza un porcentaje de envíos a poblaciones de menos de
5.000 habitantes superior al 50%, no tendrá un descuento sino una penalización,
sobre la base de que se trata de envíos con un alto coste de prestación del
servicio para Correos.
La determinación del porcentaje de aplicación a cada uno de los operadores
alternativos lo realiza unilateralmente Correos a partir de un muestreo mensual
de los envíos de cada operador.
Para determinar el ámbito de destino de los envíos de la muestra, Correos
únicamente analiza el código postal de cada envío. Cada código postal puede
atender a una o varias poblaciones. En los casos en que el código postal tiene
asociada una única población, se obtiene el ámbito de destino directamente en
función de su número de habitantes
2
. Si el código postal es compartido por dos
o más poblaciones, es preciso establecer un criterio para determinar en qué
ámbito se considera al envío (por ejemplo, en el caso de que un código postal se
comparte por una población de más de 5.000 habitantes y por otra de menos de
5.000). El criterio aplicado por Correos en este caso se basa en distribuir los
2
El ámbito de destino D1 lo conforman los envíos nacionales no locales a capitales,
Administraciones y poblaciones mayores de 50.000 habitantes. En el ámbito de destino D2 se
agrupa el resto de envíos nacionales no locales que no se consideran D1 (es decir, envíos a
poblaciones inferiores a 50.000 habitantes, que a su vez se subdividen, a los efectos de las
bonificaciones y penalizaciones del contrato tipo, en poblaciones entre 50.000 y 5.000
habitantes, y poblaciones inferiores a 5.000 habitantes).
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envíos a las poblaciones asociadas a un mismo código postal según el
porcentaje de población en habitantes que supone cada una de ellas sobre el
total de habitantes de las poblaciones atendidas por el código postal.
Así, por ejemplo, si un código postal cubre 2 poblaciones, una de 10.000
habitantes y otra de 2.500 habitantes, y hay 100 envíos de un operador
alternativo a este código, entonces, aplicando el criterio de población, se
consideraría que se han repartido 80 envíos a la población de 10.000 habitantes
(ya que supone el 80% de población sobre el total de 12.500 habitantes que
atiende el código postal), y 20 a la de 2.500. Este cómputo se hace para todos
los envíos del operador, obteniéndose finalmente el porcentaje de envíos a
poblaciones inferiores a 5.000 habitantes sobre el total de envíos a D2, para
aplicar la bonificación o la penalización correspondiente.
En este sentido, el reparto de los envíos a un código postal de forma proporcional
a la población de las entidades de población atendidas por este código resulta
razonable, a falta de un procedimiento más preciso que pudiera asociar
unívocamente el envío con la población de destino.
Ahora bien, durante el proceso de revisión, se han detectado los siguientes
errores en el procedimiento aplicado por Correos, que deberá corregir:
La relación entre códigos postales y entidades de población utilizada por
Correos no es completa, de forma que los códigos postales de la lista que
está empleando Correos no cubren todas las poblaciones de España.
Utilización incorrecta por Correos del nomenclátor del Instituto Nacional de
Estadística (en adelante, INE) que relaciona las entidades de población de
cada municipio, resultando en una contabilización inapropiada de la
población que se computa en el cálculo.
La aplicación de este procedimiento ha sido objeto de controversias entre
Correos y los operadores alternativos, al no disponer estos últimos de la relación
entre los códigos postales y las poblaciones que ha venido utilizando Correos
para el cálculo, ya que esta información no se suministra en el contrato tipo ni,
según Correos y los operadores postales, se ha intercambiado entre ellos una
vez solicitado el acceso a la red postal.
De esta forma, el operador alternativo no puede contrastar el cálculo hecho por
Correos de la bonificación o penalización según el ámbito de destino que se
aplicará a sus envíos ni puede determinar de antemano en qué categoría (D2_A,
D2_B, D2_C o D2_D) se encuadra su tráfico de ámbito D2. La existencia de los
errores mencionados en el proceso de cálculo, detectados en el proceso de
revisión del contrato tipo, ha podido contribuir a generar desacuerdos entre
Correos y los operadores postales.
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Por este motivo, para mejorar la transparencia de las condiciones de acceso a la
red y reducir el número de controversias entre Correos y el resto de operadores,
el contrato tipo deberá especificar de forma precisa el procedimiento que Correos
aplica para el cálculo de las penalizaciones o bonificaciones, incluyendo las
relaciones entre códigos postales y poblaciones atendidas. En este sentido, el
INE mantiene una lista actualizada de códigos postales y sus poblaciones
asociadas, y publica asimismo periódicamente el nomenclátor que relaciona
municipios, entidades de población y su número de habitantes, por lo que se
considera apropiado utilizarlo como referencia. Así, cuando se produzca una
actualización de los datos del INE, Correos deberá aplicar esta actualización e
informar a los operadores del momento a partir del cual empleará los datos
actualizados en el procedimiento.
Asimismo, en el contrato tipo deberá reflejarse que Correos informará
mensualmente al operador del resultado del muestreo realizado sobre sus
envíos, indicándole el porcentaje de envíos a poblaciones de menos de 5.000
habitantes sobre el total de envíos a D2 de ese mes.
II.1.2. Consideraciones relativas a la no discriminación del contrato tipo
Correos ha manifestado que las condiciones del contrato tipo presentado son,
en general, de aplicación tanto a grandes clientes como a operadores postales
alternativos que solicitan acceso a esta red. Esto resulta razonable por cuanto
que los envíos masivos admitidos en la red de Correos procedentes de clientes
minoristas (grandes clientes) y de clientes mayoristas (operadores postales
alternativos) atraviesan los mismos elementos de la cadena de valor y su
tratamiento es el mismo, a igualdad de condiciones de preparación, grado de
clasificación, contenerización o presentación en los envíos que se entregan a
Correos.
En la siguiente figura se esquematizan las actividades que se efectúan con los
envíos admitidos en los CAM, para los envíos ordinarios. Para los envíos
certificados y paquetes, existen más actividades (liquidación, entrega en
ventanilla, entre otros), que se realizan igualmente independientemente del
origen del envío (operador o gran cliente).
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Figura 2. Elementos de la cadena de valor del servicio postal ordinario
Fuente: Correos
En este sentido, se considerarán grandes clientes todos aquellos clientes
minoristas clasificados como “Admisión Masiva minorista”, así como operadores
de acceso todos aquellos clientes mayoristas clasificados como “Admisión
Masiva operadores de acceso”, en la cuenta de pérdidas y ganancias detallada
que presenta Correos con los resultados de la contabilidad de costes de cada
ejercicio.
No obstante, existen ciertas diferencias observadas entre los contratos de
Correos con grandes clientes y las cláusulas del contrato tipo presentado, que
requieren un análisis específico que se expone a continuación.
II.1.2.1 Número de depósitos diarios en la red postal de Correos
En la cláusula segunda del contrato tipo relativa a los requisitos de acceso, en el
apartado f) y e) de los requisitos mínimos para la admisión de los envíos de
cartas y paquetes SPU, respectivamente, se obliga al operador alternativo a
realizar un solo depósito al día por centro de admisión masiva y producto. Esta
obligación no aparece en los contratos con grandes clientes analizados.
En este sentido, esta condición impone una restricción que afecta a los grandes
clientes del operador alternativo y, por ende, a la capacidad de competir del
operador postal en igualdad de condiciones con Correos.
Así, los envíos de los grandes clientes del operador alternativo, en la medida en
que se destinen a zonas no cubiertas por la red de distribución de este operador,
y por tanto, que necesitan de los servicios de acceso a la red de Correos, tendrán
un día de retraso en su tratamiento si efectúan la admisión en la red del operador
postal alternativo después de que éste haya hecho su depósito diario en la red
de Correos, ya que el contrato tipo limita al operador de acceso a un solo
depósito de correspondencia al día. Sin embargo, los grandes clientes de
Correos, no sujetos a esta limitación, pueden efectuar los depósitos que
consideren convenientes en la red de Correos, durante el horario de atención al
público del centro de admisión masiva.
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Correos se ha mostrado favorable en sus alegaciones a eliminar las restricciones
al número de depósitos diarios, y propone replicar en el contrato tipo de acceso
las condiciones de número y horas de depósito establecidas en los contratos
minoristas. Por tanto, Correos deberá modificar la redacción del contrato tipo de
acceso para eliminar la restricción de un solo depósito al día y adecuar sus
condiciones a las establecidas para sus clientes minoristas.
II.1.2.2 Aplicación de descuentos sobre el precio nominal versus precio neto
En la cláusula tercera del contrato tipo, Correos establece que el precio que debe
pagar el operador por los servicios prestados es el correspondiente a los precios
publicados por Correos para el servicio o producto de que se trate, es decir,
según los precios minoristas públicos del operador Correos, que estén vigentes
en el momento de aplicación.
Por otra parte, en la cláusula cuarta del contrato tipo se especifica que se aplicará
al operador de acceso un descuento por las actividades que éste realice sobre
los envíos hasta su depósito en los CAM de Correos, considerando el volumen
de envíos, su composición de destino, su grado de clasificación y la regularidad
en los depósitos.
Dichas cláusulas son razonables, siempre y cuando se apliquen por igual a los
grandes clientes y a los operadores de acceso. En este sentido, ya que el
contrato tipo está basado en descuentos sobre la tarifa de Correos vigente en
cada momento, los contratos de carácter plurianual que Correos formalice con
los grandes clientes no deben especificar un precio neto (es decir, la diferencia
entre el precio minorista nominal y el descuento esperado en un periodo) más
allá del primer año de vigencia del contrato. Y ello porque, en primer lugar, el
operador de acceso no puede, por efecto de las cláusulas citadas, fijar un precio
neto en el contrato de acceso con Correos, ya que dicho precio está referenciado
al precio minorista vigente, cuya actualización es anual.
En segundo lugar, porque la formalización de un acuerdo de precio neto a un
gran cliente, en un contrato de duración superior a la vigencia de las tarifas
minoristas de Correos, vigencia que es anual, puede implicar que se esté
aplicando de facto un descuento mayor a ese gran cliente que al operador de
acceso. Así, el descuento que se aplica al gran cliente con un acuerdo de precio
neto puede ser, tras varios años, superior al aplicado al operador de acceso, si
las tarifas nominales de Correos se incrementan en el periodo, resultando en una
discriminación en precios a favor del gran cliente.
Por todos estos motivos, el esquema de precios y descuentos referenciados a
las tarifas nominales de Correos del contrato tipo de acceso deberá ser de
aplicación, de manera general, a todos los grandes clientes de Correos en los
contratos de naturaleza plurianual. En el caso del primer año de vigencia del
contrato, y en el caso de que el pliego de condiciones del concurso así lo
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requiera, se podrá emplear un precio neto, haciendo mención a que en años
sucesivos (incluidas las posibles prórrogas), el precio se actualizará en
referencia a las tarifas minoristas vigentes.
II.1.2.3 Descuentos aplicados en el contrato tipo
Los precios de acceso a la red postal que presenta Correos en su contrato tipo
se calculan a partir de la tarifa nominal minorista de cada ejercicio, sobre la que
se aplican unos descuentos que se basan en:
La reducción de los costes medios de prestación de los servicios derivada
de los volúmenes depositados por el operador en la red postal, por el efecto
de las economías de escala.
Los ahorros producidos por los costes evitados a Correos debido a la
realización por los operadores alternativos de determinadas actividades de
preparación, clasificación, contenerización y presentación de los envíos,
previas a su admisión para su transporte y distribución en la red postal de
Correos.
En el caso de que la composición de envíos de los operadores sea tal que cobren
relevancia los envíos a zonas de alto coste de distribución, que Correos supone
que son los envíos a poblaciones inferiores a 5.000 habitantes, frente a otras
zonas de menor coste, entonces se aplica un sobrecoste o penalización a estos
envíos. En el caso contrario, es decir, si en la composición de envíos no
predominan las zonas de alto coste, se aplica un descuento o bonificación al
operador (ver Tabla 1).
A continuación se analiza la adecuación de estos descuentos al principio de no
discriminación.
II.1.2.3.1 Descuentos por volumen
Los descuentos por volumen para los operadores alternativos son menores, a
igualdad de envíos, que los ofertados a los grandes clientes de Correos.
Correos considera que los operadores alternativos, al consolidar volúmenes de
distintos remitentes de envíos masivos y entregarlos en la red de Correos,
pueden ofertar descuentos mayores a estos grandes clientes que el propio
Correos a uno solo de los suyos, lo que puede constituir, según Correos, una
discriminación para los clientes que contraten directamente con Correos e
implicar un efecto de exclusión para este operador, puesto que el precio que
oferte Correos a sus clientes siempre estará por encima del que ofrezca el
operador alternativo a los suyos.
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Correos supone que estos efectos justifican una diferencia de un 3,5% en los
descuentos aplicados a grandes clientes y a operadores alternativos, si bien no
proporciona ninguna evidencia que soporte esta cifra.
En este sentido, cabe indicar que la relevancia de la actividad de acceso a la red
postal es todavía, tras casi siete años de aplicación de la Ley 43/2010, muy poco
significativa, teniendo un mayor peso en los ingresos y volúmenes de envíos de
Correos los contratos de grandes clientes frente a los de los operadores postales
alternativos que solicitan acceso a su red.
En la siguiente tabla se muestran los ingresos y volúmenes de los dos productos
analíticos universales más relevantes de Correos por su número de envíos, tanto
los derivados de los servicios a grandes clientes como a los operadores de
acceso, correspondientes al ejercicio 2015. Se observa que, en la carta ordinaria,
Correos obtuvo [INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] veces más
ingresos por los envíos depositados por sus grandes clientes que por los de los
operadores, para un volumen de envíos de los grandes clientes casi [INICIO
CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] veces superior al volumen de envíos
de los operadores de acceso.
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 2. Ingresos y volúmenes de envíos de Correos para grandes
clientes y operadores de acceso para dos productos analíticos.
Fuente: Contabilidad analítica de Correos del ejercicio 2015 (contrato centros).
[FIN CONFIDENCIAL]
A estos datos hay que añadir que la cuota de mercado de Correos no se ha visto
amenazada significativamente tras la entrada en vigor de la Ley 43/2010, ya que,
según los últimos datos publicados por la CNMC
3
, en 2016 alcanzó un 90,3% de
los ingresos y un 84,8% de los envíos.
En este contexto, los efectos de una hipotética consolidación de volúmenes y el
efecto exclusión que alega Correos para diferenciar en precios, a través de los
descuentos por volumen, los servicios ofrecidos a los grandes clientes minoristas
de los servicios a los operadores alternativos estarían ya de por sí muy acotados
por la poca representatividad de la actividad de acceso frente a la actividad
minorista de grandes clientes. Pero además, el efecto exclusión no se estaría
produciendo en la actualidad, ya que los ingresos unitarios por la actividad de
3
“Análisis del sector postal y del sector de la mensajería y paquetería”, CNMC, 21 de diciembre
de 2017, INF/DTSP/001/17.
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servicio a grandes clientes revelan unos descuentos mayores a grandes clientes
que a operadores, es decir, que Correos puede competir ofreciendo precios más
atractivos a sus grandes clientes para evitar que el operador consolide en la red
de Correos volúmenes mayores procedentes de distintos clientes minoristas, ya
que la actividad de acceso es muy residual.
Por este motivo, no existe una justificación objetiva para tratar de manera
diferenciada los descuentos por volumen ofrecidos a los grandes clientes
minoristas y a los operadores alternativos, por lo que se considera que se debe
aplicar la misma base de descuentos por volumen a ambos.
II.1.2.3.2 Descuentos y penalizaciones por la prevalencia de envíos en zonas de
alto coste
Como se ha descrito con anterioridad, Correos establece un sistema de
bonificaciones o penalizaciones sobre el precio nominal de los envíos en función
del porcentaje de envíos del operador a poblaciones de menos de 5.000
habitantes sobre el total de envíos del ámbito de destino D2.
En los contratos firmados con los grandes clientes analizados no se especifica
en ningún caso la aplicación de este sistema de descuento o penalización por
los envíos de los grandes clientes a zonas de alto coste de distribución. Esto
supondría una discriminación entre las condiciones aplicadas a dos tipos de
clientes, los minoristas (grandes clientes) y los mayoristas (operadores de
acceso) de envíos masivos, que no se justificaría objetivamente por una
diferencia en las actividades llevadas a cabo en la red de Correos.
Teniendo en cuenta lo anterior, Correos deberá ajustar sus descuentos por
envíos a zonas de alto coste del contrato tipo de acceso a los niveles máximos
y a la senda que se establecen en la presente Resolución. Además, de acuerdo
al principio de no discriminación, los niveles máximos de este tipo de descuentos
y los valores concretos que, en su caso, Correos decida aplicar a sus grandes
clientes deberán ser los mismos que los aplicados en el contrato tipo de acceso.
Por otra parte, y en el caso de que en los contratos con los grandes clientes no
se contemple o, definiéndose el concepto, no se exprese concretamente la
penalización aplicada por el porcentaje de envíos a zonas de alto coste, este
concepto tampoco será de aplicación en el contrato tipo de acceso.
II.1.2.3.3 Descuentos por grado de clasificación
En el apartado 2.4 del Anexo III del contrato tipo, Correos establece una serie de
descuentos a los envíos del operador según su nivel de clasificación cuando
acceden a la red postal. Este descuento se justifica por el ahorro que se produce
en las actividades de clasificación de Correos si los envíos ya están clasificados.
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De esta manera, el nivel máximo de clasificación G2, que se produce cuando los
envíos están clasificados por códigos postales completos, supone también el
máximo coste evitado por Correos, ya que estos envíos no atraviesan ninguna
etapa de clasificación en su red. En el nivel de clasificación G1, donde los envíos
están clasificados por códigos postales provinciales, se ahorra el coste derivado
de la clasificación en el centro de tratamiento de origen, pero no la clasificación
en el centro de tratamiento de destino, por lo que el descuento es menor. En el
caso de que el envío se entregue sin clasificar, no se evita ninguna actividad de
clasificación en la red de Correos, por lo que no hay descuento.
Se ha podido observar que en los contratos firmados con los grandes clientes,
se hace mención a los niveles de clasificación con los que se pueden entregar
los envíos, pero no se explicita en los precios ofertados de qué forma se aplican
los descuentos por nivel de clasificación a esta categoría de clientes.
En este sentido, Correos deberá ajustar sus descuentos por grado de
clasificación en el contrato tipo de acceso a los niveles máximos y a la senda
que se establecen en la presente Resolución. Además, de acuerdo al principio
de no discriminación, los niveles máximos de descuentos por grado de
clasificación y los valores concretos que, en su caso, Correos decida aplicar a
sus grandes clientes deberán ser los mismos que los aplicados en el contrato
tipo de acceso.
II.1.2.3.4 Descuentos por regularidad
En el apartado 2.3 del Anexo III del contrato tipo, Correos aplica un descuento
por regularidad, que retribuye, según este operador, la contribución al
sostenimiento y aprovechamiento óptimo de su red.
Las condiciones de regularidad implican que el operador alternativo debe
depositar los envíos en un CAM, efectuar un único depósito diario, superar el
volumen mínimo diario (1.500 cartas o 15 paquetes) y no variar en más de diez
puntos porcentuales, al alza o a la baja, la media de composición de destinos
anual de este operador.
En primer lugar, estas condiciones de regularidad deberán modificarse en el
contrato tipo de acuerdo con lo establecido anteriormente al respecto del
depósito en otros centros que no estén en el listado de CAM y al respecto de la
eliminación de la restricción de un único depósito diario para los operadores
postales.
Por otro lado, en esta categoría de descuento ocurre lo mismo que en el caso de
los descuentos mencionados anteriormente, es decir, que en los contratos
firmados con los grandes clientes se hace mención a la regularidad de los envíos,
pero no se indica en los precios ofertados de qué forma se aplica este descuento.
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Por ello, Correos deberá ajustar sus descuentos por regularidad del contrato tipo
de acceso a lo establecido en la presente Resolución. Además, de acuerdo al
principio de no discriminación, el nivel máximo de descuentos por regularidad y
el valor concreto que, en su caso, Correos decida aplicar a sus grandes clientes
deberá ser el mismo que el aplicado en el contrato tipo de acceso.
II.1.2.3.5 Medios y condiciones de pago (Anexos I y II)
Según el contrato tipo, los operadores pueden utilizar como medio de pago las
máquinas de franquear que se indiquen según el formato del Anexo I o pagos
diferidos (en este último caso, presentando un aval bancario y realizando el pago
quincenalmente), tal y como se explicita en el Anexo II del contrato.
En este sentido, los grandes clientes, en los contratos analizados, reciben un
descuento del 2% por utilización del franqueo. De acuerdo al principio de no
discriminación, las condiciones de uso del franqueo por parte de los operadores
alternativos también deben contemplar el descuento del 2% mencionado.
Correos ha manifestado en sus alegaciones su conformidad con la introducción
de este descuento en el contrato tipo de acceso.
Por todo ello, Correos deberá modificar el contrato tipo de acceso para reflejar el
2% de descuento adicional que aplicará a los servicios que usen la máquina de
franquear como medio de pago.
II.1.3. Otras consideraciones
II.1.3.1 Naturaleza del contrato tipo
El contrato tipo presentado por Correos para la revisión de la CNMC contiene
determinados párrafos que responden a una casuística derivada de relaciones
con algunos operadores en particular y que se desvían del carácter general que
debe tener un contrato marco de acceso a la red postal.
Así, por ejemplo, el listado de los CAM en los que se pueden efectuar depósitos
(como ya se ha comentado en las consideraciones relativas a la transparencia),
la tabla del apartado 1. Descuentos por ahorro de coste, del Anexo III de precios
de acceso, la mención a la Resolución de 27 de julio de 2011, de la Presidencia
de la Comisión Nacional del Sector Postal, en varios puntos del texto, o la
necesidad de depositar un aval bancario de 1 millón de euros por parte del
operador alternativo, parecen condiciones específicas que Correos ha propuesto
en el pasado a algún operador o cliente.
Por este motivo, Correos deberá revisar y eliminar del texto del contrato tipo
todas aquellas referencias relativas a condiciones particulares con clientes,
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adecuando el contenido del mismo a un contrato de referencia aplicable en
cualquier situación comercial del operador. En este sentido, Correos debe
establecer de forma completa y transparente, las condiciones técnicas,
operativas y económicas a las que se pueden acoger los operadores para
acceder a su red postal, de acuerdo con la revisión de los términos del mismo
que apruebe en cada momento la CNMC.
En particular, en lo que respecta al importe del aval, Correos deberá proponer
una redacción alternativa que tenga en cuenta la facturación histórica del
operador alternativo o las estimaciones de facturación, en caso de nuevos
entrantes, para la determinación de dicho importe. Dicho aval será equivalente a
dos meses de la facturación histórica o de las estimaciones de facturación en su
caso. En cualquier caso, este aval solo será exigible en la modalidad de pago
diferido, no siendo de aplicación si el pago se realiza por medio de máquinas de
franqueo.
II.1.3.2 Volumen mínimo para acceder al contrato tipo
En el apartado 3 de la cláusula segunda del contrato presentado se indica el
volumen mínimo que debe depositar el operador para acceder a las condiciones
del acceso a la red postal de Correos. Este mínimo se establece en 1.500 cartas
(entre ordinarias y certificadas) o 15 paquetes al día, o 350.000 cartas (entre
ordinarias y certificadas) o 3.500 paquetes anuales.
Se considera que este volumen mínimo ha de revisarse por dos motivos. En
primer lugar, como se ha mencionado previamente cuando se analizaron los
requisitos de clasificación y contenerización, en un contexto de decrecimiento de
los volúmenes enviados de cartas y paquetes del SPU, este volumen mínimo ha
de modificarse para adaptarlo a la situación actual para que no suponga una
barrera de entrada a los operadores alternativos.
En segundo lugar, porque el escalado de descuentos por volumen propuesto por
Correos comienza por debajo del volumen mínimo anual de 350.000 cartas
exigido. Así, un operador que depositara más de 100.000 envíos ordinarios -los
más relevantes en número- pero menos de 350.000 envíos al año, ya dispondría
de un descuento por volumen, según la tabla de descuentos por volumen del
Anexo III de precios, con lo que tendría un nivel suficiente para beneficiarse de
las economías de escala generadas en la red de Correos y, sin embargo, no
llegaría al volumen mínimo establecido para el contrato tipo de acceso, lo que
resulta paradójico.
Por todo ello, se considera que deberá revisarse a la baja el volumen mínimo de
envíos anuales que deben depositarse en la red de Correos por parte de los
operadores alternativos. De acuerdo con la tabla de descuentos, este nivel
podría establecerse en los 100.000 envíos anuales de cartas (entre ordinarias y
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certificadas) o 1.000 paquetes anuales, o bien 450 envíos diarios de cartas (entre
ordinarias y certificadas) o 5 paquetes diarios.
II.1.3.3 Proceso de definición y regularización de descuentos
Dado que puede haber nuevos operadores que no hayan accedido a la red postal
y de los que no puede haber “información histórica disponible”, se propone
adicionar al primer párrafo del apartado 3 del Anexo III una mención específica
en el siguiente sentido, quedando el primer párrafo redactado como sigue:
“Las condiciones de descuento aplicadas semestralmente se establecerán
en función de la información histórica disponible. De no disponerse de esta,
se procederá de mutuo acuerdo entre las partes a establecer las
condiciones iniciales aplicables al primer semestre natural de actividad”
Los demás párrafos del apartado 3 del Anexo III no sufren alteración.
II.2. Revisión de las condiciones económicas de acceso
II.2.1. Descuentos
En el contrato tipo de acceso propuesto, Correos realiza descuentos por ahorro
de costes basados en los siguientes elementos principales: volumen, prevalencia
de envíos en zonas de alto coste, regularidad y grado de clasificación.
Para ello, Correos utiliza un modelo que parte de los costes por producto
analítico de su contabilidad de costes históricos totalmente distribuidos (en
adelante, CHTD), a los que se les restan los costes comunes de estructura y
financieros, así como una parte, que corresponde al cálculo que Correos hace
del CNSPU según sus propias estimaciones (ya que no existe todavía un Plan
de Prestación que determine la metodología de cálculo del CNSPU), y que
considera como un coste fijo a minorar de los costes totales.
En el análisis que se hace a continuación se determina si los descuentos
aplicados por Correos son razonables, mediante el uso del modelo de cálculo de
descuentos de Correos del año 2015, última referencia disponible que tiene
como base la contabilidad analítica de Correos. Para este análisis se han
utilizado los costes del modelo de Correos que provienen directamente de su
contabilidad de costes, pero sin minorarlos con los costes fijos y comunes que
considera Correos en su propuesta ya que el estándar en el que actualmente se
deben fijar las tarifas es el de costes históricos totalmente distribuidos.
4
4
Ver Orden FOM 2447/2004.
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Por tanto, con estos supuestos se evaluará si los porcentajes de descuentos se
basan efectivamente en similares porcentajes de ahorro de costes y si los precios
finales de prestación de un determinado servicio, incluyendo los descuentos, se
sitúan por encima de sus costes de producción.
En general, se trata de determinar cuál es el coste unitario medio de un servicio
determinado para grandes clientes y operadores, compararlo con los costes de
escenarios alternativos al actual y determinar el diferencial de costes que
justificarían el diferencial de descuentos.
En el caso de que se verifique que Correos está aplicando descuentos excesivos,
en el sentido de que sitúa el precio efectivo por debajo de su coste de producción,
se propondrá modificar dichos porcentajes de descuento a la baja con el fin de
que, por lo menos, cubran los costes de producción.
Por último, considerando los posibles efectos que puede tener en la demanda
cambios bruscos de los precios, se establece una senda temporal de ajuste de
los descuentos. Esta senda temporal se fija en 4 años, lo que se considera un
tiempo razonable para que el impacto en la demanda se vea amortiguado, dando
además incentivos a Correos y a los operadores alternativos para mejorar la
eficiencia de sus sistemas productivos y lograr unos costes más eficientes que
les permitan competir en un mercado con volúmenes decrecientes y un alto
efecto sustitución.
Esta senda se revisará al cabo de 2 años a fin de determinar si los costes
actualizados permiten descuentos distintos, en cuyo caso, también se
actualizará la senda de ajuste para el periodo restante.
II.2.1.1 Descuentos por volumen
Para la evaluación de los descuentos por volumen, se han calculado los costes
medios de prestar servicios de envíos de cartas ordinarias y cartas certificadas
para los ámbitos D1 y D2. La diferencia entre el precio nominal y el coste medio
es el margen de descuentos por volumen que estaría justificado realizar por parte
de Correos.
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 3. Descuentos máximos por volumen aplicables a las cartas
ordinarias y cartas certificadas nacionales en base a los costes unitarios
medios.
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
[FIN CONFIDENCIAL]
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Como se observa en la tabla anterior, según la contabilidad de costes de Correos
del año 2015, los descuentos máximos que Correos podría aplicar para sus
envíos de cartas ordinarias y cartas certificadas nacionales, son menores en
determinados casos a los propuestos por Correos en su contrato tipo de acceso.
Para cartas ordinarias y certificadas nacionales con ámbito de destino D1 y para
cartas certificadas nacionales con ámbito D2, los descuentos propuestos por
Correos superan el descuento máximo.
Tabla 4. Descuentos máximos por volumen según SCC vs descuentos
propuestos por Correos
Descuento máximo
según SCC CHTD
Descuentos según
propuesta Correos
Diferencia
D1
D2
D1
D2
D1
D2
Ordinaria
53,8%
36,4%
56,5%
32,5%
-2,7%
Certificada
36,2%
25,2%
43,5%
28,5%
-7,3%
-3,3%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
Por ello, Correos deberá ajustar sus descuentos para las cartas ordinarias y
certificadas nacionales con ámbito de destino D1 y D2 de acuerdo a los
descuentos máximos y a la senda establecida en la siguiente tabla:
Tabla 5. Senda de ajuste para los descuentos máximos por volumen en el
contrato tipo de Correos
Descuentos hito
1
Descuentos hito
2
Descuentos hito
3
Descuentos hito
4
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
Ordinaria
55,8%
55,2%
54,5%
53,8%
Certificada
41,7%
27,7%
39,9%
26,9%
38,0%
26,1%
36,2%
25,2%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015
Por otra parte, Correos podrá fijar el descuento que considere oportuno en el
ámbito D2 para la carta ordinaria siempre y cuando no supere el descuento
máximo calculado a partir de su contabilidad de costes (esto es, 36,4%).
Los valores de descuento indicados son máximos y se han obtenido para las
tarifas del año 2017. Por ello, tarifas diferentes pueden llevar a otros descuentos
distintos de los señalados, siempre teniendo en cuenta el coste medio unitario
considerado como base, que es el derivado de la contabilidad analítica del
ejercicio 2015.
Con respecto a los envíos ordinarios y certificados internacionales, Correos
indica que su coste está muy condicionado por el coste de distribución en el país
de destino. En el contrato tipo, a estos servicios se les aplica un descuento sobre
la tarifa nominal de la zona internacional de que se trate, que es igual al que se
estableció en la Resolución de 2007 de condiciones provisionales de acceso. En
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este sentido, se ha comprobado que estos descuentos están dentro de los
niveles de descuentos máximos calculados según el modelo de descuentos de
Correos con los datos de la contabilidad analítica de 2015, por lo que no es
necesario establecer ningún tipo de senda para esta categoría de envíos.
En lo que respecta a los servicios de paquetes de entrega a domicilio (paquete
azul y paquete económico internacional), en el contrato tipo presentado se cita
en el apartado 1. Descuentos por ahorro de coste del Anexo III, por un lado, que
no se beneficiarán de descuentos; pero, por otro lado, la tabla de ese apartado
indica un 2,6% de descuento por volumen para este tipo de productos. Se ha
comprobado que este último descuento estaría por debajo del nivel máximo de
Correos calculado según el modelo de descuentos con datos de la contabilidad
analítica de 2015, por lo que no es necesario establecer ninguna senda de ajuste
en las tarifas de los mismos. Por otro lado, Correos deberá revisar el contrato
tipo para eliminar la contradicción mencionada en este tipo de envíos, y asimismo
aplicar las mismas condiciones que establezca para esta categoría de paquetes
del SPU a los grandes clientes y a los operadores alternativos.
Por último, Correos podrá graduar el porcentaje de descuento en función del
volumen de los envíos. La relación entre volumen y descuento debe ser
transparente y aplicarse sin discriminación entre grandes clientes y operadores
postales, es decir, para un mismo volumen de envíos, se aplicará el mismo
descuento por volumen.
II.2.1.2 Descuentos por envíos a zonas de alto coste
La estructura de los descuentos establecidos para los envíos a zonas de alto
coste que se describe a continuación, difiere en dos puntos fundamentales de la
propuesta realizada por Correos:
En relación a los tramos:
Correos propone cuatro tramos para envíos a zonas de ámbito D2 en los cuales
se puede aplicar bonificaciones y penalizaciones:
Tabla 6. Descuentos y penalizaciones por composición del ámbito D2 de
Correos
Grupo
Concentración de tráfico del ámbito D2
en poblaciones de < 5.000 habitantes (%)
Carta
ordinaria
Carta
certificada
D2_A
0%-25%
14%
5%
D2_B
25%-50%
2%
1%
D2_C
50%-75%
-9%
-3%
D2_D
75%-100%
-21%
-8%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015
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Nota: las poblaciones inferiores a 5.000 habitantes se denominan D3 en la operativa interna de
Correos, no constituyendo una categoría de facturación
Como se observa en la tabla anterior, los tramos determinados por Correos
producen que al pasar, por ejemplo, del grupo B al grupo C haya una diferencia,
en cuanto a precio final, de once puntos porcentuales. Se trata de un salto muy
abrupto que tiene un impacto muy considerable en las cuentas de resultados de
los operadores que acceden a la red de Correos.
Teniendo presente que la mayoría de los operadores se sitúan en estos dos
grupos, se propone ampliar la clasificación a cinco grupos, con el fin de lograr
una mayor progresividad en los descuentos y penalizaciones aplicados:
Tabla 7. Propuesta de clasificación de grupos dentro del ámbito D2
Grupo
Concentración de tráfico del
ámbito D2 en poblaciones
de < 5.000 habitantes (%)
D2_A
0%-20%
D2_B
20%-40%
D2_C
40%-60%
D2_D
60%-80%
D2_E
80%-100%
Fuente: Elaboración propia
En relación a la determinación del exceso de coste para envíos a zonas de
alto coste
Correos determina el exceso de costes de distribución por envíos a zonas D3
con respecto a los costes del ámbito D2. No obstante, se considera que estos no
deben constituir la base de costes, dado que Correos envía a todos los ámbitos
de destino D1, D2 y D3. Es decir, la referencia del coste medio de distribución
obliga a que se incluya tanto los costes de envíos al ámbito D1 como los envíos
a los ámbitos D2 y D3.
Teniendo en cuenta estas dos correcciones, se determinan los costes promedio
que supone para Correos enviar determinados porcentajes de cartas a zonas de
alto coste, de modo que se obtiene el exceso de costes en relación a los costes
medios de distribución de Correos.
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 8. Determinación de los costes medios de distribución de Correos
según el porcentaje de envíos a zonas de alto coste.
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
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[FIN CONFIDENCIAL]
Calculando el diferencial de costes con respecto al coste medio de distribución,
se obtienen las bonificaciones y penalizaciones máximas que podría aplicar
Correos en su contrato tipo de acceso.
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 9. Bonificaciones y penalizaciones máximas por envios a zonas de
alto coste aplicables a las cartas ordinarias y cartas certificadas
nacionales en base a los costes unitarios medios.
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
[FIN CONFIDENCIAL]
Con la información de la tabla anterior, se comprueba que los descuentos y las
penalizaciones que Correos aplica para sus envíos de cartas ordinarias y cartas
certificadas nacionales no se ajustan a sus costes.
Tabla 10. Descuentos máximos por envios a zonas de alto coste según
SCC vs descuentos propuestos por Correos
Bonificación/penalización máxima
Bonificación/penalización según
propuesta Correos5
Diferencia
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
Ordinaria
4,8%
1,7%
-1,5%
-4,7%
-7,8%
14,0%
6,3%
-1,3%
-9,0%
-21,0%
-9,2%
-4,7%
-0,2%
4,3%
13,2%
Certificada
5,8%
2,1%
-1,6%
-5,4%
-9,1%
5,0%
2,3%
-0,3%
-3,0%
-8,0%
0,8%
-0,3%
-1,3%
-2,4%
-1,1%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
Por ello, Correos deberá ajustar sus descuentos y penalizaciones para las cartas
ordinarias y certificadas nacionales con destino zonas de alto coste con los
valores fijados en la siguiente tabla para cada hito anual:
Tabla 11. Senda de ajuste para las bonificaciones y penalizaciones
máximos por envios a zonas de alto coste en el contrato tipo de acceso
de Correos
Descuentos hito 1
Descuentos hito 2
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
Ordinaria
11,7%
5,2%
-1,4%
-7,9%
-17,7%
9,4%
4,0%
-1,4%
-6,8%
-14,4%
Certificada
5,2%
2,3%
-0,7%
-3,6%
-8,3%
5,4%
2,2%
-1,0%
-4,2%
-8,5%
5
El grupo D2B de la propuesta inicial de Correos se despeina en 2 grupos, por lo que se han
recalculado los porcentajes de bonificaciones y penalizaciones. Para el resto de grupos, se han
mantenido los valores propuestos por Correos.
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Descuentos hito 3
Descuentos hito 4
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
D2A
D2B
D2C
D2D
D2E
Ordinaria
7,1%
2,8%
-1,5%
-5,7%
-11,1%
4,8%
1,7%
-1,5%
-4,7%
-7,8%
Certificada
5,6%
2,1%
-1,3%
-4,8%
-8,8%
5,8%
2,1%
-1,6%
-5,4%
-9,1%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
II.2.1.3 Descuentos por regularidad
El descuento por regularidad tiene como objeto retribuir la contribución al
sostenimiento y aprovechamiento óptimo de la red postal. Según la propuesta de
Correos, estos descuentos suponen hasta un máximo del 5% de la tarifa nominal,
repartidos en tres tramos (0%, 2,5% y 5%).
Se reconoce la existencia de estos ahorros de costes por regularidad, si bien se
trata de un parámetro difícilmente cuantificable y que no se puede extraer de la
contabilidad analítica del operador designado. No obstante, dada su escasa
cuantía (limitado hasta un máximo de 5%) y con el fin de incentivar el uso regular
y continuado de la red, se estima oportuno mantener este descuento en el
contrato tipo.
II.2.1.4 Descuentos por grado de clasificación
Correos calcula los ahorros de costes en caso de clasificación a G1 y G2
tomando como referencia el coste unitario de clasificación del nivel G0. No
obstante, esta forma de proceder lleva a una sobreestimación de los porcentajes
de descuento. El coste medio que se debe tomar como referencia para calcular
los descuentos son los costes medios de clasificación de Correos, que no se
corresponden con el coste G0, dado que existe un porcentaje elevado de cartas
con clasificación G1.
Por ello, se han determinado los descuentos de G1 y G2 en base al ahorro de
costes que supone cada uno de estos niveles para Correos con respecto a sus
costes medios de clasificación. Teniendo en cuenta estas correcciones, se
obtienen los costes medios para Correos del depósito de las cartas clasificadas
a G1 o G2. De este modo, se determina el ahorro de costes en relación a los
costes medios de clasificación de Correos. Calculando el diferencial de costes
con respecto al coste medio de clasificación, se obtienen las bonificaciones
máximas que podría aplicar Correos en su contrato tipo de acceso:
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[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 12. Determinación de costes medios de clasificación de Correos
según el nivel G1 o G2 y bonificaciones máximas por clasificación
aplicables
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
[FIN CONFIDENCIAL]
Como se puede observar en la siguiente tabla, los descuentos propuestos por
Correos para las cartas que vengan en origen clasificadas en G1 y G2, en
algunos casos, exceden los descuentos máximos permitidos.
Tabla 13. Descuentos máximos por clasificación según contabilidad de
costes vs descuentos propuestos por Correos
Bonificación
máxima G1 según
SCC CHTD
Bonificación
máxima G2 según
SCC CHTD
Bonificación
según propuesta
de Correos G1
Bonificación
según propuesta
de Correos G2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
Ordinaria
1,5%
1,5%
6,8%
6,8%
3,5%
3,5%
5,0%
5,0%
Certificada
1,5%
1,5%
5,4%
5,4%
3,5%
3,5%
6,5%
6,5%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
Por ello, Correos deberá ajustar sus descuentos para las cartas ordinarias y
certificadas nacionales clasificadas en G1 o G2 con los valores fijados en la
siguiente tabla para cada hito anual:
Tabla 14. Senda de ajuste para las bonificaciones máximas por
clasificación G1 y G2 en el contrato tipo de acceso de Correos
Descuentos
hito 1
G1
Descuentos
hito 1
G2
Descuentos
hito 2
G1
Descuentos
hito 2
G2
Descuentos
hito 3
G1
Descuentos
hito 3
G2
Descuentos
hito 4
G1
Descuentos
hito 4
G2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
D1
D2
Ordinaria
3,0%
3,0%
5,5%
5,5%
2,5%
2,5%
5,9%
5,9%
2,0%
2,0%
6,4%
6,4%
1,5%
1,5%
6,8%
6,8%
Certificada
3,0%
3,0%
6,2%
6,2%
2,5%
2,5%
5,9%
5,9%
2,0%
2,0%
5,7%
5,7%
1,5%
1,5%
5,4%
5,4%
Fuente: Elaboración propia a partir del modelo de Correos con CHTD del ejercicio 2015.
Por otra parte, Correos también contempla bonificaciones al grado de
preclasificación (aplicables a servicios ordinarios G1 y G2):
1% por hora de depósito: si el 90% de los envíos se depositan antes de la
10h.
1% por grado de automatización.
0,25% por porcentajes de correo devuelto.
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Estos descuentos no se basan en la contabilidad analítica dado que, mediante
el análisis de la misma, no se pueden extraer los ahorros de costes que permitan
cuantificar estos porcentajes. No obstante lo anterior, si bien no es cuantificable,
sí se consideran causales. Además, se trata de descuentos de cuantías muy
reducidas. Por todo ello, se considera pertinente el mantenimiento de los
mismos, y su aplicación a los envíos certificados tal y como se justifica en el
apartado II.1.1, siempre que se apliquen de igual modo entre grandes clientes y
operadores postales, esto es, que se apliquen de forma transparente y no
discriminatoria.
II.2.2. Evolución a un estándar de costes incrementales
Los descuentos máximos incluidos en las diferentes sendas de ajuste recogidas
en los apartados anteriores se han calculado tomando como base el sistema de
contabilidad de costes actual de Correos, siendo éste un sistema de costes
históricos totalmente distribuidos. En este sentido, si bien el sistema de costes
históricos tiene como ventaja que es simple de implementar y concilia
perfectamente con la contabilidad financiera de Correos, también presenta el
inconveniente de que puede incorporar ineficiencias en forma de sobrecapacidad
o en los procesos productivos, que pueden ser en última instancia trasladadas a
los operadores postales y a los grandes clientes en forma de precios más
elevados.
Por ello, y teniendo en cuenta que en el mercado postal se viene experimentando
de forma continua una reducción significativa de la demanda debido a la presión
que ejercen los servicios electrónicos sustitutivos, mucho más económicos y
competitivos, no parece razonable referenciar la fijación de precios del sector a
una base de costes históricos totalmente distribuidos. En este sentido, se
considera que la evolución hacia un estándar de costes incrementales en la
fijación de precios (mayoristas y minoristas a grandes clientes) podría aliviar la
tendencia al alza de las tarifas actuales derivadas de la evolución decreciente de
la demanda de productos postales tradicionales y de la existencia de un volumen
elevado de costes fijos y de estructura del operador histórico.
A este respecto, esta Sala considera que se deberían poner en marcha los
mecanismos oportunos que deriven en una modificación del marco tarifario
actual (basado en el estándar de costes históricos totalmente distribuidos) hacia
un mecanismo de fijación de precios más eficientes como podría ser el de costes
incrementales a largo plazo, que, entre otras cuestiones, debería estudiar la
conveniencia de separar los escalados de los descuentos para las zonas D2 y D3.
En definitiva, este mecanismo de fijación de precios generaría efectos positivos
por dos vías; en primer lugar, obligaría a Correos y al resto de operadores
presentes en el mercado a ser más eficientes en la prestación de sus servicios
tradicionales y, por otra, a innovar en el porfolio de sus servicios comerciales con
la incorporación de productos de mayor valor añadido que permitan vía precios,
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la recuperación de sus costes fijos y de estructura. En segundo lugar, facilitaría
la fijación de unos precios efectivos más competitivos en el mercado postal
tradicional, lo que podría contribuir a la dinamización de este mercado que
actualmente presenta una clara tendencia a la reducción de sus volúmenes de
demanda.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
UNICO. – La Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., S.M.E. deberá
modificar su contrato tipo de acceso a la red postal, en el plazo de 15 días hábiles
a partir del día siguiente a la notificación de la presente Resolución, en los
términos siguientes:
- En relación a las consideraciones relativas a la transparencia del contrato tipo,
según lo establecido en los apartados incluidos en la sección II.1.1.
- En relación a las consideraciones relativas a la no discriminación del contrato
tipo, según lo establecido en los apartados incluidos en la sección II.1.2.
- En relación a otras consideraciones relativas a las condiciones técnicas de
acceso, según lo establecido en los apartados incluidos en la sección II.1.3.
- En relación a los descuentos por volumen, según lo establecido en la sección
II.2.1.1.
- En relación a los descuentos por envíos a zonas de alto coste, según lo
establecido en la sección II.2.1.2.
- En relación a los descuentos por regularidad, según lo establecido en la sección
II.2.1.3.
- En relación a los descuentos por grado de clasificación, según lo establecido
en la sección II.2.1.4.
El contrato tipo modificado según lo establecido en la presente Resolución se
remitirá a esta Comisión para su revisión. Si esta Comisión detectase
incorrecciones en el texto con respecto a lo establecido, procederá a su
modificación directa y posterior remisión a Correos para su publicación en su
web (www.correos.es). Dicha publicación deberá producirse en un plazo máximo
de diez días.
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La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Ley
3/2013, de 4 de junio. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses,
de conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley
29/1998, de 13 de julio.
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ANEXO 1: RESUMEN DE ALEGACIONES AL TRAMITE DE AUDIENCA
Y CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
Las alegaciones de los operadores postales se han agrupado en función del
asunto principal abordado y se han vinculado a la sección correspondiente en el
documento sometido a audiencia.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
I.1. Alegaciones sobre la diferenciación entre operadores y usuarios
Correos alega que supone un error la equiparación que, a su juicio, hace el
informe de los Servicios entre operadores y usuarios. Para ello, Correos
argumenta que la normativa postal establece un tratamiento diferenciado a
usuarios y operadores postales, que se verifica en unas definiciones específicas
de cada concepto (definición de usuario y de operador postal en la Ley 43/2010)
y en que son titulares de distintos derechos respecto a las condiciones de acceso
a la red: los usuarios tienen derecho a la prestación de un servicio postal
universal, mientras que los operadores tienen derecho al acceso a la red postal,
respecto a los servicios que presten como titulares de una autorización
administrativa singular.
Respuesta
Esta Sala considera que, en ningún momento, se cuestiona en la propuesta
sometida a trámite de audiencia la figura jurídica de usuario y de operador postal
que dispone la Ley 43/2010 o los diferentes derechos de los que son titulares de
acuerdo a la citada Ley.
Muy al contrario, lo que se evalúa es si está justificado el diferente tratamiento
que recibirían los operadores postales con las condiciones de acceso a la red
postal propuestas por Correos, respecto a las que viene recibiendo una categoría
específica de usuarios del servicio postal, los remitentes de envíos masivos
(grandes clientes), en sus contratos minoristas formalizados con Correos. Y
procede realizar esta verificación precisamente porque esta categoría de
remitentes de envíos masivos accede a la red postal en los mismos puntos de
acceso (CAM) y solicita de Correos los mismos servicios que, de acuerdo con lo
especificado en la Ley 43/2010, recibiría un operador postal, y lo hace
introduciendo un volumen de envíos muy similar al de los operadores postales,
y en algunos casos incluso mayor que el de éstos.
Además, cabe recordar que la competencia actual en los servicios postales se
produce en exclusiva por las categorías de clientes empresariales, no por los
usuarios residenciales. Por este motivo, unas condiciones más favorables en el
tratamiento de los envíos realizados por los clientes de Correos que realizan
envíos masivos frente a las condiciones estipuladas en el contrato tipo de acceso
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de los operadores postales, cuando estos servicios mayoristas de acceso son
precisamente uno de los insumos esenciales sobre los cuales los operadores
configuran sus ofertas alternativas a sus clientes, supondrían una barrera para
que los operadores postales pudieran competir en igualdad de condiciones con
Correos, operador titular de la red de acceso.
Precisamente, la Directiva 2008/6/CE recoge especialmente la cuestión de la no
discriminación en su artículo 12, punto 5º, que dice lo siguiente:
“- cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales,
por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos
masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios, deberán
respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se
refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. Las tarifas, junto con las
condiciones asociadas a las mismas, se aplicarán igualmente entre las
distintas terceras partes interesadas y entre estas y los proveedores de
servicio universal que suministren servicios equivalentes. Tales tarifas
también se propondrán a los usuarios, en especial a los particulares y
pequeñas y medianas empresas, que efectúen envíos en condiciones
similares”.
Y esta previsión de la Directiva ha sido recogida también en el artículo 35.1 de
la Ley 43/2010.
“1. Cuando el operador designado para la prestación del servicio postal
universal aplique descuentos a los remitentes de envíos masivos de correo,
en la prestación de los servicios para los que ha sido designado, deberá
respetar los principios de transparencia y no discriminación, tanto en lo que
se refiere a los precios como a las condiciones asociadas. El operador
designado ofrecerá los mismos descuentos o precios especiales, junto con
las condiciones asociadas, a los demás usuarios, tales como particulares y
pequeñas y medianas empresas o fundaciones y entidades asociativas
declaradas de utilidad pública, siempre que efectúen envíos en condiciones
similares.”
Por tanto, de acuerdo con la normativa vigente, resulta esencial discernir si el
contrato tipo presentado por Correos contiene condiciones cuya aplicación
pueda suponer una discriminación entre los operadores postales alternativos y
los usuarios o clientes de envíos masivos de Correos, a favor de estos últimos,
y, en caso de ser así, modificar dichas condiciones para que no sean
discriminatorias.
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I.2. Alegaciones sobre condiciones de prestación para operadores de
acceso
Correos expone que los operadores alternativos utilizan la red pública de Correos
para la prestación de servicios en las zonas de mayor coste, mientras que
disponen de red propia en zonas urbanas con un menor coste de distribución, lo
que supone una competencia no eficiente, basada en unas condiciones de
acceso favorables y, a su juicio, injustas. Correos concluye que ello derivará en
una oferta de precios artificialmente bajos por parte de los operadores
alternativos, sumado a una pérdida de calidad de los servicios, lo que impactará
en la viabilidad del sector en su conjunto y a unos costes de prestación del SPU
más elevados.
Por estos motivos, Correos solicita que se imponga a los operadores alternativos
obligaciones concretas de prestación del SPU, para evitar el uso desvirtuado del
acceso a la red postal, de manera similar a las competencias que tiene Ofcom,
el regulador británico, para imponer condiciones de este tipo a los operadores
alternativos
Respuesta
En primer lugar, conviene indicar que la CNMC no es competente para imponer
condiciones de prestación del SPU a los operadores postales. En segundo lugar,
el regulador postal británico, Ofcom, sí cuenta con estas competencias, pero,
hasta la fecha, no ha impuesto ninguna condición general de prestación del SPU
a operador postal alguno
6
.
En cualquier caso, esta Sala no considera que la revisión del contrato tipo que
aquí se realiza suponga condiciones “injustamente favorables” a los operadores
que soliciten el acceso por el hecho de que se les permita, a través del mismo,
llegar a zonas geográficas dispersas donde no disponen de red propia. Y ello por
dos motivos: en primer lugar, porque el objeto de la solicitud de acceso de los
6
Ver epígrafe “General universal service conditions” de la página web
https://www.ofcom.org.uk/postal-services/information-for-the-postal-industry/conditions en
donde cita lo siguiente (fecha de acceso a la página web: 16/01/2018):
“A GUSC [General Universal Service Condition] cannot replicate the requirements of the
universal service i.e. they may not require a person to:
Deliver or collect letters six days per week (packets five days per week);
Provide a service throughout the UK; or
Provide a service at an affordable price which is uniform throughout the UK.
To date, Ofcom has not imposed any general universal service conditions ”.
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operadores es utilizar servicios mayoristas –el acceso a la red de Correos- para
configurar una oferta de servicio propia que de otro modo no podría conformarse
porque no disponen de una red con la capilaridad obtenida por la red de Correos
a lo largo de su existencia como operador público.
En segundo lugar, porque precisamente se reconoce que un desequilibrio de los
envíos distribuidos por Correos a zonas con un alto coste de distribución, con
respecto a la actual proporción de envíos a estas zonas, producido por los
servicios que solicita un tercero, implica un incremento en los costes de
distribución de Correos; incremento que se traslada posteriormente al operador
que produce este desequilibrio en forma de un mayor precio en los envíos que
entrega a Correos para su distribución. Se ha aceptado, pues, la propia
propuesta inicial de Correos en el contrato tipo presentado para su revisión por
la CNMC, en el sentido de reconocer que un mayor coste de distribución derivado
de la concentración de tráfico en estas zonas de alto coste ha de conllevar una
penalización para el operador que origina este tráfico, y una bonificación en el
caso contrario.
II. REVISIÓN DE LAS CONDICIONES TÉCNICAS RELATIVAS A
TRANSPARENCIA
II.1. Alegaciones sobre los requisitos adicionales de presentación
Correos señala que sería positivo replicar en este punto el detalle que se recoge
al respecto en el contrato tipo de clientes minoristas y, en concreto, en la
redacción que se menciona en el Anexo C del contrato minorista relativo a
“Requisitos mínimos para la admisión de envíos”.
Respuesta
En este punto, Correos asimila las condiciones de aplicación a los grandes
clientes y a los operadores de acceso con respecto a los requisitos adicionales
de presentación de los envíos, al hacer referencia a las condiciones que
aparecen en un contrato tipo minorista que aplica a sus clientes. En este sentido,
conviene indicar a Correos que en el contrato tipo de acceso a la red no se debe
hacer ninguna mención expresa a un contrato tipo de clientes minoristas, que los
operadores de acceso no conocen.
No obstante, la redacción que propone Correos en sus alegaciones y que, según
este mismo operador, aparece en el contrato tipo minorista, es la misma que
aparece en el contrato tipo de acceso mayorista aquí analizado -puntos g) y h)
del apartado 5.1 de la cláusula segunda-, y es la misma redacción que ha
provocado conflictos y malinterpretaciones en el pasado con los operadores
alternativos.
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Por este motivo, esta Sala reitera lo propuesto en el informe sometido a trámite
de audiencia, de forma que el contrato tipo de acceso a la red postal contenga
un anexo en donde se especifiquen los requisitos de espacio reservado para las
marcas y códigos de Correos en los envíos, es decir, las condiciones de
direccionamiento y normalización que sean de aplicación en cada momento, sin
remitir a una dirección web por defecto (como www.correos.es) para consultar
estas condiciones.
II.2. Alegaciones sobre los requisitos de clasificación y contenerización
Correos se muestra de acuerdo en revisar los volúmenes mínimos por
contenedor para contemplar la caída de volúmenes, siempre y cuando esta
revisión no le suponga un incremento del coste por la necesidad de un
manipulado adicional de la carga.
En este sentido, expone que las condiciones recogidas en el contrato tipo
minorista son las mínimas exigibles para la aplicación de los descuentos sobre
la tarifa, en particular, las recogidas en los Anexos C y D de dicho contrato, que
aplican tanto a cartas ordinarias como a certificadas.
Respuesta
Al igual que en la alegación anterior, Correos hace mención a las condiciones
presentes en un contrato tipo de aplicación a los clientes minoristas que no es el
objeto de revisión en este expediente. De acuerdo con la información de que
dispone la CNMC sobre los contratos minoristas formalizados en años anteriores
con remitentes de envíos masivos o grandes clientes de Correos, los requisitos
de clasificación y contenerización que allí aparecen son los mismos que los que
constan en el contrato tipo de acceso revisado.
Al respecto de la propuesta contenida en el informe sometido a audiencia,
Correos no ha aportado ninguna justificación técnica sobre la manipulación
adicional de la carga que le supondría el tratamiento de un contenedor en el que
se completase su volumen mínimo con una secuenciación de los envíos por
código postal de la misma provincia, para no considerarlo clasificado a G2.
Tampoco realiza ninguna estimación de cuánto podría reducirse el volumen
mínimo.
Por estos motivos, esta Sala considera que Correos deberá modificar su contrato
tipo de acceso para recoger las modificaciones que se realizan en la presente
Resolución en relación a los requisitos de clasificación y contenerización, así
como proponer en el contrato tipo de acceso revisado un nuevo volumen mínimo
para considerar el grado de clasificación de los envíos a G1 o G2.
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II.3. Alegaciones sobre el procedimiento de cálculo de los envíos a zonas
de alto coste
Correos considera adecuada la propuesta de incorporar en el contrato tipo
información adicional sobre el procedimiento para calcular las penalizaciones o
bonificaciones, así como el ámbito de población por código postal. No obstante,
Correos señala que es preciso analizar con los técnicos de la CNMC la forma de
asignar por ámbito de destino los códigos postales que cubren varias
poblaciones de diferente ámbito.
Sobre la propuesta del informe de audiencia de indicar en el albarán de entrega
a Correos los envíos depositados por ámbito de población, Correos la considera
inviable, ya que (i) obligaría al operador alternativo a clasificar la carga por ámbito
de población, aparte de la clasificación a G0, G1 y G2; (ii) se deberían dedicar
recursos adicionales para la verificación del albarán, que sería manual al no estar
las máquinas clasificadoras en el lugar de admisión, y (iii) dado que el cálculo de
la penalización o bonificación se realiza a posteriori cruzando datos
demográficos con el destino de los envíos, no sería posible certificar el albarán
con un nivel razonable de precisión.
ASEMPRE se muestra conforme con la propuesta de indicar en el albarán los
envíos de ámbito de destino D2 y D3, pero siempre que sea una opción voluntaria
por parte del operador alternativo, ya que la mayoría de sus asociados no
disponen de recursos para separar y contabilizar los envíos con este nivel de
detalle en el ámbito de destino, y los costes serían mayores que los potenciales
ahorros que se conseguirían con esta propuesta. ASEMPRE solicita además que
se recoja en el contrato tipo que se cuente con la presencia de un representante
del operador alternativo cuando se realicen los muestreos de los envíos,
estableciendo los procedimientos de comunicación necesarios entre las partes.
ASEMPRE solicita además que se incluya un párrafo en el contrato tipo que
obligue a Correos a facilitar al operador alternativo, mensualmente, el porcentaje
de envíos depositados con destino a poblaciones de menos de 5.000 habitantes
sobre el total de envíos con ámbito de destino D2.
Respuesta
Con respecto a la solicitud de Correos de analizar con los técnicos de la CNMC
el método de asignación por ámbito de los códigos postales, esta Sala considera
razonable, al igual que el informe de los Servicios, el reparto de los envíos a un
código postal de forma proporcional a la población de las entidades de población
atendidas por este código, ya que hasta la fecha no se dispone de un
procedimiento más preciso para asociar unívocamente el envío con la población
de destino. No obstante, para la correcta aplicación del procedimiento, Correos
deberá corregir las deficiencias detectadas en el uso del Nomenclátor del INE y
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en la relación código postal-entidad de población que se mencionan en el cuerpo
de la presente Resolución.
En resumen, se considera adecuado el criterio de asignación por ámbito de los
códigos postales que ya venía implementando Correos en los contratos
mayoristas formalizados con anterioridad a esta revisión.
Con respecto a la propuesta del informe de los Servicios de reflejar en el albarán
la distribución de los envíos por ámbitos, especialmente los envíos a poblaciones
de menos de 5.000 habitantes (que son las sujetas a penalización o
bonificación), la mayoría de los operadores que han respondido a esta cuestión
no la consideran viable por suponer un incremento de recursos y, por tanto, de
costes, que no compensan los potenciales beneficios por un incremento de la
transparencia del proceso.
Por tanto, en el contrato tipo no se recogerá ninguna obligación de reflejar en el
albarán la composición de los envíos por ámbito de destino D2 o D3.
En cualquier caso, con la incorporación de información adicional en el contrato
tipo sobre el procedimiento de cálculo de estas penalizaciones o bonificaciones,
los operadores alternativos podrán estimar su volumen de envíos y tomar las
decisiones que consideren oportunas. Esto permitirá a su vez, contrastar la
estimación que realice Correos a través del muestreo y la propia del operador.
En este sentido, se considera oportuno aceptar la solicitud de ASEMPRE de que
Correos informe mensualmente al operador del resultado del muestreo realizado
sobre sus envíos, indicándole el porcentaje de envíos a poblaciones de menos
de 5.000 habitantes sobre el total de envíos a D2 de ese mes.
Con respecto a la propuesta de ASEMPRE de permitir la asistencia de un
representante del operador durante los muestreos, cabe señalar que añadiría
costes de gestión y de recursos al proceso de muestreo mensual que realiza
Correos, ya que tendría que atender y coordinar mensualmente las peticiones de
asistencia al muestreo que realizaran los operadores alternativos. Esta Sala
considera que la mejora en la transparencia del proceso que se deriva de
incorporar el detalle del procedimiento en el contrato tipo elimina la necesidad de
asistir presencialmente al muestreo de Correos.
III. REVISIÓN DE LAS CONDICIONES TÉCNICAS RELATIVAS A NO
DISCRIMINACIÓN
III.1. Alegaciones sobre la aplicación de descuentos sobre el precio
nominal versus precio neto
Correos explica que su política de precios a clientes con contrato se basa en la
fijación de descuentos sobre la tarifa vigente, y sólo en circunstancias
excepcionales se aplica un precio neto o cierto. Estas excepciones se producen
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en los concursos con las AA.PP., en los cuales la fijación de un precio es un
requisito de los pliegos de contratación, y en contratos con empresas privadas
de duración inferior a un año. En suma, en contratos minoristas de carácter
plurianual, como es el contrato de acceso mayorista, Correos no aplica precios
netos.
Respuesta
Esta Sala considera que todo contrato que celebre Correos de plazo superior a
un año deberá estar referenciado a las tarifas postales vigentes en cada
momento. En el caso de las licitaciones de las AA.PP., Correos podrá establecer
un precio neto para el primer año de prestación de servicios, pero deberá añadir
una mención, en sus ofertas a estas licitaciones, de que el precio a partir del
primer año será el que resulte de aplicar un descuento a las tarifas nominales
vigentes.
III.2. Alegaciones sobre los descuentos por volumen aplicados en el
contrato tipo
Correos se muestra en desacuerdo con la propuesta del informe de audiencia de
igualar los descuentos por volumen aplicados a grandes clientes y a operadores
alternativos.
Según Correos, su sistema de descuentos por volumen específico para los
grandes clientes busca generar demanda en los actores que, a su juicio, tienen
poder de decisión sobre el volumen de envíos generado. De esta manera, los
operadores que no aumentan la demanda, sino que consolidan volúmenes de
correo procedentes de diversos remitentes, no pueden tener, según Correos, la
misma base de descuentos por volumen. Correos añade que esta filosofía se ha
aplicado también en las tarifas de acceso a la red de los operadores de diversos
países europeos, como Croacia, República Checa, Dinamarca, Grecia, Lituania,
Holanda, Portugal y Rumanía, y que, en países como Francia, Estonia, Polonia
y Eslovenia los descuentos por volumen no se aplican por volúmenes
consolidados sino por remitente debidamente identificado.
Correos se presta a trabajar conjuntamente con la CNMC para definir un modelo
de descuentos por volumen que dinamice la demanda de las empresas
consolidadoras de envíos.
Respuesta
Esta Sala considera que la capacidad de dinamización de la demanda la tiene
tanto Correos al ofrecer descuentos por volumen a sus grandes clientes como
los operadores competidores al realizar sus ofertas al mismo segmento de
clientes.
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Por otro lado, como se explica en el informe sometido a audiencia, las
actividades que se realizan en la red de Correos en el caso de los servicios
ofrecidos a los grandes clientes y en los servicios de acceso ofrecidos a los
operadores alternativos son las mismas, por lo que un mismo volumen de envíos
introducido en la red de Correos por unos y por otros generará en la red de
Correos las mismas economías de escala.
Resulta de imposible justificación desde la perspectiva del principio de no
discriminación que las eficiencias por economías de escala en la red de Correos,
cuando las generan las actividades de prestación de servicios minoristas a
grandes clientes de Correos, se trasladen al cliente en una cuantía mayor que
las que se trasladan al operador competidor que solicita las mismas actividades
en la red de Correos, en este caso, a nivel mayorista. Por lo tanto, se considera
injustificado acceder a la propuesta de Correos de incrementar los descuentos
por volumen de los grandes remitentes de correo frente a la de los operadores
de acceso.
Además, se reitera que, a la vista de los datos de ingresos y cuotas de mercado
aportados en esta Resolución, actualmente no se está produciendo ningún
efecto negativo para Correos por la hipotética consolidación de envíos que
puedan realizar los operadores alternativos. Si en el futuro se produce un cambio
que haga necesaria una revisión de las condiciones de descuentos establecidas,
se revisará oportunamente.
III.3. Alegaciones sobre los descuentos aplicados en el contrato tipo
relativos a la prevalencia de zonas de alto coste, al grado de
clasificación y a la regularidad
Correos considera que el alcance del procedimiento está limitado a la revisión
del contrato tipo de acceso a la red, y que no es objeto de análisis el contenido
del contrato tipo aplicado a clientes minoristas.
En lo que respecta a la regularidad, Correos está de acuerdo en incluir en el
cálculo del descuento por regularidad las modificaciones que se realicen en el
contrato tipo de acceso sobre el lugar de admisión y el número de depósitos
diarios.
Respuesta
Como ya se mencionó en la respuesta a la alegación sobre la distinción entre
asientan el principio de no discriminación entre las condiciones prestadas a los
remitentes de envíos masivos y a los operadores postales.
En este sentido, como se ha analizado anteriormente en otras alegaciones al
informe de audiencia, Correos sí ha considerado que ciertas condiciones o
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requisitos presentes en los contratos minoristas debían replicarse a nivel
mayorista en el contrato tipo de acceso.
En base al principio de no discriminación, con respecto a los distintos descuentos
por menor volumen de envíos a zonas de alto coste, los grados de clasificación
o las entregas en condiciones de regularidad, conviene asegurar que los niveles
máximos de descuento y los valores específicos que, en su caso, Correos decida
aplicar a sus grandes clientes habrán de ser los mismos que los aplicados en el
contrato tipo de acceso.
Por último, en el caso de que en los contratos con los remitentes de envíos
masivos no se contemple o, definiéndose el concepto, no se exprese
concretamente la penalización aplicada en caso de prevalencia de envíos a
zonas de alto coste, este mismo concepto no será de aplicación en el contrato
tipo de acceso.
IV. REVISIÓN DE LAS CONDICIONES TÉCNICAS RELATIVAS A OTRAS
CONSIDERACIONES
IV.1. Alegaciones sobre la naturaleza del contrato tipo
Correos se muestra conforme en eliminar toda referencia que impida la
aplicación del contrato tipo a cualquier operador de acceso. Por otro lado,
considera adecuado fijar, como norma general, el importe del aval en dos meses
de facturación, con la posibilidad de aplicar condiciones excepcionales en los
casos en los que se ponga de manifiesto un riesgo significativo de morosidad.
Respuesta
Se considera, como norma general, establecer el importe del aval en dos meses
de facturación, pudiendo aplicar condiciones excepcionales cuando exista riesgo
significativo de morosidad. En todo caso, si el operador de acceso y el operador
designado discrepan en cuanto al término “riesgo significativo de morosidad”
podrá solicitar la mediación de la CNMC, de acuerdo con lo que dispone el
“Sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, los operadores titulares
de autorizaciones administrativas singulares podrán negociar con el
operador designado condiciones distintas a las establecidas en el contrato
tipo de acceso a la red postal que, en todo caso, deberán garantizar la
calidad del servicio y el respeto a las condiciones generales publicadas.
En el supuesto de que estas negociaciones no hubieran concluido en la
celebración de un contrato por inexistencia de acuerdo entre las partes,
cualquiera de ellas podrá solicitar de la Comisión Nacional del Sector Postal
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que establezca las condiciones de acceso, que serán vinculantes para
ambas partes.
A tal efecto, la Comisión Nacional del Sector Postal resolverá sobre las
condiciones de acceso de acuerdo con los principios de proporcionalidad,
transparencia, no discriminación y garantía del derecho de acceso a la red
del operador entrante, así como del de no perturbación de los derechos
establecidos para compensar al operador designado por prestar el servicio
postal universal y la preservación del cumplimiento de las obligaciones de
servicio público que recaen sobre el mismo. La resolución será recurrible
en vía contencioso-administrativa.”
IV.2. Alegaciones sobre el volumen mínimo para acceder a la red postal
pública
ASEMPRE señala que la cuantificación de los volúmenes mínimos de envío por
año y depósito les parece correcta, pero señala que en el texto del informe de
audiencia aparece la conjunción “y” en vez de “o”, que es como debe figurar.
UNO considera que, en base a sendas sentencias del Tribunal Supremo, resulta
del todo imposible establecer condiciones al acceso que obliguen a entregar un
volumen mínimo de envíos postales. En este sentido, en relación al volumen
mínimo para acceder a la red postal, están conformes con lo señalado en el
informe de trámite de audiencia, salvo por el hecho de que no establece
claramente que se debe diferenciar entre el volumen mínimo para el descuento,
y el hecho que no cabe imponer volumen alguno respecto del derecho de acceso
de un operador a la red postal.
Según Correos, la fijación de un volumen mínimo de envíos tenía como objetivo
garantizar que la consideración de “operador” quedara limitada a aquellas
entidades cuyo objeto social era la distribución de correspondencia y
diferenciarla de aquellas entidades que no disponían de red de distribución postal
y “consolidaban” envíos de manera accesoria a su actividad principal. Al reducir
el umbral de definición del concepto de “operador” se corre el riesgo de que el
contrato de acceso establecido con el objetivo de dinamizar la actividad postal
sea aplicado por empresas que nada que tiene que ver con la actividad de
reparto. Por ello, Correos propone establecer un umbral que efectivamente
refleje la pérdida de actividad de los últimos años pero teniendo en consideración
la aplicación que se pretende dar al contrato tipo de acceso a la red.
Respuesta
Lo señalado por ASEMPRE es correcto, donde aparece la conjunción “y” debe
figurar “o”. Así los envíos mínimos serán 100.000 envíos anuales de cartas (entre
ordinarias y certificadas) o 1.000 paquetes. Por ello, se modifica en el cuerpo de
la presente Resolución.
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Con respecto a lo alegado por UNO, cabe recordar que efectivamente el derecho
de acceso a la red postal es para todo operador titular de una autorización
administrativa singular. No obstante, el artículo 45 de la Ley 43/2010 indica que:
“Con el objeto de mantener la integridad, eficacia y eficiencia de la red, los
envíos deberán presentarse en los centros de admisión masiva y
continuarán en la red hasta la distribución final, en condiciones no
discriminatorias respecto a las aplicadas por el operador designado a sus
filiales o entidades participadas.”
Al determinar que los envíos se presenten en centros de admisión masiva se
está refiriendo a que los envíos deben presentar un volumen determinado. Para
el envío de una sola carta o de pocas cartas, un operador igualmente podría usar
la red de Correos, con la única diferencia de que no aplicarían los descuentos
del contrato tipo y la admisión sería mediante otras oficinas de Correos distintas
a las de admisión masiva.
En relación a lo alegado por Correos, recordar que el mismo artículo 45 de la Ley
43/2010 también establece:
“1. Se garantiza el acceso de los operadores postales a la red postal,
respecto a los servicios a que se refiere la autorización administrativa
singular de que sean titulares, de conformidad con los principios de
transparencia, proporcionalidad y no discriminación. A estos efectos se
entiende por transparencia, la publicidad previa de las condiciones de
acceso; por proporcionalidad, la adecuación entre las disponibilidades del
operador designado y las necesidades del interesado; y por no
discriminación, el acceso sin diferenciación de ningún tipo entre los
operadores y las filiales del operador designado o las entidades
participadas por el mismo, siempre que se encuentren en condiciones
análogas, en particular las derivadas de consideraciones políticas,
religiosas, raciales, sexuales, culturales o ideológicas.”
En este sentido, los operadores titulares de autorizaciones administrativas
singulares tienen reconocido su derecho a acceso a la red postal,
independientemente de si su objeto social principal es la distribución de
correspondencia o no. Esto es, no pueden ser excluidos por razón de su objeto
social.
Asimismo, se puede extraer del artículo 45 de la Ley 43/2010 que para mantener
la integridad, eficacia y eficiencia de la red los envíos se entregan por centros de
admisión masiva. Estas tres razones (integridad, eficacia y eficiencia de la red)
y no otras deberían ser los argumentos a emplear para establecer un umbral de
volumen mínimo. Por todo lo anterior, se rechaza la alegación de Correos a este
respecto.
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IV.3. Alegaciones sobre la aplicación de descuentos a los servicios de valor
añadido en las cartas certificadas
Correos considera que los valores añadidos no forman parte del ámbito del SPU,
por lo que no considera que deban ser regulados en el contrato tipo de acceso a
la red objeto de análisis.
Respuesta
Se atiende la alegación realizada por Correos. Se elimina la mención de la
aplicación de descuentos a los servicios de valor añadido en las cartas
certificadas en el cuerpo de la presente Resolución.
V. REVISIÓN DE LAS CONDICIONES ECONÓMICAS DE ACCESO
V.1. Alegaciones relativas al suelo de costes aplicable en la definición de
descuentos
Correos no comparte la propuesta del informe de audiencia de utilizar la
metodología de costes históricos totalmente distribuidos (CHTD), ya que se
imputa la totalidad de los costes directos y comunes a cada servicio, por lo que
se pretende que los usuarios activos de la red postal se hagan cargo de la
totalidad de los costes de la red instalada, sin tomar en consideración el hecho
de que parte de los costes tiene su origen en las obligaciones de disponibilidad
y cobertura atribuidas a Correos como operador designado para el SPU.
Respecto a la propuesta de aplicar un periodo de adaptación del modelo al
estándar de costes CHTD, considera que el coste unitario aumentará cada año
debido a la alta proporción de costes fijos y la tendencia de volúmenes
previsiblemente decreciente. En este contexto de volatilidad, considera que la
revisión de los precios para adaptar estos a los nuevos costes unitarios debería
realizarse de manera anual.
Por último, considera que el marco regulatorio actual permite la aplicación de
metodologías complementarias al CHTD, ya que i) la única mención a la
imputación de los costes “totales” se encuentra en la Orden FOM 2447 de 24 de
julio y ii) la regulación específica relativa a la fijación de precios y descuentos, tal
y como expresa en la Ley Postal, hace referencia a “costes reales” y al impacto
de los precios sobre el coste neto.
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Respuesta
En relación al uso de la metodología de CHTD, la normativa vigente es clara. En
primer lugar, el artículo 2 de la Orden FOM 2447/2004 señala:
“Artículo 2. Fines de la contabilidad analítica.
El operador al que se encomiende la prestación del servicio postal universal
llevará una contabilidad analítica que cumpla con los siguientes fines:
a) Conocer el coste real de los servicios para el adecuado establecimiento
de los precios de los servicios incluidos en el ámbito universal.”
Así, se indica de forma clara que la contabilidad analítica tiene, como uno de sus
fines, el adecuado establecimiento de los precios de servicios incluidos en el
ámbito universal, es decir, la contabilidad analítica sirve para la fijación de los
precios.
Asimismo, en el Anexo 1 de la misma Orden FOM 2447/2004 se indica:
“1. Definición de la naturaleza del sistema de costes a desarrollar por el
operador al que se encomiende la prestación del Servicio Postal Universal
El sistema de costes que habrá de desarrollar el operador al que se
encomiende la prestación del servicio postal universal (en lo sucesivo, el
operador), será el de «costes históricos totalmente distribuidos», sistema
basado en la asignación de la totalidad de los costes incluidos en la
contabilidad financiera externa para la producción de los distintos bienes o
servicios.”
Por tanto, queda claro que el sistema de costes a emplear debe ser el de CHTD,
que se basa en la asignación de la totalidad de costes incluidos en la contabilidad
financiera. Ahondando más, en el artículo 4 de dicha Orden se indican los
principios generales de imputación de costes directos e indirectos (incluyendo
costes comunes). Es decir, se señala de forma expresa que los costes comunes
se deben imputar a cada uno de los servicios. Por todo ello, no se considera
válida la metodología usada por Correos, donde se eliminan los costes comunes
de estructura y financieros, así como una parte que corresponde a la estimación
que Correos hace del CNSPU.
Por otro lado, se considera razonable mantener el periodo de revisión de la
senda a los 2 años por dos razones. Primero, porque permite una mayor
predictibilidad al sector en cuanto a la evolución de los precios. Y segundo,
porque proporciona un margen más amplio para el desarrollo del modelo de
costes incrementales, tanto en lo referido al desarrollo normativo necesario como
a su desarrollo técnico.
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V.2. Alegaciones sobre los descuentos por volumen, por envíos a zonas
de alto coste, por regularidad y por grado de clasificación
ASEMPRE cree necesaria una discriminación positiva y temporal a favor de los
operadores entrantes y que les permita, por un lado, compensar mínimamente
los efectos excluyentes que han tenido las políticas de descuentos aplicadas a
los grandes clientes y, por otro, contar con una herramienta para hacer frente a
la crítica situación por la que atraviesa el sector postal. Para ello propone
modificar las tablas establecidas inicialmente para el parámetro de volumen en
todos los tramos y productos, adicionando en todos ellos 8,5 puntos hasta
converger en unos mismos descuentos que los grandes clientes en un periodo
temporal de 4 años.
También propone que en cada contrato a firmar con los entrantes se establezca
de forma inicial la escala de descuento que le correspondería por el volumen
estimado, así como la escala siguiente a la que pasaría en el supuesto de
superar los volúmenes establecidos.
Por último, ASEMPRE propone categorizar el grado de la clasificación G0, G1 y
G2 a nivel de operador (no depósito a depósito) y por tanto, todos los depósitos
que realiza dicho operador serian tarificados en función del descuento
correspondiente al grado de clasificación que tenga asignado. En caso de
diferentes grados de clasificación, se elegirá aquel que supone más del 90% de
los envíos presentados. Si ninguno supera el 90% del total, el porcentaje de
descuento se calculará promediando los descuentos propuestos por el
porcentaje de envíos de cada grado de clasificación.
UNO considera inadecuado penalizar los envíos a áreas rurales, dado que los
operadores ya contribuyen mediante su aportación al Fondo de Compensación
vía tasa.
En relación al descuento por volumen, Correos considera que el modelo
propuesto no responde al objetivo de ser herramienta dinamizadora de demanda
para un uso eficiente de la red a través del aprovechamiento de economías de
escala. Según Correos, la propuesta aplica un descuento por volumen de
manera que cada cliente, independientemente del tamaño, paga un precio que
está por encima del CHTD, lo que derivaría en unos márgenes de la cartera de
clientes desproporcionadamente altos.
En relación a los descuentos por envíos de zonas de alto coste, Correos no ve
inconveniente en aplicar cinco tipologías en lugar de cuatro. No obstante,
considera que necesitaría trabajar con los técnicos de la CNMC para un mejor
entendimiento de la propuesta dado que no comprende el razonamiento de
determinados cálculos. Lo mismo sucede en el caso de los descuentos por grado
de clasificación. Correos no entiende que se hayan empleado los costes
promedio para calcular los descuentos.
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Por último, en cuanto a los descuentos por regularidad, Correos señala que el
objetivo de incluir esta bonificación en el modelo es reflejar en el precio la
diferencia que supone en costes la gestión de un número de envíos al año con
recursos propios respecto a la necesidad de incurrir en costes incrementales
para la gestión del mismo número de envíos. Si bien, reconoce que se trata de
un parámetro difícilmente cuantificable y que queda limitado al 5%, pero que
debería mantenerse con el objetivo de incentivar un uso regular y continuado de
la red.
Respuesta
El artículo 45 de la Ley 43/2010 establece que Correos debe dar acceso a su red
postal en condiciones no discriminatorias, entendiéndose por no discriminación,
el acceso sin diferenciación de ningún tipo entre los operadores y las filiales del
operador designado o las entidades participadas por el mismo, siempre que se
encuentren en condiciones análogas, en particular las derivadas de
consideraciones políticas, religiosas, raciales, sexuales, culturales o ideológicas.
En este sentido, la discriminación positiva que solicita ASEMPRE se puede
considerar un tipo de discriminación que iría en contra de lo recogido en la Ley
43/2010. Asimismo, aplicar una discriminación positiva puede encubrir
ineficiencias de las empresas entrantes que resultarían en una distorsión de la
competencia del mercado postal. Por todo ello, se rechaza la alegación en
relación al establecimiento de un precio diferenciado, no basado en el ahorro de
costes, para los operadores entrantes.
En cuanto al establecimiento de una escala de descuento inicial, el actual
contrato tipo ya establece un escalado de descuento por volumen. Estos
descuentos son transparentes y vienen recogidos en su tabla correspondiente.
Conociendo el volumen de un operador es posible saber el descuento que se
aplicaría, igual que la siguiente escala si se supera el volumen inicial. Por ello,
no se considera necesario modificar el contrato tipo en este punto.
Por último, en cuando a la alegación de ASEMPRE de categorizar al operador
en G0, G1 o G2 y no los depósitos, se considera que el procedimiento actual
implementado por Correos es más preciso. Actualmente se categoriza los
depósitos en G0, G1 y G2. De esta forma se reflejan mejor los costes en que
realmente incurre Correos en la prestación del servicio. Por ello, no se considera
adecuado introducir un cambio metodológico que empeora la estimación del
coste medio de Correos.
En relación a la alegación de UNO, la penalización por envíos a áreas rurales
tiene una lógica económica que lo sustenta. Los envíos a zonas rurales y áreas
dispersas son los que mayor coste de distribución conllevan. Si este mayor coste
no se reflejara en los precios se puede producir un efecto de descreme del
mercado. Si no se fijaran precios más altos a zonas con más costes, un operador
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alternativo podría repartir solamente en áreas urbanas con menores costes y que
Correos repartiera en aquellas zonas con más costes. De este modo, el
alternativo podría ofrecer al cliente final unos menores precios que Correos,
puesto que este último tendría que soportar un mayor coste por repartir a zonas
rurales o más aisladas. Así, se estaría desequilibrando la competencia de forma
artificial, favoreciendo al operador alternativo en detrimento de Correos.
Por otro lado, no se observa una relación directa entre penalizar los envíos a
zonas de alto coste con la contribución al Fondo de Compensación. Como se ha
dicho, la penalización de envíos a zonas rurales busca cubrir el coste de
prestación de los servicios postales. La determinación del coste neto por
prestación del servicio universal es otro procedimiento que tiene su propia
metodología. No existe la doble contribución por parte de los operadores
entrantes, tal como afirma UNO. Por ello, se rechaza esta alegación de UNO.
En relación a la alegación de Correos en relación al descuento por volumen, en
primer lugar, conviene señalar que los descuentos por volumen no son
independientes del volumen, a mayor volumen más descuento. En segundo
lugar, se da libertad a Correos para fijar estos tramos, siempre y cuando sean
transparentes y no discriminatorios, pudiendo de esta manera graduar el margen
que Correos quiera obtener con sus diferentes clientes.
En cuanto a los descuentos por envíos a zonas de alto coste o por grado de
clasificación, el procedimiento empleado ha sido determinar el coste medio de
Correos para la cartera media (en cuanto a zonas de alto coste y en cuanto a
grado de clasificación) de Correos. Los descuentos y penalizaciones de las
diferentes categorías se han calculado con respecto a este coste medio,
garantizando de este modo que los precios de los servicios siempre estén por
encima de los costes.
De otro modo, si Correos toma como base el coste de clasificación de G0 y
calcula los descuentos de G1 y G2 sobre la base G0, se está eligiendo siempre
el mayor descuento. Esto, unido a que el descuento por volumen se realiza en
base a costes medios, provocaría que, en determinados escenarios, los
descuentos determinen un precio final por debajo de los costes medios. De
hecho, este efecto se produce en la propuesta de contrato tipo presentado por
Correos. Agregando la totalidad de descuentos posibles y aplicándolo sobre los
precios nominales, se puede comprobar que existen casos en que no se cubren
los costes.
Por último, en cuanto a los descuentos por regularidad, esta Sala coincide con
Correos en que sí existirían dichos ahorros de costes, si bien se trata de un
parámetro difícilmente cuantificable y que no se puede extraer de la contabilidad
analítica del operador designado. No obstante, dada su escasa cuantía (limitado
hasta un máximo de 5%) y con el fin de incentivar el uso regular y continuado de
la red, se estima oportuno dejar este descuento en el contrato tipo.
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V.3. Alegaciones al proceso de definición y regularización de descuentos
Dado que puede haber nuevos operadores que no hayan accedido a la red postal
y de los que no puede haber “información histórica disponible”, ASEMPRE
propone adicionar al primer párrafo una mención específica en el siguiente
sentido:
“de no disponerse de esta, se procederá de mutuo acuerdo entre las partes
a establecer las condiciones iniciales aplicables al primer semestre natural
de actividad”
Respuesta
La propuesta de ASEMPRE se considera adecuada de cara a evitar
inconcreciones o sobreentendidos y así lograr un contrato tipo más transparente
y mejor definido. Por tanto, la propuesta de mejora de la redacción para el
contrato tipo se incorpora al cuerpo del documento.
VI. EVOLUCIÓN A UN ESTÁNDAR DE COSTES INCREMENTALES
Correos comparte el objetivo de desarrollar una metodología de costes
incrementales a largo plazo (LRAIC) y manifiesta su disposición a trabajar de
manera coordinada con el regulador en el desarrollo de la metodología LRAIC o
aquella que se considere más apropiada en un contexto de cumplimiento de los
principios rectores de la fijación de tarifas y precios a grandes clientes y
operadores de acceso.
Respuesta
La CNMC coincide en el diagnóstico de Correos en el sentido de que los costes
LRAIC pueden corregir determinadas carencias o presentar, en la situación
actual del mercado postal tradicional, determinadas ventajas con respecto al
estándar de CHTD. No obstante, la normativa vigente establece para la
contabilidad analítica del operador designado un modelo de CHTD. Por tanto, y
a diferencia de lo manifestado por Correos, la transición hacia un modelo de
costes LRAIC requiere necesariamente un cambio en el actual marco normativo.
