Resolución S/0009/20 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 16-11-2021
| Fecha | 16 Noviembre 2021 |
| Número de expediente | S/0009/20 |
| Actividad Económica | Competencia |
S/0009/20
MANZANILLA BAG IN BOX
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Alcalá, 47 – 28014 Madrid - C/ Bolivia, 56 – 08018 Barcelona
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RESOLUCIÓN
MANZANILLA BAG IN BOX
(S/0009/20)
CONSEJO. SALA DE COMPETENCIA
Presidenta
Dª. Cani Fernández Vicién
Consejeros
Dª. María Ortiz Aguilar
Dª. María Pilar Canedo Arrillaga
D. Carlos Aguilar Paredes
D. Josep Maria Salas Prat
Secretario del Consejo
D. Miguel Bordiu García-Ovies
En Barcelona, a 16 de noviembre de 2021
La Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia (CNMC) con la composición expresada, ha dictado la siguiente
resolución en el Expediente S/0009/20 MANZANILLA BAG IN BOX, tramitado a
raíz de una denuncia presentada el 22 de mayo de 2017 por la Asociación
Profesional de Bodegas Artesanas de Sanlúcar de Barrameda (Asociación
denunciante) contra el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Jerez-
Xeres-Sherry y Manzanilla de Sanlúcar de Barrameda (Consejo Regulador) y
la Federación de Bodegas del Marco de Jerez (FEDEJEREZ), por supuestas
prácticas contrarias a los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de
Defensa de la Competencia (LDC).
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TABLA DE CONTENIDO
I. ANTECEDENTES .......................................................................................................... 2
II. LA DENUNCIA ............................................................................................................... 4
III. LAS PARTES ................................................................................................................. 4
1. ASOCIACION PROFESIONAL DE BODEGAS ARTESANAS DE SANLÚCAR
DE BARRAMEDA .................................................................................................................. 4
2. FEDERACIÓN DE BODEGAS DEL MARCO DE JEREZ ....................................... 5
3. CONSEJO REGULADOR DE LAS DENOMINACIONES DE ORIGEN “JEREZ-
XÉRÈS-SHERRY” Y “MANZANILLA SANLÚCAR DE BARRAMEDA” ..................... 5
IV. MARCO NORMATIVO .................................................................................................. 6
V. MERCADO AFECTADO ............................................................................................... 8
1. Mercado de producto .................................................................................................. 8
2. Mercado geográfico ..................................................................................................... 9
VI. HECHOS ACREDITADOS ......................................................................................... 10
VII. FUNDAMENTOS DE DERECHO .............................................................................. 14
PRIMERO. Competencia para resolver ......................................................................... 14
SEGUNDO. Objeto de la resolución y propuesta del órgano instructor ............. 15
TERCERO. Valoración de la Sala de competencia .................................................... 16
VIII. RESUELVE ................................................................................................................... 18
I. ANTECEDENTES
1. El 22 de mayo de 2017 tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Asociación
denunciante por el que se denuncia al Consejo Regulador y a FEDEJEREZ
por posibles prácticas restrictivas de la competencia, constitutivas de
1
2. El 22 de enero de 2018 la Asociación denunciante presentó un escrito en el
que aportaba información complementaria a su denuncia previa.
1
Folios 6 a 352.
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3. El 30 de octubre de 2019 la Asociación denunciante presentó una denuncia
sobre estas mismas cuestiones ante la Agencia de Defensa de la
Competencia de Andalucía.
4. El 15 de enero de 2020 el Departamento de Investigación de la Agencia de
Defensa de la Competencia de Andalucía remitió una nota a la DC en la que
ponía de manifiesto la incidencia supraautonómica de las presuntas
conductas anticompetitivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
2.1 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias
del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la
Competencia (Ley 1/2002).
5. El 24 de enero de 2020 la DC comunicó al Departamento de Investigación de
la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía que, a la vista de la
nota remitida y del resto de la información recabada sobre el asunto, asumía
la competencia para su conocimiento, de acuerdo con el artículo 1.1 de la Ley
1/2002.
6. La DC acordó el inicio de un trámite de información reservada, de acuerdo
con el artículo 49.2 de la LDC, con el fin de determinar la concurrencia de
circunstancias que justificasen, en su caso, la incoación de expediente
sancionador.
7. El 12 de noviembre de 2020, la DC requirió a la Asociación denunciante
información acerca de las novedades en relación con las conductas
denunciadas que se hubiesen producido desde la sentencia del Tribunal
Supremo de 25 de septiembre de 2019, que confirmó los acuerdos adoptados
por el Consejo Regulador. También le requirió información en relación con la
venta de vino a granel en el ámbito de la Denominación de Orígen Jerez-
Xeres-Sherry y Manzanilla de Sanlúcar de Barrameda
2
. La Asociación no ha
contestado a dicho requerimiento.
8. Con fecha 27 de abril de 2021, la DC, en aplicación de lo dispuesto en el
artículo 49.3 de la LDC, dictó propuesta de no incoación de expediente
sancionador y de archivo de las actuaciones, al considerar que en los hechos
denunciados no se apreciaban indicios de infracción de la LDC.
3
9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento de Defensa
de la Competencia, aprobado por el Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero
(RDC), también con fecha 27 de abril de 2021 la DC elevó a la Sala de
Competencia del Consejo de la CNMC su propuesta de archivo.
2
Folios 1059 y 1060.
3
Folios 1.074 a 1.085.
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10. La Sala de Competencia del Consejo de la CNMC deliberó y falló el asunto
en su reunión de 16 de noviembre de 2021.
II. LA DENUNCIA
La Asociación denuncia la existencia de indicios de infracción de la LDC en la
actuación del Consejo Regulador y de FEDEJEREZ por impedir de forma
concertada la utilización del envase “Bag in Box” para la comercialización de
vinos a granel, especialmente la Manzanilla, destinado al canal HORECA
(Hostelería, Restauración y Catering).
La anterior prohibición constituiría, a juicio de la denunciante, una restricción a la
libre competencia, pues impediría a las bodegas agrupadas en la Asociación la
comercialización de sus productos en beneficio de las grandes bodegas del
marco de Jerez, agrupadas en FEDEJEREZ, dedicadas a la comercialización en
botella de cristal. La Asociación denunciante considera vulnerados los artículos
1, 2 y 3 de la LDC.
En apoyo de sus pretensiones se aporta, como documento complementario a la
denuncia, la resolución de 3 de junio de 2016 de la Junta de Andalucía que
estimó el recurso interpuesto por la Asociación, obligando al Consejo Regulador
al registro y expedición de etiquetas para la comercialización del envase “Bag in
Box” para consumo no directo.
III. LAS PARTES
Son partes en el presente expediente los siguientes operadores:
1. ASOCIACION PROFESIONAL DE BODEGAS ARTESANAS DE
SANLÚCAR DE BARRAMEDA
Asociación de empresas vitivinícolas dedicadas fundamentalmente a la crianza,
almacenamiento y comercialización de la Manzanilla. Las bodegas pertenecen
simultáneamente a la DO “Jerez-Xeres-Sherry” y a la DO “Manzanilla Sanlúcar
de Barrameda”.
Las bodegas que integran la Asociación dedican gran parte de su actividad a la
venta de vino a granel para el sector hostelero, a través de bares, tabernas y
tabancos.
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2. FEDERACIÓN DE BODEGAS DEL MARCO DE JEREZ
FEDEJEREZ es una asociación sectorial de empresas que elaboran brandy, vino
y vinagre de Jerez. En esta Asociación Empresarial se integran la mayoría de las
grandes Bodegas de Expedición del Consejo Regulador, fundamentalmente de
Jerez.
FEDEJEREZ aglutina a 34 empresas, ubicadas en Jerez de la Frontera, El
Puerto de Santa María, Sanlúcar de Barrameda, Chiclana de la Frontera y
Chipiona
4
.
3. CONSEJO REGULADOR DE LAS DENOMINACIONES DE
ORIGEN “JEREZ-XÉRÈS-SHERRY” Y “MANZANILLA
SANLÚCAR DE BARRAMEDA”
El Consejo Regulador es responsable de la tutela de tres Denominaciones de
Origen: "Jerez-Xérès-Sherry", "Manzanilla Sanlúcar de Barrameda" y “Vinagre
de Jerez” y representa los intereses de los sectores profesionales, bodegueros
y viticultores, de la Denominación de Origen.
La D.O. "Manzanilla Sanlúcar de Barrameda" se encuentra inserta
geográficamente dentro de la D.O. "Jerez-Xérès-Sherry" y comparte con ésta
tanto la zona de producción como la tutela del mismo Consejo Regulador. Tanto
la uva utilizada como los procedimientos de elaboración son los mismos para la
manzanilla y el jerez, si bien la proximidad de Sanlúcar de Barrameda al mar
otorga a las uvas y al vino unas características diferenciales, que le permiten
gozar de una denominación de origen en sí misma.
El órgano fundamental de representación y decisión del Consejo Regulador es
el Pleno que, en 2016, estaba compuesto por 23 miembros: Presidente,
Vicepresidente, Secretario General, un representante de la Consejería de
Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, 9 Vocales del sector productor
(viticultores o cooperativas) y 9 Vocales del sector comercializador (un
representante de las cooperativas, otro de la Asociación de Bodegas Artesanas
de Sanlúcar y el resto miembros de FEDEJEREZ, de los cuales 8 son
4
Información disponible en la página Web http://www.fedejerez.com/empresasociadas.php.
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representantes de las bodegas de “crianza y expedición” y 1 de las bodegas de
“crianza y almacenado”)
5
.
IV. MARCO NORMATIVO
La normativa aplicable al sector de la producción, elaboración, crianza y
comercialización de vinos con D.O. “Jerez-Xérès-Sherry” y “Manzanilla Sanlúcar
de Barrameda” se compone de los Reglamentos Comunitarios relativos a las
Organizaciones Comunes de Mercado, las Leyes nacional y autonómica en la
materia y otros desarrollos normativos de rango reglamentario.
En la relación con la normativa comunitaria, cabe destacar el Reglamento (UE)
nº 1308/2013 por el que se crea la organización común de mercados de los
productos agrarios, en el que se recogen, entre otros aspectos, los diferentes
instrumentos y mecanismos de apoyo para el sector vitivinícola como las
DOP/IGP vinícolas; el Reglamento (UE) 2019/787 relativo a las indicaciones
geográficas de bebidas espirituosas, y el Reglamento (UE) 251/2014 sobre las
indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados.
En el ámbito nacional, rige la Ley 24/2003, de 10 de julio, de Viña y de Vino,
donde se contemplan los aspectos generales de la vitivinicultura, de la protección
del origen y la calidad de los vinos, del régimen sancionador y del Consejo
Español de Vitivinicultura. En este sentido, esta Ley viene a adaptar la normativa
del Estado al marco comunitario, además de establecer los niveles y figuras de
protección vinculadas a la regulación de los vinos de calidad. Igualmente debe
tenerse en cuenta la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen
e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico.
En el ámbito autonómico, es necesario mencionar la Ley 10/2007, de 26 de
noviembre, de Protección del Origen y la Calidad de los Vinos de Andalucía,
dado que son las Comunidades Autónomas quienes ostentan la competencia
exclusiva sobre las denominaciones de origen y otras menciones de calidad, que
incluye, en todo caso, el régimen jurídico de creación y funcionamiento, el
reconocimiento de las denominaciones o indicaciones, la aprobación de sus
normas reguladoras y todas las facultades administrativas de gestión y control
de la actuación de aquellas.
Igualmente, resultan de aplicación las siguientes disposiciones reglamentarias:
5
Información disponible en la Memoria de 2016 del Consejo Regulador publicada en la página
Web: https://www.sherry.wine/sites/default/files/memoria_2016-ilovepdf-compressed.pdf
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• Orden del Ministerio de Agricultura de 2 de mayo de 1977, por la que se
aprueba el Reglamento de las Denominaciones de Origen “Jerez-Xérès-
Sherry” y “Manzanilla Sanlúcar de Barrameda”, modificada por la Orden
de 19 de febrero de 2007 y 13 de mayo de 2010 de la Consejería de
Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía.
• Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Manzanilla de
Sanlúcar de Barrameda, aprobado por la Consejería de Agricultura y
Pesca de la Junta de Andalucía en fecha 20 de noviembre de 2011.
• Reglamento de funcionamiento de las Denominaciones de Origen Jerez-
Xéres-Sherry y Manzanilla de Sanlúcar de Barrameda, aprobado el día 20
de noviembre de 2011.
• La Orden del Consejo de Agricultura y Pesca del 13 de mayo de 2010,
que aprueba el Reglamento de las Denominaciones de Origen “Jeres-
Xérès-Sherry” y “Manzanilla Sanlúcar de Barrameda”, aplicándose de
forma supletoria a la Denominación de Origen Protegida “Vinagre de
Jerez”.
Con respecto a los envases para la comercialización del vino, los pliegos de
condiciones aprobados por la Junta de Andalucía que rigen la comercialización
tanto del vino de Jerez como de la Manzanilla establecen que los envases para
los vinos protegidos para consumo directo han de ser de vidrio o de otros
materiales que apruebe el Consejo Regulador.
El Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida «Manzanilla
Sanlúcar de Barrameda» de 30 de noviembre de 2011 establece en la condición
H.4. (Envasado y etiquetado), apartado 1, lo siguiente (folio 53):
“Los envases que contienen los vinos protegidos para consumo directo,
serán de vidrio o de otros materiales que apruebe el Consejo Regulador y
que no menoscaben las propiedades específicas del producto. Habrán de
respetase las capacidades nominales que en cada momento estén
autorizadas por la legislación vigente.”
Ante las discrepancias surgidas a este respecto, en diciembre de 2015, el
Consejo Regulador solicitó a la Junta de Andalucía la interpretación de los
citados artículos, a lo que contestó con fecha 13 de enero de 2016 en informe
dirigido al Consejo Regulador, señalando que las limitaciones de envasado
previstas en los artículos controvertidos no resultaban de aplicación en la venta
de vino a granel destinado al canal HORECA, en los siguientes términos (folios
194 a 210):
“Al respecto de los materiales que deben contener los vinos, el único
requisito que establece el pliego es que deben de ser de vidrio cuando los
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vinos protegidos se envasan para consumo directo. Para cualquier otro
material que se pretenda para envasar vinos para consumo directo, requiere
la aprobación del Consejo Regulador que deberá aprobarlos, siempre que
no menoscabe las propiedades específicas del producto. El pliego no indica
ninguna restricción en cuanto al material a emplear cuando se envase para
otro tipo de consumo.
[…]
Si la intención de esta norma fuese que cualquier vino destinado a su
consumo humano estuviera envasado en vidrio, la redacción de la misma
hubiera sido mucho más concreta, y hubiera bastado con suprimir el término
“directo" de “consumo directo", para dejar clara esta obligación. Sin
embargo, no es así, refiriéndose a la obligatoriedad de los envases de vidrio,
cuando el vino va destinado a consumo directo, con ello salvo mejor opinión
fundamentada en derecho, deja claro que se está refiriendo a la
comercialización del producto envasado destinado directamente al
consumidor y no a cualquier envasado del producto”.
No se considera por tanto que el vino envasado con destino a otros canales
de comercialización, como HORECA (Hostelería, Restauración y catering),
bien para ser usado por dichos establecimientos en las preparaciones
culinarias correspondientes, o bien para ser servido a sus clientes tenga
que estar, como el destinado directamente al consumidor, envasado en
vidrio, o en otro tipo de envase autorizado por el Consejo Regulador, la
única obligación por parte del operador, es identificar claramente en el
envase, que el mismo va dirigido a este canal de comercialización, a fin de
que no se pueda poner en los lineales a disposición del consumidor.”
V. MERCADO AFECTADO
1. Mercado de producto
En relación con el mercado afectado por la conducta investigada, es el relativo a
la comercialización de vinos con denominación de origen “Jerez-Xérès-Sherry”
(Jerez) y “Manzanilla Sanlúcar de Barrameda” (Manzanilla), a través del envase
conocido como BiB para el canal HORECA.
Por lo que respecta a la comercialización BiB para el canal HORECA, es un
sistema de envasado para líquidos, que permite que el producto envasado
conserve todas sus características porque la bolsa que lo contiene se contrae a
medida que se vacía, impidiendo que el aire entre en contacto con el producto
que contiene.
En este expediente se plantea la sustitución de la comercialización del vino, de
Jerez y Manzanilla a granel en garrafas de cristal por la comercialización a través
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de este envase (BiB), tanto para mantener la tradición de venta a granel en los
mostradores locales, como para su destino a la exportación.
2. Mercado geográfico
En cuanto a la dimensión geográfica del mercado, cabe considerar que la zona
de producción de las Denominaciones de Origen Jerez y Manzanilla (el
denominado Marco de Jerez), se extiende a lo largo de ocho términos
municipales en la provincia de Cádiz (Jerez de la Frontera, Puerto de Santa
María, Sanlúcar de Barrameda, Trebujena, Chipiona, Rota, Puerto Real y
Chiclana de la Frontera) y un término municipal en la provincia de Sevilla
(Lebrija). El Marco de Jerez pertenece al área de producción vitivinícola de la
Comunidad Autónoma de Andalucía (supone el 38% del total del viñedo de esa
Comunidad Autónoma).
Se trata de un vino que destaca por su venta dirigida a la exportación
6
tanto en
vino de Jerez, como de Manzanilla. Los principales países en los que están
presentes los vinos de Jerez, según información de la propia FEDEJEREZ son
además de España, Gran Bretaña, Holanda, Alemania, Francia, Bélgica, Irlanda,
Dinamarca, Suecia, Italia, Austria y Polonia en la Unión Europea, estando
presentes en el resto del mundo en Estados Unidos, Canadá, Filipinas, Guinea
Ecuatorial, México, Nigeria, Puerto Rico, Rusia, China, Japón, Panamá,
Singapur, Emiratos Árabes, Turquía, Ghana, Suiza, Australia y Venezuela
7
.
Si bien, en una primera aproximación, el mercado geográfico se ceñiría a la zona
de producción vitivinícola de las Denominaciones de Origen en cuestión,
ubicadas en la Comunidad Autónoma de Andalucía, los supuestos efectos sobre
la libre competencia irían más allá al tener los vinos de Jerez y Manzanilla
consumo en todo el ámbito nacional y sobre todo como destino principal la
exportación, que absorbe una amplia mayoría del volumen comercializado (65%
según datos de 2016).
Por todo lo expuesto, puede entenderse que podría resultar afectado el mercado
comunitario
8
, pues podría considerarse también como mercado afectado,
6
Información disponible en: https://www.alimarket.es/alimentacion/noticia/115935/los-vinos-de-
jerez-frenan-su-caida y https://www.alimarket.es/alimentacion/noticia/210641/barbadillo-
relanza-su-marca---solear-
7
Información disponible en: http://www.fedejerez.com/mercados.php?id=2
8
Así mismo se señalaba en relación a las bodegas integrantes del cártel sancionado en el Expte.
S/0091/08 Vinos finos de Jerez presentes en FEDEJEREZ y en el Consejo Regulador en esta
DP, que concentraban más del 90% de las exportaciones de producto con destino prioritario
los países de la Unión Europea y más concretamente, Reino Unido (con, aproximadamente el
28% del total). De ahí que se haya señalado la afectación del mercado comunitario, pues el
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además de España, el mercado de exportación a países de la Unión Europea,
principalmente Reino Unido, Holanda, Alemania, Francia, Bélgica, Irlanda
Dinamarca, Suecia, Italia, Austria y Polonia.
VI. HECHOS ACREDITADOS
Los hechos acreditados en el presente expediente relativos a las prácticas
investigadas que se exponen a continuación tienen su origen en la información
aportada por la Asociación el 22 de mayo de 2017 y en la información
complementaria que remitió el 22 de enero de 2018.
11. En abril de 2012 el Consejo Regulador publicó un informe DAFO
9
sobre las
propiedades del envase de cartón Bag in Box (BiB) y su posible utilización en
los vinos amparados por la Denominación de Origen (folios 298 a 315)
a. Debilidades: queda patente que la única debilidad con fundamento
del BiB es la mala imagen del envase:
b. Amenazas: se destaca la posible sustitución de parte de actual
consumo embotellado, el riesgo de que el ahorro de costes se
traslade al precio, aumentando la banalización del producto, así
como la posible pérdida de imagen para la Denominación de
Origen.
c. Fortalezas: el informe refiere los siguientes puntos: envase más
higiénico y con mejores garantías de conservación, abaratamiento
de costes de envasado y almacenado, abaratamiento y mayor
facilidad de distribución como envase no retornable y menor peso,
menores riesgos de manipulación, mayores posibilidades para el
diseño y la información al consumidor, mayor control de uso de la
Denominación de Origen por imposibilitar la reutilización y, por
último, más respetuoso con el medio ambiente (menor huella de
carbono).
d. Oportunidades: el Consejo Regulador expone también que el
producto forma parte de una demanda del mercado y del propio
Sector; asimismo la posibilidad de atender determinadas
tendencias de consumo; opciones de desarrollo en mercados
mercado afectado es el mercado de exportación a países de la Unión Europea, pronunciándose
en el mismo sentido en el expediente S/DC/0517/14 BODEGAS JOSÉ ESTÉVEZ.
9
Por sus siglas: Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades.
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exteriores y facilidad de uso en lugares públicos de consumo donde
no se autoriza el vidrio por razones de seguridad.
12. El 8 de agosto de 2013 se publicó en el Boletín Oficial de la Junta de
Andalucía el Pliego de condiciones de la Denominación de Origen
«Manzanilla-Sanlúcar de Barrameda», cuya condición H.4. (Envasado y
etiquetado), apartado 1, establece lo siguiente (folio 53):
“Los envases que contienen los vinos protegidos para consumo directo,
serán de vidrio o de otros materiales que apruebe el Consejo Regulador
y que no menoscaben las propiedades específicas del producto.
Habrán de respetase las capacidades nominales que en cada momento
estén autorizadas por la legislación vigente. ”El 9 de septiembre de
2015 varias bodegas, entre ellas Herederos de Argüeso, S.A. y Don
Francisco Yuste, solicitaron conforme a lo dispuesto en el apartado H-
4 (envasado y etiquetado) del Anexo II de la Orden de 13 de mayo de
2010, la aprobación por parte del Consejo Regulador del envase BiB
para “consumo directo”.
13. El 9 de septiembre de 2015 varias bodegas, entre ellas Herederos de
Argüeso, S.A. y Don Francisco Yuste, solicitaron la aprobación por parte del
Consejo Regulador del envase BiB para “consumo directo” (folio 148 y 149).
14. El 29 de septiembre de 2015 el Pleno del Consejo Regulador rechazó la
solicitud efectuada por considerar que la normativa no permite el envasado
de cartón para consumo directo (folios 180 y 181).
15. El 26 de noviembre de 2015 varias bodegas, entre ellas Herederos de
Argüeso, S.A. y Don Francisco Yuste, presentaron ante el Consejo
Regulador una solicitud de etiquetado y registro para “consumo no directo”
en sus distintas capacidades de 5, 10 y 15 litros (así consta en el folio 184 y
en la resolución de la Junta de Andalucía de fecha 3 de junio de 2016
contenida en los folios 281 a 287).
16. El 4 de diciembre de 2015 el Consejo Regulador denegó las solicitudes de
equiquetas, señalando lo siguiente:
“Desconocemos a qué se refieren con dicha expresión (se refiere a la
expresión “consumo no directo”), pero en todo caso, observamos que las
etiquetas indican las capacidades de 5, 10 y 15 litros, así como que en las
ilustraciones que a modo de bocetos acompañan las solicitudes aparecen
envases del tipo Bag-in-box.
El Consejo Regulador viene manteniendo el criterio de que todo lo que no
sea el uso de los productos amparados con destino a su uso corno
ingrediente por parte de industrias alimentarias autorizadas se considera
"uso directo", y queda afectado por la obligación establecida en el apartado
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H.4.1 de que los correspondientes envases sean de vidrio o de otros
materiales que. apruebe el Consejo Regulador. No es éste el caso de los
envases tipo Bag-in-box, por lo que les insistimos en la necesidad de que
se abstengan de comercializar vinos amparados en dicho tipo de envases”.
(folios 184 y 281 a 287)
17. El 13 de enero de 2016 la Junta de Andalucía emitió un informe, a petición
del Consejo Regulador y dirigido al mismo, en el que señalaba que las
limitaciones de envasado previstas en los artículos controvertidos no
resultaban de aplicación en la venta de vino a granel destinado al canal
HORECA (folios 194 a 210).
18. Varías bodegas presentaron recurso frente a la denegación del etiquetado
ante la Junta de Andalucía, que estimó las pretensiones de las mismas, con
fecha 3 de junio de 2016, al considerar que
10
:
“(…)No se considera por tanto que el vino envasado con destino a otros
canales de comercialización, como HORECA {Hostelería, Restauración,
Catering), bien para ser usado por dichos establecimientos en las
preparaciones culinarias correspondientes, o bien para ser servido a sus
clientes, tenga que estar; como el destinado directamente al consumidor,
envasado de vidrio, o en otro tipo de envase autorizado por el Consejo
Regulador, la única obligación por parte del operador, es identificar
claramente en el envase, que el mismo va dirigido a este canal de
comercialización, a fin de que no se puede poner en los lineales a
disposición del consumidor.”
19. El 24 de junio de 2016, ante una nueva solicitud por parte de algunas
bodegas, el Director General del Consejo Regulador remitió una carta a las
bodegas en la que se establecían las condiciones para comercializar vinos
con destino al canal de hostelería en envases que no fueran de vidrio en los
siguientes términos (folios 288 y 289):
“Aunque el Consejo se ha manifestado repetidamente en contra de la
conveniencia de los envases del tipo Bag-in-box para nuestros vinos
amparados, en cumplimiento de la resolución de la Consejería de
Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de fecha 3 de junio, nos vemos
obligados a admitir las expediciones de este tipo de envases para lo que la
Consejería denomina "consumo no directo" y en consecuencia hemos
procedido a inscribir en nuestro registro de etiquetas las presentaciones que
nos han solicitado para envases Bag-in-box de 5, 10 y 15 litros de
capacidad.
10
Aun cuando en el expediente únicamente ha sido aportada la resolución contra el recurso
presentada por Don Francisco Yuste (folios 281 a 287), el Auto de medidas cautelares y la
posterior Sentencia del TSJA se pronuncian sobre varios recursos cuyas pretensiones y
resolución coinciden en fecha y en contenido.
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En consecuencia, para comercializar vinos con destino al canal de
hostelería en envases que no sean de vidrio, deberán:
1. Incluir en las etiquetas o en algún lugar visible del envase la leyenda
"PARA VENTA EXCLUSIVA EN HOSTELERIA", en letras de un tamaño
mínimo de 10 milímetros de altura en el caso del formato de 10 litros o
menor y de 15 milímetros en el caso del formato de 15 litros.
2. Las solicitudes de precintas para este tipo de envases se realizarán por
una cantidad máxima de precintas equivalente a 50.000 litros mensuales.
Las peticiones que excedan de esas cantidades deberán justificarse,
indicando el destino y detalle de las expediciones para las que se solicitan
las precintas”.
20. FEDEJEREZ interpuso un recurso contencioso-administrativo (recurso nº
743/2016) frente a las Resoluciones del Consejo Regulador de las
denominaciones de origen “Jerez-Xerés-Sherry” y “Manzanilla Sanlúcar de
Barrameda” y de la Consejería de Agricultura Pesca y Desarrollo Rural de la
Junta de Andalucía ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA).
21. El 4 de noviembre de 2016 el TSJA acordó como medida cautelar la
suspensión de la ejecutividad de las resoluciones del recurso de alzada de la
Junta de Andalucía (folios 290 a 296), prohibiendo de forma cautelar la
posibilidad de comercializar vino de Jerez y Manzanilla en formato BiB.
22. El 25 de octubre de 2018 el TSJA dictó una sentencia estimatoria del recurso
contencioso-administrativo interpuesto, que confirmó la validez de la
denegación de autorización de registro de etiquetas y, en consecuencia, de
los acuerdos del Consejo Regulador a los que se refería este recurso.
El TSJA consideró que los actos del Consejo Regulador que fueron objeto
del recurso de alzada eran actos dictados en ejecución de actos que ya
habían adquirido firmeza por no haber sido impugnados en plazo. En este
sentido, señala que, a pesar de que los actos firmes versaban sobre el
envasado y los actos objeto del recurso se refieren al etiquetado, la
denegación de tales etiquetas por el Consejo Regulador se ha basado
precisamente en el tipo de envase al que iban dirigidas. Por tanto, el TSJA
considera que la Junta debió haber inadmitido el recurso de alzada.
No obstante, la sentencia añade un pronunciamiento sobre la cuestión de
fondo:
“El 99,4 % del consumo de estos vinos es directo. Luego una autorización
para el “canal HORECA” para consumo indirecto está llamada,
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objetivamente a conducir a que por esta vía del “consumo indirecto”, se
llegue a vulnerar la norma que sobre consumo directo existe. Y todo ello,
sin tomar en consideración que el concepto de consumo directo que maneja
la administración no parece muy fundado. Pues, en efecto, incluso el
producto distribuido a través del “canal HORECA” puede con seguridad ser
para consumo directo, entendido este como el que se produce sin alteración
o transformación del producto desde que es fabricado y puesto a
disposición para su distribución y hasta que llega al consumidor final”.
23. Contra esta sentencia, la Asociación denunciante y otras bodegas
interesadas interpusieron un recurso de casación, que resultaron inadmitidos
por el Tribunal Supremo el 25 de septiembre de 2019.
24. Durante el año 2020, ante la iniciativa de modificación del pliego de
condiciones por parte de la D.O. Manzanilla y la D.O. Marco de Jerez, la
Unión Europea solicitó a dichas Denominaciones de Origen que aclarasen
las diferencias existentes entre los dos productos que elaboran cada una,
aclaraciones enfocadas sobre la dualidad entre la zona de producción,
elaboración y crianza.
11
VII. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. Competencia para resolver
El artículo 5.1.c) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC -de
acuerdo con lo previsto en su disposición adicional segunda- dispone que a la
CNMC compete “aplicar lo dispuesto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, en materia
de conductas que supongan impedir, restringir y falsear la competencia”. El
artículo 20.2 de la misma ley atribuye al Consejo la función de “resolver los
procedimientos sancionadores previstos en la Ley 15/2007, de 3 de julio”.
Asimismo, el artículo 14.1, letra a), del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado
Competencia conocerá de los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley
11
Adicionalmente, consta en información publicada por los medios de comunicación que
Bodegas Sanlúcar pretende obtener la independencia de bodegas sanluqueñas respecto del
Consejo Regulador. Por ello, habrían solicitado la separación efectiva de la toma de decisiones
que afectan al vino sanluqueño con la constitución de un Consejo Regulador independiente,
mediante un órgano de gestión y un pleno propios, a imagen y semejanza del Brandy de Jerez,
que comparta estructura con la DO del vino de Jerez a través de un convenio. Estas
disposiciones, al tratarse de un Consejo independiente, permitirían abrir la posibilidad de
comercialización de la manzanilla de Sanlúcar en envase BiB. En este sentido, véanse las
siguientes noticias: https://www.diariodejerez.es/jerez/bodegas-sanlucar-recurren-acuerdo-fino-
manzanilla_0_1540346479.html y https://www.vinetur.com/2021011563042/bodegas-de-
sanlucar-solicitan-su-independencia-del-consejo-regulador-de-la-do-jerez.html
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15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y con la actividad de la
promoción de la competencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la
En consecuencia, la competencia para resolver este procedimiento corresponde
a la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC.
SEGUNDO. Objeto de la resolución y propuesta del órgano
instructor
Esta Sala debe valorar en la presente resolución si concurren los requisitos para
la aplicación del artículo 49.3 de la LDC, esto es, la ausencia de indicios de
infracción, para, tal como propone la DC, acordar la no incoación del
procedimiento sancionador y el archivo de las actuaciones realizadas hasta el
momento.
El artículo 49.1 de la LDC dispone que la DC incoará expediente sancionador
cuando observe indicios racionales de existencia de conductas prohibidas en los
artículos 1, 2 y 3 de la misma Ley. Sin embargo, en el número 3 del citado artículo
49 se añade que el Consejo, a propuesta de la DC, acordará no incoar
procedimiento sancionador y, en consecuencia, el archivo de las actuaciones
realizadas, cuando considere que no hay indicios de infracción.
Por otro lado, el artículo 27.1 del RDC estipula que: “1. Con el fin de que el
Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia [actual CNMC] pueda
acordar no incoar procedimiento y archivar las actuaciones en los términos
establecidos en los artículos 44 y 49.3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, la
Dirección de Investigación [actual Dirección de Competencia] le dará traslado a
la denuncia recibida, de las actuaciones previas practicadas, en su caso, y de
una propuesta de archivo”.
En su informe de 27 de abril de 2021, la DC propuso a esta Sala la no incoación
del procedimiento sancionador y el archivo de las actuaciones, conforme a lo
dispuesto en el artículo 49.3 de la LDC, por cuanto considera que, en relación
con los hechos denunciados, no se aprecian indicios de infracción de la LDC.
En particular, la DC señala que:
• La denuncia tiene por objeto la prohibición por el Consejo Regulador de la
venta de la manzanilla en BiB dirigido al “consumo no directo” con destino
al canal de hostelería (HORECA).
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• Si bien dicha prohibición fue inicialmente levantada por la Junta de
Andalucía, los tribunales (en particular, la sentencia de 25 de octubre de
2018 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía) han confirmado la
validez de la denegación de autorización de registro de etiquetas y de los
acuerdos del Consejo Regulador a los que se refiere, por los que se prohíbe
la comercialización del vino de jerez y de manzanilla en el canal HORECA
en formato BiB. Esta prohibición y sus correspondientes acuerdos son
firmes al haberse rechazado los recursos de casación contra la citada
sentencia del TSJA mediante Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de
septiembre de 2019.
• En todo caso, a la vista de la falta de respuesta al último requerimiento de
información de la DC y de acuerdo con la información aparecida en prensa,
se puede presumir el desistimiento de la denuncia por parte de la
ASOCIACIÓN, y su opción actual de pretender la constitución de un
Consejo Regulador propio e independiente.
En consecuencia, la DC no ha apreciado indicios de infracción de los artículos 1,
2 o 3 de la LDC que aconsejen continuar la tramitación del procedimiento
sancionador de oficio.
TERCERO. Valoración de la Sala de competencia
La denuncia tiene por objeto la prohibición por el Consejo Regulador de la venta
de la manzanilla en BiB dirigido al consumo no directo, es decir, a la puesta a
disposición del producto en el canal de hostelería (HORECA).
Sin embargo, el acto concreto del Consejo Regulador de denegación de la
solicitud de etiquetado y registro para consumo no directo al que se refiere la
denuncia ha sido confirmado judicialmente con carácter firme.
Como se desprende del relato de hechos, el origen de la denuncia se encuentra
en la denegación del etiquetado por el Consejo Regulador el 4 de diciembre de
2015, que a su vez venía precedida de la denegación del envasado el 29 de
septiembre del mismo año; la denegación del etiquetado fue recurrida en alzada
ante la Junta de Andalucía, que estimó el recurso y consideró el acto contrario a
derecho; sin embargo, el TSJA estimó el recurso contencioso-administrativo
interpuesto frente a la estimación del recurso de alzada, con lo que confirmó la
legalidad de la denegación del etiquetado. La sentencia estimatoria es firme, tras
la inadmisión por el Tribunal Supremo del recurso interpuesto frente a la misma.
El TSJA considera que, en la medida en que el Consejo Regulador ya había
denegado por el mismo fundamento el envasado del vino, y la denegación había
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sido consentida por los interesados, no cabía impugnar la denegación del
etiquetado, que había de reputarse una mera confirmación o ejecución del acto
anterior.
Se dice en la sentencia que:
“Las resoluciones antes citadas, dictadas entre 2002 y2015 resolvían
peticiones de autorizaciones de envases bag-in-box en sentido
denegatorio. Los actos del Consejo que han motivado la alzada y
resoluciones de la Consejería que ahora son objeto de este recurso
judicial, no son ninguno de aquellos acuerdos denegatorios del
envasado en bag-in-box, sino que se refieren al etiquetado. Mas la
denegación de las etiquetas solicitadas se ha basado en los envases
a los que iban dirigidas que, por no ser de vidrio o de otros materiales
autorizados por el Consejo, no están permitidos. Así pues, los
acuerdos impugnados en la alzada son actos meramente ejecutorios
dictados en aplicación de otros acuerdos anteriores que denegaron
el envasado en bag-in-box. Actos que eran firmes por no recurridos
en tiempo”.
Adicionalmente, debe destacarse que la Asociación denunciante, a pesar de
haber sido requerida expresamente para ello por el órgano instructor, no ha
aportado ningún otro hecho, acto o elemento que se haya producido con
posterioridad a la finalización del proceso judicial relativo a la denegación del
etiquetado antes mencionada. Por ello, esta Sala considera que no cabe apreciar
la concurrencia de la nota de antijuridicidad cuando todos los actos
administrativos a los que se refiere la denuncia han sido objeto de confirmación
judicial y no se han aportado elementos adicionales de juicio por el denunciante.
Como consecuencia de lo expuesto, esta Sala considera que, en relación con
las conductas denunciadas en este expediente, no existen indicios de infracción
de la LDC, por lo que se considera que, de acuerdo con lo previsto en el artículo
49.3 de la LDC, procede la no incoación del procedimiento sancionador, así
como el archivo de las actuaciones seguidas a partir de la denuncia presentada.
En todo caso, este pronunciamiento debe entenderse únicamente referido a los
concretos sujetos, hechos y objeto referidos en la denuncia, respecto de los que
se considera que no concurren los requisitos para considerar acreditada una
infracción de la LDC.
En su virtud, vistos los preceptos citados y los demás de general aplicación, la
Sala de Competencia
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VIII. RESUELVE
ÚNICO.- No incoar procedimiento sancionador y acordar el archivo de las
actuaciones seguidas como consecuencia de la puesta en conocimiento de la
Asociación Profesional de Bodegas Artesanas de Sanlúcar de Barrameda de
determinadas condiciones impuestas en la comercialización de vinos a granel a
través de la prohibición del envase “Bag in Box” para el canal HORECA, por
considerar que en este expediente no hay indicios de infracción de la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
Comuníquese esta resolución a la Dirección de Competencia y notifíquese a los
interesados haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno en
vía administrativa, pudiendo interponer recurso contencioso-administrativo ante
la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente
al de su notificación.
