Resolución OFMIN/DTSA/004/17 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 23-05-2018
| Fecha | 23 Mayo 2018 |
| Número de expediente | OFMIN/DTSA/004/17 |
| Tipo de proceso | Control de ofertas minoristas -OFMIN- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
OFMIN/DTSA/004/17/TEST DE
REPLICABILIDAD ECONÓMICA
EMPRESARIAL
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RESOLUCIÓN POR LA QUE SE APRUEBA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL ORGANISMO DE REGULADORES EUROPEOS DE
COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS (ORECE), A LAS AUTORIDADES
NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN DE OTROS ESTADOS MIEMBROS
DE LA UNIÓN EUROPEA, AL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y
COMPETITIVIDAD, AL MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA
DIGITAL EL PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA METODOLOGÍA DEL
TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA EMPRESARIAL
OFMIN/DTSA/004/17/TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA
EMPRESARIAL
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Joaquim Hortalà i Vallvé, Secretario del Consejo
En Madrid, a 23 de mayo de 2018
Visto el expediente relativo a la metodología del test de replicabilidad económica
empresarial, la
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
PRIMERO.- Revisión de los mercados mayoristas de banda ancha
Con fecha 24 de febrero de 2016, el Pleno de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) adoptó la Resolución por la
cual se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso local al por mayor
facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por
mayor, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la
imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la
Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (en adelante, Resolución de los mercados de
banda ancha).
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En dicha Resolución se identificó a Telefónica como operador con poder
significativo de mercado (PSM) en el mercado mayorista de acceso de banda
ancha para la prestación de servicios empresariales (en adelante, mercado 4) y
se le impusieron determinadas obligaciones regulatorias, entre ellas, la
obligación de garantizar que las ofertas minoristas dirigidas al segmento
empresarial son replicables económicamente a partir del servicio mayorista de
acceso de banda ancha en su variante empresarial.
El test de replicabilidad económica empresarial debe llevarse a cabo sobre la
base de las ofertas personalizadas a clientes empresariales que Telefónica tiene
la obligación de comunicar a la CNMC en virtud de la citada Resolución. En dicha
Resolución se indicó que los detalles de la metodología a emplear para el análisis
de dichas ofertas personalizadas se abordarían en un expediente específico
incoado a tal fin.
Asimismo, no puede olvidarse que el citado mercado 4 incluye el servicio
mayorista de acceso de banda ancha a clientes empresariales y el servicio
mayorista de segmentos de terminación de líneas alquiladas. Ambos servicios
mayoristas forman parte de los inputs indispensables para que un operador
pueda ofrecer los servicios de comunicaciones electrónicas que los clientes
finales del segmento empresarial demandan.
Ahora bien, las obligaciones regulatorias de carácter ex-ante relativas a este
último servicio mayorista son las impuestas por la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones en el marco de la Resolución de 11 de abril de 2013
1
por
las que se aprobaba el mercado de segmentos de terminación de líneas
arrendadas al por mayor (en adelante, Resolución de líneas alquiladas
terminales). En dicho mercado mayorista se estableció que Telefónica, como
operador con PSM, no puede incurrir en reducciones de precios contrarias a la
regulación sectorial.
SEGUNDO.- Comunicación de inicio del procedimiento
Con fecha 23 de junio de 2017, mediante escrito de la Directora de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual (DTSA) se inició el procedimiento
administrativo para la aprobación de la metodología del test de replicabilidad
económica empresarial, con arreglo a la normativa sectorial así como a las
previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
TERCERO.- Trámite de información pública
De conformidad con lo previsto en el artículo 5.1 del Reglamento sobre mercados
de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración, aprobado
1
Expediente MTZ 2012/2017 (Mercado 6/2007).
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mediante Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, y en el artículo 83 de la
citada LPAC, se acordó la apertura del trámite de información pública.
En concreto, el día 30 de junio se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE)
la consulta pública de la medida propuesta, concediéndose a los interesados un
mes para formular las alegaciones que estimaran convenientes.
CUARTO.- Alegaciones de los interesados
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes en distintas fechas: BT España Compañía de Servicios Globales de
Telecomunicaciones S.A.U. (BT), Orange Espagne, S.A.U. (Orange); Telefónica
de España, S.A.U. (Telefónica); Vodafone España, S.A.U. (Vodafone), Euskaltel,
S.A. (Euskaltel), Masmovil Ibercom, S.A. (Masmovil) y la Asociación de
Empresas Operadoras y de Servicios de Telecomunicaciones (ASTEL).
QUINTO.-
Informe de la Sala de Competencia
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio y
del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real
Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC ha
emitido informe sin observaciones.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Habilitación competencial
Las competencias de la CNMC para intervenir resultan de lo dispuesto en la
normativa sectorial y, de manera especial, en la Ley 9/2014, de 9 de mayo, de
Telecomunicaciones (LGTel).
El artículo 68.1 de la LGTel califica a la CNMC como Autoridad Nacional de
Reglamentación (ANR), la cual debe actuar en el ejercicio de sus funciones bajo
principios reguladores objetivos, transparentes, no discriminatorios y
proporcionados, con arreglo a, entre otros, los siguientes criterios:
e) Salvaguardar la competencia en beneficio de los consumidores y promover,
cuando sea posible, la competencia basada en infraestructuras.
(…)
g) Ejercer sus responsabilidades de tal modo que se promueva la eficiencia, la
competencia sostenible y el máximo beneficio para los usuarios finales.
Asimismo, el artículo 70.2 la LGTel atribuye a la CNMC, entre otras, las
siguientes funciones:
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a) Definir y analizar los mercados de referencia relativos a redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, entre los que se incluirán los correspondientes
mercados de referencia al por mayor y menor, y el ámbito geográfico de los
mismos, cuyas características pueden justificar la imposición de obligaciones
específicas, en los términos establecidos en el artículo 13 de la presente ley
y su normativa de desarrollo.
b) Identificar el operador u operadores que poseen un poder significativo de
mercado cuando del análisis de los mercados de referencia se constate que
no se desarrollan en un entorno de competencia efectiva.
c) Establecer, cuando proceda, las obligaciones específicas que correspondan
a los operadores con poder significativo en los mercados de referencia, en los
términos establecidos en el artículo 14 de la presente ley y su normativa de
desarrollo.
(…)
Como se ha visto en los antecedentes anteriores, de acuerdo con las
obligaciones impuestas en las Resoluciones de los mercados de banda ancha y
de líneas alquiladas terminales, Telefónica tiene prohibido llevar a cabo prácticas
de irreplicabilidad económica. En particular, Telefónica tiene prohibido realizar
las siguientes prácticas:
-
“
Reducciones de precios contrarias a la regulación sectorial (ausencia de
replicabilidad económica o precios predatorios);
- Empaquetamiento abusivo o injustificado (imposición de servicios no requeridos,
precios abusivos del paquete, no replicabilidad a partir de elementos
mayoristas,…);
- Discriminación abusiva en términos de precios;
-
Cláusulas contractuales abusivas (fidelización, exclusividad, derecho de
tanteo…).
”
El test de replicabilidad económica es una de las herramientas regulatorias
básicas previstas por la normativa sectorial para garantizar la supervisión por
parte del regulador del correcto desarrollo del mercado. Por este motivo, la
Resolución del mercado mayorista de banda ancha de alta calidad para la
comercialización de ofertas en el segmento empresarial establece en relación
con las ofertas minoristas dirigidas al segmento empresarial que “[L]os detalles
de la metodología a emplear para el análisis de dichas ofertas personalizadas a
clientes empresariales se abordarán en un expediente específico incoado a tal
fin”
2
.
En línea con lo anterior, la CNMC tiene la obligación de aprobar la metodología
para la supervisión de las ofertas minoristas personalizadas dirigidas al
2
Todo ello sin perjuicio de las modalidades de revisión y los criterios que, sobre la base de la
regulación sectorial actual, la CNMC viene aplicando hasta la fecha.
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segmento empresarial que contengan productos de banda ancha (test de
replicabilidad económica empresarial).
Por tanto, la CNMC resulta competente para conocer y resolver el presente
expediente relativo a la metodología del test de replicabilidad económica
empresarial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20.1 y 21.2 de la
LCNMC.
SEGUNDO.- Notificación del Proyecto de Medida
Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, en su redacción modificada por la Directiva
2009/140/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de
2009, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC notificará los
proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los intercambios entre
los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la Comisión Europea, el
ORECE
3
y a las ANR de los otros Estados miembros de la Unión Europea, al
Ministerio de Industria, Energía y Turismo (actualmente, el Ministerio de Energía,
Turismo y Agenda Digital
4
) y al Ministerio de Economía y Competitividad (en la
actualidad, Ministerio de Economía, Industria y Competitividad
5
),
simultáneamente, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis
de mercados, la identificación de operadores con poder significativo de mercado
y la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de obligaciones
específicas a dichos operadores.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y notificar
la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 22.1.b de la LPAC,
hasta que se notifiquen a esta SSR las observaciones de la Comisión Europea.
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores durante el trámite de información pública y el
informe de la Sala de Competencia de la CNMC, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea,
al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea, al
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad para que en el plazo máximo de un mes presenten
sus observaciones.
La notificación de la presente Resolución se realizará mediante su publicación
en el BOE, al tener por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas,
de conformidad con lo previsto en el artículo 45.1.b) de la LPAC.
3
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
4
Tras la reorganización ministerial operada por el Real Decreto 415/2016, de 3 de noviembre,
por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
5
Ídem nota al pie anterior.
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En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia
RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente
Resolución por la que se aprueba notificar a la Comisión Europea, al Organismo
de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE), a las
autoridades nacionales de reglamentación de otros estados miembros de la
Unión Europea, al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, al
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital el proyecto de medida relativo a
la metodología del test de replicabilidad económica empresarial, para que en el
plazo máximo de un mes presenten sus observaciones al mismo.
Segundo.-.Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 22.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queda suspendido el
transcurso del plazo para resolver y notificar la correspondiente Resolución a los
interesados.
La notificación del presente acto se realizará mediante su publicación en el
B.O.E, al tener por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas, de
conformidad con lo previsto en el artículo 45.1.a) del citado texto legal.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados.
.
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CONTENIDOS
I. INTRODUCCIÓN 8
I.1 Análisis de los mercados de banda ancha y ofertas empresariales 8
I.2 Objeto y alcance del procedimiento 10
I.3 Estructura del documento 11
II. TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA EMPRESARIAL 11
II.1 Definición de oferta a analizar 11
II.2 Enfoque de los flujos de caja y periodo relevante de análisis 12
II.3 Ingresos 13
II.4 Costes 14
II.4.1 Grado de eficiencia y estándar de costes 14
II.4.2 Costes de los servicios del entorno regulado para la provisión de los servicios
minoristas 15
II.4.2.1 Accesos de banda ancha con contención 16
II.4.2.1.1 Costes Mayoristas 17
II.4.2.1.2 Costes de red propia 24
II.4.2.2 Accesos de líneas alquiladas 26
II.4.2.2.1 Costes Mayoristas Ethernet 26
II.4.2.2.2 Costes Mayoristas interfaces tradicionales 29
II.4.2.2.3 Costes de red propia 31
II.4.2.3 Telefonía fija 32
II.4.2.4 Comunicaciones móviles 36
II.4.3 Costes de los servicios no de comunicaciones electrónicas para la provisión de
los servicios minoristas 38
II.4.4 Costes minoristas 38
III. PRECIO DEL SERVICIO MAYORISTA NEBA EMPRESARIAL SOBRE FIBRA
39
IV. CONSECUENCIAS ANTE UN PROYECTO IRREPLICABLE 40
V. PROPUESTA DE LA DIRECCIÓN DE TELECOMUNICACIONES Y DEL
SECTOR AUDIOVISUAL 40
ANEXO 1: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS 402
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DOCUMENTO 1
Metodología del test de replicabilidad económica empresarial establecido
en la Resolución de los mercados 3a, 3b y 4.
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TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA
EMPRESARIAL
I. INTRODUCCIÓN
I.1 Análisis de los mercados de banda ancha y ofertas empresariales
La Resolución de los mercados de banda ancha estipula que se debe incoar un
procedimiento para establecer una metodología específica para analizar las
ofertas empresariales que permita discernir si el precio mayorista de acceso de
banda ancha permite a terceros operadores replicar las ofertas minoristas de
Telefónica. Es decir, se prohíbe la irreplicabilidad económica de las ofertas
minoristas de este operador que contengan servicios de banda ancha
empresarial.
La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones definió
6
que esta práctica
supone “un comportamiento estratégico por parte de una empresa verticalmente
integrada y dominante en un mercado mayorista que, mediante la manipulación
del precio minorista y/o del precio mayorista cobrado a sus competidores[
7
],
pretende conseguir su expulsión o debilitamiento en los mercados minoristas con
el fin de distorsionar la competencia
8
”.
En efecto, esta SSR viene analizando las ofertas minoristas de Telefónica
dirigidas al mercado de masas a partir de una metodología ad hoc
9
. Por el
contrario, en el contexto de ofertas personalizadas a clientes empresariales
(empresas y administraciones públicas), esta SSR no ha establecido hasta la
fecha un método específico para su análisis, sino que su replicabilidad se ha
determinado caso por caso.
6
Resolución de 30 de mayo de 2013 (MTZ 2012/2259) sobre la revisión de la metodología para
el análisis ex ante de las ofertas comerciales de Telefónica.
7
En el caso que el mercado mayorista tenga un precio regulado, la irreplicabilidad económica
solo podrá resultar de la reducción abusiva del precio minorista.
8
Ver Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de noviembre de 2000, Asunto T-5/97
Industrie des Poudres Sphériques. Decisión de la Comisión Europea de 19 de octubre de 1988,
Asunto 88/518/EEC Napier Brown-British Sugar (DO [1988] L 284/41). Párrafos 117 y 118 de la
Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos de acceso en el
sector de las telecomunicaciones (98/C 265/02).
9
Metodología para el análisis ex ante de las ofertas comerciales de Telefónica (MTZ 2006/1486),
así como sus sucesivas actualizaciones, la última de las cuales es la Resolución de 22 de
diciembre de 2016 (Expediente OFMIN/DTSA/005/16).
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La CNMC ha mantenido la necesidad de diferenciar el tratamiento regulatorio
entre las ofertas del segmento empresarial y residencial, tal y como se puede
apreciar en detalle en varias de sus resoluciones sobre denuncias contra ofertas
de Telefónica.
En especial, cabe citar las Resoluciones de (i) 2 de junio de 2015 sobre el
Ayuntamiento de Villena (en adelante, Resolución Villena)
10
, (ii) 20 de diciembre
de 2016 sobre la Universidad de Valladolid (en adelante, Resolución UVa)
11
y
(iii)11 de mayo de 2017 sobre el Gobierno Vasco (en adelante, Resolución
EJ/GV)
12
. Anteriormente la CMT también manifestó esta posición en la
Resolución de 25 de noviembre de 2010 sobre la Agencia de Informática y
Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (en adelante, Resolución ICM)
13
.
La necesidad de este distinto tratamiento viene sustentada por el hecho de que
en distintos procedimientos
14
esta SSR ha constatado que las condiciones de
competencia que se observan en el segmento empresarial son diferentes a las
del segmento residencial. El último de los procedimientos mencionados es la
Resolución de los mercados de banda ancha
15
, donde se señala que las ofertas
empresariales minoristas se enmarcan dentro de un mercado específico, en
concreto el mercado 4.
Las grandes empresas cuentan con unas necesidades específicas y
diferenciales respecto de las necesidades que afronta un cliente residencial e
10
Resolución por la que se acuerda archivar la denuncia interpuesta por Cableuropa, S.A.U.
(actualmente, Vodafone Ono, S.A.U.) contra Telefónica sobre la oferta económica presentada en
el concurso convocado por el Ayuntamiento de Villena (Expediente
OFMIN/DTSA/14/1203/DENUNCIA VILLENA).
11
Resolución por la que se acuerda archivar la denuncia interpuesta por Vodafone España S.A.U.
contra Telefónica en relación con la oferta presentada por este último operador en el concurso
convocado por la Universidad de Valladolid (expediente OFMIN/DTSA/001/16/DENUNCIA
UNIVERSIDAD VALLADOLID).
12
Resolución relativa a la denuncia interpuesta por Euskaltel, S.A. contra Telefónica de España,
S.A.U. en relación con la oferta presentada en un concurso convocado por el Gobierno Vasco
(Expediente OFMIN/DTSA/004/15/REPLICABILIDAD OFERTA GOBIERNO VASCO).
13
Resolución relativa a la denuncia interpuesta por Cableuropa, S.A.U contra Telefónica en
relación con la oferta presentada por este último operador en el concurso convocado por la
Agencia de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (expediente MTZ
2010/1614).
14
Ver informes sobre la situación competitiva en la prestación de los servicios a clientes
empresariales publicados en 2011 (MTZ 2011/652 y AEM INF 2010/90) y la Resolución de
diciembre de 2012 sobre el mercado minorista de acceso a la red telefónica pública en una
ubicación fija (MTZ 2012/1302).
15
Ver en especial los siguientes apartados: (i) II.1.3 Segmento residencial y empresarial, (ii)
II.3.1.2. cuotas de mercado a nivel empresarial, (iii) IV.1.1.1 Servicios mayoristas de acceso de
banda ancha prestados a los clientes empresariales y a los clientes residenciales y (iii) IV.2
Análisis de la estructura de los mercados, valoración de la existencia de competencia efectiva en
los mismos y determinación de operadores con poder significativo de mercado.
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incluso empresarial de menor tamaño
16
. Además, esta demanda diferencial ha
dado lugar a la aparición de operadores especializados
17
, con una oferta de
servicios adaptada a las necesidades de las grandes empresas con consumos
elevados. Estos agentes presentan unas necesidades diferentes a las de los
operadores centrados en el segmento residencial; por ejemplo, una mayor
dependencia de los servicios regulados de acceso indirecto.
Estos operadores especializados no disponen de una escala mínima necesaria
debido a la menor demanda potencial y mayor dispersión geográfica, para utilizar
de forma masiva los servicios mayoristas situados aguas arriba, como el acceso
desagregado físico (virtual) al bucle de cobre (fibra), o desplegar sus propias
redes en una parte significativa del territorio español, por lo que su despliegue
se limita a un número de centrales comparativamente bajo y localizado en
núcleos urbanos importantes.
Por todo ello, en consonancia con las Resoluciones Villena, UVa y EJ/GV, esta
SSR considera que la metodología de análisis de replicabilidad adecuada para
este tipo de ofertas es la que tiene en cuenta las características de estos
operadores especializados en empresas.
I.2 Objeto y alcance del procedimiento
El presente procedimiento tiene por objetivo primordial aprobar los detalles de
la metodología del test de replicabilidad económica de ámbito empresarial
al que se refiere la Resolución de los mercados de banda ancha. Este test
se vincula al servicio mayorista de acceso de banda ancha en su variante
empresarial, como es el NEBA
18
empresarial sobre fibra.
Dada la elevada casuística y complejidad de este tipo de ofertas empresariales,
la presente metodología debe ser entendida como unos principios generales que
guiarán el análisis del caso a caso. En efecto, en la presente metodología no es
posible incorporar todas las variantes, escenarios o elementos potenciales que
se pueden derivar de los diferentes proyectos a analizar.
16
Las grandes empresas presentan una estructura compleja, que puede incluir un mayor número
de sedes dispersas geográficamente, lo que les lleva a demandar servicios personalizados con
cobertura nacional. Este hecho hace, además, que el peso de servicios más estandarizados,
como la voz fija y móvil, pierda relevancia con respecto a otros de mayor valor añadido, como
los servicios avanzados de datos.
17
En España, ejemplos relevantes son BT y COLT.
18
La oferta NEBA (Nuevo Servicio Ethernet de Banda Ancha) define el servicio de acceso de
banda ancha mayorista que Telefónica debe ofrecer al resto de operadores. La oferta incluye la
descripción, procedimientos para su provisión, condiciones técnicas y precios para los accesos
de cobre y fibra óptica hasta el punto de interconexión del operador. Este es el servicio de
referencia desde abril de 2014 para servicios de acceso indirecto de banda ancha (ver
Resolución del expediente OFE/DTSA/1287/13/DISPONIBILIDAD).
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De forma complementaria, este procedimiento también tiene como objeto
desarrollar la metodología de análisis de replicabilidad económica de las ofertas
empresariales de Telefónica que, aunque no incluyan servicios minoristas, que
se presten a partir del servicio mayorista NEBA empresarial, sí incluyan servicios
replicables, que se prestan a partir de los restantes servicios mayoristas incluidos
en el Mercado 4, como el servicio mayorista de líneas alquiladas, y con respecto
a los cuales Telefónica también sujeto a obligaciones regulatorias de carácter
ex-ante.
Las ofertas minoristas dirigidas al segmento residencial quedan fuera del
alcance del presente procedimiento. Este tipo de ofertas presentan unas
características diferenciales respecto a las ofertas empresariales y por ello en la
citada Resolución de los mercados de banda ancha se han impuesto un test
específico para este tipo de ofertas que se desarrolla en otro expediente
19
.
I.3 Estructura del documento
De acuerdo con las consideraciones expuestas en los párrafos precedentes, el
presente documento se articula de la manera que se expone a continuación.
La Sección II establece los principios generales del test de replicabilidad
económica. En concreto, la oferta base de partida, la valoración de rentabilidad,
así como la obtención de los ingresos y costes, incluyendo el grado de eficiencia
y el estándar de costes empleado.
La Sección III indica el modo de proceder cuando Telefónica quiera modificar el
precio del servicio mayorista de acceso de banda ancha empresarial.
En la Sección IV se definen las consecuencias de una situación de no
replicabilidad.
II. TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA EMPRESARIAL
II.1 Definición de oferta a analizar
El test de replicabilidad económica empresarial consiste en analizar si un
hipotético operador eficiente especializado en empresas
20
(en adelante,
operador de empresas) obtendría un retorno positivo al ofrecer una misma oferta
personalizada que Telefónica presentase en el segmento empresarial (en
adelante, oferta personalizada empresarial), usando para ello los servicios
mayoristas regulados disponibles orientados a este segmento empresarial (el
servicio NEBA empresarial y/o el servicio de líneas alquiladas).
19
OFMIN/DTSA/004/16/Test de replicabilidad económica residencial.
20
Por la descripción aportada más arriba de este tipo de operadores, se excluye expresamente
los operadores generalistas que también prestan servicios a empresas.
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Las ofertas personalizadas empresariales comprenden los proyectos
presentados por Telefónica con un importe superior a los 100.000 euros
anuales
21
(sin IVA) que incluyan, como mínimo, una oferta minorista asociada al
mercado 4. No obstante, dadas las facultades de control que la CNMC tiene
atribuidas, esta SSR está capacitada para analizar ofertas de menor cuantía, ya
sea por denuncia o de oficio.
Por ello, y teniendo en cuenta las alegaciones a la consulta pública respondidas
en el Anexo 1, desde el punto de vista del análisis de replicabilidad se entenderá
como oferta personalizada empresarial el conjunto de servicios más reducido
posible que contenga los servicios mayoristas relevantes mencionados.
Esto es, si una oferta comprende distintas agrupaciones de servicios, se
analizará el subconjunto que contenga los servicios de comunicaciones
electrónicas, siempre y cuando (i) se puedan distinguir costes e ingresos de cada
componente de forma separada y (ii) el contrato no obligue a ejecutar la oferta
de forma conjunta y completa. Por la experiencia obtenida por esta SSR en este
tipo de ofertas personalizadas, en la mayoría de los casos este subconjunto
equivaldrá a la propia licitación o a un lote concreto de la misma.
Por último, cabe destacar que para interpretar el proyecto presentado por
Telefónica son relevantes los pliegos técnicos licitados y el informe de valoración
de la parte contratante, en especial en lo referente a las calidades requeridas y
ofertadas.
II.2 Enfoque de los flujos de caja y periodo relevante de análisis
Para valorar la replicabilidad de las ofertas, la presente metodología se basa en
un enfoque de flujos de caja descontados. Esto se traduce en el cálculo del valor
actual neto (VAN) derivado de la prestación de los servicios incluidos en el
proyecto. Esto es, los ingresos y los costes derivados de la oferta, descontando
dichos importes con una tasa de descuento.
La regla de decisión seguirá la siguiente fórmula:
21
La Resolución de los mercados de banda ancha obliga a Telefónica a informar semestralmente
a la CNMC de todas las ofertas personalizadas empresariales firmadas que tengan un importe
anual, atendiendo a todos los conceptos incluidos en el mismo, superior a 100.000 Euros (IVA
no incluido).
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0
)1(
0
≥
+
−
=
∑
=
T
tttt
r
CosteIngreso
VAN
,
donde:
- “t” es cada uno de los meses durante los cuales el proyecto está en vigor.
- “T” es el horizonte temporal del proyecto.
- “r” es la tasa de descuento, aplicándose como tal el WACC
22
.
En caso de que el VAN resultante sea mayor o igual a cero, se entenderá que
un operador alternativo puede replicar el proyecto analizado. En sentido
contrario, un VAN inferior a cero significará que el proyecto no supera el test de
replicabilidad.
Esta aproximación es consistente con la metodología de análisis de ofertas
residenciales y las propias Resoluciones de análisis de ofertas empresariales
citadas (casos Villena, UVa, EJ/GV e ICM).
El horizonte temporal del proyecto se corresponde con la duración del contrato,
a excepción de las licitaciones públicas que contemplen la posibilidad de
prorrogar el contrato, en cuyo caso el horizonte temporal tendrá en cuenta dicho
periodo adicional de la forma que se especificará a continuación. Esto es debido
a que esta SSR ha podido constatar que en un porcentaje muy elevado de los
casos las administraciones públicas ejecutan dichas prórrogas, mientras que las
empresas privadas emplean un sistema de contratación más flexible en el que
suelen renegociar las condiciones previas.
No obstante, teniendo en cuenta las alegaciones a la consulta pública expuestas
en el Anexo 1, dado que la incorporación de dicho periodo puede tener un
impacto elevado en el análisis de replicabilidad esta SSR estima necesario
calibrar de forma precisa su incorporación en el test. En este sentido, se
considera tratarlas de la misma manera que se tienen en cuenta la mayoría de
parámetros, lo que en este caso significa emplear la ejecución media estimada
de dichas prórrogas.
En concreto, dado que los contratos amplían su periodo inicial, de media, en un
84% de los casos en que ello es posible, en el test se incluirá dicho porcentaje
redondeado del tiempo ampliado. Por ejemplo, si existe la posibilidad de
prorrogar durante 24 meses, se considerará que se amplía durante 20 meses.
II.3 Ingresos
Para el análisis de replicabilidad se considera que se deben incluir el total de
ingresos que obtendría un operador alternativo que prestase los servicios
incluidos en la oferta de Telefónica.
22
Coste del capital medio ponderado, en sus siglas en inglés.
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A la vista de las alegaciones, cabe matizar que esto incluye tanto ingresos
directos incluidos en el contrato, como posibles ingresos indirectos que se
presten aún sin estar contemplados en el mismo. Este sería el caso, por ejemplo,
si un contrato incluyera accesos fijos en el precio licitado, y el operador prestara
también el tráfico telefónico, pagando por el volumen cursado en cada ocasión.
II.4 Costes
II.4.1 Grado de eficiencia y estándar de costes
En la prestación de los servicios minoristas, que típicamente conforman las
ofertas personalizadas empresariales, los costes en los que incurre el operador
de empresas se pueden agrupar del siguiente modo, conforme a la actividad
realizada y el nivel de regulación vigente:
• Servicio mayorista a partir del cual conformará su oferta minorista, así
como los costes de red propia necesarios para completar dichos servicios
mayoristas.
• Servicios y productos fuera del entorno regulado.
• Costes minoristas derivados de la actividad comercial, como por ejemplo
facturación o coste de venta.
Para la estimación de estos costes, se propone utilizar el estándar de operador
igualmente eficiente (OIE). Ahora bien, por los motivos ya expuestos
23
, se tienen
en cuenta las características particulares del operador de empresas a la hora de
seleccionar los servicios mayoristas regulados de referencia. Por esta razón, se
propone emplear el OIE ajustado a escala para la estimación de los costes
asociados al servicio mayorista regulado.
A continuación se muestra una tabla resumen con el estándar empleado para
cada fuente de coste:
23
Como se ha visto, las condiciones económicas no favorecen la adquisición de escala por parte
de este tipo de operadores, quienes mantienen unos bajos volúmenes de líneas y un alcance
geográfico significativamente limitado en comparación con el operador con PSM.
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Tabla
1
. Nivel de eficiencia según la fuente de coste
Costes Nivel de eficiencia
Servicios mayoristas OIE ajustado a escala
Costes de red propia adicionales al servicio mayorista OIE
Servicios no de comunicaciones electrónicas OIE
Costes minoristas OIE
Fuente: elaboración propia
Los costes incurridos en la prestación de las ofertas empresariales
personalizadas se calculan a partir de:
• Las ofertas de referencia de los distintos servicios mayoristas regulados.
• Modelos de costes BULRIC/+
24
para el cálculo de los costes de red propia
necesarios para complementar dichos servicios mayoristas.
• El sistema de contabilidad de costes regulatorio de Telefónica, que sigue
el estándar de costes corrientes totalmente distribuidos, para el cálculo de
los costes minoristas y de los costes de red propia de los servicios para
los cuales no se disponga de un modelo de costes BULRIC/+.
• Acuerdos comerciales de Telefónica para obtener los precios mayoristas
de servicios móviles.
• Las facturas requeridas ad hoc a Telefónica para los productos/servicios
fuera del entorno regulado.
• El coste de capital WACC de la propia Telefónica calculado por esta
SSR
25
para la tasa de descuento.
II.4.2 Costes de los servicios del entorno regulado para la provisión de los
servicios minoristas
Como se ha visto, la presente metodología se aplica a aquellas ofertas de
Telefónica que contengan servicios minoristas que quedan dentro del marco de
referencia del Mercado 4, teniendo una especial relevancia el acceso indirecto
de banda ancha empresarial (el NEBA empresarial sobre fibra).
Una oferta empresarial que contenga dichos servicios a menudo también incluye
otros servicios de comunicaciones electrónicas que mantienen algún tipo de
regulación.
En efecto, los servicios de comunicaciones electrónicas típicamente
demandados por las empresas son los servicios de telefonía y banda ancha,
tanto fijos como móviles, y circuitos alquilados dedicados. Para varios de estos
24
Modelo de costes ingenieril (BU) basado en el estándar de costes incrementales a largo plazo
(LRIC), incluyendo o no un mark-up (+).
25
Esta SSR calcula dicho valor de forma anual, siendo el de 2016 el más reciente con un valor
que ascendió a 6,32% (Expediente: WACC/DTSA/002/16/WACC 2016 OP INTEGRADOS).
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servicios minoristas existen distintos servicios mayoristas disponibles que
podrían ser usados para replicar a nivel técnico las ofertas de Telefónica.
La elección del servicio mayorista de referencia para cada caso pasa por
considerar la opción más favorable en términos económicos, siempre teniendo
en cuenta las restricciones procedentes del tipo y complejidad del servicio
demandado, la ubicación de las distintas sedes a cubrir, así como las
características específicas ya expuestas que presenta un operador de empresas.
En aplicación del estándar OIE ajustado a escala, a la hora de escoger dicho
servicio mayorista, se valorará que el operador de empresas no tiene las
suficientes economías de escala y alcance para usar los servicios mayoristas
masivos con la misma intensidad que Telefónica o de otros operadores que se
dirigen al mercado residencial.
Además de los servicios mayoristas regulados, para poder prestar los servicios
minoristas, el operador de empresas debe incurrir en costes de red propia, es
decir, costes derivados tanto de la implementación como de la operación y
mantenimiento de su propia red necesaria para construir el servicio final a partir
del servicio mayorista elegido.
Dependiendo de las características específicas de cada tipo de servicio minorista
incluido en la oferta empresarial personalizada, a continuación se concretarán
tanto los diferentes servicios mayoristas típicos como los costes de red propia
necesarios. Se partirá de los servicios minoristas siguientes: accesos de banda
ancha con contención, accesos de línea alquilada dedicada (tanto mediante
interfaces Tradicionales como Ethernet), telefonía fija (acceso y tráfico de voz) y
comunicaciones móviles (telefonía y banda ancha).
II.4.2.1 Accesos de banda ancha con contención
Los accesos de banda ancha con contención se emplean para prestar servicios
de acceso a (i) Internet y/o (ii) a una red privada virtual (VPN por sus siglas en
inglés).
A diferencia de las líneas alquiladas, los accesos de banda ancha no requieren
de una conexión dedicada que esté asociada a la reserva total de los recursos y
garantice la disponibilidad completa de una capacidad de forma continua. Los
accesos de banda ancha están basados, en la mayoría de los casos, en pares
de cobre o en fibra punto-a-multipunto FTTH/GPON.
Igual que en el segmento residencial, el servicio de acceso a Internet prestado
en el segmento empresarial también están basados habitualmente en dichos
accesos de banda ancha con contención.
Asimismo, el servicio de acceso a una VPN a 10 y 100 Mbit/s o incluso
velocidades superiores, en lugar de ser implementados mediante líneas
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alquiladas, pueden también prestarse mediante la red FTTH punto-a-multipunto,
es decir basados en accesos de banda ancha con contención, siendo un servicio
semejante al de una línea alquilada pero con menores requisitos de
disponibilidad.
II.4.2.1.1 Costes Mayoristas
Para prestar estos servicios sobre la red de par de cobre, un operador de
empresas puede utilizar, bien, los servicios mayoristas de acceso desagregado
al bucle mediante OBA
26
, o bien, los servicios mayoristas de acceso indirecto de
banda ancha, en este caso, NEBA
27
en su modalidad cobre.
Se propone utilizar OBA siempre que exista un operador de empresas co-
ubicado. En caso contrario, y de acuerdo con la respuesta a las alegaciones de
la consulta pública del Anexo 1, se empleará NEBA residencial o empresarial
28
sobre cobre en función de si el servicio minorista es navegación por Internet o
conexión a la VPN respectivamente. Si Telefónica no está obligada a ofrecer
NEBA residencial por ser zona competitiva, se utilizará NEBA empresarial si bien
se analizará la evolución del mercado mayorista para ver si la existencia de
ofertas comerciales justifica el uso de NEBA residencial como servicio mayorista
equivalente.
Por otro lado, para prestar este tipo de servicios sobre redes de fibra se propone
considerar que el operador de empresas empleará el nuevo servicio NEBA Local
en caso que un operador de empresas esté presente en la central cabecera y
ésta no esté localizada en la zona BAU determinada en la Resolución de los
mercados de banda ancha
29
. Si la central en la que se encuentra el operador
está en zona BAU, donde Telefónica no está obligada a ofrecer ningún servicio
mayorista basado en elementos activos salvo NEBA empresarial, entonces en
un principio se utilizará dicho servicio mayorista para replicar tanto los accesos
a Internet como las conexiones a VPN.
No obstante, de acuerdo con lo ya apuntado en el caso de los accesos basados
en cobre y en la respuesta a las alegaciones en el Anexo 1, se analizará si la
evolución del mercado y aparición de ofertas comerciales justifican el uso de
26
La Oferta de Bucle de Abonado (OBA) define el servicio mayorista de alquiler de los pares de
cobre que conectan a un usuario con la central telefónica y que Telefónica debe prestar al resto
de operadores. La OBA incluye la descripción, procedimientos para su provisión, condiciones
técnicas y precios del servicio en sus distintas modalidades (acceso desagregado y compartido).
27
En caso de no existir cobertura NEBA, los servicios de referencia serían el GigADSL y el ADSL-
IP. Estos servicios mayoristas están contenidos dentro de la oferta NEBA tanto su descripción,
provisión, como condiciones técnicas y precios.
28
NEBA empresarial conlleva el uso del tipo de tráfico ORO y el mantenimiento Premium, que
actualmente tiene un precio de 10 euros/mes.
29
Ver Anexo 8 de la Resolución de los mercados de banda ancha: lista de municipios no sujetos
a obligaciones en Relación con los servicios mayoristas de acceso al bucle de Fibra óptica (zona
BAU).
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NEBA local o NEBA residencial como servicio mayorista equivalente para
replicar los servicios minoristas de navegación por Internet.
Si el operador no está coubicado en la central cabecera, se empleará el servicio
mayorista de acceso indirecto NEBA residencial para replicar el servicio de
navegación por Internet, y la modalidad NEBA empresarial fibra si se trata de
replicar una conexión VPN. Además de que el servicio a replicar sea acceso a
Internet, la utilización de NEBA residencial fibra estará inicialmente limitada a las
centrales en las que Telefónica tenga obligación de ofrecerlo.
No obstante, aquí también la evolución del mercado y la aparición de ofertas
comerciales mayoristas podrían llevar a utilizar el uso de los precios de dichas
ofertas mayoristas o incluso NEBA residencial como servicio mayorista en las
zonas en las que Telefónica ya no tiene obligación de prestarlo.
Por otro lado, un operador de empresas no disfruta de suficientes economías de
escala para que el despliegue de fibra mediante la oferta mayorista de conductos
MARCo
30
sea económicamente más favorable que la utilización del acceso
indirecto NEBA fibra, al no realizar un despliegue masivo como el del mercado
residencial ni tratarse tampoco de servicios de alto valor añadido, como serían
las líneas alquiladas, sino servicios de banda ancha con contención.
A pesar de lo anterior, si el servicio NEBA no permite bien (i) garantizar las
calidades (QoS) o los niveles de servicio (ANS)
31
, o bien (ii) prestar las
velocidades
32
ofertadas por Telefónica en su servicio minorista, entonces
debería emplearse la oferta mayorista de líneas alquiladas ORLA
33
.
Tal como se indica en el Anexo 1 en respuesta a una alegación de Vodafone,
otro factor que también llevaría al uso de ORLA en lugar de NEBA fibra sería que
se aporten evidencias que prueben fehacientemente que, en el momento de la
oferta, en las dependencias del usuario final en las que se solicitaba el servicio
de conectividad no hubiera disponibilidad de NEBA.
Para mayor claridad, a continuación se muestra un árbol de decisión ilustrando
los principales escenarios:
30
La oferta MARCo (Oferta Mayorista de Acceso a Registros y Conductos) recoge un conjunto
de servicios, con sus respectivas condiciones técnicas y económicas, que Telefónica debe
prestar al resto de operadores para facilitarles el acceso a sus infraestructuras de obra civil
(conductos, registros, arquetas y postes) y permitirles el despliegue de sus propias redes de fibra
óptica.
31
Incluyendo el mantenimiento.
32
Actualmente el servicio NEBA está limitado a modalidades con una velocidad máxima de 300
Mbit/s.
33
La Oferta de Referencia de Líneas Alquiladas (ORLA) de Telefónica incluye el servicio
mayorista de líneas alquiladas terminales, que permite a los operadores conectar sus redes con
las dependencias finales de los clientes mediante capacidades reservadas, garantizadas y
simétricas.
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Árbol de decisión 1. Accesos de banda ancha con contención
Nota 1: El uso de la modalidad residencial o empresarial de NEBA depende de si el tipo de
servicio minorista a replicar es acceso a Internet o VPN respectivamente. Si la situación
competitiva de la central implica que el único servicio regulado disponible es el NEBA
empresarial, se optará por dicha modalidad.
En todo caso, la evolución del mercado y la aparición de ofertas comerciales mayoristas podría
justificar la utilización de los precios de dichas ofertas o incluso las referencias de precios de los
servicios regulados si son similares.
Fuente: elaboración propia
A continuación se muestran los costes en que incurriría un operador de
empresas al emplear uno u otro servicio mayorista.
Costes OBA
En relación con la utilización del servicio mayorista de desagregación del bucle
(OBA), los costes en los que incurriría un operador especialista en empresas
tienen las siguientes componentes:
Tabla 2. Fuentes de costes mayoristas asociados a la replicabilidad de un
acceso de banda ancha mediante OBA
Cuotas no recurrentes asociadas a altas y bajas
Cuota de alquiler del par completamente desagregado
Costes asociados a la coubicación
Fuente: elaboración propia
En relación al primer concepto, se trata de una componente no recurrente que
incluye los conceptos de alta, baja, traspasos, etc. y viene determinada como
coste medio por conexión. Este coste se calcula a partir de todos los ingresos de
Telefónica en concepto de alta y traspasos hacia las modalidades de acceso
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completamente desagregado o compartido sin STB
34
, así como de bajas de
ambas modalidades, dividido por el número de dichas altas, traspasos y bajas.
Por otra parte, existe una doble componente recurrente que incluye, por un lado,
la cuota de alquiler del par completamente desagregado y, por el otro lado, los
costes asociados a la coubicación (espacio, tendidos de cables en central,
energía, puerto del DSLAM, etc.) de acuerdo con un modelo de costes bottom-
up.
Para mayor claridad, a continuación se mostrará una tabla con los costes
unitarios actuales, conforme a la oferta de referencia OBA vigente.
En este sentido cabe advertir que los costes presentados en este documento
pueden sufrir modificaciones a lo largo del tiempo al ir revisándose las
respectivas ofertas de referencia, por lo que se deben considerar solo como una
orientación a efectos ilustrativos:
Tabla 3. Costes mayoristas OBA para prestación de accesos de banda ancha
con contención.
Elemento de replicabilidad Coste
no recurrente (euros) Coste recurrente (euros/mes)
OBA 37,71 10,78
Fuente: elaboración propia
Costes NEBA
Para los servicios replicados técnicamente mediante el servicio mayorista de
acceso indirecto NEBA cobre/fibra, los conceptos que contribuyen tanto a la
componente no recurrente como a la recurrente son los siguientes:
Tabla 4. Fuentes de costes mayoristas asociados a la replicabilidad técnica de
un acceso de banda ancha mediante NEBA empresarial
1. Cuota mensual NEBA por acceso
2. Coste mensual NEBA por capacidad en pPAI ORO/Best Effort
3. Otros costes iniciales
4. Recargo de Acceso Indirecto - Línea sin STB
5. Alta usuario
6. Coste asociado a pPAI – E
7. Coste mantenimiento premium
Fuente: elaboración propia
34
Servicio Telefónico Básico.
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A continuación se describirán los conceptos que requieren ser calculados
(conceptos numerados como 2, 3, 5 y 6), ya que los restantes son precios de
catálogo NEBA extraídos del literal de la oferta de referencia.
El “coste mensual de NEBA por capacidad en pPAI” es función del tráfico
medio en la hora cargada consumido por el servicio minorista que se está
replicando y también del tipo de tráfico necesario. Las características del servicio
minorista replicado determinarán, en primer lugar, si el tráfico en el pPAI es tipo
ORO o Best Effort y, en segundo lugar, el volumen del caudal consumido. Como
se ha indicado, se distinguen entre los servicios de acceso a Internet y el acceso
a una VPN.
Si el servicio minorista que se está replicando es un acceso a Internet mediante
conexión de banda ancha equivalente al prestado en un entorno residencial, se
empleará NEBA residencial, siempre que se cumplan las condiciones
mencionadas anteriormente. En este caso, el tipo de tráfico reservado en el pPAI
será Best Effort. El caudal medio utilizado será el considerado en la replicabilidad
para el mercado residencial.
A continuación se muestran los consumos en 2017 asociados a las diferentes
modalidades de acceso a Internet equivalentes a las conexiones residenciales.
Cabe advertir que, como en el caso de los costes expuestos, tanto estos
consumos como los presentados a lo largo de este documento serán revisados
de forma periódica, por lo que deben observarse solo a efectos ilustrativos
Tabla 5. Consumos asociados a las modalidades de acceso a Internet mediante
conexiones de banda ancha.
Modalidad Ancho de banda
Acceso a Internet 30 Mbit/s 451 kbit/s
Acceso a Internet 100 Mbit/s 600 kbit/s
Acceso a Internet 300 Mbit/s 701 kbit/s
Fuente: elaboración propia
Como consecuencia de dichos consumos, a modo de ejemplo, el coste mensual
de NEBA residencial por capacidad en pPAI para la modalidad de “acceso a
Internet 100 Mbit/s” sería de 600 kbit/s x 4,79 € el Mbit/s = 2,87€.
En el caso de que el servicio minorista sea un acceso a una VPN de una
capacidad específica implementado sobre un acceso de fibra tipo GPON, se
supondrá que el tráfico en el pPAI es tipo ORO.
El coste de la capacidad de NEBA es función del consumo medio por cliente en
el pPAI y variará dependiendo de la modalidad de acceso a la VPN del cliente
(por ejemplo, acceso VPN a 10 Mbit/s). Dicho consumo medio se estima a partir
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de una contención de CONFIDENCIAL[ ]
35
sobre el consumo que tendría
asociado un acceso de la misma velocidad pero basado en un circuito minorista.
Los consumos de los servicios tipo circuito minorista se han deducido a partir de
la contabilidad de Telefónica y del coste por kbit/s del modelo de red
36
.
A continuación se muestran los consumos asociados a las diferentes
modalidades de conexión a una VPN basada en la red de acceso FTTH/GPON.
Tabla 6. Consumos asociados a las modalidades de conexión a VPN mediante
conexiones de banda ancha FTTH/GPON.
Modalidad Ancho de banda
Acceso VPN hasta 10 Mbit/s 714 kbit/s
Acceso a VPN hasta 100 Mbit/s 1.850 kbit/s
Acceso a VPN hasta 300 Mbit/s 4.486 kbit/s
Fuente: elaboración propia
Como consecuencia, a modo de ejemplo, el coste mensual de la capacidad de
NEBA para un “acceso a VPN hasta 100 Mbit/s” sería de 1,850 Mbit/s x
5,56 €/Mbit/s = 10,29 €.
Por otro lado, las cantidades asociadas al concepto “otros costes iniciales” se
derivan del ingreso medio por conexión mayorista aportada por Telefónica, y
representa un coste no recurrente de CONFIDENCIAL[ ]€ para las conexiones
de NEBA cobre y de CONFIDENCIAL[ ]€ para las conexiones de NEBA fibra.
Las cantidades asociadas al “alta usuario” se calculan de la siguiente forma
según el tipo de conexión:
• El coste asociado al alta para NEBA cobre se calcula en base a los
ingresos por conexión mayorista indicados por Telefónica en concepto de
alta sobre par vacante y alta sobre par ocupado. El resultado es un coste
no recurrente de CONFIDENCIAL[ ]€.
• El coste asociado al alta NEBA fibra se equipara al precio del alta sobre
fibra vacante, que asciende a 68,17€ según los precios vigentes.
A dichos costes habrá que sumar los asociados a las bajas de los servicios
tomados de los datos reales de ingresos en dicho concepto que tiene Telefónica,
puesto que no todas las conexiones terminan necesariamente en una baja.
35
De acuerdo con respuesta de Telefónica a requerimiento de información efectuado en el marco
expediente OFMIN/DTSA/004/15/DENUNCIA GOBIERNO VASCO.
36
En concreto, el consumo supuesto para el circuito se obtendría de (C-F)/T, siendo C el coste
de la modalidad de circuito minorista según los datos de la contabilidad; F, la parte fija del coste
de cada circuito según el modelo de costes y T el coste por kbit/s transmitido también según el
modelo de costes.
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Los costes asociados al pPAI-E para cada conexión se calcularán a partir del
coste por kbit/s (resultante del precio regulado del pPAI y de la capacidad de la
interfaz de acceso) y de los consumos para cada modalidad supuestos en las
tablas anteriores, teniendo en cuenta que los pPAI para cada tipo de tráfico (Best
Effort, ORO y Real Time) deben ser diferentes. Por ejemplo, el coste asociado al
pPAI-E para un servicio tipo “acceso a Internet 100 Mbit/s” sería de 0,02€ al mes
mientras que para un servicio tipo “acceso a VPN hasta 100 Mbit/s” sería de
0,09€ al mes
El coste del mantenimiento Premium dependerá también del tipo de servicio.
Para la replicabilidad de los servicios tipo acceso a Internet, el coste de este
mantenimiento se incluirá en cada caso en función del requerimiento que exista
en el servicio minorista. Para los servicios tipo acceso a VPN se incluirá siempre.
Debe tenerse en cuenta que mientras que el servicio NEBA fibra solo dispone de
una modalidad “día siguiente” con un coste de 10 €/mes, para NEBA sobre cobre
hay 3 modalidades distintas de 12, 8 o 6 horas con unos costes de 5€/mes,
7,40€/mes y 11,90€/mes respectivamente.
Con el objeto de ilustrar el orden de magnitud de los costes unitarios actuales de
cada uno de los servicios descritos, la siguiente tabla contiene los costes
asociados al servicio mayorista NEBA en los que incurre un operador para
replicar un servicio de acceso a Internet según sea cobre o fibra. Dichos costes
no incluyen el coste de mantenimiento Premium que se añadiría en función de
los requisitos a nivel minorista.
Tabla 7. Costes mayoristas NEBA para replicar el servicio de acceso a Internet
prestado mediante accesos de banda ancha con contención.
Elemento de replicabilidad Coste
no recurrente (euros) Coste recurrente
(euros/mes)
NEBA residencial cobre:
Acceso a Internet 30 Mbit/s 44,72 17,26
NEBA residencial fibra:
Acceso a Internet 100 Mbit/s 69,11 22,84
NEBA residencial fibra:
Acceso a Internet 300 Mbit/s 69,11 23,32
Fuente: elaboración propia
Por otro lado, de nuevo a efectos ilustrativos, a continuación se muestran los
costes asociados al servicio mayorista NEBA empresarial en los que incurre un
operador para replicar un servicio de conexión a una VPN implementada
mediante accesos FTTH/GPON a 10, 100 y 300 Mbit/s:
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Tabla 8. Costes mayoristas NEBA para replicar el servicio de conectividad VPN
a partir de accesos de banda ancha con contención.
Elemento de replicabilidad Coste
no recurrente (euros) Coste recurrente
(euros/mes)
NEBA empresarial fibra:
Conectividad VPN 10 Mbit/s 69,11 33,97
NEBA empresarial fibra:
Conectividad VPN 100 Mbit/s 69,11 40,48
NEBA empresarial fibra:
Conectividad VPN 300 Mbit/s 69,11 55,28
Fuente: elaboración propia
II.4.2.1.2 Costes de red propia
Los costes de red propia comprenden los costes de equipos, gestión
37
y
mantenimiento
38
asociados a la red que el propio operador debe desplegar (más
allá del acceso de cobre o fibra) para complementar el servicio mayorista
utilizado y transportar los caudales de tráfico
39
asociados a los servicios
minoristas de acceso a Internet y conectividad a VPN (ambos prestados
mediante conexiones de banda ancha), que se están replicando.
A modo de ejemplo, para la provisión de un servicio de acceso a Internet de
banda ancha mediante desagregación del bucle, un operador alternativo deberá
incurrir en los siguientes costes de red propia: Backhaul/ Entrega de Señal
(EdS)
40
, red de agregación, backbone
41
IP nacional, salida a Internet, hosting,
así como determinados costes comunes.
A diferencia de cuando se usa OBA como servicio mayorista para replicar el
minorista de banda ancha, un acceso indirecto tipo NEBA (tanto cobre como
fibra) ya incluye la red de agregación
42
y por tanto no es preciso estimar los
costes de red propia asociada a la red de agregación. Por ello, para un servicio
37
Costes operativos del Centro de Gestión de la Red que dará servicio a los diferentes centros
a que se dan conexión mediante los servicios contratados.
38
Costes operativos derivados del mantenimiento de red y los Acuerdos de Nivel de Servicio
(ANS) ofertados por Telefónica.
39
Se refieren a los costes derivados del transporte en la red IP del tráfico originado en las
diferentes ubicaciones que deben conectarse.
40
El backhaul hace referencia a los enlaces para unir los equipos de acceso repartidos por todo
el territorio a los que se conectan los usuarios finales con los equipos que forman parte de la red
del propio operador. La EdS es un servicio que permite a los operadores que hacen uso de los
servicios mayoristas de acceso al bucle de abonado, llevar el tráfico de los usuarios finales desde
las centrales de Telefónica hacia su propia red.
41
Backbone o red troncal hace referencia a la parte central de la red del operador formada por
enlaces de alta capacidad que conectan a los nodos principales de la red y presta los diferentes
servicios ofrecidos a los usuarios finales.
42
El servicio mayorista NEBA ya incorpora la red de agregación
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equivalente los costes de red propia con OBA son superiores a los obtenidos con
NEBA.
Cuando el servicio minorista replicado es un acceso a Internet sin garantías de
caudal (como en el segmento residencial), estos costes son equivalentes a los
establecidos para el análisis de la replicabilidad de las ofertas dirigidas al
mercado residencial, y que están basados en un modelo bottom-up.
A continuación se muestra una tabla con los costes de red propia de un operador
de empresas que presta el servicio minorista de acceso a Internet a partir de los
servicios mayorista OBA y NEBA:
Tabla 9. Costes de red propia para servicios de acceso a Internet
Elemento de replicabilidad Coste recurrente
43
(euros/mes)
OBA:
Acceso Internet 30Mbit/s 7,34
NEBA cobre:
Acceso Internet 30Mbit/s 2,90
NEBA fibra
Acceso Internet 100 Mbit/s 3,88
NEBA fibra:
Acceso Internet 300Mbit/s 4,58
Fuente: elaboración propia
Por su parte, los costes de red propia asociados al servicio minorista de
conectividad a VPN mediante una conexión de banda ancha FTTH/GPON, se
calculan de la misma manera que los costes de red asociados al servicio de
acceso a Internet de banda ancha; es decir, (i) basándose en un modelo bottom-
up, (ii) eliminando los costes de red propia específicos del servicio de acceso a
Internet y (iii) considerando los consumos estimados para los servicios de
empresa de conectividad a una VPN en lugar de los consumos asociados a los
servicios residenciales de acceso a Internet.
A continuación se muestra una tabla con los costes de red propia de un operador
de empresas que presta el servicio de conectividad VPN a partir del único
servicio mayorista considerado, esto es, el acceso indirecto NEBA empresarial
fibra:
43
No se incurre en costes no recurrentes.
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Tabla 10. Costes de red propia para replicar servicios de conectividad a VPN
implementados sobre accesos FTTH/GPON
Elemento de replicabilidad Coste recurrente
(euros/mes)
NEBA empresarial fibra
Conectividad VPN 10Mbit/s 2,70
NEBA empresarial fibra
Conectividad VPN 100Mbit/s 6,47
NEBA empresarial fibra
Conectividad VPN 300 Mbit/s
15,04
Fuente: elaboración propia
II.4.2.2 Accesos de líneas alquiladas
Una línea alquilada
44
es un servicio de transmisión para la conexión permanente
entre dos puntos a través de una red pública de telecomunicaciones, con una
determinada capacidad fija y que no incluye funciones de conmutación que el
usuario pueda controlar. Dicho servicio permite conectar dos puntos para el
envío y recepción de flujos de información.
Este servicio se presta mediante dos tipos de interfaces distintos. Si bien en los
primeros años de la liberalización sólo se comercializaban con interfaces
denominadas “tradicionales” (conformadas por las líneas alquiladas analógicas,
los circuitos nx64 Kbit/s y los circuitos de las jerarquías PDH/SDH
45
), en la
actualidad se emplea principalmente el mismo estándar de las redes locales de
ordenadores, Ethernet.
II.4.2.2.1 Costes Mayoristas Ethernet
Los circuitos Ethernet mediante fibra óptica punto-a-punto con velocidades y
caudal dedicado y garantizado pueden replicarse técnicamente mediante (i) el
servicio mayorista de acceso a infraestructura de obra civil previsto en la oferta
de referencia MARCo, que permite al operador desplegar su propia red de fibra
óptica punto-a-punto, o bien, (ii) el servicio mayorista de líneas alquiladas
previsto en la oferta de referencia ORLA.
Los elementos relevantes a la hora de considerar uno u otro servicio mayorista
son la velocidad requerida por los circuitos minoristas y la existencia de
operadores de empresa coubicados.
Dada la elevada casuística de este tipo de accesos no es posible prefijar un
criterio cerrado por el cual se elegirá de forma automática uno u otro servicio
44
Servicio también conocido como circuito alquilado o dedicado.
45
Siglas inglesas de Jerarquía Digital Plesiócrona y Jerarquía Digital Síncrona, con velocidades:
2, 34, 155 y 622 Mbit/s.
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mayorista. No obstante, sí es posible especificar ciertos escenarios donde en
general se optará por uno de ellos. Dichos escenarios se exponen a
continuación.
• Cuando el acceso sea superior a 1 Gbit/s se optará en la mayoría de los
casos por MARCo ya que en la ORLA no existe una misma referencia de
precios regulados. No obstante, considerando las alegaciones realizadas en
la consulta pública, en casos excepcionales se evaluará si existen
condicionantes justificados y documentados de falta de infraestructuras o
tramos no cubiertos por la oferta de referencia que imposibilitasen la
utilización de MARCo. En dichos casos se añadiría el coste del despliegue
específico.
• En el caso de que la velocidad sea elevada, de entre 100 Mbit/s y 1 Gbit/s, y
haya operadores de empresa coubicados también se usará MARCo,
mientras que si no existe dicha coubicación se escogerá ORLA. Asimismo,
igual que en el punto anterior, en cada caso se evaluará si existen
condicionantes justificados y documentados que imposibiliten la utilización
de MARCo.
• En el otro extremo, cuando se oferten velocidades bajas, de 10Mbit/s, se
optará por ORLA.
Para mayor claridad a continuación se muestra un árbol de decisión ilustrando
los diferentes escenarios:
Árbol de decisión 2. Accesos de línea alquilada dedicada Ethernet
Fuente: elaboración propia
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Para evaluar el coste de los accesos MARCo, se considera que (i) se trata de
despliegues de fibra óptica punto-a-punto para el mercado empresarial, (ii) son
despliegues dedicados a un número limitado de clientes (de acuerdo con la
respuesta a las alegaciones del Anexo 1, para 12 clientes potenciales de los
cuales se conectan 3) y (iii) en lugar de unos costes en infraestructura civil, se
utiliza el servicio mayorista MARCo con sus precios asociados.
En base a dichas hipótesis, se estiman unos costes mensuales por kilómetro de
fibra punto-a-punto, incluyendo tanto los tramos horizontales como verticales por
cliente empresarial conectado, de CONFIDENCIAL[ ]€/km
46
, valor que se
empleará para el análisis de replicabilidad con independencia de la velocidad
prestada (dado que el despliegue necesario es el mismo).
Teniendo en cuenta las ubicaciones (i) de las sedes a unir y (ii) de las centrales
de Telefónica, así como el recorrido por las calles principales, se obtendrá en
cada caso las distancias a cubrir mediante fibra. Como resultado de dichas
distancias, con un margen de 10% adicional
47
, se obtendrán los costes.
Por otro lado, para evaluar el coste de los accesos ORLA, se considerará la
utilización de circuitos de tecnología Ethernet si la central asociada al acceso
corresponde a una central con cobertura de servicios ORLA-E, y se optará por
circuitos tradicionales ORLA-T en caso contrario.
En ambos casos, entre las opciones que garantizan el caudal requerido, se
elegirá la modalidad que redunde en el menor coste posible para el operador de
empresas. Por ejemplo un circuito minorista con un caudal de 20 Mbit/s y fuera
de cobertura ORLA-E se replicaría con un acceso ORLA-T de 34 Mbit/s, dado
que un acceso de 2 Mbit/s no garantiza el caudal y un acceso de 155 Mbit/s
supondría un coste mayor.
Para ambos tipos de accesos ORLA, en general no se considerará la existencia
de altos costes asociados a la provisión de los circuitos mayoristas. Sin embargo,
de forma puntual y ante una evidencia manifiesta de despliegues nuevos por
parte de Telefónica en centrales de zona B se analizará la conveniencia de
añadir dichos costes.
Finalmente, para calcular el coste de los circuitos se supondrá siempre que el
operador de empresas tiene presencia en la central para el servicio de enlace a
cliente
48
con independencia del tipo de circuito, salvo en aquellas ubicaciones
asociadas a centrales no abiertas a interconexión de líneas alquiladas
46
En caso de considerar que el despliegue se realiza ad hoc para un solo cliente, el coste
ascendería a CONFIDENCIAL[ ]€/km.
47
El margen del 10% adicional estimado viene dado por el incremento en longitud que supone
el recorrido a través de los conductos y las cámaras respecto a las líneas rectas de las calles.
48
Lo que implica que la distancia es de 0 km.
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tradicionales. En estos casos se analizará la distancia entre dichas centrales y
las abiertas a interconexión más próximas.
A modo de ejemplo, para servicios de línea alquilada Ethernet basados en fibra,
la siguiente tabla indica los costes en los que incurriría un operador para replicar
los servicios Ethernet, Fast Ethernet o Gigabit Ethernet utilizando tanto el servicio
mayorista MARCO para despliegue propio, como la ORLA-E.
Tabla 11. Costes mayoristas MARCo para replicar el servicio de circuitos
VALOR CONFIDENCIAL
Elemento de replicabilidad Coste recurrente por km
(euros por km/mes)
Circuitos Ethernet (≥100 Mbit/s)
Fuente: elaboración propia
Tabla 12. Costes mayoristas ORLA para replicar el servicio de circuitos
Elemento de replicabilidad Coste
no recurrente (euros) Coste recurrente
(euros/mes)
Circuito Ethernet ORLA 0 km 510,09 264,44
Circuito Fast Ethernet ORLA 0 km 820,17 332,57
Circuito Gigabit Ethernet ORLA 0 km 820,17 410,25
Fuente: elaboración propia
II.4.2.2.2 Costes Mayoristas interfaces tradicionales
En el caso de los circuitos punto-a-punto con interfaces tradicionales, las
velocidades de hasta 2 Mbit/s pueden provisionarse sobre cobre, mientras que
las de mayor velocidad deben ofrecerse mediante fibra punto-a-punto.
La replicabilidad técnica de los circuitos de hasta 2 Mbit/s puede basarse en el
servicio OBA y el uso de los equipos xDSL. Así, en el caso de que las
dependencias del cliente final dónde debe suministrarse el servicio de circuito
dependan de una central con al menos un operador de empresas coubicado, y
la distancia entre dichas dependencias y la central sea hasta 1.500 metros, se
utilizará la OBA con los equipos xDSL necesarios para ofrecer dicho servicio.
Si por el contrario la sede del cliente está situada a mayor distancia de la central
telefónica, para asegurar la disponibilidad de una capacidad simétrica del circuito
a 2 Mbit/s, se requeriría emplear técnicas de bonding
49
. Dado que son necesarios
dos pares de cobre por circuito a 2 Mbit/s, implica un mayor coste que la provisión
mediante desagregación de un único par.
49
Técnica utilizada en xDSL para agrupar varios pares de cobre para conectar con un usuario
final y utilizar la capacidad de todos ellos simultáneamente para aumentar el ancho de banda
disponible.
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En concreto, se considerará que es necesario utilizar dos pares por encima de
1.500 metros y que 2.300 metros es asimismo el límite para provisionar estos
servicios agregando 2 pares.
Por otro lado, puesto que la utilización de las técnicas de bonding implica el uso
de pares vacantes del mismo cable y existe un grado significativo de rechazo de
solicitudes de pares vacantes, se considerará que la agregación de pares está
disponible únicamente en el 72% de los casos que serían susceptibles de ser
provisionados mediante agregación de pares.
Por consiguiente, para los servicios de 2 Mbit/s cuya distancia entre cliente y
central esté comprendida entre los 1.500m y los 2.300m, el coste total se
estimará como una ponderación del 50 %
50
entre el precio de un circuito ORLA-
T de 2 Mbit/s y el coste asociado a la desagregación de dos pares.
Por último, para distancias mayores a 2.300 metros se empleará ORLA-T como
único elemento de replicabilidad.
Para el resto de velocidades, 34 Mbit/s y 155 Mbit/s, se considerará que el
operador hace uso del servicio mayorista MARCO y el despliegue de fibra propia
para replicarlas en caso de tratarse de una central con algún operador de
empresa coubicado. En caso contrario, se considerará el uso de ORLA-T para
replicar los servicios.
El coste del despliegue de la fibra mediante MARCO sería equivalente al
establecido para Ethernet, ya que en ambos casos se trata del coste del
despliegue del medio físico punto-a-punto que sirve para cualquier tecnología,
sin incluir ni los equipos en la sede del cliente ni en la central.
50
Si la probabilidad de rechazo de una solicitud de par vacante se estimara en un 15%, la
probabilidad de disponer de dos pares vacantes en un mismo cable se puede estimar en 0,85 x
0,85, es decir, de aproximadamente un 72%.
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Árbol de decisión 3. Accesos de línea alquilada dedicada tradicional
Fuente: elaboración propia
II.4.2.2.3 Costes de red propia
Para completar la prestación de los servicios minoristas de líneas alquiladas
dedicadas, un operador debe incurrir en costes derivados de red propia
necesaria para complementar los servicios mayoristas ORLA y MARCo
regulados.
En concreto, se deben considerar los costes de equipamiento, gestión
51
y
mantenimiento
52
en que incurre el operador alternativo para desplegar su red
propia para ofrecer la conectividad y los caudales de tráfico
53
asociados a los
distintos circuitos. Dichos costes se obtienen del sistema de contabilidad de
costes regulatorio de Telefónica.
No obstante, un operador alternativo no incurriría en todos estos tipos de costes
de red propia en algún caso concreto, como podría ser la simple conexión directa
sin funciones adicionales de dos sedes muy cercanas dentro de la misma
localidad. Esto es debido a que podría provisionarse con fibra oscura punto-a-
punto entre ellas, y el coste estimado del despliegue con MARCo ya incluye las
dos componentes del despliegue de fibra, la horizontal y la vertical. En este caso
solo sería necesario contabilizar el equipamiento en sede del cliente, si fuera
suministrado por el operador y, como se ha señalado en contestación a las
alegaciones, deberían añadirse los costes requeridos para la necesaria gestión,
51
Costes operativos del Centro de Gestión de la Red que dará servicio a los diferentes centros
a que se dan conexión mediante los servicios contratados.
52
Costes operativos derivados del mantenimiento de red y los Acuerdos de Nivel de Servicio.
53
Costes derivados del transporte del tráfico originado en las diferentes ubicaciones que deben
conectarse.
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control y monitorización del servicio que serán analizados en cada caso particular
según los requisitos.
Cuando estos servicios minoristas son replicados mediante el servicio mayorista
MARCo, los costes de red propia que el operador debe implementar para
provisionar un circuito Ethernet se calcularán como los propios en que incurre
Telefónica (según su contabilidad regulatoria) en la prestación del mismo servicio
minorista descontando el coste que supone la red de acceso pasiva en la propia
contabilidad puesto que ya se ha contabilizado como despliegue propio mediante
uso de MARCo.
Cuando el servicio provisionado es un circuito tradicional, los costes de red
propia se calcularán de forma equivalente, empleando los costes de línea
alquilada terminal tradicional de la contabilidad regulatoria de Telefónica.
Por otro lado, cuando los servicios de circuitos dedicados minoristas son
provistos a partir del servicio mayorista ORLA, los costes de red propia deben
cubrir toda la red a partir de la propia central en la que se interconectaría el
operador alternativo (en la que se ubicaría el extremo de la línea alquilada
mayorista).
Como se ha mencionado antes, al suponer que el operador alternativo tiene
presencia en la central, el servicio mayorista ORLA solo replica la red de acceso
entre la central y las dependencias del usuario final, y por tanto conlleva que la
red propia necesaria sea equivalente a la requerida cuando la replicabilidad se
ha realizado mediante MARCo. La única diferencia es que en este caso se
excluye el coste de los equipos en la central puesto que ya están incluidos como
parte del servicio mayorista ORLA.
En los accesos dedicados de capacidades superiores a Gigabit Ethernet que
requieran de anchos de banda de 10 Gbit/s, si bien el coste del acceso no es
dependiente de la velocidad al estar replicado con MARCo, en cambio el coste
de red propia se aproximará como el doble del coste que tendría un acceso a 1
Gbit/s.
II.4.2.3 Telefonía fija
Los proyectos pueden contener servicios de telefonía fija incluyendo accesos
fijos a la red telefónica pública y tráfico telefónico en originación fija.
Costes mayoristas
Los accesos fijos se emplean en el segmento empresarial típicamente para
prestar servicios de telefonía. En cuanto al número de comunicaciones
simultaneas, se pueden dividir entre (i) los accesos individuales de la red
telefónica básica (RTB) y los accesos básicos de la red digital de servicios
integrados (RDSI) que permiten respectivamente el establecimiento de una y dos
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comunicaciones simultaneas y, por otro lado, (ii) los accesos primarios de la
RDSI, que ofrecen hasta treinta canales de voz bajo un mismo acceso.
Se pueden replicar mediante distintos servicios mayoristas regulados de acceso
directo o indirecto a la infraestructura de red de Telefónica que, a su vez,
pertenecen a diferentes niveles de la cadena de valor.
En primer lugar, el servicio mayorista de acceso directo a la infraestructura de
Telefónica que podría utilizarse para ofrecer los servicios de telefonía fija sería
en mayor medida la oferta de bucle de abonado (OBA), en su modalidad de
acceso completamente desagregado, para utilizar la red de acceso de cobre de
Telefónica.
En caso de que exista como mínimo un operador de empresas coubicado en la
central telefónica de cobre de la que depende la ubicación a provisionar, se
optará por este servicio mayorista para replicar los servicios referenciados.
En este caso, si el servicio minorista es un acceso primario y la sede donde se
ubica está situada ente 1.500 metros y 2.300 metros de la central telefónica, se
requeriría emplear técnicas de bonding. Esto es debido a que un acceso primario
equivale a nivel técnico a una transmisión de 2 Mbit/s simétrica transparente
sobre la que se ofrece la arquitectura específica del servicio RDSI de 30 canales
de tráfico y uno de señalización.
En relación a esta técnica, se empleará de forma análoga al caso anterior de los
circuitos alquilados con interfaces tradicionales, por lo que si no fuera posible
emplear la técnica bonding, se optaría por un acceso ORLA-T a 2 Mbit/s.
Por otro lado, los servicios mayoristas de acceso indirecto disponibles para
ofrecer los servicios de acceso fijo son (i) la citada oferta de circuitos alquilados
ORLA-T para replicar los accesos primarios RDSI, y (ii) el Acceso Mayorista a la
Línea Telefónica (AMLT
54
) que sirve para replicar el resto de servicios RTB y
accesos básicos RDSI.
Así, en caso de no coubicación se usará el servicio mayorista AMLT, a menos
que el servicio minorista sea de un acceso primario RDSI en cuyo caso se optará
por ORLA-T por los motivos ya expuestos.
Para mayor claridad a continuación se muestra un árbol de decisión ilustrando
los diferentes escenarios:
54
La oferta AMLT recoge la descripción del servicio mayorista de Acceso a la Línea Telefónica
que permite al Operador beneficiario facturar a los clientes el servicio de acceso a la red pública
telefónica fija de Telefónica de España, así como los servicios asociados.
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Árbol de decisión 4. Accesos para telefonía fija
Fuente: elaboración propia
Con el objeto de ilustrar el orden de magnitud de los costes de cada uno de los
servicios descritos, a continuación se muestra una tabla con los costes unitarios
actuales de cada uno de estos servicios:
Tabla 13. Costes mayoristas de prestación de accesos telefónicos fijos.
Servicio Elemento de
replicabilidad
Número de
accesos físicos
mayoristas
Coste
no recurrente
(euros)
Coste
recurrente55
(euros/mes)
RTB OBA 1 37,71 8,6
RTB AMLT 1 64,49 9,85
RDSI acceso básico AMLT 1 86,72 11,89
RDSI acceso primario OBA 1 37,71 12,76
RDSI acceso primario OBA (bonding 2 pares) 1+1 75,42 25,52
RDSI acceso primario ORLA 2 Mbit/s
56
1 516,07 116,40
57
Fuente: elaboración propia
En referencia al tráfico de voz, los operadores alternativos tienen a su
disposición los servicios mayoristas de tráfico conmutado regulados en la Oferta
de Interconexión de Referencia (en adelante, OIR
58
).
55
En el caso de la AMLT, a los importes aquí mostrados cabrá añadirles el coste de las
facilidades adicionales (identificación de llamadas, contestador de red, etc.) si estas se incluyen
en la oferta personalizada empresarial.
56
A los precios de servicio de enlace a cliente de la ORLA-T se le ha añadido las cantidades
correspondientes al uso del servicio de conexión.
57
Se incluye un descuento por concentración del 10,65% de acuerdo con la Resolución por la
cual se aprueba la revisión de precios de la oferta de líneas alquiladas de Telefónica de España,
S.A.U. y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE) (OFE/DTSA/008/16/REVISIÓN PRECIOS
ORLA).
58
La OIR es la Oferta de Interconexión de Referencia para los servicios mayoristas de
terminación y originación de llamadas que Telefónica debe prestar al resto de operadores. La
OIR recoge la descripción, procedimientos para su provisión, condiciones técnicas y precios de
dichos servicios.
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Para replicar cada tipo de tráfico, se analizará para los diferentes tipos de
llamada, los recursos de red utilizados por Telefónica y se asimilarán a los
servicios de interconexión equivalentes, de modo análogo a como se ha venido
realizando en el marco de la metodología para el análisis de las ofertas
residenciales.
A continuación se muestra el tipo de interconexión a emplear y los costes
actuales orientativos por minuto de replicar los diferentes tipos de llamadas,
advirtiendo de la variabilidad a futuro de dichos costes:
Tabla 14. Costes mayoristas de prestación de tráfico telefónico fijo.
[COSTES PARCIALMENTE CONFIDENCIALES]
Tipo de tráfico Tipo de
interconexión
59,60
Coste mayorista
(euros/min)
Metropolitano voz O
l
+T
F
0,004
Provincial O
TS
+T
F
0,006
Interprovincial O
TD
+T
F
0,007
Fijo móvil O
TS
+T
M
0,016
Internacional O
TD
+T
I
0,053
Tarifas especiales C
TE61
[ ]
Fuente: elaboración propia
Costes de red propia
Los costes de red propia ya están modelados por los costes de los servicios de
originación de tráfico telefónico.
No obstante para los enlaces RDSI primarios, además de la utilización del
servicio mayorista de desagregación, se considera que el operador también debe
asumir unos costes derivados del uso de tarjetas y equipamiento ubicado en la
central telefónica. Dichos costes se estiman en base a la contabilidad regulatoria
de Telefónica para el servicio minorista de acceso RDSI primario. En la
actualidad ascienden a CONFIDENCIAL[ ] euros/mes.
59
T
F
: terminación fija; T
M
: terminación móvil; T
I
: terminación internacional (regulada o comercial
en función del destino); O
L
: originación local; O
TS
: originación en tránsito simple; O
TD
: originación
en tránsito doble.
60
Para los accesos de banda ancha con contención que incluyan acceso RTB y se repliquen vía
NEBA, la originación se computará añadiendo el coste del transporte del tráfico de voz mediante
la calidad Real Time en NEBA.
61
El coste del tráfico a tarifas especiales (C
TE
) se extrae de la contabilidad de costes regulatoria
de Telefónica.
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II.4.2.4 Comunicaciones móviles
Los principales servicios de comunicaciones móviles incluidos en las ofertas
personalizadas empresariales son telefonía y banda ancha.
Costes mayoristas
Se considera que el operador de empresas es un operador móvil virtual (OMV),
que ha llegado a un acuerdo comercial con un operador móvil de red (OMR) en
el mercado mayorista de acceso y originación a redes móviles
62
. Como este
mercado mayorista se desenvuelve en un entorno de competencia efectiva, el
operador de empresas, que no necesariamente debe disponer de recursos de
espectro radioeléctrico, está en disposición de alcanzar unas condiciones
comerciales de acceso a las redes móviles que le permita competir en la
prestación de los servicios minoristas de comunicaciones móviles.
Por ello, se considera que los acuerdos comerciales de acceso constituyen la
referencia para estimar estos costes mayoristas. En virtud del estándar OIE
ajustado a escala para la elección de los servicios mayoristas, se toman en
consideración los costes en los que incurre un OMV Completo
63
que ha llegado
a un acuerdo de itinerancia nacional con Telefónica Móviles España, S.A.U.
64
(en adelante, Telefónica Móviles).
En concreto, y teniendo en cuenta las alegaciones a la consulta pública
respondidas en el Anexo 1, se optará por tomar como referencia los precios
medios de los contratos de originación móvil de Telefónica Móviles. Esto incluye
la telefonía o banda ancha realizada en itinerancia fuera del territorio español, en
caso de que estos servicios minoristas también formen parte de la oferta a
analizar.
En relación a la telefonía móvil, a continuación se muestra el tipo de
interconexión a emplear típicamente
65
para replicar los diferentes tipos de
llamadas. La unidad de medida para dichos costes será euros/min:
62
Resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC de 4 de abril de 2017 por la que
se aprueba la definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes
móviles (mercado 15/2003) y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo
de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas.
63
Los OMV Completos (en adelante, OMV-C) disponen de una red troncal móvil propia,
requiriendo únicamente del operador anfitrión los servicios e interconexiones necesarios para
conectarse a la red de acceso móvil de este último.
64
Ver Resolución de 30 de junio de 2016 OFMIN/DTSA/001/15/REVISIÓN DE PARÁMETROS
DE LA METODOLOGÍA_15.
65
En función del acuerdo mayorista pueden introducirse modificaciones.
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Tabla 15. Tipo de interconexión en función del tipo de tráfico telefónico.
Destino del tráfico en originación móvil
66
Tipo de interconexión mayorista
Dentro del mismo operador Originación acceso móvil + terminación acceso móvil
Nacional otros oper. móviles Originación acceso móvil + terminación móvil regulada
Nacional a fijos Originación acceso móvil + terminación fija regulada
Resto de tráfico nacional Ori ginación acceso móvil + ter. tarifas especiales
67
Internacional Orig. acceso móvil + ter. internacional regulada/comercial
68
Llamada realizada en itinerancia Roaming acceso intern. regulado/comercial + terminación
69
Llamada recibida en itinerancia Roaming terminación acceso inter. regulado/comercial
Fuente: elaboración propia
Con respecto a la banda ancha móvil, los costes se miden por el perfil de
consumo que cada tipo de cliente realice en función del tipo de tarifa incorporada
en la oferta minorista y el precio mayorista. Este coste se medida en euros/MB.
Costes de red propia
Además de los servicios mayoristas de originación móvil previstos en el acuerdo
mayorista con un OMR, un OMV-C necesita de ciertos elementos de red propia
(como por ejemplo, HLR/HSS
70
, centrales de conmutación, transmisión). El coste
estimado de dichos conceptos asciende a CONFIDENCIAL[ ] euros/min.
En el caso del servicio de datos, un OMV-C requiere de elementos de red propia
tales como GGSN, transporte IP, etc. Este coste supondría CONFIDENCIAL[ ]
euros/MB.
Ambos costes se obtienen de la contabilidad de Telefónica, tomando en
consideración únicamente los costes asociados a los elementos de red que el
operador emplearía para prestar dicho servicio.
66
No se aporta valoración de los SMS debido a su menor relevancia. No obstante, se tratarán
de forma análoga a los tráficos de voz.
67
En el caso de que el acuerdo de interconexión para los servicios de tarifas especiales del
operador estuviera basado en un modelo de acceso, el coste correspondería a las tarifas
minoristas restando los servicios de acceso y facturación y cobro que constara en los citados
acuerdos.
68
En función del destino.
69
Si es una llamada on-net la terminación será de acceso móvil; si es off-net la terminación será
fija/móvil, nacional/internacional y regulada/comercial según el caso.
70
Registro de ubicación base (Home Location Register). Servidor local de abonados (Home
Subscriber Server).
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II.4.3 Costes de los servicios no de comunicaciones electrónicas para la
provisión de los servicios minoristas
Los proyectos pueden incluir servicios y productos que quedan fuera del marco
de los mercados de regulación ex ante. En general están relacionados con el
gran sector TIC (Tecnologías de la Información y Comunicación), y suelen
incorporar equipos en domicilio del cliente necesarios para proveer los servicios
de datos ya analizados, equipamiento y licencias para centralitas, terminales
móviles, instalaciones y mantenimientos de dichos elementos u otros servicios
como por ejemplo formación.
Tratándose de actividades en las que (i) no se ha acreditado que Telefónica
disfrute de poder de mercado y (ii) otros operadores podrían tener un nivel de
costes similar, se considera que deben usarse los costes de la propia Telefónica
para dichas actividades.
A tal efecto, en estos casos se realizará un requirimiento a este operador
solicitando los costes tanto recurrentes como no recurrentes de dichos equipos
y servicios ofertados, así como justificación mediante facturas de los mismos.
II.4.4 Costes minoristas
Finalmente, deben considerarse los costes en que incurre un operador para
poder prestar servicios minoristas, provenientes de actividades tales como
facturación, publicidad o gestión del cobro.
Como se ha visto, en coherencia con el tratamiento de los costes que quedan
fuera de la actividad regulada, y en aplicación del estándar OIE se considera que
deben emplearse los propios costes de Telefónica.
En concreto, se partirá del sistema de contabilidad de costes regulatoria para
obtener los costes de los centros de actividad relevantes, a saber: marketing y
publicidad, comercialización, coste de ventas, facturación y gestión del cobro y
del fraude.
El valor final a emplear se calculará en función del peso que representen estos
costes minoristas sobre los ingresos provenientes del segmento no-residencial
de Telefónica, obteniéndose un coste como porcentaje del total de ingresos
esperados por el proyecto objeto de análisis.
Este criterio es coherente con la metodología de replicabilidad de ofertas
residenciales
71
, así como con las ya citadas Resoluciones de Villena, UVa y
EJ/GV. En concreto, en dichas Resoluciones este valor ascendió a
CONFIDENCIAL[ ]%. Este valor se incluye a efectos ilustrativos, pues será
71
Expediente OFMIN/DTSA/004/16/Test de replicabilidad económica.
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revisado periódicamente cada vez que se disponga de información contable
actualizada.
De forma adicional, teniendo en cuenta las alegaciones a la consulta pública
respondidas en el Anexo 1, se considera necesario incluir los costes
provenientes de tasas y tributos. En línea con los costes minoristas, se empleará
los que la propia Telefónica soporta, esto es, un CONFIDENCIAL[ ] de los
ingresos del proyecto.
III. PRECIO DEL SERVICIO MAYORISTA NEBA EMPRESARIAL SOBRE
FIBRA
La Resolución de los mercados de banda ancha dota a Telefónica de flexibilidad
a la hora de fijar los precios de su servicio mayorista NEBA empresarial fibra.
Ahora bien, Telefónica debe garantizar que las ofertas empresariales
personalizadas sean replicables de forma económica a partir de dicho servicio
mayorista. Por ello, se debe determinar cómo este operador podrá modificar
dichos precios.
Como se ha visto, cada oferta personalizada suele contener características
diferenciales e incluir servicios de compleja valoración en términos de
replicabilidad. Esto ocasiona que el análisis de forma pormenorizada de cada
una de ellas pueda conllevar hasta varios meses. Además, Telefónica presenta
varios centenares de ofertas personalizadas empresariales cada año y las
comunica una vez ya las ha comercializado. Es materialmente imposible analizar
la replicabilidad de todas las ofertas personalizadas de Telefónica.
Asimismo, el servicio NEBA empresarial fibra puede representar un pequeño
porcentaje de los costes totales de replicar una oferta en cuestión, lo que puede
provocar una elevada variabilidad del precio máximo que permite la
replicabilidad.
Estas razones dificultan que los precios del NEBA fibra empresas se puedan
determinar de manera exclusiva mediante el análisis de replicabilidad. Por ello,
la CNMC analizará si los precios propuestos por Telefónica guardan coherencia
y proporcionalidad con (i) otros servicios mayoristas y con (ii) sus propias ofertas
minoristas.
Para ello, con el objetivo doble de que esta SSR disponga de un plazo razonable
para poder revisar las nuevas condiciones a la vez que da certidumbre a los
operadores alternativos a la hora de realizar sus ofertas minoristas (que podrían
verse alteradas en el supuesto de que Telefónica pudiera de forma unilateral
modificar sus precios en cualquier momento), se considera necesario que
Telefónica comunique con 30 días de antelación a la CNMC y al resto de
operadores cualquier cambio en las condiciones del servicio NEBA empresarial
fibra.
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Si pasado dicho plazo esta SSR no hubiera abierto expediente para analizar más
en detalle dichos cambios, Telefónica podrá implementar las modificaciones
referidas.
Los precios vigentes para el servicio NEBA se pueden encontrar en el Anexo II
de la oferta de referencia
72
.
IV. CONSECUENCIAS ANTE UN PROYECTO IRREPLICABLE
En caso de acreditarse la irreplicabilidad de una oferta empresarial
personalizada de Telefónica, esta SSR propondrá la adopción de las medidas
que resulten necesarias. Ello incluye, en primer lugar, la incoación de un
procedimiento sancionador contra este operador por incumplimiento de la
Resolución de los mercados de banda ancha.
En segundo término, también se analizará la posibilidad de revisar a la baja los
precios de NEBA empresarial sobre fibra al nivel que hubieran garantizado la
replicabilidad de la oferta empresarial personalizada de Telefónica. Teniendo en
cuenta las alegaciones a la consulta pública respondidas en el Anexo 1, cabe
clarificar que no se contempla tomar esta medida de forma automática. Así, ante
un caso en que este servicio mayorista jugara un papel marginal en la
replicabilidad de una oferta determinada no se optaría por esta actuación. No
obstante, cabe señalar que ante una situación opuesta ésta sí podría ser una
medida proporcionada. En definitiva, dada la complejidad y la elevada casuística
de cada proyecto, este análisis se realizará caso a caso.
Por otro lado, no resultaría procedente intimar a Telefónica a cesar en la
prestación de los servicios contratados debido al elevado perjuicio que se
causaría al cliente minorista, dado que los proyectos empresariales requieren de
un elevado volumen de recursos (i) tanto para llevar a cabo una nueva
contratación (o licitación pública en caso de ser una administración pública), (ii)
como también para realizar la potencial consecuente migración de redes hacia
un tercer operador.
V. PROPUESTA DE LA DIRECCIÓN DE TELECOMUNICACIONES Y DEL
SECTOR AUDIOVISUAL
En razón de lo expuesto, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia notifica a la Comisión Europea un
proyecto de medida en el que se
72
https://www.cnmc.es/sites/default/files/editor_contenidos/Telecomunicaciones/Ofertas/NEBA/2
017_Texto%20NEBA%20Marzo%202017.pdf
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RESUELVE
ÚNICO.- Aprobar la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de las ofertas minoristas empresariales de Telefónica de España,
S.A.U.
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ANEXO 1: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
Las alegaciones de los operadores se han agrupado en función del asunto
principal abordado y se han vinculado a la sección correspondiente en el
documento sometido a consulta pública.
I. INTRODUCCIÓN
I.1 Alegaciones sobre el análisis de los mercados de banda ancha y
ofertas empresariales
Telefónica solicita que se actualice el análisis del segmento empresarial ya que
la CNMC está regulando con datos de hace diez años. Por otro lado, asevera
que la realidad es que los competidores de empresas son los operadores
generalistas Vodafone, Orange o Euskaltel y no los operadores especializados
en empresas, que mantienen una presencia marginal.
En este sentido, afirma que gran parte del negocio de BT está enfocado a la
reventa de servicios mayoristas y no a clientes finales empresariales. Los
generalistas cada vez son más relevantes en empresas dadas las múltiples
consolidaciones y su despliegue de red propia. Asimismo, afirma que la
portabilidad es un buen indicador de quién compite en empresas en realidad.
Con el mismo argumento aporta datos sobre el uso de los servicios mayoristas
destinados a empresas, el resultado de determinadas licitaciones e indica que
los operadores que han denunciado sus ofertas son los generalistas.
Por su parte, BT afirma que el presente expediente es positivo siempre que se
ajuste el análisis al grado de eficiencia definido. Especifica en varias secciones
posteriores como entiende que debe realizarse dicho ajuste.
Por último, Vodafone asevera que la situación competitiva en este segmento es
dramática, especialmente en el segmento de administraciones públicas, para ello
aporta datos e informaciones apoyando sus argumentos. Indica que la CNMC
debe poner todos los medios para que los operadores alternativos puedan
competir de forma efectiva. En este sentido considera que además de esta
metodología son necesarias acciones adicionales contundentes. En concreto,
debe establecerse un proceso de vigilancia continuo, con un volumen mínimo de
ofertas a analizar.
Respuesta:
Respecto a la afirmación de Telefónica sobre la antigüedad de los datos, cabe
recordarle que, tal y como se especificó en la consulta pública (ver epígrafe I.1
del presente documento), en la Resolución de los mercados de banda ancha de
febrero de 2016 se analizó dicho segmento de mercado con los datos más
recientes y se llegó a las conclusiones ya expuestas.
En relación a los operadores que compiten en dicho segmento de mercado, en
la mencionada Resolución la CNMC analizó en detalle las condiciones de
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competencia existentes en el segmento empresarial
73
. Lejos de la situación que
Telefónica pretende mostrar, los operadores especialistas en empresas sí son
actores relevantes. Como ejemplo, se constató que BT es el operador con mayor
cuota de mercado después de Telefónica.
Respecto a las acciones adicionales a esta metodología que pide Vodafone,
como bien indica, éstas quedan fuera del marco del presente expediente, por lo
que no se deben dirimir aquí.
II. TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA EMPRESARIAL
II. 1 Alegaciones sobre la definición de oferta a analizar
Los operadores centran sus alegaciones alrededor del conjunto mínimo de
servicios a analizar y del umbral de facturación para analizar una oferta.
En relación al primer aspecto, Telefónica solicita que se elimine la posibilidad de
un análisis de replicabilidad parcial de las ofertas o lotes. Así, indica que (i) una
delimitación inferior de la oferta es indeterminada y ello crea inseguridad jurídica
y (ii) no se ajusta a las leyes de contratación del sector público. Además añade
que la adjudicación se hace por la totalidad de la oferta y no por un subconjunto
del mismo.
Por el contrario, BT, Euskaltel, Vodafone y ASTEL se muestran conformes con
la propuesta de la consulta pública, aunque los dos últimos solicitan mayor
definición de cómo se analizará esta desagregación. En concreto, Vodafone lo
pide para poder realizar sus propios análisis y presentar casos potenciales de
irreplicabilidad. BT indica que en caso de no realizarse dicho análisis del
subconjunto mínimo, el test perdería eficacia. Por su parte, ASTEL insta a una
especial consideración en el tratamiento de los lotes conjuntos fijo-móvil, aunque
no especifica de qué manera debería implementarse.
Respecto al segundo aspecto, BT y Vodafone se muestran conformes con aplicar
el test a ofertas que superen los 100.000€ anuales. Aunque el segundo pide que
se mantenga la posibilidad de aplicar el test a otras ofertas de menor importe y
se prevea la extensión del test a otros segmentos en función de su efectividad y
la evolución de la competencia. Además solicita que se establezca un número
mínimo de ofertas a analizar cada 3 o 6 meses. De forma similar, Masmovil
solicita que se excluya la limitación de 100.000 euros y se analicen las ofertas
de menor cuantía, o como mínimo que se establezca el umbral en 50.000 euros.
Todo ello argumentando que los problemas de competencia pueden extenderse
a clientes empresariales de menor tamaño.
73
Ver entre otros los siguientes apartados: (i) II.1.3 Segmento residencial y empresarial, (ii)
II.3.1.2. cuotas de mercado a nivel empresarial, (iii) IV.1.1.1 Servicios mayoristas de acceso de
banda ancha prestados a los clientes empresariales y a los clientes residenciales y (iii) IV.2
Análisis de la estructura de los mercados, valoración de la existencia de competencia efectiva en
los mismos y determinación de operadores con poder significativo de mercado.
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Orange, por su parte, va más allá y considera que la obligación recogida de
garantizar la replicabilidad de sus ofertas minoristas empresariales a partir del
servicio mayorista NEBA empresarial afecta a la totalidad de las ofertas
comerciales lanzadas por parte de Telefónica, por lo que pide eliminar la
referencia del umbral económico de ofertas a analizar. En caso contrario, afirma
que se estaría dejando fuera del análisis las ofertas comerciales lanzadas al
95,8% del segmento empresarial.
En este sentido, solicita que se incluya la obligación de Telefónica de comunicar
a la CNMC no sólo las ofertas minoristas con importe superior a 100.000€ sino
todas las ofertas comerciales del segmento empresarial. Ello sin perjuicio de que
a posteriori la CNMC analice, de forma agregada, las ofertas de Telefónica.
También solicita que se garantice la replicabilidad ex ante de estas últimas
ofertas, y no en un análisis ex post.
ASTEL también pide que, dada su relevancia, se incluya explícitamente que
también se pueden analizar ofertas de menor cuantía. En el mismo sentido,
indica que también se deberían analizar las ofertas dirigidas a hostelería, bares,
etc, como por ejemplo Fusión Pro Empresas.
Respuesta
A la vista de las alegaciones, esta SSR reitera la necesidad de analizar el
conjunto mínimo de servicios para evitar posibles subsidios cruzados y evitar así
distorsionar el análisis de replicabilidad.
No obstante lo anterior, en primer lugar cabe decir que, por la experiencia en
este tipo de ofertas personalizadas, en la mayoría de los casos este subconjunto
equivaldrá a la propia licitación o a un lote concreto de la misma. En segundo
lugar, en línea con la mayor definición solicitada por Vodafone y ASTEL, y para
dar mayor certidumbre a Telefónica, se ha considerado conveniente añadir
algunas aclaraciones en relación a dicho subconjunto mínimo en el cuerpo de la
metodología.
Por otro lado, en referencia a las ofertas objeto de análisis, si bien es cierto, como
indica Orange, que la obligación por parte de Telefónica de garantizar la
replicabilidad del servicio NEBA empresarial afecta a la totalidad de los accesos
minoristas vendidos y no solo de aquellas ofertas de más de 100.000 euros/año,
esto no puede suponer que el presente procedimiento imponga una nueva
obligación de comunicación a la ya prevista en el mencionado Mercado 4. No
obstante, esto tampoco impide que, previo requerimiento de esta SSR,
Telefónica deba comunicar dicha información.
Respecto a garantizar la replicabilidad ex ante de las ofertas personalizadas,
cabe recordar la elevada complejidad de las mismas, su relativamente elevado
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y el hecho de que estén sujetas a negociación hasta el mismo
momento de su acuerdo final. Por todo ello, no es factible que esta SSR pueda
analizarlas antes de su efectiva comercialización. En el mismo sentido, dada la
elevada casuística y complejidad resulta difícil asumir compromisos de analizar
un determinado número de ofertas empresariales cada 3 o 6 meses.
Por el contrario, sí se considera adecuado mantener la mención de que la CNMC
puede analizar ofertas de menor importe. Ello incluye no solo las ofertas de
50.000 euros como pide Masmóvil, sino incluso de menor importe. Cabe
recordar, en este sentido, que la oferta personalizada presentada al
Ayuntamiento de Villena, y que esta SSR analizó, no llegaba a este último
importe
75
.
Por último, a diferencia de lo que muestra Orange a cerca del porcentaje de los
clientes que quedarían sin supervisar, en primer lugar, cabe destacar la
importancia de las ofertas objeto de análisis para el mercado, ya que los ingresos
de unos pocos grandes clientes representan una parte muy sustancial del total
de ingresos del segmento empresarial.
En segundo lugar la metodología de análisis de ofertas residenciales también
recoge los productos dirigidos a autónomos y profesionales, al tratarse éstas de
ofertas estandarizadas. De esta forma, la mitad del total de empresas que cita
este operador también quedan cubiertas por un test de replicabilidad. En este
sentido, las ofertas señaladas por ASTEL, como es Fusión Pro Empresas y otras
dirigidas a bares, sí han sido objeto de análisis por parte de la CNMC.
II.2 Enfoque de los flujos de caja y periodo relevante de análisis
Las alegaciones versan principalmente sobre la conveniencia de no tener en
cuenta las prórrogas.
En concreto, Orange, Euskaltel y ASTEL indican que las prórrogas no siempre
se ejecutan. Tener en cuenta las mismas tiene un alto impacto y puede suponer
la inviabilidad de una oferta en caso de que al final no se amplie el contrato. Por
ello, los operadores no tienen en cuenta la posible prórroga a la hora de
presentarse. Euskaltel propone, de forma alternativa, incluir un factor económico
de riesgo de pérdidas de todas las ofertas a presentar, aunque no especifica de
qué manera debería implementarse. Por su parte, Masmovil afirma que incluir
las prórrogas puede distorsionar el análisis de replicabilidad.
74
De los requerimientos de información semestrales que Telefónica aporta en el marco de la
Resolución de los mercados de banda ancha se extrae que en el último año (segundo semestre
de 2016 a primero de 2017) ha comercializado un total de CONFIDENCIAL[ ] ofertas
personalizadas minoristas.
75
En concreto, la oferta económica presentada por Telefónica ascendía a 175.200 euros para
un periodo de cuatro años, esto es 43.800 euros anuales.
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Por otro lado, Vodafone considera que la metodología basada en el VAN es
adecuada, pero hay que aportar mayor certidumbre para que los operadores
alternativos puedan realizar sus propios análisis sobre ofertas potencialmente
irreplicables. Para ello debe usarse el valor del WACC que esté aprobado y sea
público en el momento de la presentación de una oferta. En este sentido indica
que una determinada tendencia a principio de año no tiene porqué consolidarse
en el siguiente cálculo.
Respuesta:
En relación a las prórrogas, esta SSR está de acuerdo que puede tener un
impacto elevado en el análisis de replicabilidad y por ello estima necesario
calibrar de forma más exhaustiva su incorporación en el test. Ello se ha
especificado en el cuerpo de la metodología.
Respecto al WACC, no se considera adecuado modificar la propuesta inicial. Por
un lado, el test no pretende que los operadores alternativos puedan calcular cual
es el precio mínimo con el que Telefónica podrá concurrir ante un determinado
cliente sino evitar que este operador presente una oferta anticompetitiva. Por
ello, es Telefónica quién debe tener certidumbre a cerca de este parámetro y, en
efecto, este operador sí puede conocer la evolución del mismo.
Por otro lado, dado que este test se lleva a cabo a posteriori a la presentación
de la oferta, el resto de operadores podrá conocer el valor del WACC en ese
momento y valorar con mayor precisión si una oferta de Telefónica es
sospechosa de ser anticompetitiva.
II.3 Ingresos
Vodafone indica que solo deben considerarse los ingresos efectivos y
directamente asociados a la prestación del servicio. No deberían considerarse
como tales, por ejemplo, ingresos que se hayan podido pactar a nivel publicitario
o mediante mecanismos indirectos.
Respuesta:
Esta SSR no puede anticiparse a toda la casuística potencial que una oferta
personalizada pueda contener, ni contemplarla en esta Resolución que, como se
ha indicado, pretende mostrar las líneas maestras del análisis. Se considera
suficiente con mantener el redactado de la propuesta en la consulta pública.
II.4 Costes
II.4.1 Grado de eficiencia y estándar de costes
Telefónica solicita usar el estándar OIE y no el OIE ajustado a escala ya que
alega que está en contra de la jurisprudencia y los objetivos de la LGTel. El
“ajustado” contraviene la esencia y la lógica del propio estándar OIE
perjudicando a clientes al incrementar los precios finales.
Por el contrario, el resto de operadores que han alegado en este punto (BT,
Vodafone, Orange, Masmovil y ASTEL) no solo coinciden en la necesidad de
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emplear el estándar OIE ajustado a escala, sino que propugnan la ampliación de
su uso a otras actividades a parte de en la elección de los servicios mayoristas.
En concreto, BT, Masmovil y ASTEL solicitan que se aplique a los costes de red.
BT y ASTEL especifican que para el caso de la desagregación del bucle, un
operador especializado en empresas distribuye los costes en los que incurre en
un número menor de clientes. Masmovil indica que es necesario para reflejar la
realidad económica de nuevos entrantes, y pide que también se ajuste por escala
otros elementos como la tasa WACC.
Por su parte, Vodafone indica que Telefónica disfruta de ventajas en las
economías de escala en actividades no reguladas y solicita que se emplee el
estándar de costes de un operador razonablemente eficiente cuando se estime
que los costes de los operadores alternativos son superiores a los de Telefónica
y esto sea crítico para determinar si una oferta es replicable. En este caso la
CNMC debería determinar si los costes presentados por el operador alternativo
son eficientes y razonables.
Orange afirma que la CNMC debería desarrollar cómo se implementa en la
práctica el criterio OIE ajustado a escala. Es decir, clarificar con más detalle qué
se entiende por “operador de empresas” puesto que si los datos a tener en
cuenta son los de escala de la propia Telefónica ningún otro operador de
empresas podría replicar las ofertas comerciales empresariales que Telefónica
lance al mercado.
Por otro lado, Vodafone considera que los operadores alternativos deberían
tener un rango de posibles valores para cada parámetro. De esta forma, podrían
detectar cuando una oferta es irreplicable, y evitaría ineficiencias al presentar
denuncias sobre falsos positivos.
Por último, Masmovil y ASTEL solicitan que se especifique que se considerará
exclusivamente como operadores especializados a aquellos operadores que
como BT y Colt, centran su objeto de negocio en el mercado empresarial.
Masmovil indica que en caso contrario, si se considerase a las divisiones de los
grandes operadores como “operadores de empresas” la imputación de costes a
tener en cuenta sería menor, puesto que estos operadores disponen de mayor
escala.
En este mismo sentido, BT pide sustituir la actual mención existente en el informe
de “operador de empresas” a favor de “operador especializado en empresas”.
De esta manera, la referencia quedaría clara.
Respuesta:
Respecto a la alegación de Telefónica de que la medida va en contra de la LGTel
y jurisprudencia, cabe recordarle que es precisamente en cumplimiento de los
objetivos y principios de esta ley que se han analizado los mercados relevantes
de los servicios de referencia para el establecimiento del presente test.
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En efecto, al identificar a Telefónica como poseedor de una posición de especial
fuerza en el segmento empresarial se le ha impuesto una serie de obligaciones,
entre las cuales la de garantizar la replicabilidad de sus ofertas minoristas por
parte de los operadores especializados en empresas. En caso de incumplirse,
Telefónica sí podría incrementar sus precios de forma generalizada al dañar o
expulsar del mercado a la competencia.
Por el contrario, respecto al resto de operadores que solicitan que se extienda el
uso del estándar OIE ajustado a escala a otras actividades, incluso a aquéllas
fuera del marco regulado, cabe responder que esta SSR debe ponderar de forma
adecuada la búsqueda de una competencia efectiva en el mercado en el largo
plazo con la necesidad de evitar la introducción de ineficiencias injustificadas.
En este sentido, se considera que, por lo ya justificado, los servicios mayoristas
son los elementos que en mayor medida vienen condicionados por la limitada
escala de los operadores especializados en empresas. En cambio, en el resto
de actividades los operadores pueden alcanzar un mayor nivel de eficiencia y
por ello se cree necesario mantener el criterio más exigente de OIE estricto.
Finalmente, en relación con la clarificación de la referencia de operador
especializado en empresas, el texto sometido a consulta pública ya dejaba claro
que cuando se cita “operador de empresas” se está sintetizando “hipotético
operador eficiente especializado en empresas”. No obstante, para mayor
claridad, se ha añadido un pie de página indicando que esta referencia excluye
a los operadores generalistas.
II.4.2 Costes de los servicios del entorno regulado para la provisión de los
servicios minoristas
Telefónica asevera que la propuesta le obliga a contravenir el principio de no
trasvase de información entre sus divisiones mayorista y minorista al usarse
datos de coubicación para ver si una oferta es replicable. La división minorista
no podrá tener certidumbre, sino solo una estimación de dicha coubicación, lo
que conlleva inseguridad. En este sentido, indica que la CNMC tardó un año y
medio en resolver en la Resolución EJ/GV disponiendo de la información precisa.
Para dar mayor seguridad, deberían usarse criterios más objetivos como el
umbral (i) de población donde los operadores tendrían presencia en el municipio
y (ii) de líneas donde tendrían presencia en centrales. Todo ello junto con la
presencia de infraestructuras alternativas en el municipio. En este sentido,
Telefónica afirma que la referencia debe ser la presencia de un operador y no la
coubicación del mismo.
Por su parte, BT indica que los operadores a menudo deben soportar
duplicidades por hacerse cargo de los servicios del operador saliente hasta que
no instalen los suyos propios. Pide añadir un coste calculado por sobrecoste
cuando el plazo de migración sea inferior a la alta fijada en el contrato.
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Alternativamente, también estima razonable considerar que el contrato empieza
a contabilizar cuando el periodo de migración haya finalizado.
Vodafone se muestra de acuerdo con la identificación de los distintos servicios
mayoristas a utilizar en cada caso y con los árboles de decisión propuestos. No
obstante, propone medidas para que, en las zonas inicialmente pasadas con
FTTH, y por tanto con disponibilidad de NEBA, los operadores alternativos
pudieran solicitar la provisión del servicio en direcciones postales concretas que,
a pesar de estar ubicadas junto a otras con cobertura de NEBA, no aparecen en
el fichero de cobertura.
Euskaltel considera que se deberían incorporar otros costes relacionados con
los servicios mayoristas, como son el desarrollo de los sistemas de gestión
administrativa, así como los costes comerciales y administrativos de la gestión
de solicitudes y operación. En este sentido, se deberían incluir los costes
derivados de la generación de documentación y otros gastos administrativos,
como por ejemplo generación de planos de acometidas y costes de gestión por
la relación con Telefónica.
Además, solicita que se incluyan costes derivados de la finalización y baja de los
servicios, así como los costes derivados de migración de servicios.
Respuesta:
Telefónica tiene la obligación de garantizar la replicabilidad de las ofertas y a la
vez cumplir con el resto de normativa sin que esto pueda servir de excusa. En
efecto, este operador tiene mecanismos sobrados para cumplir con los dos
preceptos sin necesidad de que esta SSR deba indicarle como organizarse
internamente.
Asimismo, en relación con la alegación de la falta de certidumbre y la
comparación con el tiempo empleado por esta SSR para instruir el expediente
cabe responder lo siguiente. En primer lugar, la CNMC sigue un procedimiento
administrativo garantista que requiere de unos plazos dilatados. En segundo
lugar, Telefónica en los últimos 7 años ha realizado miles de ofertas
personalizadas mientras esta SSR solo ha analizado 4 de ellas en el transcurso
del mismo periodo. Así, la experiencia de este operador no puede compararse a
la de la CNMC. Tampoco pueden compararse los recursos limitados de esta
Comisión con los de Telefónica, sin necesidad de tener que recordar las enormes
dimensiones de este operador.
Además, para destacar solo uno de los numerosos aspectos posibles, este
operador puede acceder en tiempo real a toda la información sobre sus costes,
planta instalada, infraestructura, etc., mientras que esta SSR debe requerirle
dicha información con la necesidad de volver a solicitar (con el consecuente
tiempo de espera) nueva información si necesita mayor detalle.
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Respecto a los criterios de población y líneas que Telefónica indica como
alternativas a la coubicación, si bien es cierto que podría ser útil en una parte de
los casos, estos criterios acaecen de limitaciones importantes que, al contrario
de lo que defiende Telefónica, provocan que sean menos objetivos que el elegido
y aporten un margen de error innecesario en el análisis de la replicabilidad.
En concreto, son menos objetivos debido a que, entre otros motivos, hay que
elegir cual es el umbral de población o líneas a fijar. Por otro lado, incurren en
mayor margen de error dada la gran casuística que pueden presentar estos
datos. Por ejemplo, los pequeños municipios conexos o limítrofes con otros de
mayor tamaño suelen ostentar mayor presencia de operadores comparado con
otros pequeños municipios más aislados. Por el contrario, el criterio de
coubicación muestra la situación real en cada central.
En relación con las duplicidades alegadas por BT, si bien se constata la
existencia de este problema, esta Sala considera que incorporar este elemento
al análisis aportaría mayor complejidad e incertidumbre que el beneficio que se
derivaría de la solución propuesta.
La posibilidad solicitada por Vodafone de definir un procedimiento para que los
operadores alternativos pudieran solicitar la provisión del servicio en direcciones
postales concretas inicialmente no disponibles en el fichero de cobertura de
NEBA, pero cercanas o incluso adyacentes a otras ubicaciones que sí están
cubiertas, queda fuera del ámbito de este expediente. En efecto, dicho extremo
debería ser analizado, en el marco de un expediente de modificación de la oferta
de referencia de NEBA empresas.
En relación a los diversos costes de gestión a añadir que solicita Euskaltel, esta
SSR considera que éstos ya se han tenido en cuenta, al formar parte de las
actividades de operación y mantenimiento de los propios servicios.
Respecto a los costes de bajas y migración de servicios, como se menciona en
el propio Documento 1, sí se han tenido en cuenta en el caso de la OBA y forman
parte del coste no recurrente inicial. No obstante, es cierto que en los servicios
mayoristas de acceso indirecto tipo NEBA, tanto sobre cobre como fibra, no se
ha contemplado ningún coste asociado a la baja del servicio.
Si bien en los datos iniciales de los que se dispone no existen ingresos
desglosados para este concepto que sean relevantes, sí es razonable considerar
que, de la misma manera que existe un cierto porcentaje de servicios de
desagregación del bucle o de servicios de acceso indirecto ADSL IP que deben
darse de baja con unos costes asociados, también sucederá en el caso de los
servicios tipo NEBA, lo que comportará unos costes para los operadores.
El modelado de dichos costes, de forma equivalente a los servicios de la OBA,
se realizará a partir de un requerimiento a Telefónica con datos actualizados de
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los ingresos por este concepto y del porcentaje de conexiones cuya terminación
del servicio conlleva una baja.
II.4.2.1 Accesos de banda ancha con contención
Telefónica indica que la oferta mayorista MARCo debe ser la referencia en
municipios declarados como zona BAU, aunque de forma subsidiaria podría
usarse NEBA Local ya que el operador alternativo podría acceder a ofertas
mayoristas comerciales.
Por otro lado, indica que debe aclararse que, para la replicabilidad de los
servicios minoristas de acceso a Internet sobre cobre, se hará uso de NEBA
residencial y no NEBA empresarial y que existe una errata en la nomenclatura
del mantenimiento Premium sobre fibra, debiéndose mencionar “día siguiente”
en vez del “mismo día”. Además, Telefónica alega que el consumo en NEBA
para replicar el Servicio de navegación por Internet debería ser 450 kbit/s para
fibra y 200 kbit/s. para cobre, de acuerdo con la Resolución por la cual se aprobó
la revisión del precio de la capacidad del servicio mayorista NEBA
76
.
Por su parte, Euskaltel solicita que se aclare si se está considerando que un
operador eficiente ha de estar interconectado en todos los puntos de conexión
de NEBA Local, la cual cosa no considera ni razonable ni eficiente. También
solicita que la opción de emplear NEBA residencial quede restringida para zonas
donde exista obligación de prestación de dicho servicio.
BT y ASTEL piden especificar que si NEBA no contempla el mantenimiento
requerido, se use ORLA. En el mismo sentido, Euskaltel indica que en muchos
casos los ANS y las penalizaciones que se solicitan en las licitaciones son más
exigentes que las establecidas en los servicios regulados. Por ello solicita que
bien (i) la oferta mayorista permita exigir a Telefónica niveles similares, o bien (ii)
incluir un coste proporcional al riesgo de sufrir penalizaciones que supondría su
incumplimiento. BT considera además que la CNMC debería comprobar en
cuantas ofertas Telefónica ha vendido servicios con mantenimiento más exigente
y por tanto no replicable.
Por último, Euskaltel solicita revisar los consumos asociados a las diversas
modalidades, los costes provenientes del pPAI-E debido a los márgenes de
seguridad en su dimensionado para asegurar las calidades y los niveles de
protección en el ámbito de empresas de los accesos y tráficos de dichos PAI.
Vodafone considera que es necesario tener en cuenta la disponibilidad de
accesos NEBA fibra ya que Telefónica realiza ofertas sobre su red FTTH que no
son replicables en el momento de iniciar la prestación del servicio puesto que
realiza el tendido de los metros finales para conectar la sede del cliente solo
cuando ha conseguido ganarlo, de forma que se asegura que solo prestará
NEBA si el cliente ha sido primero suyo.
76
Resolución de la CNMC de 10 de enero de 2017 (OFE/DTSA/003/16 Precio Capacidad NEBA)
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Respuesta:
En relación a la petición de Telefónica, si bien no tiene sentido emplear MARCo
dadas las limitadas economías de escala señaladas por parte de los operadores
de empresa, se considera que la evolución del mercado y la aparición de ofertas
comerciales mayoristas por parte de terceros en las zonas competitivas podría
permitir a los operadores de empresas disponer de servicios con condiciones
económicamente más ventajosas que los de NEBA empresarial para replicar el
servicio minorista de acceso a Internet.
Por ello, si bien en un inicio, en las zonas en las que solo esté disponible NEBA
empresarial, éste será el servicio mayorista utilizado para replicar también los
accesos a Internet, en función de la evolución del mercado (por ejemplo, la
presencia de ofertas comerciales mayoristas), en dichas zonas se podría utilizar
los precios de dichas ofertas comerciales o incluso los precios mayoristas de las
ofertas reguladas para replicar dichos accesos a Internet como mejor
aproximación al precio comercial que podrían obtener los operadores en esas
zonas.
Con ello se evitaría el efecto alegado por Telefónica de que replicar un servicio
de acceso a Internet tipo residencial sobre fibra tenga un coste mayor en las
zonas competitivas respecto a las que ostentan menos competencia. Esto al
emplear NEBA empresarial donde no existe el servicio regulado NEBA
residencial.
En respuesta a la alegación de Euskaltel, la metodología deja claro que el uso
de NEBA Local está condicionado a que, en la central cabecera, haya presencia
de operadores de empresa.
Asimismo, como se establece en el cuerpo de la metodología, “si el servicio
minorista que se está replicando es un acceso a Internet mediante conexión de
banda ancha equivalente al prestado en un entorno residencial, se empleará
NEBA residencial, siempre que se cumplan las condiciones mencionadas
anteriormente. En este caso, el tipo de tráfico reservado en el pPAI será Best
Effort”.
No obstante, a diferencia de la propuesta sometida a consulta pública donde
además se indicaba que no se incluiría el mantenimiento Premium, de acuerdo
con las alegaciones de BT, se considera factible que puedan existir
requerimientos sobre los tiempos de resolución de incidencias. Esto es debido a
que, a pesar de tratarse de un servicio de acceso a Internet tipo residencial, al
ser solicitado por una empresa, ésta pueda requerir un mantenimiento mejorado.
Por ello, en cada caso, según los requerimientos minoristas existentes se
aplicará el servicio de mantenimiento adecuado.
En este sentido, mientras que para NEBA cobre existen 3 tipos de mantenimiento
Premium con sus respectivos precios, en NEBA fibra actualmente solo existe 1
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tipo. Se aplicará el servicio que se ajuste a los requerimientos de la oferta
minorista.
Respecto a los consumos asociados a los servicios de acceso a Internet
prestados sobre cobre y fibra que menciona Telefónica, debe señalarse que
representan los consumos medios de todas las modalidades de fibra o cobre, sin
distinguir si es una oferta de 50 Mbit/s, 100 Mbit/s, etc. Al analizar la
replicabilidad, en cambio, sí es necesario tener en cuenta la modalidad exacta
del servicio minorista que debe prestarse, diferenciando por tanto el consumo
específico de cada una de ellas.
Además, cabe añadir que los consumos señalados en el presente expediente
para el servicio de acceso a Internet son coherentes con los aplicados para 2017
en la replicabilidad del mercado residencial. En este sentido, cabe señalar a
Euskaltel que los consumos no son el único parámetro sujeto a evolución, sino
también otros muchos factores, como por ejemplo los propios precios regulados.
Por ello, no se estima la alegación de este operador.
Referente a la petición de BT y ASTEL, si bien con el redactado presentado en
consulta pública ya se interpretaba que el mantenimiento estaba incluido (dentro
de los ANS), para mayor claridad se ha incorporado ese precepto en el redactado
definitivo.
En caso de ya emplearse ORLA y ni siquiera de esa forma cubrirse lo ofertado
por Telefónica, se analizaría la conveniencia de abrir sendos expedientes (i) de
modificación de la oferta mayorista y (ii) de procedimiento sancionador como
consecuencia del incumplimiento de la obligación de no discriminación. No
obstante, no se considera adecuado añadir un sobrecoste por las penalizaciones
potenciales dada la elevada dificultar para estimarlas de forma realista.
Por el contrario, la comprobación a la que se refiere BT queda fuera del marco
de este expediente, y en todo caso debería realizarse en caso de abrirse a
revisión la oferta de referencia en cuestión.
En cuanto a la problemática expuesta por Vodafone, esta SSR estima oportuno
tenerla en cuenta en su análisis. Para ello, a la hora de analizar la disponibilidad
de los servicios mayoristas tipo NEBA será necesario disponer de la información
exacta sobre su cobertura a nivel de edificio correspondiente a la fecha de
presentación de su oferta. Así, para descartar la utilización de NEBA y optar por
el servicio mayorista sustitutorio ORLA con motivo de dicha falta de cobertura
inicial, se solicitará a Telefónica y a los operadores que aporten la información y
elementos de prueba necesarios conforme el edificio no estaba disponible.
Finalmente, respecto a las alegaciones de Euskaltel señalar que el
dimensionado de los PAI ya supone un porcentaje de la capacidad que no es
utilizada como medida de seguridad. Sin embargo, para este tipo de servicios de
entorno de empresas son más necesaria configuraciones redundantes, cuestión
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que se ha tenido en cuenta en los modelos de la red y por tanto en la transmisión
por las diferentes etapas pero no para los puntos de acceso. Se tendrá en cuenta
en la configuración la utilización de PAI redundantes para este tipo de servicios.
II.4.2.1.1 Costes de red propia
Orange no comparte que para el cálculo de los costes de red propia se considere
que los costes unitarios sean equivalentes a los establecidos para el análisis de
la replicabilidad de las ofertas dirigidas al mercado residencial. Apunta que la
existencia de un importante factor de escala en las demandas potenciales del
mercado residencial (masivo) respecto al empresarial hace que algunas
hipótesis asumidas no sean aplicables. Por ejemplo, asumir la utilización
sistemática de puntos de acceso al servicio NEBA (PAI) basados en 10 Gbit/s y
ocupados al 70%. Por tanto, considera necesaria la revisión de dichos
parámetros.
Además, Orange solicita aclaración sobre (i) el hecho que los costes asociados
a la red propia en el mercado empresarial sean menores que los utilizados para
el análisis de la replicabilidad en el mercado residencial, y (ii) la valoración de la
conectividad VPN que arroja diferentes costes promedio.
También pide que se corrijan los consumos de tráfico por cliente utilizados para
dimensionar los PAI y estimar los costes mayoristas en los interfaces de entrega
del servicio NEBA. Se debe incorporar la pérdida de eficiencias que comporta
tener un número de clientes reducido en el mercado empresarial y 50 puntos de
entrega, ya que esta situación no permite aprovechar las ganancias asociadas a
la multiplexación estadística del tráfico. Según Orange, de acuerdo con un
estudio aportado, dicha pérdida de eficiencia debe cifrarse en un 50%.
Euskaltel considera que el dimensionado del backhaul, red de agregación y resto
de red propia debería tener en cuenta los sobrecostes que conlleva (i) el
sobredimensionado requerido para asegurar el servicio y evitar degradaciones
por saturación así como (ii) soluciones de redundancia y diversificación.
Respuesta:
Respecto a las mayores eficiencias existentes en el mercado residencial por las
que Orange solicita la modificación de parámetros de costes asociados a los PAI,
ya se ha argumentado, respondiendo a una alegación anterior, que la utilización
de un OIE ajustado a escala solo es de aplicación para la elección del servicio
mayorista y no en el resto de parámetros.
El mayor coste asociado a la red propia en el análisis de la replicabilidad del
mercado residencial respecto al empresarial apuntado por Orange se debe
precisamente a que en el primero, como señala este propio operador, solo se
considera el uso del servicio mayorista NEBA local. Así, la red propia que debe
añadir el operador alternativo es mayor que la necesaria cuando solo se utiliza
NEBA a nivel regional, tal y como es el caso expuesto en el análisis de la
replicabilidad en el mercado empresarial. Por otro lado, precisamente el uso de
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NEBA regional en lugar de NEBA local conlleva unos costes mayores asociados
al servicio mayorista al incluir también la red de agregación.
En cualquier caso, como ya se ha señalado, los valores de los costes indicados
en el documento tienen el objeto de ilustrar su magnitud (de acuerdo con las
hipótesis de uso de 2017), debiendo ser recalculadas y adaptadas a la realidad
del mercado en el momento de la presentación de la oferta cuya replicabilidad
sea analizada en cada momento.
En relación con los costes de red propia asociados al servicio VPN, señalar que
en el documento sometido a consulta pública existía un error en relación al
servicio a 10 Mbit/s. En cualquier caso, dichos costes están relacionados con los
de creación de la VPN, la transmisión por la red troncal al conectar sus diferentes
segmentos, así como los costes de la conexión entre el PAI NEBA y la red del
operador alternativo.
Es cierto, como señala Orange, que un número bajo de usuarios comporta que
la ganancia estadística ligada a las redes de multiplexación de paquetes se
diluya. No obstante, de acuerdo con los datos de la propia Orange, ya con miles
de clientes, el comportamiento tiende al perfil medio.
Además, Orange solo describe y justifica la menor ganancia estadística que
según ella consigue al utilizar el servicio mayorista NEBA, pero realmente no
aporta un dato de consumo detallado que permita constatar que los consumos
medios en la hora cargada de los servicios de conexión a VPN implementados
sobre enlaces de banda ancha con contención sean distintos de los
considerados en la metodología.
En cualquier caso, como se ha señalado en respuesta a alegaciones anteriores,
el principio de OIE ajustado a escala aplicado en la metodología conlleva
suponer que la eficiencia del operador de empresas le permite tener un número
de clientes suficientes en cada provincia para hacer un uso eficiente del servicio
mayorista.
Finalmente, los costes de transmisión por la red propia troncal que señala
Euskaltel se han estimado considerando una red dimensionada para asegurar
los servicios y picos así como redundancia y diversificación. Respecto al
backhaul, se considera que los servicios específicos de empresa, como la
conectividad a VPN, requieren de una conexión redundada entre los operadores.
II.4.2.2 Accesos de líneas alquiladas
II.4.2.2.1 Costes Mayoristas Ethernet
En relación a los datos sobre costes declarados confidenciales, ASTEL solicita
conocer el coste por km o la justificación de su confidencialidad. Vodafone, por
su parte, indica que los operadores alternativos deberían poder tener acceso a
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la información relativa a los operadores que están coubicados para poder
analizar la replicabilidad de los accesos con contención así como las líneas
alquiladas.
El coste por km del desplieque de fibra óptica punto a punto hacia las
dependencias del cliente final ha sido el más debatido por los operadores. BT no
considera razonable el ratio de 5 clientes captados por cada 20 pasados porque
el aprovechamiento es muy residual al ser clientes multisede. ASTEL considera
que los despliegues tienden mucho más a ser dedicados exclusivamente para
cada cliente. Orange indica que esto asume una penetración del 25% y que es
desproporcionada para despliegues dedicados de fibra punto a punto. Por último,
Vodafone asevera que la reutilización del uso de canalizaciones empleada está
muy lejos de la realidad de la actual situación competitiva ya que asume un 25%
de cuota de mercado.
Para Vodafone, de acuerdo con sus costes medios de despliegue a un cliente
obtenidos a partir de un número importante de estudios de clientes, se justificaría
que la metodología tomara como referencia el coste indicado para el despliegue
específico para un único cliente. Además, sin perjuicio de su oposición a ello,
indica que en caso de considerar alguna reutilización, ésta debería ser como
máximo del 10%, al ajustarse más a las cuotas de mercado de los operadores
alternativos.
Por su parte, Telefónica afirma que el coste por km debe ser CONFIDENCIAL[ ]
y si se realiza ad hoc para un cliente ascendería a CONFIDENCIAL[ ] que con
una eficiencia por reutilización del 25% quedaría en CONFIDENCIAL[ ]. En todo
caso considera ilógico el coste considerado en la propuesta para un despliegue
dedicado mediante MARCo, puesto que conllevaría que dicho acceso, para
longitudes incluso menores a 2 km, tuviera un coste superior al precio del servicio
de enlace ORLA de 10/100 Mbit/s de zona 1, es decir 0-2 km.
En segundo lugar, en relación con la elección de MARCo como servicio
mayorista para analizar la replicabilidad, BT afirma que es poco razonable
considerar un despliegue desde todas las centrales coubicadas ya que los plazos
y determinados problemas lo impiden. En concreto, (i) la inviabilidad de los
plazos para contratos que requieran de una instalación en un plazo inferior a las
15 semanas, (ii) problemas de falta de infraestructura que puede plantear y (iii)
limitaciones que pueden plantear los clientes al uso de este servicio mayorista,
por ejemplo cuando el cliente solicita duplicidad de accesos redundados. Por
todo ello, opina que debería aplicarse un factor corrector del 50% como en el
caso de bonding.
En el mismo sentido que la alegación anterior de BT, ASTEL solicita que en caso
de circuitos de 100 Mbit/s y la existencia de operadores coubicados, se emplee
ORLA ya que dado los problemas y retrasos existentes solo se puede emplear
MARCo en un porcentaje pequeño de los casos.
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Vodafone, por su parte, afirma que los costes de la oferta MARCo no pueden ser
la referencia para analizar la replicabilidad de las conexiones de muy alta
capacidad (por encima de 1 Gbit/s) para el tendido de red en entornos
interurbanos ya que dichas áreas quedan fuera de la oferta regulada.
BT, Orange, Euskaltel y ASTEL coinciden en calificar de inadecuada la hipótesis
de que las líneas alquiladas mayoristas tengan una distancia de 0 km cuando se
utiliza el servicio mayorista ORLA para analizar la replicabilidad de circuitos
Ethernet. Esto supone considerar que los operadores tienen punto de presencia
en todas y cada una de las más de 4 mil centrales abiertas al servicio, lo que
resulta excesivo.
Como alternativa proponen que se utilice la distancia media de los servicios
mayoristas contratados. En concreto, BT indica que se tomen los datos ya
disponibles por parte de la CNMC a partir del expediente de precios de ORLA,
de manera que se aplique adecuadamente el principio de “escala” del operador
de empresas.
Finalmente, Euskaltel alega que la hipótesis utilizada en la metodología de
replicar un acceso de una determinada capacidad agregando varios servicios
mayoristas de menor capacidad en lugar de un único de mayor capacidad (por
resultar más económico en función del precio mayorista) no siempre es posible,
ya que depende de la aplicación para la que es utilizado dicho acceso.
Respuesta:
En relación al dato del coste por km que ASTEL menciona que no se ha hecho
público, cabe clarificar que la versión enviada a los operadores sí ha incorporado
dicha información. La Resolución final con el dato público se enviará a todos los
operadores que han realizado alegaciones, incluyendo ASTEL.
En cuanto al coste calculado, la mayoría de operadores alternativos consideran
desproporcionado una penetración del 25% en despliegues específicos para
empresas. Debe señalarse al respecto que el despliegue considerado para
evaluar el coste conlleva de forma implícita el hecho que se realiza un despliegue
específico de pequeño tamaño. El modelado supone un despliegue limitado cuyo
material utilizado y uso de conductos permitiría pasar hasta 20 empresas, y de
ellas en total se llegan a atender hasta 5 usuarios. Es decir los costes obtenidos
están ajustados a un despliegue muy limitado y reducido.
Más allá de las consideraciones sobre la penetración considerada, solo
Vodafone aporta datos sobre los costes que dice soportar en sus despliegues de
cliente.
También Telefónica en sus alegaciones aporta varios valores que considera
deben ser utilizados en la metodología. Respecto al coste de menor valor que ya
aportó en sus alegaciones en el marco de la Resolución EJ/GV, en dicho
expediente ya se señalaron los motivos por los que no se consideraba adecuado.
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Telefónica razona la invalidez del coste propuesto asociado a un despliegue de
fibra punto a punto dedicado para una única empresa. Indica que ello implicaría
que incluso accesos de menos de 2 km tuvieran un coste mayor que el precio
del servicio mayorista ORLA Ethernet y Fast Ethernet de zona 1 (distancia 0-
2 km) que incluye tanto un acceso como el posible transporte entre centrales.
Al respecto, cabe señalar que la comparación de Telefónica no es pertinente. En
efecto, el precio de los servicios mayoristas ORLA de Telefónica no supone en
ningún momento que el acceso, tanto en relación con el uso de toda la
infraestructura civil como de la fibra desplegada, sea de uso exclusivo y dedicado
para un único usuario. En cualquier caso, la presente metodología tampoco
propone utilizar el coste de un despliegue dedicado para un único usuario y
representa solo un valor de partida para obtener un coste en el que sí se tenga
en cuenta una compartición del despliegue.
Telefónica en el presente expediente realiza otro cálculo para obtener el coste
que considera que representaría un despliegue dedicado para una empresa.
Dicho cálculo no parece contemplar todos los elementos necesarios para el
despliegue, como son los propios repartidores ópticos, la operación y
mantenimiento e incluso los tramos verticales en edificio. No obstante, a partir
de este último coste deduce uno nuevo aplicando el mismo grado de
compartición que el supuesto en la metodología. El valor obtenido, de
CONFIDENCIAL[ ], es superior al propuesto inicialmente en la consulta pública.
Tampoco los datos aportados por Vodafone, que según dicho operador
justificarían tomar como coste el valor de CONFIDENCIAL[ ], están desglosados
ni describen de forma precisa los elementos de coste ni su justificación.
Como conclusión de todo lo anterior en relación al coste por km, se revisan los
cálculos suponiendo un despliegue más específico que incluye menos usuarios
pasados (12) y conectados (3). Se obtiene así un coste de CONFIDENCIAL[ ],
similar al calculado por la propia Telefónica.
Por otro lado, no se estima pertinente aceptar la propuesta de BT de analizar la
replicabilidad de los servicios de línea alquilada con velocidades iguales o
superiores a 100 Mbit/s mediante MARCO solo en la mitad de las centrales
donde existan operadores de empresa coubicados. Esto es debido a que sus
argumentos no vienen apoyados de suficientes datos que avalen la imposibilidad
expuesta de que en muchos casos no se puedan cumplir los plazos de
despliegue de las ofertas, que éstos no sean viables o que faltan infraestructuras.
No obstante, más allá del valor que propone, sí se considera que los motivos que
aduce BT inhabilitarían bajo ciertas circunstancias el uso de MARCo para replicar
el servicio y se debería emplear el servicio ORLA en su defecto. Por ello, este
análisis se incluirá caso a caso, y como se ha mencionado en respuesta anterior,
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si la problemática es debida a los plazos, se considerará la posibilidad de
disminuir el periodo de test en lugar de no utilizar MARCo.
Otro motivo que dificultaría el uso de MARCo, sería el apuntado por Vodafone,
en el que el servicio a replicar transcurre por un área interurbana no cubierta por
tanto por la oferta MARCo. En efecto, en esta situación no pueden utilizarse
directamente los costes asociados a dicha oferta y deberán analizarse opciones
como costes de despliegue propio o incluso precios de ofertas comerciales para
acometer dicho despliegue dependiendo de las circunstancias concretas del
caso.
En relación a la suposición de servicios mayoristas ORLA de 0 km para analizar
la replicabilidad de las conexiones basadas en circuitos conlleva, cabe decir que
es coherente con el estándar de eficiencia propugnado de OIE. En efecto, la
evaluación del coste de red propia que deben añadir los operadores es
equivalente al que soporta Telefónica.
La propuesta de los operadores alternativos de ajustar la distancia del servicio
mayorista a la distancia media de los circuitos reales contratados, si bien es
cierto que representaría mejor los costes que soportan por la utilización del
servicio mayorista, imposibilita la equiparación del coste de red propia que deben
añadir los operadores alternativos con ningún coste de red de Telefónica. Esto
es debido a que el servicio mayorista ya contendría una parte de dicha red.
Respecto a la solicitud de Vodafone, esta SSR reitera que esta metodología no
debe servir para que los operadores alternativos puedan prever la mejor oferta
económica que Telefónica puede llegar a ofrecer. Además, los datos que solicita
este operador son información sensible del resto de operadores en cuanto que
dan una señal del nivel de costes que puede afrontar cada uno. Por todo ello, no
se considera adecuado aportar dicha información.
II.4.2.2.2 Costes Mayoristas interfaces tradicionales
Telefónica afirma que la probabilidad de rechazo de una solicitud de servicio
sobre par vacante es del 11,78% y no del 30% aportado en la consulta pública.
Vodafone, por su parte cifró la tasa de rechazo entre un 10 y un 15% en el marco
de la Resolución Uva.
Por ello, Telefónica, tomando como tasa de rechazo un valor del 12%, cifra la
probabilidad de disponer de dos pares vacantes en un mismo cable (y por tanto
de poder prestar servicios de 2 Mbit/s mediante técnicas de bonding) en un 77%
en vez del 50% defendido en la consulta pública.
Respuesta:
Teniendo en cuenta los valores aportados por Telefónica y los valores señalados
por Vodafone en sus alegaciones al expediente sobre el caso UVa, se considera
adecuado rebajar inicialmente la tasa de rechazos de solicitudes de par vacante
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hasta el 15%, Con ello la utilización de la técnica del bonding inicialmente estaría
limitada al 72% de los casos.
De todos modos, este porcentaje estará sujeto a las posibles modificaciones y
datos que se obtengan sobre el rechazo de solicitudes de par vacante. Además
también se analizará si está condicionado en el futuro por la propia capacidad de
Telefónica y de los operadores para utilizar dicha técnica en función de la
evolución de los equipos y tecnología disponibles.
II.4.2.2.3 Costes de red propia
Vodafone señala que, para las conexiones de alta capacidad replicadas
mediante MARCo, los costes de red propia deben incluir también el tramo de red
troncal y la conexión entre el tramo de acceso y la red troncal propia del operador.
Orange considera erróneos los cálculos de los costes de red propia añadida por
los operadores alternativos cuando los circuitos son replicados mediante
MARCo. En la consulta pública, se partía de la contabilidad de Telefónica, y del
coste total asociado a los elementos de red del servicio minorista equivalente se
restaban los costes calculados para el despliegue de la fibra punto-a-punto de
los operadores alternativos. Según Orange, lo adecuado sería restar los costes
en los que incurre la propia Telefónica en hacer dicho despliegue.
Por otra parte, Orange indica que la conexión de sedes cercanas directamente
mediante fibra oscura punto a punto excluye de forma errónea todos los costes
de red propia relacionados con la gestión y monitorización de los servicios. Al
respecto, BT no considera ajustado a la realidad la conexión directa de las sedes
sin pasar por la red del operador y por tanto sin que el operador tenga control,
gestión y monitorización del servicio.
En relación con los costes de red propia que un operador debe añadir para
provisionar un servicio de línea alquilada cuando se utiliza la ORLA, según BT
debe tenerse en cuenta que el operador también requiere contar con
equipamiento en la central coubicada en la que Telefónica entrega ORLA.
Respuesta:
Sea cual sea el servicio mayorista utilizado para analizar la replicabilidad de una
conexión tipo circuito de alta capacidad, en la metodología ya se ha señalado
que también se considerarán los costes de red propia. En concreto, se tomarán
de los costes que la propia Telefónica asocia al servicio minorista analizado de
acuerdo con la contabilidad de costes.
No obstante, como señala Orange, se ha modificado el redactado de la
metodología. Para que los costes de red propia del operador alternativo se
equiparen a los de Telefónica, del coste total de red indicado en la contabilidad
para el servicio minorista, deben extraerse los costes en los que incurre
Telefónica y no el operador alternativo en los elementos pasivos asociados al
despliegue de la red de acceso.
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Respecto a la conexión directa de sedes próximas mediante fibra oscura debe
aclararse que dicha aproximación se utiliza cuando el servicio replicado conlleva
únicamente dicha conexión sin facilidades ni configuraciones adicionales.
No obstante, de acuerdo con las alegaciones efectuadas por los operadores, es
adecuado suponer que dicho servicio debe estar gestionado y monitorizado, por
lo que deberán añadirse unos costes en dicho concepto.
Respecto a la necesidad apuntada por BT de que la conexión entre dos sedes
deba pasar siempre por la red del operador, se considera que sí pueden haber
excepciones. Si se trata de una simple conexión entre ambas sedes sin ninguna
facilidad adicional que pueda ser implementada mediante fibra oscura, y por
tanto que requiera de la red del operador, no debe descartarse tal arquitectura.
De todos modos, dependerá de cada oferta analizada si dicha configuración es
compatible con los requisitos del cliente.
Finalmente, la entrega de los servicios ORLA por parte de Telefónica, y por tanto
la interconexión de ambas redes, puede requerir de un equipo y coubicación en
la central como señala BT si el operador recibe muchos circuitos de enlace
Ethernet y pretende realizar la multiplexación y agregación por sí mismo. En
cualquier, caso dicho equipamiento se considera parte del coste que Telefónica
asocia con su red de agregación y no equivale al equipo en central que en la
contabilidad de Telefónica se asocia a la conexión entre las dependencias del
cliente y la central de Telefónica.
II.4.2.3 Telefonía fija
Euskaltel considera que deberían incluirse los costes derivados de las
portabilidades.
Respuesta:
Los costes asociados a la portabilidad concreta de cada uno de los números no
son relevantes por su escasa cuantía, y las referidas a los sistemas de gestión o
contribución al nodo central de portabilidad ya están consideradas dentro del
coste del servicio.
II.4.2.4 Comunicaciones móviles
En primer lugar, cabe señalar que todos los operadores que han alegado sobre
este punto se centran principalmente en la elección del OMV de referencia.
Telefónica afirma que debe considerarse el contrato mayorista de acceso más
eficiente del mercado. Sus argumentos son que (i) la propia consulta pública dice
que hay que elegir “la opción más favorable en términos económicos” y que (ii)
ya existe un expediente de la propia CNMC de 2014 (S/0391/11 Llamadas
móviles) donde se considera más adecuado emplear la oferta mayorista más
favorable del mercado.
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Por el contrario, BT, Euskatel, Masmovil y ASTEL muestran opiniones opuestas
a la de Telefónica.
BT asevera que aplicar los mejores precios acordados supone impedir competir
a los operadores de empresa; va en contra del principio de OIE ajustado a
escala; constituye un permiso para que Telefónica estreche márgenes a la
mayoría de los operadores (al basarse en los mejores precios mayoristas, el
resto de OMV no pueden competir). También supone aplicar precios que no son
razonables y que estrechan márgenes tal y como ya ha declarado la CNMC en
casos anteriores (cita el expediente AEM 2010/1191 donde se usaba el peor
acuerdo mayorista de OMV con Vodafone). Por último, afirma que va en contra
de lo establecido por la autoridad de competencia. En este punto, cita el mismo
expediente que Telefónica aunque con conclusiones opuestas, ya que indica que
en él se empleaba el peor acuerdo mayorista de cada uno de los OMR por
separado.
Por todo ello, la CNMC debería reconsiderar el tomar otro estándar de eficiencia
y emplear los precios medios de manera que al menos los operadores de
empresa más eficientes (esto es, los que tienen más clientes) puedan competir.
Euskaltel, Masmovil y ASTEL también se muestran favorables a este nivel de
precios, aunque el primer operador también opina que sería más adecuado
utilizar referencias de coste del propio operador de empresas. En este sentido,
Euskaltel argumenta que es muy complicado que un operador eficiente de
empresas pueda acceder a unos niveles de precios con el volumen que gestiona
Lycamobile. De forma similar opina Masmovil, quién no considera razonable
emplear Lycamobile.
En segundo lugar, los operadores han alegado sobre los servicios de itinerancia
y los costes de banda ancha.
En concreto, Telefónica afirma que el primer servicio no debería tenerse en
cuenta ya que la itinerancia como en casa es una imposición regulatoria. No
obstante, subsidiariamente solicita que se usen los costes entre carriers. Por su
parte, Euskaltel indica que la referencia a los estudios BEREC no son válidos por
cuanto se refieren a acuerdos entre OMR y éstos no traspasan las mejoras
obtenidas a sus OMV.
En relación a la banda ancha, Telefónica indica que en caso de no estimar su
alegación de elegir los mejores precios mayoristas del mercado, de forma
subsidiaria, habría que actualizar el precio mayorista de banda ancha acordado
con Lycamobile. Por su parte, Euskaltel solicita que se considere la previsión de
perfiles y consumos en el periodo para estos servicios, dado el muy significativo
incremento de consumo que se está produciendo.
Respuesta:
En relación al contrato de OMV a elegir como referencia, en vista a las
alegaciones y al propio razonamiento sobre el grado de eficiencia expuesto en
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la consulta pública sobre cuál debe ser la referencia en la elección de los
servicios mayoristas, esta SSR considera que es necesario modificar la
propuesta inicial a favor de los precios medios de los OMV que tengan a
Telefónica como host. Esto incluye todos los servicios, con independencia del
lugar de originación.
Utilizar el precio de acceso medio de los OMV a los que Telefónica da acceso
dota al test de mayor estabilidad en sus resultados y reduce la posibilidad de
comportamientos estratégicos por parte de este operador
77
.
Por el contrario, no es admisible tomar contratos de acceso y originación móvil
suscritos por OMR distintos a Telefónica. Este criterio es contrario al estándar de
OIE que caracteriza el test de replicabilidad, y a la propia posición de Telefónica
en cuanto único operador obligado por la metodología. El criterio adoptado en
este procedimiento, consistente en el precio medio de acceso mayorista que
Telefónica Móviles obtiene de los OMV en cuya red aloja:
Otorga seguridad jurídica a Telefónica, porque utiliza como referencia
contratos propios, cuyo contenido conoce. La propuesta de Telefónica
supone vincular el resultado del test a un acuerdo de naturaleza
confidencial suscrito entre unos terceros que no están obligados por la
Resolución de los mercados de banda ancha.
Evita que el cálculo de replicabilidad compense a Telefónica por un
esfuerzo competitivo de un OMR competidor en el Mercado 15.
Conforme a su propuesta, Telefónica tendría más margen para reducir
los precios de sus ofertas en el mercado minorista de banda ancha (o
equivalentemente, más capacidad para establecer unos mayores
precios mayoristas) sin necesidad de incurrir en un mayor “coste
comercial”, consecuencia de ser más agresivo y haber acordado unos
precios mayoristas de originación más bajos que los que actualmente
aplica a sus OMV.
La propuesta de Telefónica introduce un efecto adicional que sus
competidores el Mercado 15 no habrían tomado en consideración (y
que tampoco tendrían por qué haberlo hecho) en su estrategia
competitiva. Además, en caso de que se aplicara, cabría el riesgo de
los OMR competidores internalizaran este efecto negativo
78
y
rebajaran la presión competitiva en el mercado 15.
77
Tomando como referencia sólo un operador, los cambios que se produzcan en su contrato, o la entrada
o salida de nuevos OMV en la red de Telefónica podría afectar sensiblemente el resultado del test de
replicabilidad. Si se toma como referencia un conjunto má s amplio, estas circunstancias tienen una
incidencia más reducida en el test.
78
Menor capacidad de competir en el mercado minorista de banda ancha resultado de la mayor
agresividad comercial en el mercado 15.
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En referencia a las alegaciones de Telefónica, en primer lugar, cabe denunciar
que este operador muestra de forma sesgada lo dicho en la consulta pública para
apoyar su posición. Así, enfatiza que la CNMC elegirá “la opción más favorable
en términos económicos” olvidando en un pie de página la continuación de la
misma frase donde esta SSR indica que esa elección pasará por tener de igual
manera en cuenta, entre otras, las restricciones procedentes de las
características específicas de los operadores de empresa.
Por otro lado, la referencia al expediente S/0391/11 no es válida en el contexto
de la metodología de análisis ex ante de las ofertas comerciales de Telefónica.
El mencionado expediente versaba sobre un posible abuso de posición de
dominio colectivo por parte de Telefónica Móviles, Vodafone y Orange. Al ser
una práctica anticompetitiva desarrollada por tres operadores, tiene razón de ser
la consideración de los costes vinculados a los tres operadores y la selección de
una referencia mayorista dentro de un conjunto de contratos más amplio que el
utilizado en la presente metodología, vinculada únicamente a Telefónica.
Respecto a la alegación de Euskaltel sobre la tendencia de los perfiles de
consumo, esta SSR considera que éstos deben valorarse en función de las
condiciones suscritas en cada uno de los contratos.
II.4.3 Costes de los servicios no de comunicaciones electrónicas para la
provisión de los servicios minoristas
Euskaltel solicita que en el caso de equipamientos se incluyan los costes
relacionados con los mismos, tanto recurrentes como no recurrentes. Como
ejemplo, cita la instalación de equipos.
Respuesta:
Esta SSR coincide con Euskaltel en que, si la oferta compromete este tipo de
actividades, estos costes relacionados deberían incluirse en el análisis. De
hecho, esta ha sido la práctica en las Resoluciones mencionadas sobre los casos
analizados. Por ello, se ha incluido una referencia en el apartado
correspondiente.
II.4.4 Costes minoristas
Tanto BT como Euskaltel coinciden en que hay que incluir los costes por tasas y
tributos como porcentaje sobre los ingresos. BT los cifra en 1,9% sobre los
ingresos, mientras que el segundo operador desglosa ambos conceptos
indicando que el total asciende al 2,1%.
Respuesta:
En efecto, cualquier operador debe afrontar estos costes, por lo que se ha
incluido como añadido en el apartado de costes minoristas.
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III. PRECIO DEL SERVICIO MAYORISTA NEBA EMPRESARIAL SOBRE
FIBRA
BT se muestra de acuerdo con que (i) los precios de este servicio mayorista
deban guardar coherencia y proporcionalidad con otros servicios mayoristas y
sus ofertas minoristas y (ii) con que Telefónica deba comunicar su modificación
con previo aviso a su entrada en vigor. No obstante, indica que sería más
adecuado extender el plazo a los 60 días.
Respuesta:
Esta SSR no considera adecuado ampliar el plazo ya propuesto en la consulta
pública, ya que si lo estimara necesario podría abrir un procedimiento para
analizar en mayor detalle la propuesta de Telefónica. En este sentido, se
considera que los 30 días permitirían discernir si este extremo es necesario a la
vez que ofrece suficiente agilidad al operador regulado.
IV. CONSECUENCIAS ANTE UN PROYECTO IRREPLICABLE
Los operadores han alegado sobre la posibilidad de bajar los precios mayoristas
ante un incumplimiento, sobre la apertura de un procedimiento sancionador,
sobre las medidas a adoptar respecto las ofertas minoristas afectadas y sobre
otras posibles actuaciones.
Respecto a la primera cuestión, Telefónica solicita eliminar la posibilidad de la
revisión a la baja de los precios NEBA empresarial fibra. Opina que es
incoherente y desproporcionado que, por un lado, se admita que en muchas
ofertas el servicio NEBA tiene un peso residual sobre el total de costes mientras,
por otro lado, se habilite la posibilidad de una bajada generalizada para todo el
mercado.
Por el contrario, BT, ASTEL y Vodafone se muestran partidarios de esta medida,
aunque los dos primeros dudan de que la CNMC vaya a poner en práctica la
modificación de los precios mayoristas. Para Vodafone, los nuevos precios
deberían permanecer al menos durante la duración del contrato irreplicable.
Además indica que deberían revisarse los precios Ethernet ORLA dado que
están definidos a partir de los precios minoristas de Telefónica (modelo retail
minus).
Respecto al procedimiento sancionador, BT afirma que sería conveniente
establecer la sanción lo suficientemente alta como para desincentivar este tipo
de conductas tan lesivas para la competencia. Por su parte, Orange y Vodafone
indican que la sanción no es suficiente y proponen otras medidas.
En concreto, Orange afirma que la experiencia muestra que para Telefónica es
más rentable una sanción que el propio cumplimiento de la normativa. Por ello
pide que, además de abrir un procedimiento sancionador, se obligue a Telefónica
a indemnizar al operador perjudicado por los daños y perjuicios en los que ha
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incurrido al no ofrecer el servicio al cliente final de acuerdo con el artículo 28.2
de la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público.
Vodafone también aboga por añadir otras actuaciones, dado que se analizarán
un número estadísticamente poco significativo de ofertas y las sanciones
puntuales podrían resultar rentables para Telefónica. La reiteración debería
conllevar la limitación bajo determinadas condiciones para contratar con el sector
público, así como abordarse todas las vías legales y de publicidad. En concreto,
solicita que en caso de infracción, Telefónica no pueda presentarse a la siguiente
licitación que el mismo cliente.
En relación a la oferta minorista irreplicable, ASTEL considera que debe
prevalecer el interés general frente al interés de un cliente minorista y cesar la
práctica anticompetitiva por lo que la prohibición de prestar el servicio debe ser
automática, incluyendo una multa coercitiva mientras incumple la normativa. En
la misma línea BT propone la intimación a TESAU de incrementar sus precios en
caso de que los haya estrechado, ya que esto supone la única manera de que
se incentive que este tipo de conductas no vuelvan a producirse.
Vodafone solicita que en caso de irreplicabilidad se debería usar la posible
prórroga para restablecer el equilibrio económico-financiero tal y como permite
la normativa. Este aumento de precios en el periodo de prórroga incentivaría a
los contratantes a no ejecutarla y permitiría una nueva concurrencia.
Respuesta:
Respecto a la reducción de los precios mayoristas ante una oferta irreplicable,
en el cuerpo de la metodología se ha clarificado que no se contempla tomar esta
medida de forma automática. Así, como ya se indica, se analizará dicho extremo
caso a caso.
Respecto a la revisión de los precios ORLA solicitada por Vodafone, cabe
recordar que el método de fijación de los precios mayoristas (retail minus) fue
establecido como obligación en la ya citada Resolución de líneas alquiladas
terminales. En efecto, dicho modelo se basa en los precios medios del conjunto
de los circuitos comercializados por Telefónica (y no de un solo cliente), no
siendo posible en este procedimiento modificar dicha obligación sin antes
realizar una revisión de dicho mercado.
En cuanto a materia sancionadora, no puede olvidarse que la determinación de
la cuantía de la sanción a imponer debe respetar el principio de proporcionalidad
y disuasión. Concretamente, el artículo 29.2 de la LRJSP establece que: “[E]l
establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las
infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas”.
En este contexto, “la Administración debe guardar la debida proporcionalidad
entre la sanción impuesta, la infracción cometida y las circunstancias de toda
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índole que en ella concurren” (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1998, Recurso de
Casación núm. 4007/1995). Y este principio de proporcionalidad “se entiende
cumplido cuando las facultades de la Administración para determinar la cuantía
de la sanción concretada en la multa (...) han sido desarrolladas, en ponderación
de los datos obrantes en el expediente, dentro de los límites máximos y mínimos
permisibles para la gravedad de la infracción” (Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1991, RJ
1991\4349).
Merece igualmente señalar que si bien el artículo 28.2 de la citada LRJSP
reconoce la compatibilidad de la imposición de una infracción administrativa con
la posibilidad de establecer una indemnización por los daños y perjuicios
causados y exigirlos por la vía de apremio, lo cierto es que se trata de una
medida excepcional para la que actualmente no existe una regulación jurídico
positiva que regule con carácter general la declaración y ejecución por la
Administración de la responsabilidad civil derivada de una infracción
administrativa cuando el sujeto dañado sea un tercero ajeno a la propia
Administración.
En relación a las medidas sobre la oferta minorista, en primer lugar esta SSR no
está de acuerdo con que aumentar los precios minoristas sea la única medida
para evitar el comportamiento anticompetitivo. En efecto, las dos medidas
previstas en la propuesta inicial (la incoación de un procedimiento sancionador
junto con la posibilidad de modificación de la oferta mayorista NEBA empresas)
se estiman más proporcionadas.
Sin perjuicio de lo anterior, no permitir a Telefónica presentarse a las licitaciones
públicas podría tener un elevado impacto en el mercado, ya que al eliminar un
competidor relevante se estaría limitando el juego competitivo.
En este sentido, la imposición a Telefónica de la prohibición de contratar en
licitaciones públicas constituye una medida extrema que, hasta la fecha no ha
sido aplicada por la CNMC y únicamente puede ser adoptada en el seno de una
resolución sancionadora que se pronuncie expresamente sobre el alcance y
duración de tal prohibición y sea firme para que pueda ser de apreciación directa
por el órgano de contratación, de acuerdo con el artículo 60 del Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). En el caso de que la
resolución sancionadora no contenga un pronunciamiento sobre el alcance o
duración de la citada prohibición de contratar, estos deberán determinarse
mediante procedimiento instruido por el Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa del Estado la cual puede actuar de oficio o a instancia de parte,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60.3 del TRLCSP.
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Por otro lado, no corresponde a la CNMC establecer una revisión del precio del
contrato, en base a condiciones económicas replicables. Se recuerda que la
actuación de esta SSR no implique que se invada actividad administrativa de
contratación alguna. La potestad de la revisión del precio del contrato durante el
periodo de prórroga corresponde exclusivamente al órgano contratante.
Por último, procede recordar que en caso de incumplimiento de las obligaciones
regulatorias, la CNMC está facultada no solo a iniciar un procedimiento
sancionador sino también para establecer multas coercitivas, previo
apercibimiento, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de las resoluciones
que dicte. A este respecto, la Sala de Supervisión Regulatoria (en adelante, SSR)
es el órgano competente para determinar la imposición de multas coercitivas.
