Resolución OFE/DTSA/1975/14 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 11-02-2016
| Número de expediente | OFE/DTSA/1975/14 |
| Fecha | 11 Febrero 2016 |
| Tipo de proceso | Revisión de oferta de referencia -OFE- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
OFE/DTSA/1975/14/OIR TDM Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
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RESOLUCIÓN POR LA QUE SE APRUEBA LA OFERTA DE
INTERCONEXIÓN DE REFERENCIA BASADA EN TECNOLOGÍA TDM DE
TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A.U.
OFE/DTSA/1975/14/OIR TDM
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
Dª. Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 11 de febrero de 2016
Analizada la modificación de la oferta de interconexión de referencia basada en
tecnología TDM presentada por Telefónica de España, S.A.U. en cumplimiento
de la Resolución de esta Sala de 23 de septiembre de 2014 por la que se
aprobó la definición y el análisis de los mercados mayoristas de terminación de
llamadas en redes fijas, la designación de los operadores con poder
significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, la SALA
DE SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Escrito de inicio
Con fecha 23 de septiembre de 2014, la Sala de Supervisión Regulatoria de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC)
acordó aprobar la definición y el análisis de los mercados mayoristas de
terminación de llamadas en redes fijas, la designación de los operadores con
poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (en
adelante, Resolución del mercado de terminación fija).
En dicha Resolución se impuso a Telefónica de España, S.A.U. (en adelante,
Telefónica) la obligación de publicar una Oferta de Referencia para la
prestación de los servicios de terminación de llamadas mediante interfaces
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tradicionales (SS7/TDM
1
), suficientemente desglosada para garantizar que no
se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el servicio requerido.
A efectos de esta obligación, y teniendo en cuenta que (i) el precio máximo de
interconexión fijado para el servicio de terminación, (ii) las condiciones de
aplicación asociadas y (iii) la eliminación de la modalidad de facturación por
capacidad para el servicio de terminación, fueron fijadas en la propia
Resolución del mercado de terminación fija, se exigió a Telefónica la
actualización de la Oferta de Interconexión de Referencia (OIR) vigente en ese
momento (aprobada mediante Resolución de la CMT de 18 de noviembre de
2010), para introducir los cambios especificados.
Con fecha 30 de octubre de 2014, y dentro del plazo de un mes establecido en
la Resolución del mercado de terminación fija para que Telefónica realizase
dicha actualización, se recibió escrito de Telefónica por el que daba traslado de
la modificación efectuada en la OIR.
Como consecuencia de dicha modificación, Telefónica desglosó la OIR en dos
partes: (i) OIR-T, que se refiere a la Oferta de Referencia para la prestación de
los servicios de terminación de llamadas mediante interfaces tradicionales
(TDM) y (ii) OIR-A, que refleja la Oferta de Referencia para la prestación de los
servicios de acceso, la cual mantiene las condiciones vigentes.
Segundo.- Notificación a los interesados y publicación en BOE
Mediante escrito de la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la CNMC de fecha 1 de diciembre de 2014, se notificó a las
entidades interesadas la apertura del procedimiento administrativo relativo a la
modificación de la OIR de Telefónica en lo que respecta a la provisión del
servicio de terminación de llamadas mediante interfaces tradicionales (TDM),
de conformidad con las obligaciones impuestas en la revisión del mercado de
terminación de llamadas en redes fijas. En el mismo escrito se ofrecía a los
interesados la posibilidad de aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementos de juicio con anterioridad al trámite de audiencia, en virtud de lo
Asimismo, dada la posible existencia de otros interesados diferentes a los
identificados en el mismo, se notificó el inicio del presente procedimiento de
modificación de la OIR de Telefónica mediante publicación en el Boletín Oficial
del Estado de 13 de diciembre de 2014, informando de la posibilidad de
personarse en el mismo en tanto no recayese resolución definitiva para adquirir
la condición de interesado, en virtud de lo establecido en el artículo 31.1.c) de
la LRJPAC.
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Sistema de señalización número 7 y multiplexación por tiempo TDM (Time Division
Multiplexing).
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Tercero.- Alegaciones iniciales
Mediante escrito conjunto de 29 de enero de 2015, Vodafone España S.A.U.
(en adelante, Vodafone), Cableuropa, S.A.U. y Tenaria S.A. (en adelante,
ONO) (las menciones a Vodafone-Ono a lo largo de la presente Resolución se
entenderán hechas a las tres operadoras), presentaron sus alegaciones en
relación con las modificaciones propuestas por Telefónica.
Posteriormente, mediante escrito de 6 de marzo de 2015, Telefónica aporta su
escrito relativo a las alegaciones y observaciones de Vodafone-Ono.
Cuarto.- Trámite de audiencia
Mediante escrito de la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la CNMC de fecha 3 de septiembre de 2015 se remitió a los
interesados el informe realizado por la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual (DTSA) y se les pusieron de manifiesto los trámites
realizados, abriéndose el trámite de audiencia previsto en el artículo 84 de la
Asimismo, dada la posible existencia de otros interesados se notificó la
apertura del trámite de audiencia mediante publicación en el Boletín Oficial del
Estado de 21 de septiembre de 2015.
Grupalia, Vodafone-Ono, Astel, Telefónica, Orange, Jazztel, BT y 11811 Nueva
información Telefónica S.A.U. (en adelante 11811 NIT) formularon alegaciones
en dicho trámite de audiencia.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
II.1 Objeto del procedimiento
El objeto del presente procedimiento se encuentra circunscrito a la evaluación
de si la propuesta de modificación de la OIR para la prestación de los servicios
de terminación de llamadas mediante interfaces tradicionales (SS7/TDM),
presentada por Telefónica, es adecuada para dar cumplimiento correcto e
íntegro a todas y cada una de las obligaciones derivadas de la Resolución del
mercado de terminación fija.
Son, por tanto, únicamente objeto del mismo las modificaciones incluidas en la
oferta presentada, o que deberían haber sido incluidas, que se deriven
directamente de la Resolución del mercado o de los cambios normativos y
jurisprudenciales, de obligado cumplimiento para Telefónica, que hayan
acaecido desde la aprobación de la última modificación de la Oferta.
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II.2 Habilitación competencial
En el marco de sus actuaciones la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, CNMC) debe, de conformidad con el artículo 1.2 de
la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (en lo sucesivo, LCNMC) “garantizar, preservar y
promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una
competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en
beneficio de los consumidores y usuarios”; estableciéndose en el artículo 5.1.a)
entre sus funciones la de “supervisión y control de todos los mercados y
sectores productivos”. En concreto, en lo referente al sector de las
comunicaciones electrónicas, el artículo 6 dispone que la CNMC “supervisará y
controlará el correcto funcionamiento de los mercados de comunicaciones
electrónicas”, y en su apartado 5 añade que, entre sus funciones, estarán las
atribuidas por la Ley General de Telecomunicaciones.
Para realizar las citadas labores de supervisión y control, los artículos 6 de la
LCNMC y 70.2 de Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones
(en adelante, LGTel), otorgan a esta Comisión, entre otras, las funciones de
definir y analizar los mercados de referencia relativos a redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, la identificación del operador u operadores que
posean un poder significativo cuando en el análisis se constate que el mercado
no se desarrolla en un entorno de competencia efectiva así como, en su caso,
la de establecer obligaciones regulatorias a los mismos, todo ello de acuerdo
con el procedimiento y efectos determinados en los artículos 13 y 14 de la
misma LGTel y en la normativa concordante.
Asimismo, el artículo 7.2 del Reglamento sobre mercados de comunicaciones
electrónicas, acceso a las redes y numeración, aprobado mediante Real
Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre (Reglamento MAN)
2
, señala que la
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (entiéndase, CNMC) podrá
determinar la información concreta que deberán contener las ofertas, el nivel de
detalle exigido y la modalidad de su publicación o puesta a disposición de las
partes interesadas, habida cuenta de la naturaleza y propósito de la
información en cuestión. De forma adicional, el artículo 7.3 de dicho
Reglamento
3
dispone que esa Comisión podrá introducir cambios en las ofertas
de referencia para hacer efectivas las obligaciones.
En consecuencia, la CNMC resulta competente para introducir cambios en la
Oferta de Referencia del servicio mayorista de terminación de llamadas en
redes fijas, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.2 de la Directiva
de Acceso, el artículo 70.2 de la LGTel y en el artículo 7.3 del Reglamento
MAN. A la vista de la normativa citada y de conformidad con lo dispuesto en los
2
Vigente en la actualidad en virtud de la disposición transitoria primera de la LGTel.
3
Transposición del artículo 9.2 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas
y recursos asociados, y a su interconexión.
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artículos 20.1 y 21.2 de la Ley 3/2013, la Sala de Supervisión Regulatoria de la
CNMC es el órgano competente para conocer y resolver el presente
procedimiento.
III FUNDAMENTOS JURÍDICOS MATERIALES
III.1 Modificaciones introducidas en la OIR
Telefónica, mediante escrito de 30 de octubre de 2014, presentó ante esta
Comisión un documento que contenía por separado dos ofertas de
interconexión de referencia, una correspondiente a los servicios de
interconexión de terminación denominada OIR-T y otra correspondiente a los
servicios de interconexión de acceso denominada OIR-A.
En el escrito presentado únicamente se señalaba que, habida cuenta de que
aún no se había producido la revisión del mercado de interconexión de acceso,
Telefónica había optado por separar ambos servicios de interconexión y
actualizar la oferta de referencia de terminación (OIR-T) conforme a la
Resolución del mercado de terminación fija, manteniendo el redactado actual
para los servicios de acceso en la OIR-A.
Telefónica no detalla ni justifica los cambios introducidos, ni en relación a la
OIR-T para adaptarla a la Resolución del mercado de terminación fija, ni en la
OIR-A para adecuar su redacción al hecho de que únicamente se contemplaran
los servicios de acceso. Telefónica sólo ha argumentado, mediante su escrito
de 6 de marzo de 2015, los cambios que fueron significados por Vodafone-Ono
en su escrito de alegaciones.
Como también ha puesto de relieve Vodafone-Ono, además de los cambios
derivados del mercado y de la decisión de Telefónica de separar la oferta de
referencia en dos ofertas diferenciadas por servicios, Telefónica ha incorporado
modificaciones adicionales, algunas para actualizar el redactado de la OIR al
marco jurídico y técnico actual, y otras sin aportar justificación.
En los siguientes apartados se procede a detallar y analizar los cambios más
relevantes introducidos con respecto a la actual OIR, las modificaciones que
deben añadirse al texto presentado por Telefónica, así como aquellas que no
deben constar en el texto definitivo.
III.1.1 Revisión de la estructura de la OIR
Como se ha indicado, en su propuesta de adaptación de la OIR aprobada en
2010 a la Resolución del mercado de terminación fija, Telefónica planteó
inicialmente separar la OIR en dos partes diferenciadas: la OIR
correspondiente a los servicios de Terminación (OIR-T) y la OIR
correspondiente a los servicios de acceso (OIR-A).
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El motivo de dicha división, según señaló Telefónica, se sustentaba en que la
regulación de las condiciones de prestación de los servicios de interconexión
de terminación ha sufrido un cambio muy profundo, mientras que las
condiciones de prestación de los servicios de interconexión de acceso se
mantienen invariables con respecto a la OIR 2010. Esta situación es novedosa
puesto que, hasta la última revisión del mercado de terminación fija, las
condiciones económicas así como la estructura de interconexión coincidían
para los servicios de acceso y terminación.
A este respecto, cabe señalar que la principal razón de la actual diferencia de
tratamiento entre el servicio de terminación y el de acceso radica en los dos
siguientes motivos:
a) Que ha finalizado la revisión en tercera ronda del mercado de
terminación fija, mientras que continúan vigentes las condiciones del
servicio de acceso reguladas según la revisión en segunda ronda del
mercado de originación fija;
b) la metodología de determinación de precios de terminación aplicada, en
cumplimiento de la Recomendación europea
4
, está basada en un
modelo ascendente de costes incrementales (bottom-up LRIC), y esta
metodología es específica para terminación, por lo que cabe la
posibilidad de que, incluso tras realizarse la revisión del mercado de
acceso, sigan existiendo significativas diferencias entre ambos servicios,
tal como se planteó en el proyecto de medida sometido al trámite de
información pública
5
.
Por lo tanto, la división planteada por Telefónica puede presentar claras
ventajas, al facilitar tanto la comprensión de las ofertas como el mantenimiento
y actualización de las mismas.
Sin embargo, como señala Vodafone-Ono en su escrito inicial de alegaciones,
existe una importante base común en ambas ofertas de referencia. De hecho,
ambas comparten la infraestructura sobre la que se soportan y también los
procedimientos sobre los que se articula, por ejemplo, el plazo para la
constitución de un Punto de interconexión (en adelante PdI).
Ante esta tesitura, Telefónica ha optado por reproducir las partes comunes que
presentan el servicio de terminación y el de acceso en ambos textos.
Pero este hecho, como también señala Vodafone-Ono, presenta ciertos
inconvenientes. Por una parte, la existencia de textos separados de las partes
comunes conlleva una mayor complejidad para su mantenimiento y puede
generar escenarios en los que se produzcan inconsistencias entre ambas; por
4
Recomendación de la Comisión de 7 de mayo de 2009 sobre el tratamiento normativo de las
tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la UE.
5
Publicado en el BOE número 121, de 21 de mayo de 2015.
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otra parte, existe el riesgo de interpretaciones distintas o dudas sobre la
aplicación de las condiciones comunes. Por ejemplo, si los valores para el
dimensionado de los enlaces en ambas OIR (OIR-A y OIR-T) tienen en cuenta
todo el tráfico cursado por los mismos con independencia de si éste proviniera
del servicio de acceso o de terminación o bien al estar referenciado en cada
una de ellas, habría de considerarse únicamente el tráfico circunscrito a la OIR
correspondiente (de acceso o de terminación).
Tras comparar los beneficios que podría suponer la división de la OIR en
función de los servicios analizados con los inconvenientes que generaría la
duplicación de los elementos y procedimientos comunes, la Dirección de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual propuso en su informe de
audiencia que la opción que mejor podía resolver esta problemática es la que
contempla la división de la actual OIR en tres partes:
- una primera parte en la que se detalla la infraestructura de
interconexión, así como los procedimientos para su constitución y otros
procedimientos referidos al servicio contratado, que correspondería a la
parte común de ambos servicios (terminación y acceso);
- una segunda parte correspondiente a los servicios de terminación, en la
cual se reflejan las condiciones derivadas del análisis del mercado de
terminación; y
- una tercera parte en la que se definen los servicios de acceso.
La primera parte recoge así los aspectos comunes a ambos servicios en un
texto único y se solventan las reticencias expresadas por Vodafone-Ono,
puesto que desaparece el riesgo de desajuste y se minimiza la posibilidad de
interpretaciones erróneas.
Alegaciones al trámite de audiencia
Vodafone-Ono, Astel, Telefónica y BT muestran su total respaldo a la
propuesta de estructurar la OIR en tres grandes áreas diferenciadas, (i)
infraestructura de interconexión, así como los procedimientos para su
constitución, (ii) servicios de acceso y (iii) servicios de terminación. Sin
embargo, manifiestan reticencias en relación a que la estructura se componga
de tres documentos separados.
En este sentido, tanto Vodafone-Ono como Astel y BT proponen que la OIR se
articule en un cuerpo común que se complementara con dos anexos técnicos
(acceso y terminación).
Por el contrario Telefónica propone crear dos documentos correspondientes a
acceso y terminación, y que los elementos comunes pasen a formar parte de
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un anexo común a estos dos documentos, ya que a su juicio no tienen sentido
de forma independiente a los servicios de acceso y terminación.
Conclusión
Teniendo en cuenta las alegaciones presentadas esta Sala considera
apropiado que la OIR esté constituida por la parte común y dos anexos en los
que se reflejen las particularidades de los servicios de acceso y terminación.
Esta estructura por un lado refuerza la naturaleza unitaria de la OIR y por otro
solventa la problemática planteada por Telefónica en relación con la posible
interpretación de unos servicios comunes independientes de los servicios de
acceso o terminación.
Por todo ello, tal como se muestra en el anexo, la OIR constará de un texto
único formado por la parte común más dos anexos en los que se recogen los
servicios de terminación y acceso.
III.1.2 Introducción de los servicios vocales nómadas del rango 51
La terminación de llamadas a los rangos atribuidos
6
al servicio vocal nómada
tanto geográfico como no geográfico (rango 51), están dentro de la definición
del mercado de terminación fija, ya que estos servicios son interoperables con
el servicio telefónico disponible al público (STDP) y permiten la terminación de
llamadas vocales dirigidas a usuarios ubicados en puntos de acceso
específicos. Si bien pueden cambiar de ubicación al permitirse un acceso
nómada, no están actualmente habilitados para su uso en movilidad,
diferenciándose así de los servicios de terminación móvil.
Las condiciones específicas de terminación en los rangos de numeración vocal
nómada geográfica ya fueron incluidas en la última revisión de la OIR
7
. Por
tanto, Telefónica, como asignataria de numeración vocal nómada geográfica ha
mantenido en su propuesta el servicio de terminación en dicha numeración,
siendo su tratamiento análogo a la terminación en numeración geográfica
atribuida al servicio telefónico fijo disponible al público.
Sin embargo, no incluyó en su propuesta inicial la terminación en la numeración
vocal nómada no geográfica (rango 51).
Telefónica hasta la fecha no dispone de numeración del rango 51 asignada y,
por tanto, no está prestando el servicio de terminación sobre esta numeración,
pero, como operador inscrito para la prestación del servicio vocal nómada,
6
Resolución de 30 de junio de 2005, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para
la Sociedad de la Información, por la que se atribuyen recursos públicos de numeración al
servicio telefónico fijo disponible al público y a los servicios vocales nómadas, y se adjudican
determinados indicativos provinciales
7
Resolución de la CMT de 18 de noviembre de 2010.
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tiene la capacidad de solicitar en cualquier momento la asignación de este tipo
de numeración.
En este escenario, de no introducirse en la actual revisión de la OIR la
terminación en numeración vocal nómada no geográfica, podrían existir
divergencias de interpretación entre el operador interconectado con Telefónica
y la propia Telefónica en cuanto al precio que debería abonarse, así como los
PdI mediante los cuales habrían de entregarse las llamadas. Estas
divergencias podrían derivar en un conflicto de interconexión entre operadores
y posteriormente en la necesidad de actualizar nuevamente la OIR.
Para evitar esta circunstancia se debe incluir en la actual revisión, el esquema
de encaminamiento y facturación de la numeración vocal nómada no
geográfica.
En este sentido, no hay que obviar el hecho de que la OIR es utilizada en
muchos casos como modelo de referencia en la interconexión entre operadores
terceros distintos de Telefónica. Por tanto, la introducción de las condiciones
específicas asociadas a la terminación en la numeración vocal nómada no
geográfica en la OIR, puede disciplinar las relaciones contractuales de terceros
operadores que tengan asignada en la actualidad este tipo de numeración.
En cuanto al tratamiento de esta numeración, habida cuenta de que el número
no posee información geográfica, el encaminamiento no puede ser análogo al
asociado a la numeración geográfica. En consecuencia, carece de sentido la
vinculación de la numeración vocal nómada no geográfica a una central
concreta y, por tanto, a un área nodal concreta, tal como sucede con la
numeración de carácter geográfico.
Puesto que esta numeración no puede vincularse a ninguna área nodal y el
operador interconectado debe tener la capacidad de terminar las llamadas de
acuerdo al precio definido en el mercado, se considera que dicho precio debe
ser aplicado con independencia de la central mediante la cual se entregue la
llamada. Es decir que, en el caso de la numeración vocal nómada no
geográfica, no existiría la diferenciación entre tráfico intranodal y tráfico
internodal puesto que, con independencia del PdI que se utilizara para entregar
la llamada, debería entenderse como tráfico intranodal y aplicar, por tanto, el
precio de terminación determinado en la Resolución del mercado de
terminación fija
8
para este tipo de tráfico.
Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica ha mostrado su plena conformidad con la propuesta de incluir en la
OIR la numeración vocal nómada no geográfica.
8
0,0817 c€/min
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Conclusión
En consecuencia, se estima pertinente añadir en el anexo de servicios de
terminación de la OIR, un nuevo apartado (2.3.2 Servicio de interconexión de
terminación en Servicios Vocales Nómadas no geográficos) en el que se
indique el tratamiento de las llamadas destinadas a los servicios vocales
nómadas no geográficos según lo señalado en el presente apartado.
III.1.3 Introducción del servicio de encaminamiento alternativo para los
tráficos de terminación
Vodafone-Ono señala en su escrito de alegaciones iniciales que el servicio de
encaminamiento alternativo no está recogido en la propuesta de Telefónica.
La OIR vigente define el servicio de encaminamiento alternativo en su apartado
6.9.2 como: “Establecimiento de procedimientos de encaminamiento alternativo
del tráfico de interconexión de los PdIs, en aquellas situaciones de congestión
puntual o indisponibilidad de los recursos de interconexión, hacia otros PdIs
seleccionados por el operador interconectado.”
En este sentido, Vodafone-Ono considera que la definición de rutas de
desborde es un requerimiento de red imprescindible para garantizar en todo
momento el servicio y que unos PdIs puedan absorber el tráfico proveniente de
otro PdI de la misma zona o de una zona distinta (en función de la arquitectura
de interconexión que tenga cada operador).
Para evaluar la petición de Vodafone-Ono, por un lado es preciso tener en
cuenta el ámbito de aplicación de este servicio el cual, tal como señala la OIR,
diferencia dos escenarios:
• el primero es opcional y de aplicación a todos los operadores con derecho a
interconexión de tráfico conmutado; en este caso, estos operadores pueden
solicitar, para sus PdIs estables, el establecimiento de los procedimientos de
encaminamiento alternativo y
• el segundo, por el contrario, cubre aquellos casos en los que el
incumplimiento de plazos de constitución y modificación de PdIs,
exclusivamente imputable a Telefónica de España, provoque probables
episodios de saturación en la ruta de interconexión del operador
interconectado.
Por otro lado, es preciso tener en cuenta las características concretas del
servicio de terminación. Al contrario de lo que sucede en el servicio de acceso,
el operador interconectado tiene la capacidad de determinar que una ruta de
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interconexión está congestionada o indisponible y, por tanto, debe proceder a
encaminar la llamada a través de una ruta distinta
9
.
Considerando tanto las características concretas del servicio de terminación
como el ámbito de aplicación del servicio de encaminamiento alternativo, se
concluye que únicamente es necesario la introducción de este servicio en el
marco de los servicios de terminación y para aquellos escenarios en los que,
un incumplimiento de plazos de constitución y modificación de PdIs,
exclusivamente imputable a Telefónica, provoque probables episodios de
saturación en la ruta de interconexión del operador interconectado.
Tal como se detalla en el anexo de la OIR para los servicios de terminación, el
operador interconectado tiene la capacidad de entregar las llamadas mediante
los PdIs vinculados al área nodal a la que pertenece la numeración, al precio
regulado en el mercado, o bien mediante cualquier otro PdI, siempre que haga
frente al precio comercial de tránsito que haya acordado con Telefónica. Así,
mediante este servicio de tránsito comercial se cubriría el primero de los
escenarios de aplicación del servicio de encaminamiento alternativo, ya que el
operador puede optar por entregar voluntariamente las llamadas mediante unos
PdIs alternativos a los PdIs que corresponden al área nodal a la que pertenece
el abonado.
Sin embargo, puede suceder que el motivo de realizar este encaminamiento
alternativo sea fruto de una congestión o indisponibilidad de los PdIs ubicados
en el área nodal correspondiente y que dicha anomalía esté provocada por
causas exclusivamente imputables a Telefónica. Por ejemplo, por un
incumplimiento de los plazos de constitución o modificación de PdI. En este
escenario, el operador interconectado sigue teniendo la capacidad de detectar
esta situación y proceder a encaminar la llamada mediante otro PdI, aunque
estuviera situado en un área nodal distinta a la que pertenece el abonado.
En este último caso, puede considerarse que el tránsito internodal generado
por la entrega en un PdI distinto al que pertenece la numeración ha sido
provocado por causas imputables a Telefónica, y, por lo tanto, debe ser este
operador y no el operador interconectado quien asuma dicho coste.
Por ello, en el caso de que por causas imputables exclusivamente a Telefónica,
como el incumplimiento en los plazos de constitución o modificación de PdI, se
obligue a que el tráfico de terminación sea entregado en un PdI de un área
nodal distinta a la que pertenece el abonado, el precio del servicio de
terminación para estas llamadas debe ser el precio regulado (intranodal).
9
En el caso de los servicios de acceso el operador interconectado no dispone de la capacidad técnica para realizar
este encaminamiento alternativo puesto que la llamada, hasta que alcanza el P dI, se encuentra exclusivamente en la
red de Telefónica, y, por tanto, únicamente Telefónica tiene la capacidad de determinar a través de qué PdI se va a
encaminar para llamada. Por lo tanto, Telefónica es la única que tiene la capacidad de proporcionar el servicio de
encaminamiento alternativo para los servicios de acceso.
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Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica manifestó que, a pesar de que no consideraba necesario mantener
esta obligación, no encontraba ningún inconveniente en darle cumplimiento.
Por su parte Astel, Orange y Jazztel valoran positivamente la introducción de
esta medida, indicando la conveniencia de ampliar esta previsión a aquellos
casos de averías de los PdIs que provoquen el mismo resultado de saturación
en la ruta de interconexión del operador interconectado. En esta línea también
se manifiesta BT, al proponer que la posibilidad de encaminar llamadas de
terminación mediante PdI ubicados fuera del área nodal sin sobre coste
contemple tanto los escenarios en los que se produzca retrasos en la
constitución y/o ampliación de PdI como aquellas otras situaciones de
congestión puntual o indisponibilidad de los recursos de interconexión
producidas por causas de exclusiva responsabilidad de Telefónica.
A este respecto tanto Jazztel como Orange ponen de relieve la importancia que
adquiere el dimensionamiento de los enlaces de interconexión y el nivel de
ocupación considerado, para que tengan la capacidad de absorber el tráfico
proveniente de encaminamientos alternativos.
Esta Sala comparte las alegaciones de Astel, Orange y Jazztel en este sentido.
En ambos casos (el de incumplimiento de los plazos de constitución o
modificación de PDI y el de avería), cuando son imputables exclusivamente a
Telefónica, producen un resultado similar desde el punto de vista del operador
interconectado, puesto que éste puede verse obligado a encaminar las
llamadas a PdIs ubicados fuera del área nodal a la que pertenece el abonado a
fin de garantizar la progresión de la llamada, con el consiguiente coste.
Teniendo en cuenta que esta situación se produciría por causas imputables
exclusivamente a Telefónica, se considera que el operador interconectado no
debería sufragar los costes del tránsito.
Sin embargo se estima que esta casuística ya se encontraba cubierta
adecuadamente en el texto sometido a audiencia puesto que el punto 4.12.4
Tratamiento del tráfico de interconexión en caso de retrasos en la resolución de
incidencias, de la OIR-C sometida a audiencia ya señalaba que:
“En caso de que por causas imputables a Telefónica se produzca un retraso en
la resolución de incidencias respecto de los tiempos previstos en el apartado
anterior, serán de aplicación las mismas medidas establecidas en el apartado
4.10.2.5 para los retrasos en la constitución y/o ampliación de PdIs.”
Por el contrario, no se considera pertinente incluir el concepto de congestión
puntual tal como plantea BT, cuando esta se encuentra desligada de un retraso
en la constitución y/o ampliación o bien una avería y/o indisponibilidad, puesto
que la congestión puntual de un enlace puede ser generada por diversas
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situaciones no todas ellas imputables directamente al operador (por ejemplo
pico de llamadas en momentos puntuales como fin de año).
Asimismo, hay que tener en cuenta que los enlaces de interconexión son, por
su naturaleza, bidireccionales, por lo que en la saturación de un PdI interviene
tanto el tráfico generado por Telefónica como el generado por el Operador
interconectado y por lo que guarda estrecha relación con los criterios de
dimensionados que se hayan adoptado. La revisión de estos criterios, tal como
se argumentará con posterioridad, es una tarea pendiente que debe abordarse
en el marco de la adaptación de la OIR al resultado del análisis del mercado de
acceso (mercado 2).
Conclusión
Por todo lo indicado con anterioridad, se considera pertinente añadir, en el
apartado 4.10.2.5 Penalizaciones por incumplimiento establecido en la OIR,
(pues es en ésta en la que se definen la estructura de interconexión y los
plazos de constitución de los PdIs), la previsión de que, en el caso de que el
incumplimiento en los plazos de constitución o modificación de PdI, por causas
imputables exclusivamente a Telefónica, obligue al operador interconectado a
que el tráfico de interconexión para los servicios de terminación sea entregado
en un PdI correspondiente a un área nodal distinta a la que pertenece el
abonado, el precio del servicio de terminación para estas llamadas corresponda
al precio regulado (intranodal).
III.1.4 Modificación del fichero de numeración por centrales
El procedimiento específico de envío del fichero con el listado de centrales
abiertas a la interconexión y su numeración asociada, así como el contenido
detallado del mismo, están especificados en el apartado 3 de la OIR
10
. En
particular, se indica que (i) Telefónica debe enviar el fichero a una dirección de
correo electrónico de la CNMC y comunicar a los operadores interconectados
dicha remisión, (ii) la CNMC debe publicar en su página web cada actualización
del fichero y (iii) Telefónica debe incluir dentro del fichero una tabla con el
listado de números migrados a NGN, detallando la migración desde la central
origen hasta la central destino.
Con posterioridad
11
, se exoneró a Telefónica de la obligación de incluir la
información referente a los números telefónicos migrados a NGN en el fichero
accesible por los operadores, pero se mantenía la obligación de remitirla a la
Comisión. Se consideró que no era necesario para los operadores conocer el
10
Resolución, de 18 de noviembre de 2010, por la que se aprueba la modificación de la Oferta
de Interconexión de Referencia de Telefónica de España, S.A.U. (MTZ 2008/210).
11
Resolución, de 20 de diciembre de 2012, sobre la solicitud de Telefónica de España, S.A.U.
de modificación de la información del Anexo I de la Oferta de Interconexión de Referencia para
eliminar el detalle de los números telefónicos de los usuarios migrados a la red de fibra (DT
2012/2063).
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detalle de los números migrados a NGN de Telefónica, ya que el procedimiento
de ajuste en facturación ocasionado por la migración de los abonados de la red
telefónica conmutada (RTC) de Telefónica -dependientes de centrales locales-
hacia la red NGN –accesibles a los operadores interconectados a través de las
centrales de tránsito cabecera de provincia- está basado en la aplicación de
factores correctores. Sin embargo, como estos factores correctores están
basados en el porcentaje de abonados migrados de la provincia, se estimó
necesario que la información fuera comunicada a la Comisión, para llevar a
cabo un correcto seguimiento de la interconexión y del cálculo del porcentaje
de números migrados de cada provincia.
Por otra parte, en la misma Resolución se estimó la petición de Telefónica de
restringir a los operadores el acceso a la información sobre centrales de
interconexión y sus rangos de numeración, evitando su disponibilidad para el
público en general. Así, desde enero de 2013, la actualización del fichero
mensual de numeración por centrales se sigue publicando en la web de la
CNMC, pero el acceso a la misma está protegido por contraseña, distribuida
por Telefónica tanto a los operadores como a esta Comisión.
Ahora bien, la redacción del procedimiento de comunicación del listado de
centrales abiertas a la interconexión y su numeración asociada, definido en el
apartado 3.2 de la OIR vigente no refleja estos cambios. Por tanto, se hace
necesaria su actualización.
Debido a que dicho fichero de centrales se publica en la web de la CNMC pero
sólo debe ser accesible para los operadores, se encuentra protegido por
contraseña. En estas condiciones es cuestionable la idoneidad de su
publicación en la página web, en lugar de que se envié directamente a los
operadores destinatarios de la misma. De esta forma no sería necesario
proteger la información mediante contraseña, facilitando tanto el tratamiento de
la misma como el procedimiento para la obtención de dicho fichero.
En consecuencia, se debe dejar de publicar en la web el fichero del Anexo I de
la OIR. Telefónica debe seguir aportando la información a la CNMC y, además,
debe facilitarla también a los operadores interconectados con Telefónica y, bajo
petición, a aquellos operadores que estén interesados en interconectarse con
la misma. De este modo, los operadores ya no necesitarían acceder a la página
web de esta Comisión para disponer del fichero de numeración de centrales,
sino que es Telefónica la que debe poner directamente a disposición de los
operadores dicho fichero. La información del fichero no necesitaría venir
protegida por contraseña, evitándose a los operadores trabas en el acceso a la
información, como mencionaba Vodafone-Ono en sus alegaciones iniciales.
Asimismo, se debe mantener el formato Microsoft Access del fichero de
numeración a remitir a la CNMC y a los operadores, salvo que Telefónica y el
operador interconectado acuerden un formato y medios distintos para la
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transmisión de dicha información, y siempre que se mantenga toda la
información requerida y la transmisión de la misma sea ágil y eficaz.
Vodafone-Ono solicitó cambios en el formato de la información para facilitar su
procesado, lo cual puede ser acordado bilateralmente, pero no se estimó
necesario en el trámite de audiencia especificar cambios en el formato actual
que entrega Telefónica, por contener toda la información necesaria (rangos de
numeración a migrar, vacante y en servicio, por central) que puede ser
procesada por los operadores mensualmente para obtener los cambios con
respecto a meses anteriores.
Por último, debido al cada vez mayor peso del fichero con los números
migrados a NGN, se propuso establecer que su envío a esta Comisión se
realizara por medio de notificación electrónica, al objeto de evitar los límites de
tamaño de fichero aplicados en el correo electrónico.
Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica mostró su conformidad con la propuesta de que sea ella misma
quien ponga a disposición de los operadores el fichero de centrales abiertas a
la interconexión y su numeración asociada, sin intervención de la CNMC.
Por su parte ASTEL recoge las alegaciones presentadas por Jazztel y Orange
sobre la necesidad de que el fichero de numeración de Telefónica - sin perjuicio
de que siga manteniéndose en formato Access-, sea facilitado en un formato
abierto que permita su tratamiento automatizado tanto en Access como en
otros sistemas o herramientas del operador, y que se añada una nueva tabla al
fichero en el que se vayan registrando y acumulando todos los cambios
conforme van siendo efectivos, para que se facilite la gestión de los cambios
por parte de los operadores interconectados. Vodafone-Ono por su parte
solicita que se elimine la contraseña del modelo de datos del fichero de
numeración por centrales.
Analizando las alegaciones recibidas se observa en efecto que, si bien la
información de centrales abiertas a la interconexión aparece desglosada en
registros que pueden ser copiados hacia otro programa informático, la consulta
Access sobre rangos de numeración de las centrales y cambios en la misma se
muestra cerrada, sin posibilidad de poder copiarla o exportarla a otro formato
para su posterior tratamiento. Esto obliga a los operadores a realizar
tratamientos manuales para incorporar la información relativa a migraciones o
cambios en los rangos de numeración de las centrales, lo que se considera una
solución poco eficiente, más aún si se tiene en cuenta que con la migración
hacia redes NGN los cambios en los rangos de numeración de las centrales
serán cada vez más numerosos.
Por tanto, se considera razonable indicar en el apartado 3.2 relativo al
procedimiento de comunicación del listado de centrales, que el fichero Access
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debe ser facilitado en un formato que permita su tratamiento automatizado por
los operadores, ya que este cambio mejorará el procesado de los rangos de
numeración por los operadores, evitándose errores de facturación.
Por otra parte, los operadores deben procesar cada mes el fichero de
numeración para verificar los cambios o anuncios de cambios en los rangos de
numeración asociados a centrales. Sin embargo, en ocasiones los operadores
han detectado cambios en los rangos que no habían sido anunciados o incluso
anuncios de modificaciones que no se llegan a realizar. En atención a las
alegaciones presentadas, debe primar el objetivo de facilitar el tratamiento de
dicha información para evitar errores posteriores de facturación. Por tanto, a
pesar de que los operadores pueden obtener la información completa
procesando los ficheros de numeración cada mes, se considera adecuado
añadir una tabla resumen en dicho fichero que vaya incorporando un registro
de las modificaciones llevadas a cabo en los rangos, al menos con la primera
fecha de anuncio del cambio y con la fecha de ejecución del mismo. Esta tabla-
registro permitirá a los operadores validar si han cometido errores en el
procesado de los cambios de rangos de un determinado fichero y corregir
diligentemente la información, evitando errores en facturación.
En consecuencia, se deberá añadir al fichero de numeración dicha tabla
resumen.
Por último, Vodafone solicita eliminar la contraseña del fichero de numeración
por centrales. A este respecto señalar que, tal como se ha dicho anteriormente,
al enviarse el fichero directamente a los operadores no es necesaria la citada
protección, por lo que Telefónica lo pondrá a disposición de la CNMC y de los
operadores sin contraseña.
Conclusión
Se debe dejar de publicar en la web el fichero del Anexo I de la OIR. Telefónica
debe seguir aportando la información a la CNMC y, además, debe facilitarla
directamente también a los operadores interconectados con Telefónica y, bajo
petición, a aquellos operadores que estén interesados en interconectarse con
la misma.
Se mantiene el formato el formato en Microsoft Access, salvo acuerdo distinto
entre las partes que permita su tratamiento automatizado por los operadores.
Asimismo, se deberá añadir al fichero de numeración una tabla resumen donde
vayan quedando registradas las modificaciones de rangos de numeración que
vayan haciéndose efectivas en la red de Telefónica, con indicación de la fecha
inicial del anuncio y la fecha final de ejecución de la modificación.
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Estos cambios se han incorporado en el apartado 3.2 Procedimiento para la
comunicación del listado de centrales abiertas a la interconexión y de la
numeración asociada a las mismas, de la OIR.
Además, por motivos de claridad, se ha trasladado la información sobre
centrales frontera de Telefónica al nuevo apartado 3.4 Centrales Frontera de
Telefónica de España, de la OIR, eliminándose cualquier referencia a niveles
de interconexión, por ser éste un concepto propio a la definición de los
servicios de interconexión, y haberse incluido en los anexos correspondientes a
los servicios de acceso y terminación.
III.1.5 Modificación del procedimiento de tráfico irregular
Telefónica propuso la modificación de la cláusula de “tráfico irregular” del
contrato tipo de la OIR para introducir la posibilidad, para cualquiera de las
partes, recíprocamente, de retenerse y compensarse las cantidades generadas
en caso de tráfico irregular contra cualquier crédito del que sea titular la otra
parte. Consecuentemente, Telefónica proponía la eliminación del apartado de
la OIR vigente en el que se señala que las consecuencias económicas de un
posible fraude de los usuarios de la red de una parte no son trasladables a la
otra parte (cláusula 11.8.3 del contrato tipo).
Respecto a la inclusión de la posibilidad de retener y compensar las cantidades
generadas en caso de tráfico irregular, en el informe de audiencia se indicó que
se comparte la propuesta de Telefónica ya que, de las alegaciones
presentadas por varios operadores en diversos conflictos de interconexión
resueltos recientemente por esta Sala, se ha podido comprobar que dicha
posibilidad representa la tendencia en el mercado. Por tanto, en la práctica, a
pesar de que la OIR vigente prevé que cada operador asuma los fraudes de
sus clientes, los operadores han evolucionado hacia una práctica en la que no
siempre se trasladan los pagos a los operadores intervinientes en la cadena de
interconexión, en función de las características del tráfico y del caso concreto,
evitando así que resulte perjudicado únicamente el operador en cuya red se
origina el tráfico irregular.
De forma adicional, el Real Decreto 381/2015, de 14 de mayo, por el que se
establecen medidas contra el tráfico no permitido y el tráfico irregular con fines
fraudulentos en comunicaciones electrónicas –en adelante, Real Decreto
381/2015- establece la necesidad de que los operadores describan en sus
contratos los procedimientos que se aplicarán para el bloqueo del tráfico, la
retención de los pagos en interconexión y las correspondientes notificaciones al
resto de operadores o proveedores de servicios.
Al amparo del artículo 4, apartados 4 y 5, de esta norma reglamentaria, en
fecha 10 de diciembre de 2015 la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones
y para la Sociedad de la Información (en adelante, SETSI) ha autorizado a
Telefónica de España y Telefónica Móviles España los criterios para la
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identificación por estas empresas de tráficos no permitidos que hacen uso
indebido de la numeración y tráficos irregulares con fines fraudulentos en
comunicaciones electrónicas, así como el procedimiento de notificación a la
SETSI en caso de que se lleven a cabo retenciones de pagos y/o bloqueos de
transmisión del tráfico en aplicación de dicho procedimiento
12
.
Por último, cabe señalar que, en sus relaciones, varios de los operadores con
mayores cuotas de mercado ya habían suscrito cláusulas de retención de
pagos en caso de fraude y/o tráfico irregular, resultando incluidas en sus
Acuerdos Generales de Interconexión (AGI), siendo esta materia objeto de una
intensa conflictividad recientemente.
Los fraudes y el tráfico irregular constituyen un grave perjuicio para las
comunicaciones electrónicas y para el negocio e imagen de los operadores,
que se ha acrecentado en los últimos años, y que afecta principalmente a las
relaciones de interconexión de los operadores involucrados en la cadena de
servicios. Por ello, los operadores de red que prestan servicios de acceso a sus
abonados y, en el caso que nos ocupa, Telefónica, necesitan proveerse de
ciertas garantías como la posibilidad de bloquear los tráficos y/o retener ciertos
pagos.
Por este motivo, esta Comisión había accedido, en los últimos años, a las
solicitudes de los operadores de red, de aprobación de procedimientos para la
suspensión de la interconexión en caso de tráfico irregular. Asimismo, puesto
que la retención de pagos es una medida anexa a la suspensión de la
interconexión, prevista en el artículo 28.2 de la Directiva 2002/22/CE relativa al
servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los
servicios de comunicaciones electrónicas (en adelante, Directiva de Servicio
Universal), para luchar contra el fraude o uso indebido de la numeración, esta
Comisión ha resuelto en determinados conflictos de forma favorable a la
retención de pagos, sobre un análisis particular del caso llevado a cabo en
cada conflicto, y previo sometimiento a determinadas condiciones, en su caso,
como la acreditación del perjuicio al operador de acceso, denuncia de los
hechos, etc.
De forma adicional, en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional
segunda del Real Decreto 381/2015, los acuerdos de interconexión, acceso e
interoperabilidad entre operadores han de adecuarse al Real Decreto de
continua referencia. Por ello, es necesario actualmente contemplar esta
práctica en el contrato tipo de la OIR.
En sus alegaciones iniciales, Vodafone-Ono se ha mostrado conforme con la
cláusula de retención de pagos propuesta por Telefónica siempre que la misma
sea simétrica y se detalle en un acuerdo entre las partes, para lo cual proponía
12
Dicha aprobación ha dejado sin efecto el procedimiento que hasta la fecha venían utilizando
Telefónica y Telefónica Móviles, en virtud de la Resolución de la CMT de 5 de septiembre de
2013 (expediente RO 2013/290).
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una redacción más completa a la propuesta por Telefónica. En la cláusula
propuesta por Vodafone-Ono, se establece que la retención estaría sujeta a las
condiciones particulares que acuerden las partes, acuerdo que debía
sustanciarse en un plazo de tres meses, “teniendo en consideración que se
pudiera garantizar la retención del pago en interconexión al operador de
servicios”, señalando que el periodo máximo de antigüedad que se podría
repercutir sería de un mes, a contar desde el primer día de la generación del
tráfico.
De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Real Decreto 381/2015, los
operadores deberán ser capaces de identificar el tráfico no permitido que utiliza
numeración no autorizada, es decir, el tráfico con origen o destino en recursos
públicos de numeración que no hayan sido atribuidos, habilitados o asignados.
En virtud del apartado 2 del mismo precepto, los operadores podrán implantar
procedimientos y sistemas que permitan identificar tanto el tráfico no permitido
citado (el que usa numeración no autorizada y el que hace uso indebido de la
numeración) como el tráfico irregular con fines fraudulentos (aquel que difiere
significativamente de los patrones habituales de tráfico, y que es generado,
inducido o prolongado artificialmente al objeto de obtener lucro de la cadena de
facturación de pagos), y actuar posteriormente sobre tales tráficos, reteniendo
los correspondientes pagos en interconexión y/o bloqueando la transmisión de
dicho tráfico –de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto-.
Las actuaciones y procedimientos que se podrán poner en práctica contra
estos tipos de tráficos se precisan en los artículos 5 y 6 del Real Decreto. En el
artículo 5, se señala que los operadores que identifiquen en sus redes o
servicios tráfico no permitido que usa numeración no autorizada bloquearán su
transmisión con carácter obligatorio y lo notificarán, en el plazo de dos días, a
la SETSI, así como a los operadores y proveedores de servicios a los que
afecte este bloqueo con los que mantengan una relación contractual.
Por otro lado, de conformidad con el artículo 6.1 del Real Decreto, los
operadores que identifiquen en sus redes o servicios, tráfico no permitido que
hace uso indebido de la numeración o tráfico irregular con fines fraudulentos,
podrán presentar una solicitud razonada a la SETSI, requiriendo autorización
para su bloqueo provisional, la cual será resuelta en el plazo de tres meses.
Alternativamente, en virtud de lo establecido en el artículo 6.2 del Real Decreto,
los operadores podrán bloquear el tráfico dirigido a numeraciones individuales
y/o retener pagos en interconexión mediante los procedimientos o sistemas que
apruebe expresamente la SETSI en virtud del artículo 4.5 del Real Decreto
citado. De esta forma, el Real Decreto prevé únicamente la retención de pagos
cuando se aplique el procedimiento o sistema para la detección de los tráficos
aprobado por la SETSI, tras una evaluación caso por caso, y con el detalle que
se analizará posteriormente. Tal es el caso de Telefónica, como se ha indicado
ut supra, al disponer de criterios específicos aprobados por la SETSI desde el
10 de diciembre de 2015.
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Con carácter general, el bloqueo de la interconexión tendrá una duración
máxima de doce meses, tal como señala la disposición adicional primera del
Real Decreto de referencia, el cual no podrá aplicarse en caso de cambio en la
titularidad del abonado de las numeraciones individuales afectadas, si así lo
solicita el operador asignatario, o cuando dichas numeraciones se asignen a
otro operador.
Como se ha indicado anteriormente, Telefónica propuso inicialmente la
posibilidad de retener y compensar contra cualquier crédito del que el operador
sea titular ante la otra parte. Sin embargo, esta propuesta no se consideró
admisible, ya que se trata de un tráfico de interconexión concreto, no
compensable con cualquier crédito del que se disponga ante la otra parte.
Vodafone-Ono propuso que la retención se limite a créditos referidos a
servicios incluidos en la OIR. Por su parte, BT solicita que se aclare en la
redacción de la cláusula que los pagos susceptibles de ser retenidos son
únicamente aquellos correspondientes al tráfico detectado como irregular o
fraudulento, y no el pago de otros tráficos o créditos con que cuente el
operador que retiene.
El artículo 51.2 de la LGTel
13
, en esta materia, para los casos en que “los
prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas retengan los
correspondientes ingresos por interconexión u otros servicios”, se refiere
únicamente a los ingresos que correspondan a los servicios afectados por
tráfico no permitido o tráfico irregular con fines fraudulentos. Dicha mención
abierta se justifica porque, en muchas ocasiones, los tráficos irregulares tienen
relación con servicios de valor añadido, adicionales a los servicios necesarios
para la simple compleción de las llamadas, prestados a través de
numeraciones de tarifas especiales. De este modo, esta Sala estima que la
retención sólo puede afectar a los pagos en interconexión relacionados con un
tráfico efectivamente detectado como irregular.
Para dejar claro qué pagos pueden retenerse, se precisará en la cláusula a
incluir en el contrato-tipo.
Por otra parte, el párrafo cuarto del artículo 6.2 del Real Decreto 381/2015
establece que el operador que lleve a cabo una retención de pagos o bloqueo
de tráfico, lo notificará en el plazo de dos días hábiles a los operadores y
proveedores de servicios a los que afecte el tráfico, con los que mantenga una
relación contractual, y a la SETSI, quien, en el plazo de tres meses podrá
incoar un expediente para supervisar las medidas adoptadas.
El Real Decreto únicamente detalla la información que deberá transmitir en
dichas notificaciones a la SETSI el operador que detecte el tráfico, pero no
precisa tal aspecto respecto a la notificación al resto de operadores o
13
En transposición del artículo 28.2 de la Directiva de Servicio Universal.
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proveedores de servicios. A juicio de esta Sala, cierto intercambio de
información entre los operadores es necesario a fin de que tengan
conocimiento de las circunstancias que rodean a dicho tráfico y de los motivos
de las medidas adoptadas, a la hora de consolidar y facturar tal tráfico.
Vodafone-Ono proponía que el intercambio de información entre el operador
que ha detectado dicho tráfico y el siguiente de la cadena, contenga, como
mínimo, lo siguiente: 1) el detalle de las comunicaciones cuyo pago va a ser
objeto de retención en interconexión (fecha y hora de inicio de las
comunicaciones, numeración origen y numeración destino e importe de la
retención); 2) descripción de la conducta presuntamente ilegítima.
En este sentido, en el informe de audiencia se estimó conveniente establecer
en el contrato-tipo la necesidad de que el operador que ha detectado el tráfico
ilegal aporte a los operadores notificados, en el periodo transcurrido entre la
detección del mismo y su consolidación, los detalles de dicho tráfico.
La información que actualmente se intercambian algunos operadores de red en
casos de bloqueo del tráfico o retención de pagos, tal como se ha comprobado
en recientes conflictos tramitados por esta Comisión, abarca el siguiente
contenido:
1. La fecha y la hora de inicio y fin de las comunicaciones.
2. Numeración origen y numeración destino.
3. Periodo, fecha y duración de las llamadas realizadas.
4. La denominación social del operador asignatario del número al que se
dirigen las llamadas o la denominación social del operador hacia el que
se haya portado la numeración.
Además, en virtud del procedimiento común de suspensión de la interconexión
aprobado por esta Comisión, los operadores también debían justificar a este
organismo los siguientes aspectos:
5. Los perjuicios ocasionados en la red.
6. La indicación de 5 o más características de ese tráfico por el que se
considera que el mismo es irregular. Acreditar la información que lo
justifique, remitiendo los valores promedio del tráfico habitual de un
abonado convencional y la justificación del umbral empleado. Asimismo,
la actividad de la línea origen antes de que se generara el tráfico
irregular, incluyendo el periodo estudiado y la fecha de suspensión de la
interconexión, en su caso.
En algunas ocasiones, los operadores se han transmitido asimismo información
relativa a estos dos últimos puntos.
En el informe de audiencia se señaló que éste debía ser el contenido mínimo
de la información que se intercambiasen los operadores en sus notificaciones,
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junto a los datos sobre el perjuicio económico que hubiera supuesto, para el
operador concernido, el tráfico irregular o no permitido cursado.
Por último, en relación con el título de la cláusula en el acuerdo de
interconexión, como se ha comentado ut supra, las propuestas de los
operadores Telefónica, Vodafone-Ono incluyen tener en cuenta no sólo los
casos de fraude sino también cualquier caso de tráfico contrario a las normas
vigentes, tales como los descritos en el Real Decreto de reiterada mención.
En este sentido, se considera necesario modificar el nombre de esta cláusula
de la OIR, de modo que se haga alusión a su objeto más amplio.
Alegaciones al trámite de audiencia
1. Operadores destinatarios de la información sobre el tráfico afectado
Telefónica señala que los detalles de las llamadas afectadas por el tráfico
irregular se vienen facilitando exclusivamente al operador de interconexión
cuando se ha retenido el pago del mismo, y no se proporcionan cuando se
suspende la interconexión sin retener el pago. En opinión de este operador, no
se debe proporcionar esta información ni al operador de interconexión ni al
operador titular de la numeración hacia la que se cursaron las llamadas, en los
casos en que no se produzca la retención de pagos.
En la propuesta de redacción de la cláusula contenida en el informe sometido
al trámite de audiencia se establecía que esta información debe remitirse “al
resto de operadores involucrados en la gestión del tráfico” cuando se detecte
tráfico no permitido o irregular.
Como se ha señalado anteriormente, el artículo 6.2, párrafo cuarto, del Real
Decreto 381/2015 únicamente establece una obligación de notificar la medida
adoptada a “los operadores y proveedores de servicios a los que afecte este
tráfico con los que mantengan una relación contractual” pero no especifica la
información que habrán de transmitirse los operadores.
Por otro lado, en el procedimiento aprobado por la CMT (RO 2013/290), se
establecía que el operador que llevase a cabo la suspensión temporal de la
interconexión de un determinado número destino debía ponerlo en
conocimiento del operador asignatario o del operador al que se le hubiera
portado la numeración afectada, sin especificar la forma, el contenido o el
alcance de dicha notificación.
En aras de promover un mayor involucramiento de los operadores de la cadena
de interconexión en la detección, prevención y actuación en casos de tráfico
irregular, así como para incrementar la transparencia en sus relaciones
comerciales y, por tratarse de información que, en gran parte y en algunos
casos, ya intercambian los operadores cuando se ha adoptado la medida de
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bloqueo del tráfico o retención de los pagos, como ha podido comprobar esta
Sala en varios conflictos de interconexión resueltos sobre este asunto, sería
conveniente que el operador interconectado contara con cierta información
sobre las llamadas afectadas.
Sin embargo, la OIR obliga únicamente a Telefónica y establece ciertas
condiciones a cumplir para los operadores interconectados con Telefónica, por
lo que la extensión de la obligación de notificar a los operadores involucrados
pero con los que Telefónica no mantenga interconexión directa puede ser
excesivamente gravosa para esta operadora.
Por ello, se estima la alegación de Telefónica referida a que se limiten los
operadores a los que tiene la obligación de remitir dicha información.
A este respecto, ha de tenerse en consideración que las cadenas de
interconexión pueden ser extensas –y afectar a varios operadores- y que, como
se ha señalado anteriormente, interesa que los operadores involucrados en la
gestión del tráfico, incluido el operador asignatario de la numeración, conozcan
cuanto antes la adopción de una medida contra el tráfico irregular que sufre la
cadena de interconexión.
Se recuerda en este sentido que, a la luz del Real Decreto, pueden existir
situaciones en las que el operador de acceso adopte la medida de retención de
pagos, pero no haya procedido a bloquear dicho tráfico simultáneamente
(artículo 6.2). Por ello, será relevante para el operador de tránsito intermediar lo
más rápido posible para evitar conflictos derivados de su gestión.
Asimismo, se estima la alegación de Telefónica referida a que la comunicación
del tráfico afectado debe limitarse únicamente a los casos en que se haya
producido una retención del pago de dicho tráfico, tal como se explica en el
punto siguiente.
2. Detalles del tráfico afectado: información suministrada
Astel ha indicado que, dentro de su asociación existen dos posturas distintas
en cuanto a la información mínima que debe proporcionarse al resto de
operadores involucrados. Los operadores de acceso la consideran excesiva, no
consensuada en el sector y confidencial por el riesgo que implica que esa
información llegue a las empresas que cometen el “fraude”. En cambio, los
operadores de tránsito consideran esencial que se justifique el detalle del
“fraude”. Sin perjuicio de ello, Astel no formula ninguna propuesta de
modificación de dicha cláusula.
Por otro lado, Telefónica estima que incluir un plazo de dos días hábiles para
enviar el detalle del tráfico afectado al resto de operadores involucrados en la
gestión del tráfico es una obligación que no deriva ni de la aplicación del
procedimiento sobre suspensión de tráfico irregular aprobado por la CNMC (en
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la actualidad, en cualquier caso, este procedimiento no se utiliza) ni de la
aplicación del Real Decreto 381/2015, el cual establece un plazo de dos días
para notificar la suspensión o retención pero no para comunicar los detalles de
las llamadas.
El procedimiento aprobado en su momento por la CMT establecía la necesidad
de comunicar en 24 horas (o 72 horas, en algunos supuestos) una medida de
suspensión de interconexión al operador asignatario de la numeración, sin
precisarse el detalle de dicha comunicación. Por otro lado, el Real Decreto
381/205 establece un plazo de dos días para notificar tal medida, pero no a los
mismos agentes, sino a los operadores y proveedores de servicios con los que
el operador de acceso mantenga una relación contractual, sin precisarse
tampoco el detalle de la información que tendrá que suministrarse. Así, el
artículo 6.2, cuarto párrafo in fine, señala que “[e]n todo momento el operador
podrá aportar información complementaria o adicional que permita identificar
con mayor precisión el tráfico afectado”. En conclusión, la aportación de
información detallada a los operadores interconectados –no a la SETSI- se
regula en el Real Decreto como potestativa para el operador que origina las
llamadas y/o detecta el tráfico irregular.
Es necesario tener en cuenta que, antes de llevar a cabo la consolidación o
facturación, los operadores interconectados se intercambian los detalles
mensuales del tráfico. Por este motivo, identificar dentro de los registros de
llamadas cuáles de ellas están consideradas como tráfico indebido o irregular
no supone una gran carga adicional para los operadores de acceso.
Como se ha indicado ut supra, resulta necesario que los operadores
interconectados e involucrados en la gestión del tráfico cuenten con cierta
información cuando la transmisión ha resultado suspendida o cuyo pago será
retenido, a efectos de poder hacer un seguimiento y una acreditación del
mismo, tanto internamente, como respecto al siguiente operador de la cadena,
en su caso.
Sin embargo, procede hacer las siguientes consideraciones sobre
determinados detalles de la información mencionados en el informe de
audiencia:
a. Numeración origen
En fecha 26 de enero de 2015, Telefónica presentó alegaciones adicionales al
informe de audiencia, en las que propone eliminar el campo ‘numeración
origen’ (o número A) de la información a remitir al operador interconectado
acerca de los tráficos retenidos. La primera razón que esgrime es que se trata
de una información sensible relativa al usuario llamante, quien podría verse
afectado por acciones de captación por terceros operadores o prestadores de
servicios. De forma adicional, Telefónica sostiene que se trata de una
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información innecesaria para la retención de pagos por tráfico irregular y para
la aplicación de los procedimientos establecidos en el Real Decreto 381/2015.
En primer lugar, el número de teléfono no debería permitir la identificación del
abonado, en la medida en que la búsqueda inversa (búsqueda de datos de los
usuarios finales a partir del número de teléfono) no está permitida por nuestra
regulación (artículo 3.5 de la Orden CTE/711/2002). En este sentido, la Agencia
Española de Protección de Datos (en adelante, AEPD) ha afirmado en su
Informe 575/2008
que
“el número de teléfono móvil por sí mismo, esto es, sin el
concurso de otros datos que contribuyan a identificar a su propietario, no tiene
el carácter de dato personal, en consecuencia, la aplicación de las
prescripciones contenidas en la LOPD vendrá determinada por la asociación de
dicho número con otros datos que permitan establecer la identidad de su
titular.” Idéntica interpretación realizaba la AEPD en su informe 285/2006.
Por su parte, la Audiencia Nacional en sentencia de 17 de septiembre de 2008,
señaló, en cuanto a la consideración del número de teléfono como dato de
carácter personal, que: “Es claro que un número telefónico asociado a un
nombre y apellidos es un dato de carácter personal pues nos proporciona
información sobre una persona identificada. Es más, el propio número de
teléfono, sin aparecer directamente asociado a una persona, puede tener la
consideración de dato personal si a través de él se puede identificar a su
titular.” Por ello, a priori, el número llamante no constituiría un dato personal si
no permitiese, en sí mismo, identificar al abonado (y es claro que en la
propuesta de redacción de la cláusula de ‘tráfico irregular’ de la OIR no se
establece que Telefónica notifique al operador interconectado ningún otro dato
asociado al número llamante que pudiera permitir la identificación de la
identidad del titular del mismo).
Por otro lado, se debe indicar que, en primer término, el número origen es un
dato de tráfico y como tal puede ser tratado por los operadores a efectos de la
facturación y pago de las interconexiones, tal como señala el artículo 65 del
Reglamento de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas
14
. En
segundo término, es necesario tener en cuenta que se trata de un dato del que
ya disponen los operadores interconectados, pues el número llamante es una
información que viaja por la red de los operadores interconectados cuando el
abonado realiza una llamada (esta información se transmite incluso cuando el
abonado llamante suprime la identificación de la línea de origen: siendo el
abonado llamado el único que no podrá verlo). Por tanto, es un dato que
aparece en los registros de llamadas
15
que generan las centrales telefónicas de
cada operador de red.
No obstante lo anterior, Telefónica entiende que no es preciso traspasar esta
información, ya que podría permitir a los originadores del tráfico irregular
identificar con una mayor facilidad qué criterios se aplican para declarar un
14
Aprobado por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril.
15
CDR: Call Data Record.
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tráfico como irregular, criterios que han sido declarados confidenciales por la
SETSI en su Resolución de 10 de diciembre de 2015.
Por ello, ponderando los intereses en conflicto, se concluye que no debe
establecerse en la cláusula del contrato tipo de la OIR la necesidad de
traspasar la información del número A al siguiente operador en la cadena de
interconexión. Con ello se protege el carácter sensible de la información, se
evita desvelar con total transparencia datos que pudieran facilitar una
búsqueda de datos personales, y no supone una diferencia significativa para el
operador interconectado, ya que, en el caso de haberse adoptado una medida
de retención de pagos, esos datos –numeración origen- se encuentran en los
CDR’s que genera su propia central telefónica. Aunque Telefónica no le
comunique el número A, al operador interconectado le resulta factible identificar
las llamadas afectadas por el tráfico irregular, mientras disponga del resto de
los datos de tráfico que debe comunicar Telefónica, como se indicará más
adelante (fecha y hora de inicio y fin de las comunicaciones, duración, número
destino).
En definitiva, se estima la alegación de Telefónica, ya que, sin los datos sobre
los números origen no se causará un perjuicio al operador interconectado,
puesto que podrá identificar mínimamente el tráfico afectado por la medida
adoptada, al tiempo que se evita que se puedan desvelar más datos sobre las
llamadas afectadas o comportamientos de consumo de los abonados, en caso
de que dicha información no fuese utilizada respetándose las restricciones
establecidas en el artículo 65.5 del Reglamento de Prestación de Servicios
respecto a las personas habilitadas al acceso y tratamiento de la información.
Por ello, en caso de que la medida adoptada sea solamente de suspensión de
la interconexión, únicamente tendrá que informarse de la fecha de adopción de
la medida y de la numeración afectada por la misma, es decir, el número
destino o número B, para que el operador interconectado pueda comprobar qué
tráficos se han visto afectados y que se ha ejecutado la medida en el plazo de
notificación de dos días establecido en el artículo 6.2 del Real Decreto. En el
supuesto de que la medida adoptada sea de retención de pagos, se informará
adicionalmente en el sentido indicado.
Por último, procede señalar que puede haber excepciones a lo anterior no
reguladas en la cláusula tipo comentada: (i) en principio, Telefónica consolida
la facturación agrupando las llamadas en APC
16
. Sin embargo, de conformidad
con el apartado 2.4 del Anexo 3 de la OIR vigente, en caso de que existan
APC’s discrepantes “sobre los que se van a realizar el análisis en detalle,
deben intercambiarse ambos operadores los archivos en detalle de dichas
agrupaciones de llamadas”, señala. Por tanto, en caso de facturación
discrepante, Telefónica aportará el número origen al operador interconectado
como parte de la información que deben intercambiar ambos operadores; (ii)
16
APC: Ag rupación para consolidar, concepto en el que se agrupa la información relativa a los registros
detallados de llamadas, CDR’s
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por otro lado, lo anterior no impide que en el marco de un conflicto de
interconexión ante esta Comisión esta información deba ser valorada ante otros
intereses en contradicción.
b. Perjuicios técnicos y económicos
Tanto Vodafone-Ono como Orange y Jazztel proponen la eliminación del punto
5 de la información que deben intercambiarse los operadores involucrados en
la gestión del tráfico, de la redacción de la cláusula propuesta en el informe de
audiencia. Vodafone-Ono no considera necesario acreditar los perjuicios
técnicos y económicos ocasionados en la red y al operador, debido a que se
producen casos en los que los afectados son los propios usuarios del operador.
Orange y Jazztel no lo consideran necesario debido a que no es una
información que aporte valor al operador que ve retenidos los pagos y, además,
son datos sensibles que estarían siendo entregados a otro operador, cuando lo
importante es que se acredite su carácter como tráficos irregulares o no
permitidos ante el organismo competente.
La CMT indicó, en la Resolución citada de 5 de septiembre de 2013, que en
puridad resulta necesario que se acredite que el tráfico considerado irregular
causa un perjuicio a las redes y, a la postre, un perjuicio económico al
operador, cuya constatación se ha pretendido con frecuencia por los
operadores asignatarios de numeración a los que llegaba en cadena o
directamente una notificación de retención de pagos de los servicios prestados.
La constatación del perjuicio económico era una forma de cierto control de la
actuación del operador de acceso, que es quien tiene la relación con el cliente
final llamante y tiene la responsabilidad de llevar a cabo una gestión adecuada
de su relación contractual.
Tras valorar las alegaciones presentadas, se concluye que al amparo del Real
Decreto de continua referencia, Telefónica puede retener los pagos de los
tráficos para los que se cumplan los criterios aprobados por la SETSI, sin
necesidad de acreditar los perjuicios técnicos o económicos sufridos. Esto es,
la regulación establecida en el nuevo Real Decreto reconoce que la existencia
de estos tráficos ya supone un perjuicio por sí mismo que permite a los
operadores adoptar la medida de retención de pagos, con las limitaciones
establecidas en la norma.
Por ello, no se incluirá en la cláusula del contrato-tipo la necesidad de acreditar
unos perjuicios técnicos, económicos o adicionales a los puntos 1 a 4 de la
misma cláusula. Sin embargo, se considera necesario que Telefónica
comunique al operador interconectado la cantidad afectada por la retención de
pagos que se pretenda adoptar.
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c. Características del tráfico
Los operadores Vodafone-Ono, Telefónica, Orange y Jazztel, proponen la
eliminación del punto 6 de la información a remitir, propuesta en el informe de
audiencia. Estos operadores consideran que los indicadores son confidenciales
al proporcionar información acerca del funcionamiento de sus sistemas y
procedimientos de detección del fraude, y como tales fueron declarados en la
Resolución del expediente RO 2013/290, no debiendo estar a disposición de
ningún tercero; esta información no se encuentra entre la que actualmente se
intercambian los operadores; puede afectar a las investigaciones policiales y/o
procedimientos penales.
Asimismo, Vodafone-Ono aduce que el operador que reclame esta información
podrá ejercitar las alegaciones que en Derecho corresponden ante la CNMC o
la SETSI, encargados de velar por la correcta aplicación de los procedimientos
aprobados y de la resolución de los conflictos entre operadores.
Únicamente BT se ha mostrado expresamente a favor de mantener el punto 6,
y propone que, en tanto en cuanto Telefónica no haya proporcionado toda la
información contenida en los puntos 1 a 6, no pueda proceder a la retención de
los pagos en interconexión por dichos tráficos.
Efectivamente, no resulta necesario que a priori el operador interconectado
acceda a la información concreta de los parámetros por los que se considera
irregular un determinado tráfico, además de que el conocimiento sobre tales
criterios podría beneficiar a aquellos que organizan/cometen la irregularidad.
En todo caso, dichos criterios forman parte del procedimiento autorizado por la
SETSI de forma individualizada para Telefónica. Asimismo, la labor de
supervisión y control del cumplimiento de dichos parámetros se encuentra
atribuida por las normas a la CNMC y a la SETSI. Por ello, se elimina la
mención a la necesaria aportación de información sobre las características del
tráfico.
Sin perjuicio de ello, la comunicación de las características generales de por
qué se considera irregular un determinado tráfico, queda a libertad de los
operadores como información complementaria.
3. Plazo en el que se transmite la información
Telefónica manifiesta que no es preciso que el resto de operadores
involucrados dispongan de la información indicada en la cláusula en un plazo
de dos días desde que se ha procedido a suspender la interconexión o a
practicar la retención del pago provisionalmente, plazo en el que únicamente
debe notificárseles que se ha procedido a adoptar tales medidas.
Se estima esta alegación de Telefónica, estableciéndose que el detalle del
tráfico afectado debe proporcionarse antes de la consolidación en que se haga
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efectiva dicha retención de pagos o en la consolidación posterior a realizarse el
bloqueo del tráfico, en su caso.
4. Autorización para la retención de pagos
Vodafone-ONO celebra la modificación de la cláusula “tráfico irregular” al
incorporar la posibilidad de retener pagos en interconexión en casos de tráfico
irregular o no permitido, ya que servirá de modelo para el resto del mercado a
la hora de adecuar sus acuerdos de interconexión y acceso al Real Decreto
381/2015.
Vodafone-Ono propone introducir, como mejora en la redacción de la cláusula,
que el operador que proceda a la retención envíe una justificación de la
autorización emitida por la SETSI para llevarla a cabo.
De la redacción del artículo 6.2 in fine se deduce que no siempre se ha de
producir una autorización expresa por parte de la SETSI. Existiendo, como en
el caso de Telefónica, unos criterios aprobados en virtud del artículo 4 del
mismo Real Decreto, el precepto citado señala que, en el plazo máximo de 3
meses desde que se reciba la notificación de bloqueo de la transmisión o de la
retención, la SETSI podrá incoar un expediente de supervisión de las medidas
adoptadas por el operador, a raíz del cual podrá ordenar el cese de tales
medidas. Asimismo, el apartado 4 de dicho artículo 6 establece que la CNMC
resolverá sobre los conflictos de acceso e interconexión que surjan entre
operadores, de los que deriven las solicitudes o notificaciones a los que se
refiere el mencionado artículo 6, en el marco del cual, este organismo podrá
pronunciarse sobre la procedencia de la retención de pagos -todo ello sin
perjuicio de las acciones judiciales que pudieran emprenderse-.
Por tanto, antes de proceder a la consolidación del tráfico retenido, momento
en el que Telefónica deberá proporcionar la información a los operadores a él
interconectados, normalmente no habrá transcurrido el plazo de tres meses
establecido en el artículo 6.2 in fine para que la SETSI incoe un expediente de
supervisión de las medidas adoptadas por el operador y, en cualquier caso, de
incoarse tal expediente, no se habrá dictado resolución definitiva.
Por ello, la retención de pagos que se establece en la OIR se practicará con
carácter provisional, sujeta a un control posterior (o al transcurso del plazo para
incoarse un expediente) por parte de la SETSI para hacerla definitiva o
retrotraer la situación, o a decisión por parte de la CNMC, en un procedimiento
de conflicto.
La autorización emitida por la autoridad competente debe ser comunicada al
resto de operadores interconectados e intervinientes en la gestión del tráfico a
efectos de hacer definitiva la retención de los pagos, tan pronto como se reciba.
En caso de que no se autorice o de que, previamente, se dicten medidas
cautelares por las que se haya requerido a Telefónica que no proceda a la
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retención de pagos o/y al bloqueo de la transmisión del tráfico, Telefónica lo
comunicará inmediatamente al operador interconectado, retrotrayendo la
situación al momento anterior a la adopción de las medidas citadas, debiendo
proceder al abono de las cantidades correspondientes en la siguiente
consolidación que efectúen tras la decisión de la SETSI, en su caso.
Por tanto, en la redacción de la cláusula se especificará que la retención de
pagos se realizará con carácter provisional, y una vez transcurrido el plazo de
tres meses o autorizada por la autoridad competente, en caso de que recaiga
dicha decisión, tendrá carácter definitivo. Telefónica comunicará esta
circunstancia a los operadores interconectados tan pronto como se produzca.
En el caso de que la SETSI adopte una medida requiriendo al operador que no
proceda a la retención de pagos –artículo 6.2 del Real Decreto-, se retrotraerá
la situación en la siguiente consolidación que realicen los operadores
implicados.
En este sentido, se valora positivamente la propuesta de Vodafone-Ono, por lo
que se añadirá un nuevo párrafo que incluya esta propuesta.
5. Interés legal del dinero
Vodafone-Ono propone la inclusión de una mención al interés legal del dinero
para los casos en que se produzca una reclamación.
supuesto de que la SETSI ordene el pago de las cantidades que hubiesen sido
retenidas tras la tramitación del expediente correspondiente, estas cantidades
serán incrementadas con el interés legal del dinero. Por tanto, se incluye esta
referencia en la cláusula del contrato-tipo.
Conclusión
Por tanto, teniendo en cuenta todo lo antedicho, la redacción de la cláusula de
‘tráfico irregular’ quedaría del siguiente modo:
“7.8.1 Las partes se comprometen a realizar sus mejores esfuerzos para luchar
contra el fraude y los tráficos no permitidos o irregulares, así como a definir
procedimientos de prevención de los mismos.
7.8.2 En este sentido, el operador que detecte tráfico no permitido o tráfico
irregular actuará conforme a lo establecido en el Real Decreto 381/2015, de 14
de mayo, por el que se establecen medidas contra el tráfico no permitido y el
tráfico irregular con fines fraudulentos en comunicaciones electrónicas (BOE de
28 de mayo de 2015), aplicando los procedimientos aprobados conforme a
dicha norma.
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7.8.3 En particular, TELEFÓNICA DE ESPAÑA podrá bloquear el tráfico
dirigido a numeraciones individuales y/o retener los pagos relativos a dicho
tráfico, si se cumplen los criterios aprobados por la Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, dependiente del
Ministerio de Industria, Energía y Turismo, en fecha 10 de diciembre de 2015.
En el supuesto de una actualización o modificación de los criterios, se aplicarán
automáticamente los nuevos criterios.
Cuando TELEFÓNICA DE ESPAÑA retenga los pagos correspondientes a
dicho tráfico y/o bloquee su transmisión, deberá notificar tales medidas a los
operadores y proveedores de servicios a los que afecte este tráfico con los que
mantenga una relación contractual en relación con la numeración afectada, en
un plazo máximo de dos días.
Asimismo, TELEFÓNICA DE ESPAÑA deberá proporcionar al operador
interconectado al que retenga pagos ciertos detalles del tráfico, antes de la
correspondiente consolidación. Con carácter mínimo, se remitirán los
siguientes datos:
1. La fecha y la hora de inicio y fin de las comunicaciones que
constituyen tráfico irregular.
2. Numeración destino.
3. Periodo, fecha y duración de las llamadas realizadas.
4. La denominación social del operador asignatario del número al que
se dirigen las llamadas o la denominación social del operador hacia el
que se haya portado la numeración.
5. Cantidad afectada por la retención de pagos.
En caso de que TELEFÓNICA DE ESPAÑA únicamente bloquee la transmisión
del tráfico, notificará al operador interconectado la fecha de adopción de la
medida y la numeración afectada.
TELEFÓNICA DE ESPAÑA podrá proporcionar al operador interconectado la
información complementaria que considere necesaria en aras a reducir la
posible conflictividad de la medida adoptada.
7.8.4 En el caso de que TELEFÓNICA DE ESPAÑA detecte tráfico no permitido
o irregular mediante los procedimientos aprobados conforme al Real Decreto
381/2015, de 14 de mayo, podrá proceder a retener provisionalmente los pagos
en interconexión correspondientes, únicamente, a los tráficos detectados,
desde el momento en que se acredite que el tráfico comenzó a producirse,
con
una retroactividad máxima de treinta días naturales anteriores a la fecha de su
identificación, siempre que se haya proporcionado, al operador interconectado,
antes de la consolidación de dicho tráfico, al menos, la información contenida
en los puntos 1 a 4 de la presente cláusula.
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En el caso en que TELEFÓNICA DE ESPAÑA proceda a la retención de los
pagos de tráfico, deberá comunicar al operador interconectado la adopción de
cualquier decisión –cautelar o definitiva- por la Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información ordenando el pago
de las cantidades retenidas, tan pronto como se disponga dicha decisión. En
ese caso, TELEFÓNICA DE ESPAÑA comunicará inmediatamente al resto de
operadores involucrados que se procede a retrotraer la situación al momento
anterior a la retención de los pagos, debiendo proceder al abono de las
cantidades correspondientes en la siguiente consolidación, incrementadas con
el interés legal del dinero.
7.8.5 El OPERADOR aplicará el anterior procedimiento, si dispone de criterios
aprobados en base al Real Decreto 381/2015, de 14 de mayo.”
III.1.6 Modificación del apartado de penalizaciones
En la Resolución de la CMT de 2 de julio de 2009 sobre la modificación de las
ofertas mayoristas en relación con el sistema de penalizaciones y garantías de
pago (MTZ 2008/120), se resolvió:
"Primero.- Modificar los sistemas de penalizaciones incluidos en todas las
Ofertas de referencia de Telefónica de España, S.A.U. en el sentido que
indica esta Resolución.
Segundo.- Modificar los mecanismos de aseguramiento de pago incluidos
en todas las Ofertas de referencia de Telefónica de España, S.A.U. en el
sentido que indica esta Resolución.
Tercero.- Instar a Telefónica de España, S.A.U., a modificar sus Ofertas
mayoristas de servicios regulados en el sentido que indica la presente
resolución y, en concreto, incluyendo el texto incluido en el Anexo I a esta
Resolución.
Cuarto.- Instar a Telefónica de España, S.A.U. a que publique el texto
consolidado de las diferentes Ofertas en el plazo de cinco días hábiles
desde la notificación de la Resolución, sustituyéndola por el texto publicado
por esta Comisión.
Telefónica de España, S.A.U. deberá publicar el texto aprobado en su
servidor hipertextual <>".
Posteriormente, la Sentencia de la Audiencia Nacional 486/2009, de 19 de
septiembre de 2011, estimó el recurso contencioso-administrativo (486/2009)
interpuesto por Telefónica contra la mencionada Resolución de la CMT de 2 de
julio de 2009.
“Los motivos de la demanda deducida por "TELEFÓNICA DE ESPAÑA,
S.A.U." (TESAU), en síntesis, se centran, tras una serie de consideraciones
sobre los principios de mínima intervención y de legalidad, en que CMT es
incompetente para pronunciarse sobre la exigibilidad de una cláusula penal
sobre el importe de las penalizaciones con fuerza ejecutiva y para instar a
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TESAU al pago de una penalización; en el que el procedimiento de
resolución de discrepancias "ad hoc" sobre penalizaciones establecido en
la resolución impugnada no tiene cobertura en los artículos 11.4, 14 y 48 de
la Ley General de Telecomunicaciones; en que, subsidiariamente, la
resolución impugnada establece en las Ofertas de Referencia un contenido
contrario a la normativa reguladora de las obligaciones de facturación; en
que el procedimiento establecido por la resolución impugnada parte
indebidamente del carácter automático de las penalizaciones, limitando con
ello el objeto de la posible controversia y causando indefensión a TESAU; y
en que, por último, no existe un interés general que habilite la intervención
de la CMT para determinar con fuerza ejecutiva el importe de las
penalizaciones, vulnerándose así el principio de intervención mínima.”
En dicha SAN se indicaba que “las competencias atribuidas a Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones por los artículos 14 y 48 de la Ley
32/2003, en materia de conflictos de acceso e interconexión de redes, no
incluyen la de pronunciarse sobre la exigibilidad de las cláusulas penales
contenidas en los contratos que vinculan a los operadores”. En consecuencia,
“la CMT carece de competencia para hacer pronunciamientos que insten al
pago de penalizaciones, así como para determinar un procedimiento conforme
al que reclamarlas, correspondiendo a la jurisdicción civil, en su caso, conocer
de las aludidas penalizaciones”.
Posteriormente, el Auto del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012
desestimó el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra la anterior
SAN, reiterando la tesis de que la CMT no tiene competencias “para
pronunciarse sobre las penalizaciones”.
En cumplimiento de la mencionada Sentencia, tal como propone Telefónica, se
debe eliminar de la OIR el contenido que se incorporó en cumplimiento de la
Resolución de la CMT de 2 de julio de 2009, respecto al procedimiento de
liquidación de penalizaciones.
Alegaciones trámite de audiencia
No se han formulado alegaciones a este respecto en el trámite de audiencia,
salvo las observaciones formuladas por Vodafone-Ono sobre el procedimiento
para los franqueos indebidos de la resolución de una incidencia y del resto de
penalizaciones, que son objeto de consideración en el apartado III.2.3. de la
presente Resolución.
Conclusión
Se debe eliminar de la OIR el contenido que se incorporó en cumplimiento de la
Resolución de la CMT de 2 de julio de 2009, respecto al procedimiento de
liquidación de penalizaciones.
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III.1.7 Encaminamiento de las llamadas de los abonados migrados a la
red NGN
El apartado 7.6.4 de la OIR vigente describe los principios de encaminamiento
desde y hacia abonados de Telefónica migrados a su red de nueva generación
(en adelante NGN), y su correspondiente procedimiento de facturación.
Se trata de líneas de abonado que estaban asociadas a una determinada
central local de la Red Telefónica Conmutada (en adelante RTC) y
posteriormente pasan a la red NGN, que tiene una estructura distinta.
Así, estos clientes de Telefónica al migrar de la RTC a una NGN dejan de
depender de la central local de conmutación y pasan a ser visibles a nivel de la
interconexión TDM a través de su correspondiente central cabecera de
provincia.
El procedimiento sigue siendo necesario y válido para los servicios de acceso,
pero ya no tiene sentido para el servicio de terminación, ya que éste es siempre
facturado a nivel local, tanto si el operador continúa intercambiando tráfico en el
PdI de la central local, como si lo hace a nivel del PdI con la central nodal
correspondiente – terminación intranodal-. Por tanto, no se requiere de una
compensación en facturación por los servicios de terminación, al migrar a NGN
los abonados de Telefónica.
En consecuencia, se deben eliminar las referencias al servicio de terminación
del procedimiento, que sólo se mantiene para los servicios de acceso, en la
OIR-A, dentro del apartado 4.3.4 Encaminamiento de las llamadas de los
abonados migrados a la red NGN.
Por último, Vodafone-Ono alertó sobre el hecho de que en la propuesta de
OIR-T de Telefónica no se indicaba claramente que los abonados NGN son
accesibles a través de la interconexión mediante enlaces TDM.
En este sentido, en el mercado de terminación fija se explicita claramente que
existe neutralidad tecnológica respecto al tipo de interconexión –sea TDM o IP-.
En consecuencia, tanto si el operador se interconecta con TDM, como si lo
hace en IP
17
, todos los clientes de Telefónica son accesibles,
independientemente de si éstos mantienen el servicio telefónico conmutado
(abonado RTC) o han sido migrados a telefonía IP o VoIP (abonado NGN).
Ahora bien, aunque en la propuesta de OIR-A de Telefónica se incluyen ambos
tipos de tecnologías de acceso del abonado, no se ha incluido esta mención en
su propuesta de OIR-T.
Por tanto, a efectos de evitar interpretaciones erróneas, es pertinente la
inclusión explícita en las tres partes de la oferta de que tanto los abonados
17
La Oferta de Interconexión de Referencia mediante interfaz IP está siendo objeto de análisis por la CNMC, dentro del
expediente MTZ 2014/2169.
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RTC como los abonados NGN son accesibles en interconexión con
independencia de la tecnología de la interconexión.
Alegaciones al trámite de audiencia
En relación a este punto, únicamente han presentado alegaciones Astel y
Telefónica, presentando ambas redacciones alternativas a la propuesta
contenida en el trámite de audiencia las cuales, sin modificar el fondo de la
cuestión, consideraban que aportaban mayor claridad al redactado.
A la vista de las alegaciones recibidas se considera oportuno modificar el texto
propuesto para los apartados de características generales al objeto de evitar la
posibilidad de errores en su interpretación.
Conclusión
Se eliminan las referencias al servicio de terminación en el procedimiento de
facturación especifico que se diseñó para los abonados migrados a la red NGN,
que sólo se mantiene para los servicios de acceso, en el anexo
correspondiente, dentro del apartado 4.3.4 Encaminamiento de las llamadas de
los abonados migrados a la red NGN.
Se incluye una precisión en las características generales de la OIR 2.1
Características generales así como en el anexo correspondiente al servicio de
terminación para reiterar que en ambos casos se encuentran incluidas las
llamadas a los abonados migrados desde la red RTC a la red NGN.
III.1.8 Anexo 2: formato del fichero de impagos para servicios de red
inteligente
En el apartado relativo a la facturación de impagos de red inteligente, propio de
los servicios de acceso de la OIR, Telefónica incluyó el formato de tipo texto a
utilizar en las comunicaciones con los operadores para especificar la
información de impagos de estos servicios.
En la OIR vigente únicamente se especificaba que Telefónica debía aportar el
formato del fichero de impagos, pero no se incluía como tal en la oferta. Por su
parte, Telefónica incluía el formato concreto del fichero de impagos de servicios
de acceso a red inteligente en un “addendum” específico dentro de los anexos
y “addenda" asociados al contrato tipo. Por tanto, la inclusión de dicho formato
dentro de la OIR-A resulta justificada y apropiada por aportar una mayor
transparencia a los operadores.
Así, se debe incorporar un nuevo anexo 2 en la parte de acceso de la OIR con
el formato del fichero de impagos asociado a los servicios de red inteligente
(tarifas especiales).
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Asimismo, al utilizar Telefónica el mismo formato para los impagos de servicios
de consulta telefónica sobre números de abonado (118AB) y los servicios de
pago por el abonado llamante sin retribución para el abonado llamado (902),
también se incluyó la referencia a dicho anexo en sus apartados
correspondientes.
Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica y Vodafone-Ono están conformes con la propuesta de incorporar un
nuevo anexo con un único formato para la repercusión de impagos de servicios
de red inteligente (tarifas especiales) y servicios 118AB.
Vodafone-Ono solicita una descripción detallada de los campos del fichero, de
forma que se pueda comprender en qué momento del proceso de gestión de
cobro se actualizan, ya que consideran que hay casos donde no queda claro.
Al respecto, se ha considerado conveniente incluir en el fichero información
adicional proporcionada por Telefónica, con explicaciones sobre determinados
campos.
Conclusión
Se incorpora un nuevo anexo 2 en el anexo correspondiente a los servicios de
acceso con el formato del fichero de impagos asociado a los servicios de red
inteligente (tarifas especiales), servicios de consulta telefónica sobre números
de abonado (118AB) y los servicios de pago por el abonado llamante sin
retribución para el abonado llamado (902).
La referencia a dicho anexo se incluye a su vez en los apartados, 2.5 Acceso a
los servicios de consulta telefónica sobre números de abonado y 2.8.2
Servicios de interconexión para llamadas a numeraciones de coste compartido
(901) y para numeraciones de llamadas de pago por el abonado llamante sin
retribución para el abonado llamado (902 y 70X) y 4.5.1.3. Facturación de
impagos de red inteligente.
III.1.9 Eliminación del PdI extrapeninsular con el archipiélago canario
Telefónica procedió a eliminar tanto de la OIR-T como de la OIR-A presentada,
el apartado correspondiente al PdI extrapeninsular con el archipiélago canario
(apartado 7.4.2.4 de la OIR vigente).
La introducción de este tipo de PdI en la OIR tiene como origen la resolución
del conflicto de interconexión presentado contra Telefónica en relación al
intercambio de tráfico destinado a los archipiélagos Canario y Balear
18
. En el
18
Resolución, de 11 de noviembre de 2010, sobre el conflicto de interconexión presentado
contra Telefónica en relación al intercambio de tráfico destinado a los archipiélagos Canario y
Balear (DT 2009/1413).
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mismo se obligó a Telefónica a presentar, a solicitud del promotor del conflicto,
una oferta de PdI virtual para la constitución de un PdI en el área nodal de
Canarias, indicándose que dicha oferta debería ser acorde con los precios
regulados en la ORLA
19
-C.
La citada resolución forma parte de una serie de conflictos presentados por
distintos operadores
20
, los cuales solicitaban que la entrega de las llamadas
destinadas a sus abonados de acceso directo se llevara a cabo en PdIs
ubicados en áreas nodales distintas a las que, según la arquitectura de red de
Telefónica, pertenecían los rangos de numeración.
Por lo tanto, el origen de dicho PdI lo encontramos en el servicio de terminación
y no en el de acceso, con independencia de que una vez el operador tuviera
constituido el PdI extrapeninsular los distintos operadores los utilizaran también
para su tráfico de acceso.
Los principios que rigieron dichas resoluciones se basaban, por un lado, en la
bidireccionalidad de la interconexión y, por otro lado, en el hecho de que
regulatoriamente no existía un número mínimo de PdI definido para la
interconexión. De hecho la OIR vigente contempla la posibilidad, mediante el
tránsito doble, de interconectarse en un único PdI para alcanzar cualquier tipo
de numeración perteneciente a abonados de acceso directo de Telefónica.
Sin embargo, esta circunstancia ha cambiado con la aprobación de la
Resolución del mercado de terminación fija, puesto que en la misma se
determina que, en el caso de la interconexión TDM, para poder optar a los
precios regulados, el operador debe disponer de un PdI en cada una de las
áreas nodales, siendo objeto de acuerdo comercial cualquier otra configuración
que suponga el tránsito entre áreas nodales
21
.
En este nuevo escenario, la inclusión de la previsión del PdI extrapeninsular
con el archipiélago canario en la OIR, vinculado a la ORLA-C, supondría una
distorsión en el principio de libre acuerdo entre las partes por lo que se
considera adecuada la eliminación de este tipo de PdI del texto de la OIR.
No obstante, cabe recordar que la Resolución del mercado de terminación fija
determinaba que hasta que no trascurrieran 4 meses desde la aprobación de la
OIR IP, Telefónica debía mantener transitoriamente las condiciones
19
Oferta de Referencia de Líneas Alquiladas.
20
El resto de resoluciones son:
• Resolución de 5 de junio de 2009 sobre el conflicto de interconexión entre Grupalia Internet
S.A. y Telefónica de España S.A.U. sobre accesos con PdI distante DT 2008/2092.
• Resolución de 3 de noviembre de 2011 del conflicto de interconexión interpuesto por
Grupalia Internet S.A. contra Telefónica de España S.A.U (DT 2011/1030).
•
Resolución de 20 de septiembre de 2012 del conflicto de interconexión i nterpuesto por Least Cost Routing
Telecom, S.L., contra Telefónica de España, S.A.U. (DT 2012/496).
21
Esta misma filosofía de eliminación del tránsito doble regulado se encuentra reflejada en la
consulta pública del análisis de mercado del servicio de acceso.
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establecidas para realizar el tránsito entre sus centrales, cuando la llamada
fuera entregada en un PdI fuera del área nodal al que pertenece la numeración
geográfica.
Esta misma previsión es de aplicación para el PdI extrapenisular puesto que,
tal como se ha señalado, la introducción del mismo tiene como origen,
precisamente, el hecho de la existencia de un marco regulatorio en virtud del
cual existía la posibilidad de entregar la llamada en un único punto de
interconexión con independencia del destino y a un precio regulado. Por lo
tanto, la obligación de constitución y mantenimiento de un PdI extrapeninsular
vinculado a la ORLA-C, debe entenderse vigente hasta que finalice el
mencionado periodo transitorio de 4 meses.
Además, cabe señalar que se encuentra en revisión la oferta de interconexión
IP para servicios de terminación en IP, la cual reducirá notablemente el número
de PdI, debido a que la interconexión IP ha de ser eficiente y reflejar el objetivo
de interconectar redes NGN que, por definición, son estructuralmente planas.
Conclusión
No se estima pertinente mantener el PdI extrapeninsular en la OIR más allá del
periodo transitorio de cuatro meses desde la aprobación de la OIR IP fijado en
el mercado.
III.1.10 Modificaciones menores introducidas por Telefónica
Además de los cambios detallados en los apartados anteriores, así como las
modificaciones menores introducidas para adaptar la OIR vigente al actual
marco normativo, Telefónica realizó dos modificaciones que, a pesar de no
emanar de la Resolución de los mercados de terminación fija, ni ser
estrictamente una traslación de una modificación del marco normativo, se
consideran, por ser simplemente mejoras del actual texto.
En primer lugar, se ha eliminado la tabla del apartado 5 del Anexo 3, “relación
de códigos asignados a los operadores que han adoptado este estándar” de la
presente OIR. Esta modificación se consideró adecuada, ya que, por un lado,
los códigos se incluían solamente a título informativo, y, por otro lado, estaban
desactualizados, apareciendo numerosos proveedores que ya no existen y han
modificado su denominación, por lo que dicha tabla ya no cumplía con el
objetivo de ilustrar adecuadamente determinados códigos de operadores.
En segundo lugar, Telefónica suprimió la referencia a los PdI de circuitos en su
propuesta. Esta eliminación se considera correcta ya que este tipo de PdI se
eliminó en la anterior revisión de la OIR cuando se suprimió el servicio de
interconexión de circuitos, por estar regulado en la ORLA.
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III.1.11 Modificaciones adicionales introducidas por Telefónica y no
contempladas en la resolución del mercado de terminación fija
Telefónica ha realizado otros cambios que no se consideran adecuados por
exceder significativamente del objeto del presente procedimiento y que se
detallan a continuación.
III.1.11.1 Eliminación de la notificación de aval como mecanismo de
aseguramiento del pago
Telefónica eliminó la referencia a la obligación de notificar a la CNMC la
constitución de avales, tanto en su propuesta OIR-A como en relación con la
OIR-T.
De acuerdo con el Anexo de la Resolución de 10 de febrero de 2011 de
modificación de los mecanismos de aseguramiento del pago, dicha obligación
debe permanecer. Por ello se debe incluir en el apartado 7.14 de la OIR.
Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica ha señalado su conformidad con la propuesta.
Conclusión
Se incluye en el apartado 7.14 de la OIR el siguiente texto:
“Una vez constituido el aval o prepago los operadores intervinientes deberán
notificar esta circunstancia a la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia.”
III.1.11.2 Eliminación de la obligación de comunicación de los acuerdos a
la CNMC y posibilidad de acudir a ésta en caso de conflicto
Telefónica suprimió en su propuesta la referencia a la obligación de
comunicación de los acuerdos alcanzados con los operadores interconectados,
así como la posibilidad de acudir por conflicto a la CNMC en caso de que los
operadores no alcancen un acuerdo mediante el Comité de Conciliación y
Resolución de Discrepancias.
En la revisión de los mercados de terminación fija no se modificaban dichos
aspectos, por lo que debe incorporarse dicho texto en la OIR.
Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica señala: (i) que la eliminación de la comunicación de los acuerdos a
la CNMC fue un error y que por lo tanto debe mantenerse y (ii) que la razón
que ha llevado a la supresión de la mención a la posibilidad de acudir por
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conflicto radica en el hecho de que esta posibilidad ya está recogida en la
LGTel y por tanto no es necesaria su mención.
En relación a este punto, cabe señalar que si bien es cierto que la posibilidad
de acudir a la CNMC en caso de conflicto está establecida en la LGTel, ello no
impide que se recoja en el texto de la OIR, tal como ya sucede en la vigente
OIR. Es más, la eliminación, tal como propone Telefónica, podría generar
dudas de la aplicación de esta posibilidad por el hecho de que en versiones
anteriores sí que se reflejaba explícitamente.
En consecuencia para evitar interpretaciones erróneas, y puesto que la
inclusión de esta posibilidad en la OIR no otorga más derechos de los fijados
por la normativa, se considera pertinente mantener la redacción propuesta en
el trámite de audiencia.
Conclusión
Se incorporan los subapartados 7.16.3 y 7.16.4 al apartado 7.16 “Revisión del
Acuerdo de Interconexión” de la OIR.
III.1.11.3 Modificación de los criterios de dimensionado
Como señala Vodafone-Ono, Telefónica plantea la modificación de los criterios
de dimensionado de las infraestructuras de interconexión, proponiendo fijar un
límite (80% de la capacidad) para proceder a ampliar una ruta de
interconexión. En la actualidad la OIR únicamente señala que las rutas de
interconexión se dimensionarán según Erlang B con una probabilidad de
pérdida del 0,5% en la hora cargada media, sin especificarse ningún valor a
partir del cual se considere conveniente la ampliación de la ruta de
interconexión.
Por otra parte, Telefónica propone fijar también un límite mínimo de ocupación
del 60% de la capacidad instalada, para proceder a cancelar los recursos de
interconexión excedentarios, cuando en la actualidad este límite se encuentra
fijado en los 0,5 Erlangs.
Vodafone-Ono manifestó su disconformidad con dicha propuesta al establecer
un régimen de funcionamiento muy estrecho con unos límites superior e inferior
muy cercanos. No obstante se mostraba dispuesta a acordar unos valores que
garanticen un consumo eficaz de recursos a la vez que no se lastre la
flexibilidad de los operadores para acordar con otros agentes del mercado la
contratación de servicios relacionados con la Interconexión.
En este sentido considera que el límite para proceder a ampliar una ruta de
interconexión debería fijarse en torno al 65%-70%, al objeto de garantizar el
servicio en todo momento en caso de un corte de transmisión o de caída de
una central, y por otro considera que debería reducirse el valor propuesto del
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60% para dictaminar la procedencia de cancelar recursos de interconexión,
puesto que de fijarse este valor podría provocar problemas de
dimensionamiento para, por ejemplo, dar servicio de tránsito a otros
operadores.
De aceptarse la propuesta de Telefónica, según señalaba Vodafone-ONO,
alcanzar un determinado acuerdo para terminar parte de las llamadas a través
de otro operador podría determinar la cancelación de los enlaces con un área
nodal, lo que significaría que los costes de reimplantarlos tienen que ser
contemplados como parte del análisis de las ventajas de cambiar de
suministrador para terminar las llamadas.
Sobre la propuesta de modificación planteada por Telefónica en primer lugar
cabe señalar que la modificación de los criterios de dimensionados queda fuera
claramente del objeto del presente procedimiento.
Asimismo es preciso recordar que fue la revisión de la OIR de 2010 la que
introdujo los requisitos actuales sobre el volumen de tráfico mínimo para
determinar la procedencia de dar de baja los recursos de interconexión
excedentarios, que ahora Telefónica pretende nuevamente modificar sin
aportar ninguna argumentación que sustente el cambio propuesto.
No obstante, tal como señala Vodafone-ONO podría resultar pertinente realizar
una nueva revisión de los mismos, en aras a fijar un régimen de funcionamiento
que garantice un consumo eficaz de los recursos de interconexión.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que el dimensionado de los recursos de
interconexión tal como queda reflejado en la redacción actual de la OIR ha de
considerar la suma de las intensidades de tráfico que se haya previsto cursar
por ellos, tanto en un sentido como en el otro, en la hora cargada media. Por
esta razón, el dimensionado de los enlaces de interconexión se ha fijado en la
parte común de la OIR y no en las partes de acceso y terminación.
Por todo ello se debe posponer la posible revisión de los criterios de
dimensionado, hasta que se encuentre definida la estructura de interconexión
para los servicios de acceso.
Alegaciones al trámite de audiencia
Sobre este aspecto se han recibido varias alegaciones. Por un lado Vodafone-
Ono muestra su conformidad con la propuesta del informe, y por otro
Telefónica reincide en la necesidad de revisar los criterios de dimensionado, a
fin de garantizar un uso eficiente de los recursos que no suponga un obstáculo
para la necesaria migración de la interconexión a IP.
Por su parte, Orange y Jazztel, ponen de relieve el impacto que tiene en el
servicio de encaminamiento alternativo el umbral de ocupación mínimo que se
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considere en los enlaces, puesto que en función de éste pueden producirse
situaciones en las que las rutas no tuvieran la capacidad suficiente para
absorber los tráficos provenientes de los encaminamientos alternativos.
Por ello solicitan que las medidas de encaminamiento alternativo vayan
acompañadas por criterios de dimensionado que permitan cursar el tráfico
reencaminado sin causar la saturación y por ende pérdida de tráfico en la
ruta/PdI alternativa.
Tal como se desprende de las distintas alegaciones presentadas, la
determinación de los parámetros de dimensionado de los enlaces tiene impacto
tanto en la posibilidad de desbordes entre rutas como en la planificación de la
migración de la interconexión a IP.
Por ello, habida cuenta de que en la actualidad se encuentra abierto el
procedimiento de aprobación de la OIR IP que incluirá sin duda una nueva
estructura de interconexión con una reducción significativa del número de PdIs
y de que se está finalizando el análisis del mercado 2, que según el proyecto
de medida sometido a consulta pública mantendría un esquema de
interconexión significativamente distinto al de terminación (se mantendrían 3
niveles de interconexión regulados en lugar de un único nivel como sucede en
la terminación), esta Sala considera que la revisión de los parámetros de
dimensionado debería realizarse una vez se encuentren definidas tanto la
arquitectura para los servicios de acceso como la arquitectura de la
interconexión IP.
Será en ese estadio cuando se dispondrá de los elementos de juicio necesarios
para poder abordar la cuestión del dimensionamiento de los enlaces, de forma
que se asegure una utilización eficaz y eficiente de los mismos a la vez que se
dote de la necesaria capacidad adicional para poder hacer frente a situaciones
que requieran de encaminamientos alternativos.
Conclusión
La revisión de los criterios de dimensionamiento se deberá realizar una vez se
encuentre definida tanto la estructura de interconexión para los servicios de
acceso como la estructura de interconexión IP.
III.1.11.4 Eliminación de la cláusula de reciprocidad en el contrato
Telefónica en su propuesta inicial planteó la necesidad de incorporar en el texto
de la OIR el siguiente texto: “En el supuesto de que los servicios objeto del
presente acuerdo sean prestados por el Operador a Telefónica de España,
serán de aplicación al operador los Derechos y Obligaciones previstos para
Telefónica de España en su condición de prestador de servicio en virtud del
presente contrato y de igual forma, Telefónica de España asumirá los derechos
y obligaciones del Operador.”
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Vodafone-Ono se ha manifestado contraria a la introducción de dicha cláusula
por considerar que contradice las obligaciones impuestas en la Resolución del
mercado de terminación fija.
A pesar de que Telefónica, en su escrito mediante el que daba respuesta a las
alegaciones iniciales de Vodafone-Ono, propuso un nuevo redactado, la
propuesta quedaba fuera del ámbito del presente procedimiento por lo que no
se debe incorporar la modificación planteada por Telefónica.
Alegaciones al trámite de audiencia
Telefónica en su escrito de alegaciones insiste en la necesidad de incorporar
una cláusula de reciprocidad en los contratos al entender que nos encontramos
ante un contrato que contiene cláusulas que resultan de aplicación con carácter
recíproco y que precisamente en el marco de la revisión de la OIR es el
momento adecuado para rectificar aquellos aspectos que deben ajustarse a la
realidad regulatoria y jurídica, y más aún cuando en la OIR se recoge el
contrato tipo.
A este respecto procede señalar que la aprobación y publicación de la OIR se
produce como ejecución de las obligaciones impuestas a Telefónica en el
marco del análisis del mercado 3. Por lo tanto, aunque la firma de un AGI
conlleva la aceptación por ambas partes de una serie de obligaciones y
derechos recogidos en el ordenamiento común y en la regulación, no se
considera pertinente incluir la modificación de la OIR aquí propuesta por
Telefónica pues la reciprocidad únicamente se producirá con respecto a
algunas obligaciones.
Conclusión
No se considera pertinente incorporar la modificación propuesta por Telefónica.
III.1.11.5 Reutilización de infraestructuras de interconexión de tráfico
conmutado para la interconexión de circuitos
Telefónica en su propuesta inicial eliminó del apartado relativo a la reutilización
de infraestructuras de interconexión de tráfico conmutado para la interconexión
de circuitos el siguiente párrafo:
“Al constituir el PdIC se realizarán las pruebas de conformidad e
interoperabilidad necesarias para garantizar el funcionamiento del mismo. En
caso de que la constitución del PdIC no requiera la ampliación del equipo
existente, si la realización de las pruebas antes señaladas conllevan la
interrupción del servicio, tales pruebas únicamente se realizarán a solicitud del
operador.”
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Telefónica no justificó los motivos de la eliminación de este párrafo, que
especifica determinadas condiciones en caso de pruebas de funcionamiento
del PdIC (punto de interconexión de circuitos). Así, tales pruebas sólo serán
realizadas a solicitud del operador si, en caso de no necesitarse la ampliación
del equipo existente, conllevan la interrupción del servicio en el PdI que está
siendo reutilizado. Por tanto, aunque las características de los servicios de
interconexión de circuitos fueron eliminados de la OIR por la Resolución de 18
de noviembre de 2010, al pasar a estar incluidos en la ORLA, dado que este
párrafo afecta al PdI de interconexión de tráfico conmutado reutilizado, es
preciso mantenerlo en el texto de la oferta.
Alegaciones al trámite de audiencia
Se han recibido alegaciones de Telefónica y de Vodafone-Ono, expresando en
ambos casos su total conformidad con el mantenimiento de este apartado.
Conclusión
Se mantiene el apartado 4.4.2.5 Reutilización de infraestructuras de
interconexión de tráfico conmutado para la interconexión de circuitos en la OIR.
III.2 Respuesta a las alegaciones adicionales
III.2.1 Encaminamiento de las llamadas
En sus respectivos escritos de alegaciones iniciales tanto Vodafone-Ono como
Telefónica han planteado una serie de cuestiones en relación con el
encaminamiento de las llamadas fruto de la obligación de disponer de PdIs en
las 21 áreas nodales para que sea de aplicación el precio regulado (llamadas
intranodales, tránsito internodal, etc.), las cuales se considera oportuno
clarificar en el presente procedimiento.
III.2.1.1 Tránsito internodal y número de PdI
En primer lugar, cabe señalar que el servicio de tránsito internodal
22
ha existido
desde el inicio de la interconexión, de hecho, hasta la fecha, esta situación era
resuelta mediante la terminación en tránsito doble.
La novedad introducida en la revisión del mercado ha sido considerar que los
precios del tránsito no debían ser objeto de regulación ex ante sino que, al
existir un mercado de tránsito en competencia, deben ser los acuerdos
comerciales que se alcancen entre operadores los que fijen dicho precio.
Por este motivo, el precio fijado en el mercado de terminación fija se
circunscribe al precio que deberá abonar un operador que se interconecte a la
central nodal ubicada en el área nodal a la que pertenece el abonado.
22
Llamadas que son entregadas en un área nodal distinta a la que pertenece la numeración.
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Teniendo en cuenta que para la interconexión TDM Telefónica tiene definidas
21 áreas nodales y que dichas áreas han sido reconocidas explícitamente en la
Resolución del mercado de terminación fija, para que sea de aplicación el
precio regulado, el operador interconectado debe entregar la llamada mediante
el PdI correspondiente a la central nodal a la que pertenece el abonado.
Por lo tanto, para que a un operador le sea de aplicación el precio regulado
para todas sus llamadas deberá disponer de, como mínimo, un PdI con una
central nodal en cada una de las áreas nodales y entregar las llamadas
destinadas a abonados de dicha área nodal a través del correspondiente PdI.
Sin embargo, la definición de estas 21 áreas nodales no significa que un
operador necesariamente deba disponer de PdI propio en todas ellas, puesto
que dispone de distintas alternativas para poder entregar las llamadas en cada
una de las áreas nodales sin necesidad de constituirlo, como, por ejemplo,
optar por la compartición del PdI de otro operador, contratar servicios de
tránsitos con terceros operadores o incluso con la propia Telefónica.
En consecuencia, no se considera, tal como afirma Vodafone-Ono, que la
exclusión de las llamadas internodales de la obligación de ofrecer los servicios
de terminación a precios orientados en función de los costes de producción sea
contraria a las obligaciones impuestas a Telefónica en el mercado de
terminación fija, máxime cuando el servicio de tránsito se encuentra
desregulado fruto, entre otros factores, del nivel de competencia que hay en
este mercado. Además ha de tenerse en cuenta que existe una obligación
genérica, que también se ha impuesto a Telefónica, de proporcionar los
servicios de terminación de llamadas a todos los operadores, que podría, en su
caso, paliar la existencia de algún tipo de disfunción en el mercado que limitara
o impidiera este tipo de llamadas.
Asimismo, cabe recordar la existencia de un periodo transitorio durante el cual
perduran, a falta de acuerdo entre las partes, las condiciones que tuvieran
suscritas los operadores para el tránsito internodal. Tal como se señala en la
Resolución del mercado, dicho periodo transitorio finalizará una vez
transcurridos 4 meses desde la aprobación de la OIR IP.
Alegaciones al trámite de audiencia
Vodafone-Ono matiza que sería necesaria la inclusión del servicio de
interconexión de terminación de llamadas de clientes no pertenecientes al área
nodal (Servicio de Terminación Internodal) en la OIR con independencia de que
los precios de este tipo de llamadas sean negociados una vez terminen las
condiciones del periodo de transitorio.
En este sentido consideran que no es correcto que las llamadas internodales
no formen parte de la OIR, simplemente debe aclararse que su precio es
distinto del máximo regulado, que está sujeto temporalmente a unas
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condiciones transitorias y que será objeto de negociación entre las partes una
vez termine el periodo transitorio.
En contestación a esta nueva alegación, no se juzga pertinente incluir
explícitamente las llamadas internodales en la OIR al ser un servicio no
regulado y por tanto objeto de negociación comercial.
Cabe remarcar que la no inclusión explícita de esta tipología de llamadas no
merma las obligaciones que tienen tanto Telefónica como el resto de
operadores con poder significativo en el mercado de terminación de
proporcionar los servicios de terminación de llamadas a todos los operadores,
para lo cual deberán atender las solicitudes razonables de acceso a elementos
y a recursos específicos de sus redes, así como a recursos y a servicios
asociados, y a su utilización.
III.2.1.2 Definición de áreas nodales
Vodafone-Ono señala la conveniencia de que se reconozca la posibilidad de
que los operadores alternativos definan sus propias áreas “nodales” para la
terminación en sus abonados, escenario que daría lugar a la existencia de dos
tipos de terminaciones en el operador alternativo: la intranodal
23
(regulada) y la
internodal
24
(sujeta a negociación).
Tal como se ha avanzado en el punto anterior, la Resolución del mercado de
terminación fija reconocía la existencia de 21 áreas nodales para las llamadas
terminadas en abonados de Telefónica.
La determinación de este valor se fundamenta, tal como se desarrolla en dicha
Resolución, en la topología de red sobre la que Telefónica presta sus servicios
de interconexión TDM. De hecho, en la misma Resolución se reconoce
expresamente que, en el caso de una interconexión IP, el número de puntos
mínimos de interconexión debería definirse nuevamente, con base en los
requerimientos técnicos ligados a este tipo de interconexión. Asimismo, se
anticipaba que, sin duda, ocasionará una reducción en el número de los
mismos.
Tal como se ha visto en el apartado anterior, la definición de estas 21 áreas
nodales para la terminación de las llamadas en la red de Telefónica mediante
TDM, provoca la existencia de dos escenarios: el de las llamadas intranodales
para las cuales el precio de terminación es de 0.0817 c€/min y el de las
llamadas internodales cuyo precio no está regulado
25
.
23
Para el tráfico de terminación hacia los abonados cuya numeración depende de la central
interconectada o de las centrales de nivel jerárquico inferior que pertenezcan a la misma área nodal.
24
Para e l tráfico d e terminación hacia los abonados cuya numeración no dependa de la central
interconectada ni de las centrales de nivel jerárquico inferior que pertenezcan a la misma área nodal.
25
Excepto durante el periodo transitorio que finaliza una vez trascurridos 4 meses desde la aprob ación de
la OIR IP
.
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Telefónica señala, en su escrito de respuesta a las alegaciones iniciales de
Vodafone-Ono, que en la Resolución del mercado de terminación fija
únicamente se determina el número de áreas nodales de los servicios de
terminación que ella ofrece; sin embargo, obvia que el mismo principio de
racionalidad técnico-económica sería de aplicación para el resto de operadores
declarados con poder significativo de mercado de terminación fijo.
De hecho, la decisión de fijar mediante la citada Resolución únicamente, las
áreas nodales de Telefónica se fundamenta, tal como se señala en la propia
Resolución y como respuesta a una alegación de Ono, en el hecho de que “no
se ve necesario incluir la definición de puntos para los operadores alternativos
ya que esto ha venido siendo libremente acordado por los interesados”.
En efecto, no ha sido necesario hasta la fecha intervenir en esta cuestión, por
otra parte, se debe tener en cuenta que dependerá de la arquitectura de cada
red el número de áreas nodales que esté justificado definir.
En consecuencia, debe concluirse que, en el caso de que la arquitectura de red
de un operador alternativo, tal como deja entrever Vodafone-Ono, justificase,
como sucede en el caso de Telefónica, la existencia de distintas áreas nodales
para entregar las llamadas a sus abonados, en ese caso, el operador podría
aplicar, de forma análoga al escenario de terminación en la red de Telefónica,
dos tipos de terminación: la intranodal cuyo precio sería de 0.0817 c€/min y la
internodal cuyo precio no estaría regulado.
El análisis de la existencia de causas objetivas, técnicas y económicas que
justificasen esta división, así como la determinación del número de puntos de
interconexión, tal como se señalaba en la Resolución del mercado de
terminación fija, están sujetos a la negociación entre las partes, quedando
relegada la intervención de esta Comisión a la existencia de un escenario de
desacuerdo.
III.2.1.3 Ubicación de los PdI y entrega de las llamadas
A la vista de las alegaciones presentadas tanto por Vodafone-Ono como por
Telefónica, se considera necesario clarificar la previsión contenida en la
Resolución del Mercado de terminación fija sobre la posibilidad de entregar las
llamadas a través de los PdI activos ubicados en centrales de nivel jerárquico
inferior a las nodales.
A este respecto Vodafone-Ono solicita que la CNMC aclare que, en el caso de
entregar llamadas en PdIs locales cuya numeración no corresponde con esa
central local pero sí con la provincia del área nodal, la tarifa de aplicación sea la
intranodal.
Por el contrario, Telefónica considera que el transporte de llamadas de
terminación desde una central de nivel inferior a otra diferente de la misma área
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nodal es un servicio que no está incluido en la OlR, y de hecho nunca lo ha
estado (es decir, no entra dentro de la definición de interconexión a nivel local,
metropolitano o tránsito simple de anteriores OIR), por lo que se trata de un
servicio de tránsito sujeto a condiciones comerciales no reguladas.
La introducción de la previsión de entregar las llamadas a través de los PdI
activos ubicados en centrales de nivel jerárquico inferior a las nodales
perseguía un doble objetivo:
a) No penalizar las inversiones realizadas por los operadores que habían
optado por desplegar una red de interconexión de mayor capilaridad y
que, por tanto, accedía a niveles inferiores de interconexión,
obligándoles a dar de baja estos PdI;
b) Crear un entorno de transición pausado en el cual los operadores no
tuvieran la necesidad ni el incentivo de modificar drásticamente su
estructura de interconexión para que les fuera de aplicación el precio
BU-LRIC
26
fijado en el mercado, ni afectase radicalmente a la capacidad
de interconexión de Telefónica a nivel nodal, que podría verse saturada
si la migración de PdIs fuera abrupta.
No obstante, es racional pensar que habida cuenta de que se han definido 21
áreas de interconexión (áreas nodales), las arquitecturas de interconexión de
los operadores con mayor capilaridad tenderán a ir convergiendo a estos 21
puntos, así como hacia los PdIs que se definan en la modalidad alternativa de
interconexión IP, pendiente de aprobación. Por lo que la existencia de un
número importante de PdI en niveles inferiores irá paulatinamente
disminuyendo.
En consecuencia, la previsión de poder seguir entregando las llamadas
mediante PdI de niveles inferiores al de las centrales nodales debe entenderse
como una medida transitoria orientada a minimizar y racionalizar el impacto que
supondrá la disminución del número de PdI.
La consecución de este objetivo debe tenerse en cuenta a la hora de analizar
las cuestiones planteadas por Telefónica y Vodafone-Ono en relación con las
llamadas entregadas mediante los PdI ubicados en niveles de interconexión
inferiores.
Según la arquitectura de interconexión de la OIR definida antes de la
Resolución del mercado de terminación fija, existían distintos niveles de
interconexión (local, metropolitano, tránsito simple y tránsito doble), que
dependían de la relación entre la central en la que se ubicaba el PdI y el arco
de numeración al que se dirigía la llamada. Si ambos coincidían, se trataba de
una interconexión local, mientras que si la numeración destino no correspondía
a la central en la que se ubicaba el PdI, el nivel de la tarifa dependía de la
26
Bottom-Up Long Run Incremental Cost, coste incremental largo plazo según un modelo bottom-up.
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relación jerárquica entre esta central y la central en la que estaba ubicado el
número del usuario destino.
Sin embargo, con la actual reducción del número de PdI, el número de niveles
de jerarquía ha disminuido notablemente existiendo, tal como se ha comentado
con anterioridad, únicamente 2 niveles: el intranodal y el internodal.
No obstante, esta reducción del número de niveles no debe modificar el
comportamiento en cuanto el encaminamiento de las llamadas con respecto al
escenario previo; en particular, por lo que se refiere al uso de los PdI ubicados
en niveles jerárquicos inferiores al del área nodal puesto que, como se ha
señalado, el objetivo de permitir el uso de estos enlaces no es otro que
favorecer una migración racional de la arquitectura de interconexión.
Por lo tanto, ha de entenderse que los arcos de numeración que cubren los
citados PdI siguen siendo los mismos que cubrían anteriormente y que el
precio BU-LRIC únicamente es de aplicación en aquellos casos en los que la
llamada es entregada a través de la central local a la que pertenece el abonado
o en una jerárquicamente superior a esta.
No tiene sentido su aplicación, en cambio, a las llamadas entregadas a través
de un PdI ubicado en una central jerárquicamente inferior, puesto que sería
contraria al objetivo de facilitar la transición hacia una arquitectura de
interconexión acorde a las 21 áreas nodales definidas, y tendría precisamente
el efecto contrario al incrementar el volumen de tráfico en niveles inferiores.
El escenario planteado por Vodafone-Ono de entregar una llamada en un PdI
ubicado en una central jerárquicamente inferior a la que pertenece el abonado,
con independencia de que estuviera en la misma área nodal, estaría fuera de la
previsión anterior y, en consecuencia, no le sería de aplicación el precio
BU-LRIC, sino que estaría a expensas del precio comercial que libremente
pactaran los operadores.
III.2.2 Desbordamientos
Orange y Jazztel, solicitan pronunciamiento sobre los siguientes puntos, con
independencia de que éstos puedan o no ser directamente trasladables al
servicio de terminación contemplado en la OIR:
- Que todo operador de acceso o tránsito, para cumplir con el objetivo fijado
por la LGTel de garantizar la conectividad e interoperabilidad entre las redes
de los distintos operadores, debe agotar todas las opciones para encaminar
hasta el operador de destino el tráfico de terminación enrutando el tráfico por
PdIs alternativos en caso de contingencia del PdI principal.
- Que todo operador deba facilitar la terminación de tráfico en su red por PdIs
alternativos al –en su caso- designado para terminar determinados rangos
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de numeración, para evitar la pérdida de tráfico en caso de producirse
alguna contingencia (incumplimiento de plazos de constitución o
modificación de PdI, averías del PdI, etc.).
En relación a la cuestión planteada por Orange y Jazztel, ciertamente la LGTel
fija como uno de sus objetivos y principios (artículo 3) el promover el
despliegue de redes y la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, fomentando la conectividad y la interoperabilidad extremo a
extremo y su acceso, en condiciones de igualdad y no discriminación.
Sin embargo es preciso tener en cuenta que el artículo 12 de la misma LGTel
“principios generales aplicables al acceso a las redes y recursos asociados y a
su interconexión” determina la obligación de negociar la interconexión mutua
con el fin de prestar servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al
público, con el objeto de garantizar así la prestación de servicios y su
interoperabilidad, otorgándose en ese mismo artículo a la CNMC la capacidad
de intervenir en las relaciones entre operadores o entre operadores y otras
entidades que se beneficien de las obligaciones de acceso e interconexión con
objeto de fomentar y, en su caso, garantizar la adecuación del acceso, la
interconexión y la interoperabilidad de los servicios.
En consecuencia no se considera conveniente, tal como plantea Orange y
Jazztel, desarrollar de manera más extensa la obligación genérica contenida en
la LGTel, puesto que podría suponer el prejuzgar el comportamiento de un
operador coartando la posibilidad de valorar en detalle las circunstancias
concretas que pudieran haber producido la incidencia en el marco de la
capacidad de intervención prevista en el artículo 12 de la LGTel.
Por otra parte, cabe considerar que, en un modelo de pago por el llamante
(calling party pays) como el implantado a nivel nacional, los operadores de
acceso y de tránsito tienen incentivos suficientes para, en la medida de lo
posible, garantizar la entrega de la llamada al operador destino puesto que en
el caso de que no se complete la misma no se produciría el cobro por parte del
operador de acceso, el cual se repercute en los distintos operadores que
intervienen en el encaminamiento.
De la misma forma el operador destino tiene incentivos suficientes para
proporcionar rutas alternativas, para encaminar la llamada al destino,
pudiéndose habilitar en los acuerdos de interconexión medidas que incentiven
al operador destino a dicho cumplimiento. Este es el caso contemplado en el
apartado III.1.3 de la OIR, ante incumplimiento de plazos de constitución o
modificación de PdI, averías del PdI, etc., donde el operador de terminación es
Telefónica. Medidas similares pueden ser implantadas en las obligaciones de
los operadores de terminación alternativos, pero su imposición está fuera del
objeto del presente procedimiento, que sólo regula los servicios de
interconexión proporcionados por Telefónica.
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III.2.3 Penalizaciones por avisos de avería inexistentes
Vodafone-Ono solicita que se incluya una penalización en los casos en que
Telefónica franquee indebidamente la resolución de una incidencia, como
sucede en otras ofertas mayoristas como la OBA.
No se estima necesario incorporar en la OIR penalizaciones para el supuesto
en el que Telefónica franquee indebidamente la resolución de una incidencia,
ya que la mayoría de servicios de interconexión, - a diferencia de los servicios
de acceso incluidos en la OBA-, son servicios que se prestan mutuamente los
operadores interconectados. Por tanto, ambas partes tienen interés en resolver
las averías para restablecer el correcto funcionamiento de la interconexión. Por
otra parte, tampoco se han detectado conflictos en la materia que justifiquen la
intervención de la CNMC para imponer una nueva penalización.
III.2.4 Repercusión de impagos de los servicios de consulta telefónica
(118AB)
El prestador 11811 NIT manifiesta que el comportamiento irregular de los
clientes de los operadores de acceso genera potenciales impagos de estos
servicios, siendo el impago del servicio repercutido al prestador del servicio
118AB. En su opinión, esto no resultaría objetivo y equitativo, ya que las
causas del impago final no siempre derivan del servicio en sí, sino de la falta de
diligencia de los sistemas de control implantados por los operadores de acceso
en la tramitación de la facturación y cobro de sus abonados. 11811 NIT
menciona que hay determinados operadores con comportamientos sostenidos
de impago que difieren de otros operadores con un patrón habitual de cobro y
que además hay operadores de acceso que facturan a sus clientes finales
precios distintos al precio real del servicio 118AB, lo que perjudica doblemente
al prestador del servicio de consulta telefónica, ya que se le repercute el
impago del cliente y además el cliente no vuelve a utilizar su servicio.
La razón por la que se introduce la cláusula de ‘tráfico irregular’ en la oferta de
referencia es establecer un procedimiento conforme al cual deben actuar todos
los operadores que se acojan a la OIR, además de Telefónica, y evitar así una
posible discrecionalidad por parte del operador que retiene pagos en
interconexión. Como se ha analizado con anterioridad, el Real Decreto
381/2015 permite la retención de pagos a Telefónica si se cumplen los criterios
para la identificación del tráfico irregular que han sido aprobados por la SETSI.
El operador se encuentra sometido, en la adopción de dicha medida, a la
supervisión de la SETSI, y el operador asignatario de la numeración puede
acudir vía conflicto a la CNMC.
Sin embargo, el impago que plantea el operador 11811 NIT y la retención de
pagos resultan situaciones completamente diferentes. Siendo la primera un
incumplimiento contractual, la segunda es una medida regulatoria introducida
por las Directivas Europeas y transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico para
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luchar contra el fraude y el mal uso en el ámbito de las comunicaciones
electrónicas.
Por otra parte se ha de señalar, en primer lugar, que el tratamiento del acceso
a los servicios de consulta telefónica sobre números de abonado por parte de
Telefónica ha venido definido desde su origen en el apartado correspondiente
de la OIR (ahora anexo servicios de acceso) y, como para el resto de servicios
de acceso (tarificación adicional, 902), el prestador de servicio está obligado al
pago de los servicios de interconexión. En caso de que se produzca un impago
del cliente de Telefónica en las llamadas al servicio del prestador, Telefónica
puede repercutir el impago del servicio al prestador –siempre que el impago
producido esté suficientemente acreditado-, pero también está obligada en la
OIR a perseguir el cobro del cliente mediante una serie de medidas claramente
especificadas.
Es decir, Telefónica ya está obligada a seguir un procedimiento de facturación
y gestión de cobro para perseguir el impago del cliente a los servicios del
operador interconectado y es equivalente al mecanismo utilizado para la
facturación y cobro de los servicios de tarificación adicional. El prestador 11811
NIT acusa a algunos operadores de acceso de cobrar indebidamente los
servicios 118AB y además de gestionar ineficazmente el cobro de los mismos.
Sin embargo, no especifica qué operadores son los que incurren en estas
prácticas ni tampoco parece que esta situación sea generalizada. Con esta
información y sin perjuicio de que hubiera datos adicionales que pudieran hacer
variar la opinión de la CNMC al respecto, conviene recordar que la OIR sólo
obliga a Telefónica. Por tanto, al no haber planteado 11811 NIT aspectos
concretos relativos a la aplicación por Telefónica del procedimiento
especificado en la OIR, no resulta justificada su modificación.
Si 11811 NIT ha detectado comportamientos irregulares de determinados
operadores de acceso, respecto a la información aportada a los clientes sobre
el precio del servicio de consulta telefónica o respecto a la diligencia con la que
efectúan la persecución del impago, sería más recomendable gestionar dicha
problemática en un procedimiento administrativo ad-hoc con dichos operadores
y no en una modificación de la Oferta de Interconexión de los servicios de
acceso prestados por Telefónica. En consecuencia, no se estima necesario
realizar modificación alguna al respecto.
III.2.5 Ampliación plazo transitorio tránsito doble
Grupalia solicita que se amplíe de 4 a 6 meses desde la aprobación de la OIR
IP, el plazo durante el cual, a falta de acuerdo, Telefónica deba mantener para
las llamadas internodales las condiciones establecidas al respecto en su
contrato vigente con el operador interconectado.
A juicio de Grupalia el plazo marcado de 4 meses puede resultar insuficiente
para abrir una interconexión nueva a nivel IP, no sólo por desconocer dónde se
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podrá efectuar físicamente y si se podrá reutilizar o no alguno de los PdI
existentes, sino sobre todo por desconocer qué equipamiento y con qué
características técnicas deberá tratarse dicho tráfico.
En relación con esta alegación cabe señalar que en la actualidad se encuentra
abierto en la CNMC el procedimiento de aprobación de la OIR IP, por lo que
Grupalia puede, en el marco de dicho procedimiento, realizar las alegaciones
que estime oportunas encaminadas a minimizar el impacto que supondría la
migración de la actual interconexión basada en TDM a una interconexión IP.
En este sentido, la reducción del impacto de la transición de la interconexión
TDM a IP, es uno de los objetivos que se perseguirá en la aprobación de la OIR
IP, por lo que cualquier aportación en este sentido por parte de Grupalia será
bien recibida.
Por lo que respecta a la interfaz técnica de dicha interconexión y el impacto que
la misma puede tener a la hora de determinar el suministrador y los equipos
que deberán adquirirse, como señala Grupalia se constituyó en 2012 un grupo
de trabajo auspiciado por la CMT, en el que participaron una serie de
operadores y Astel, que finalizó sus trabajos el 8 de abril de 2013 con la
aprobación de dos especificaciones técnicas, una basada en el protocolo SIP-I
y otra basada en el protocolo SIP/SDP.
La especificación técnica basada en el protocolo SIP/SDP aprobada en dicho
grupo de trabajo es la propuesta por Telefónica como base de la OIR IP, por lo
tanto, teniendo en cuenta que la misma fue fruto del consenso alcanzado en el
marco de un grupo de trabajo en el que participaron una serie de operadores y
Astel, esta especificación es un buen referente a la hora de determinar el tipo
de equipamiento y los requisitos que debería cumplir.
Por todo ello, no se juzga pertinente la modificación del plazo de 4 meses
desde la aprobación de la OIR IP, durante el cual, a falta de acuerdo,
Telefónica deba mantener para las llamadas internodales las condiciones
establecidas al respecto en su contrato vigente con el operador interconectado,
tal como solicitaba Grupalia.
III.2.6 Eliminación de la vigencia las OIRes anteriores
Telefónica solicita nuevamente que una vez se apruebe la OIR objeto del
presente procedimiento se estipule la eliminación de la vigencia de los
acuerdos de las OIR anteriores, vinculando los mismos a la OIR actualizada,
con la finalidad de evitar conflictividad innecesaria entre operadores.
En relación a esta petición cabe reiterar lo ya señalado en la Resolución de 18
de noviembre de 2010 por la que se aprueba la modificación de la Oferta de
Interconexión de Referencia de Telefónica de España, S.A.U. (MTZ
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2008/210)
27
en el sentido de que mediante la aprobación por esta Resolución,
de una nueva OIR se produce la revisión de la anterior, por lo que su
publicación y, por tanto, su entrada en vigor supondrán la sustitución de la
actualmente vigente, la OIR 2010. Ahora bien, ello no quiere decir que la
relación contractual que se perfeccione mediante la aceptación de la OIR
aprobada deba, necesariamente, considerarse novación total de la
anteriormente existente entre Telefónica y los operadores interconectados, lo
que dependerá de lo que se acuerde entre ambas partes o, en caso de
conflicto, resuelva esta Comisión.
De acuerdo con la doctrina constante de la CMT ratificada por la jurisprudencia,
el acuerdo de interconexión es un acuerdo privado, en concreto, un contrato de
arrendamiento de servicios regulado en el artículo 1544 del Código Civil (en
adelante, C.C.), regido por el principio de libertad de pactos entre las partes
(artículo 1255 del C.C.), tanto para negociar las condiciones de interconexión
de sus redes como para decidir el contenido de los acuerdos que pretendan
celebrar.
En consonancia con ello, en las sucesivas OIR publicadas, se han regulado las
causas de revisión de los citados acuerdos de interconexión, como figura en el
apartado 11.16 de la vigente OIR 2010, relativo a la Revisión del Acuerdo de
Interconexión.
No obstante lo anterior, existe un límite legal a dicha libertad contractual que
rige las relaciones establecidas entre Telefónica y los terceros operadores que
formalizan este tipo de contratos, el cual no es otro que la potestad de esta
Comisión para intervenir administrativamente en dicha relación contractual, con
el objeto de velar por la competencia en el sector, interviniendo por razones de
interés general o incluso adoptando medidas en aquellos casos en que se
produjera una ruptura del equilibrio en las condiciones contractuales entre
operadores, como consecuencia de la regulación sectorial
28
.
Pues bien, a la vista de las modificaciones que se introducen en la OIR por esta
resolución, esta Sala no ha percibido, a priori, la existencia de ninguna razón
de interés general o causa que pueda suponer una ruptura del equilibrio de las
condiciones contractuales entre operadores, que justifique adoptar la medida
de la renegociación, obligatoria y automática de los AGIs firmados entre
Telefónica y el resto de operadores, es decir, la modificación obligatoria de la
totalidad de las condiciones técnicas y económicas establecidas en los
referidos acuerdos. En consecuencia, las únicas modificaciones de acuerdos
entre Telefónica y los operadores que se imponen como obligadas por parte de
esta Sala corresponden a la revisión de los precios y estructura de
interconexión de terminación.
27
Apartado 17 Obligatoriedad de adhesión a la OIR
28
Ello ha sido avalado por numerosas sentencias de la Audiencia Nacional, como por ejemplo las Sentencias de 17 de
noviembre de 2004, 25 de abril de 2005, 18 de noviembre de 2005 o de 8 de julio de 2008.
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En conclusión, a la vista de todo lo comentado, no se considera ajustada a
derecho la solicitud de Telefónica de obligar a todos los operadores ya
interconectados y, en consecuencia, que disponen de un acuerdo de
interconexión con Telefónica, a adherirse a la OIR que se apruebe.
En consecuencia, a este respecto no se propone incluir ninguna modificación
en el texto de la OIR vigente.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
Primero.- Aprobar la Oferta de Interconexión de Referencia basada en
tecnología TDM formada por los textos contenidos en el documento I, el cual
incluye tanto el texto de la propia OIR como sus respetivos anexos
correspondientes a los servicios de terminación (anexo servicios de
terminación) y a los servicios de acceso (anexo servicios de acceso).
Dicho texto será publicado en las páginas web tanto de esta Comisión como de
Telefónica de España, S.A.U.
Segundo.- Telefónica de España, S.A.U. aportará a esta Comisión en el plazo
de un mes desde la aprobación de la presente Resolución el Cuerpo Principal
del contrato tipo así como los Anexos de los AGI y los Adendas que lo
componen, en los que se deberán reflejar los distintos servicios contenidos en
la OIR y sus respectivos anexos correspondientes a los servicios de acceso y
terminación.
Los textos aportados quedarán depositados en esta Comisión y serán
publicados, junto con el texto del anexo I, en las páginas web tanto de esta
Comisión como de Telefónica de España, S.A.U., sin perjuicio de las
competencias de esta Comisión para el examen y, en su caso, modificación de
los textos presentados por Telefónica de España, S.A.U.
Tercero.- Acordar la publicación de la presente resolución en el Boletín Oficial
del Estado, dado que existe una pluralidad indeterminada de interesados, de
conformidad con el artículo 59.6.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
Cuarto.- La Oferta de Interconexión de Referencia basada en tecnología TDM,
aprobada por la presente Resolución, y que está formada por los textos
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contenidos en el anexo I, entrará en vigor al día siguiente de la publicación de
la presente Resolución en el Boletín Oficial del Estado.
