Resolución OFE/DTSA/006/17 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 30-10-2018
| Número de expediente | OFE/DTSA/006/17 |
| Fecha | 30 Octubre 2018 |
| Tipo de proceso | Revisión de oferta de referencia -OFE- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
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RESOLUCIÓN POR LA QUE SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA, A LAS
AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN DE OTROS
ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA Y AL ORGANISMO DE
REGULADORES EUROPEOS DE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS EL
PROYECTO DE MEDIDA DE MODIFICACIÓN DE LA OFERTA DE
INTERCONEXIÓN DE REFERENCIA BASADA EN TECNOLOGÍA IP (OIR-IP)
DE TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A.U.
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SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Joaquim Hortalà i Vallvé, Secretario del Consejo
En Madrid, a 30 de octubre de 2018
Visto el expediente relativo a la modificación de la Oferta de Interconexión de
Referencia basada en tecnología IP de Telefónica de España, S.A.U., la SALA
DE SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo siguiente:
I. ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO. Regulación mayorista del mercado de originación fija
Con fecha 17 de enero de 2017, la Sala de Supervisión Regulatoria de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC)
acordó por resolución aprobar la definición y análisis del mercado minorista de
acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija (mercado 1/2007) y del
mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en redes fijas (mercado
2/2007)
1
.
1
Resolución, de 17 de enero de 2017, por la que se publica la resolución relativa a la definición
y análisis del mercado minorista de acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija
(mercado 1/2007) y del mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en redes fijas
(mercado 2/2007) y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de
Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE). La Resolución fue publicada
en el Boletín Oficial del Estado núm. 20, de 24 de enero de 2017, páginas 5987 a 5989.
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En dicha Resolución se impuso a Telefónica de España, S.A.U. (en adelante,
Telefónica) la obligación de publicar una Oferta de Referencia para la prestación
de los servicios de originación de llamadas mediante interconexión IP (en
adelante, OIR-IP de acceso) suficientemente desglosada para garantizar que no
se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el servicio requerido.
SEGUNDO. Propuesta de Telefónica
Con fecha 24 de febrero de 2017, y dentro del plazo de un mes
2
establecido en
la Resolución del mercado 2/2007 para que Telefónica presentase la OIR-IP de
acceso, se recibió escrito de Telefónica por el que da traslado de la misma.
TERCERO. Inicio del procedimiento
Mediante escrito de la Directora de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual
(en adelante, DTSA) de la CNMC de fecha 14 de marzo de 2017, se notificó a
las entidades interesadas la apertura del procedimiento administrativo de
modificación de la OIR-IP de Telefónica para la provisión del servicio de
originación de llamadas mediante interconexión IP (OIR-IP de acceso), de
conformidad con las obligaciones impuestas en la revisión del mercado 2/2007,
con arreglo a las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante, LPAC).
Asimismo, dada la existencia de una pluralidad indeterminada de interesados en
el presente procedimiento, se publicó su inicio en el Boletín Oficial del Estado
3
de 27 de marzo de 2017.
CUARTO. Alegaciones iniciales
Con fechas 18, 22 y 23 de mayo y 5 de junio de 2017 se recibieron los respectivos
escritos de la Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de
Telecomunicaciones (en adelante, ASTEL), BT España Compañía de Servicios
Globales de Telecomunicaciones, S.A.U. (en adelante, BT), Orange Espagne,
S.A.U. (en adelante, Orange), Vodafone España, S.A.U. y Vodafone Ono, S.A.U.
(en adelante, referidas conjuntamente como Vodafone).
QUINTO. Requerimiento de información a Telefónica
Mediante escrito de 31 de mayo de 2017, de la Directora de la DTSA, se requirió
a Telefónica la justificación detallada de los cambios realizados sobre el texto de
la OIR-IP vigente
4
, y otras justificaciones relativas a las condiciones técnicas y
económicas de los servicios de acceso propuestos en su oferta.
2
Contado desde la fecha de notificación de la Resolución del mercado 2/2007, que en el caso
de Telefónica fue el 23 de enero de 2014.
3
Núm. 73, Sec. V-B. Pág. 22817.
4
El texto vigente de la OIR-IP, aprobado mediante Resolución de 8 de septiembre de 2016, sólo
incluye el servicio de terminación mediante tecnología IP.
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SEXTO. Respuesta de Telefónica
Con fecha 27 de junio de 2017, tuvo entrada la respuesta de Telefónica al
requerimiento efectuado sobre su propuesta de oferta.
Con fechas 31 de julio de 2017 y 6 de marzo de 2018, se recibieron escritos de
Telefónica por los que procede a ampliar su respuesta al requerimiento, en
relación a la justificación económica del precio del servicio de facturación y
gestión de cobro y respecto al desglose de tráfico de interconexión,
respectivamente.
Mediante escrito de 2 de marzo de 2018, Telefónica realiza una consulta en
relación con la facturación en interconexión de las llamadas a los servicios de
emergencia y atención ciudadana a los que se puede acceder mediante el
servicio de interconexión de acceso.
SÉPTIMO. Trámite de información pública
El 27 de julio de 2018 la DTSA acordó la apertura del trámite de información
pública sobre la modificación de la Oferta de Interconexión de Referencia basada
en tecnología IP (OIR-IP) de Telefónica, que incorpora el servicio de originación
de llamadas.
El citado acto fue publicado en el Boletín Oficial del Estado
5
de 2 de agosto de
2018.
En el trámite de información pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: ASTEL, BT, Vodafone, 11811 Nueva Información Telefónica, S.A.U. (en
adelante, 11811 NIT), Telefónica y Orange.
OCTAVO. Informe de la Sala de Competencia
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio y
del artículo 14.2 b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real
Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC ha
emitido informe sin observaciones.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO. Habilitación competencial
En el marco de sus actuaciones, la CNMC debe, de conformidad con el artículo
1.2 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (en lo sucesivo, LCNMC) “garantizar, preservar y
promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una
competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio
de los consumidores y usuarios”; estableciéndose en el artículo 5.1.a) entre sus
funciones la de “supervisión y control de todos los mercados y sectores
productivos”. En concreto, en lo referente al sector de las comunicaciones
5
Núm. 186, Sec.V-B. Pág. 50181.
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electrónicas, el artículo 6 dispone que la CNMC “supervisará y controlará el
correcto funcionamiento de los mercados de comunicaciones electrónicas”, y en
su apartado 5 añade que, entre sus funciones, estarán las atribuidas por la Ley
General de Telecomunicaciones.
Para realizar las citadas labores de supervisión y control, los artículos 6 de la
LCNMC y 70.2 de Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones
(en adelante, LGTel), otorgan a esta Comisión, entre otras, las funciones de
definir y analizar los mercados de referencia relativos a redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, la identificación del operador u operadores que
posean un poder significativo cuando en el análisis se constate que el mercado
no se desarrolla en un entorno de competencia efectiva así como, en su caso, la
de establecer obligaciones regulatorias a los mismos, todo ello de acuerdo con
el procedimiento y efectos determinados en los artículos 13 y 14 de la misma
LGTel y en la normativa concordante.
Asimismo, el artículo 7.2 del Reglamento de mercados
6
señala que la CNMC
podrá determinar la información concreta que deberán contener las ofertas, el
nivel de detalle exigido y la modalidad de su publicación o puesta a disposición
de las partes interesadas, habida cuenta de la naturaleza y propósito de la
información en cuestión. De forma adicional, el artículo 7.3 de dicho Reglamento
7
dispone que esa Comisión podrá introducir cambios en las ofertas de referencia
para hacer efectivas las obligaciones.
En consecuencia, la CNMC resulta competente para introducir cambios en la
Oferta de Referencia basada en tecnología IP de Telefónica, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 70.2 de la LGTel y en el artículo 7.3 del Reglamento
de mercados, así como en el artículo 9.2 de la Directiva de Acceso.
Por ello, a la vista de la normativa citada y de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 20.1 y 21.2 de la LCNMC, y en virtud del artículo 14.1.b) del Estatuto
Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto,
el órgano competente para resolver el presente procedimiento es la Sala de
Supervisión Regulatoria de la CNMC, correspondiendo las facultades de
instrucción a la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual, de
conformidad con el artículo 25 de la LCNMC y el artículo 21 del Estatuto Orgánico
de este organismo.
SEGUNDO. Notificación del Proyecto de Medida
Conforme al artículo 7 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativa a un marco regulador común de las redes y servicios de
6
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y
numeración, aprobado mediante Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, vigente conforme
a la Disposición Transitoria Primera de la LGTel.
7
Transposición del artículo 9.2 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas
y recursos asociados, y a su interconexión.
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comunicaciones electrónicas (Directiva Marco), en su redacción modificada por
la Directiva 2009/140/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de
25 de noviembre de 2009, y al artículo 5 del Reglamento de mercados, la CNMC
notificará los proyectos de medidas que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, al Organismo de Reguladores Europeos de las
Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y a las autoridades nacionales de
reglamentación (ANR) de los otros Estados miembros, cuando dichos proyectos
se refieran a la definición y análisis de mercados, la identificación de operadores
con poder significativo de mercado y la imposición, mantenimiento, modificación
y supresión de obligaciones específicas a dichos operadores. Dichos proyectos
de medida deberán ser asimismo remitidos al Ministerio de Economía y
Empresa
8
.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y notificar
la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 22.1.b) de la LPAC,
hasta que se notifiquen a esta Comisión las observaciones de la Comisión
Europea.
En virtud de lo anterior, teniendo en cuenta las alegaciones presentadas por los
operadores a la consulta pública, así como el informe de la Sala de Competencia
de la CNMC, se procede a notificar el Proyecto de Medida que se adjunta al
presente escrito, a la Comisión Europea, al ORECE, a las ANR de otros Estados
miembros de la Unión Europea y al Ministerio de Economía y Empresa para que
en el plazo máximo de un mes presenten sus observaciones.
La notificación de la presente Resolución se realizará mediante su publicación
en el BOE, al tener por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas,
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia,
8
De conformidad con lo establecido en el artículo 25.3 (primer párrafo) del Reglamento sobre
mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración, aprobado por Real
Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
notificará al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (…) los proyectos de medidas que
pretenda adoptar en el ámbito de sus competencias definidas en los apartados 1, 3.c), 3.d) y 3.e)
del artículo 23 y en el artículo 24, junto a sus motivaciones, y que puedan tener repercusiones
en los intercambios entre Estados miembros. Actualmente, todas las competencias ministeriales
que se tuvieron en cuenta en la aprobación del citado precepto se encuentran subsumidas dentro
del ámbito competencial del Ministerio de Economía y Empresa.
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RESUELVE
PRIMERO.- Aprobar el Proyecto de Medida que se adjunta a la presente
Resolución como Documento 1, así como sus Anexos, relativo a la modificación
de la Oferta de Interconexión de Referencia basada en tecnología IP (OIR-IP) de
Telefónica de España, S.A.U., y acordar su notificación a la Comisión Europea,
a las Autoridades Nacionales de Reglamentación de otros Estados miembros de
la Unión Europea, al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones
Electrónicas (ORECE) y al Ministerio de Economía y Empresa, para que en el
plazo máximo de un mes presenten sus observaciones al mismo.
SEGUNDO.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 22.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queda suspendido el
transcurso del plazo para resolver y notificar la correspondiente Resolución a los
interesados.
La notificación del presente acto se realizará mediante su publicación en el BOE,
al tener por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas, de
conformidad con lo previsto en el artículo 45.1 de la misma Ley.
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DOCUMENTO 1
PROYECTO DE MEDIDA SOBRE LA MODIFICACIÓN DE LA OFERTA DE
INTERCONEXIÓN DE REFERENCIA BASADA EN TECNOLOGÍA IP (OIR-IP)
DE TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A.U.
INTRODUCCIÓN
El presente procedimiento tiene por objeto el análisis y evaluación de la
propuesta de modificación de la Oferta de Interconexión basada en tecnología
IP presentada por Telefónica, que principalmente incorpora la prestación de los
servicios de acceso u originación de llamadas, de acuerdo con la obligación
regulatoria impuesta en la Resolución del mercado mayorista de acceso y
originación de llamadas en redes fijas. Adicionalmente, se revisan los cambios
propuestos por Telefónica al texto de OIR-IP vigente, y determinadas propuestas
de cambio de los operadores.
I. CONTEXTO RELATIVO A LA INTERCONEXIÓN IP
En la última revisión del mercado 2/2007 aprobado el 17 de enero de 2017 se
incluyó la obligación de Telefónica de ofrecer los servicios de originación
mediante tecnología IP. Teniendo en cuenta que (i) la red de Telefónica y la de
los operadores evolucionan hacia redes multiservicio NGN basadas en IP y (ii)
la OIR-IP de Telefónica para la terminación de llamadas en su red fue aprobada
el 8 de septiembre de 2016, se juzgó conveniente incluir en la OIR-IP la
interconexión de los servicios de originación de Telefónica. Así se evitan trabas
a los operadores que se interconecten con Telefónica, de forma que puedan
reducir sus costes operativos al reutilizar el mismo tipo de interconexión IP para
todos los flujos de tráfico.
Por otra parte, la OIR-IP aprobada utiliza SIP (SIP/SDP)
9
como protocolo de
interconexión en IP para servicios de voz, respetando la especificación SIP
consensuada entre los operadores, dentro del foro de interconexión IP
auspiciado por esta Comisión que tuvo lugar entre 2012 y 2013. Por
consiguiente, se reduce la complejidad de incluir los servicios de originación en
la OIR-IP, al utilizarse la misma especificación de interfaz. Siguiendo esta
premisa, en el mercado 2/2007 se indicó que la oferta de interconexión en IP
para servicios de originación debía reutilizar los procedimientos establecidos en
la oferta equivalente de terminación, tales como el número de PdIs, los procesos
y plazos de constitución y modificación de PdIs, o los procedimientos de
facturación.
Por último, la misma resolución del mercado especificaba que el servicio de
originación de llamadas en IP debía incluir los siguientes servicios:
9
Descrito en la publicación IETF RFC 3261: SIP: Session Initiation Protocol.
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- Servicio de acceso indirecto para vehicular las llamadas de accesos
AMLT
10
, exclusivamente sobre los accesos tradicionales RTC
11
de
Telefónica.
- Servicio de acceso a tarifas especiales y numeración corta de otros
operadores, con independencia de la tipología del acceso, es decir, tanto
para líneas RTC (par de cobre) como líneas NGA (fibra) de Telefónica.
En el presente procedimiento se analiza en detalle la propuesta de servicios de
originación en IP propuestos por Telefónica en su modificación de la OIR-IP
vigente.
II. REVISIÓN DE LAS MODIFICACIONES PROPUESTAS EN LA OIR-IP
Telefónica ha presentado una propuesta de OIR-IP compuesta por tres
documentos:
- Cuerpo principal OIR-IP: incluye los elementos comunes o facilidades
asociadas a la prestación de los servicios de interconexión en IP
contenidos en la oferta.
- Anexo-SA IP: contiene la definición, características, precios y facturación
de los servicios de originación de llamadas en IP (en adelante, servicios
de acceso en IP).
- Anexo-ST IP: contiene la definición, características, precios y facturación
de los servicios de terminación de llamadas en IP (en adelante, servicios
de terminación en IP).
La OIR-IP, aprobada el 8 de septiembre de 2016, sólo incluía el servicio de
terminación en IP, junto a los elementos técnicos y operativos de prestación del
mismo. Ahora Telefónica ha incluido la definición, características y precios del
servicio de acceso en IP, llevando a cabo una reestructuración del texto de la
oferta, análogamente al proceso realizado en la última revisión de la OIR-TDM
12
,
donde la oferta se subdividió en (i) cuerpo principal de la oferta con los elementos
comunes a todos los servicios, (ii) anexo de los servicios de acceso y (iii) anexo
de los servicios de terminación.
Del análisis de la oferta presentada por Telefónica, se observa que el Anexo-SA
IP incluye principalmente los siguientes servicios de acceso:
- Servicio de interconexión de acceso indirecto en IP sobre líneas AMLT:
permite la entrega de las llamadas de clientes con línea de Telefónica al
operador interconectado AMLT para que este operador pueda gestionar
esas llamadas. Este servicio sólo se ofrece para líneas AMLT y, por tanto,
10
Acceso Mayorista a la Línea Telefónica.
11
Red Telefónica Conmutada.
12
Aprobada por la CNMC en su resolución de 11 de febrero de 2016 (OFE/DTSA/1975/14/OIR
TDM).
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sólo está disponible para accesos de la tradicional red telefónica
conmutada (RTC).
- Servicio de interconexión de acceso a numeración corta: incluye los
servicios de interés social, números cortos y consulta telefónica sobre
números de abonado, y a servicios de tarifas especiales –servicios
800/900, 901, 902 y tarificación adicional-. Este servicio de interconexión
en IP permite a los operadores recibir llamadas a sus servicios desde
cualquier línea de Telefónica, ya sea de la red RTC o FTTH.
La propuesta incluye sus correspondientes condiciones económicas y técnicas.
Respecto a las condiciones técnicas de los servicios de acceso en IP, se observa
que la propuesta reutiliza la estructura técnica de la OIR-IP vigente, manteniendo
un único nivel de interconexión, y la obligación de interconexión a un único PdI-
NGN redundado –se sigue manteniendo la misma lista de centros de conexión
IP en Barcelona y Madrid-, así como los diferentes procedimientos del protocolo
de señalización SIP.
Es decir, la propuesta de servicios de acceso en IP de Telefónica respeta los
requisitos establecidos en la revisión del mercado 2/2007, respecto a incorporar
los servicios de originación en IP con todas sus características técnicas y
económicas y reutilizando los procedimientos establecidos para los servicios de
terminación (descripción y localización de PdIs, plazos de constitución de la
interconexión, facturación…).
Sin embargo, Telefónica también ha incluido en su propuesta otras
modificaciones a servicios de la OIR-IP que deberían ser análogos a los
equivalentes de la OIR-TDM vigente y que no proceden de la resolución del
mercado, sin aportar justificación alguna en su escrito de inicio.
A la vista de las alegaciones iniciales de ASTEL, BT, Orange y Vodafone, la
DTSA solicitó a Telefónica la aportación de información suficiente que pudiese
justificar las modificaciones introducidas en la OIR-IP, habiendo sido recibida la
respuesta de Telefónica el 27 de junio de 2017 y ampliada el 31 de julio del
mismo año.
Se expone a continuación el análisis en detalle de los servicios de acceso en IP
de la oferta, así como de las propuestas de Telefónica de modificación de otros
servicios de la OIR-IP y las solicitudes de cambio de los operadores, una vez
analizadas las alegaciones recibidas al trámite de información pública –
recogidas en el Anexo 2-.
1 Aspectos generales y adhesión a la oferta
La propuesta presentada por Telefónica ha consistido en modificar y
reestructurar la OIR-IP vigente para servicios de terminación, e incorporar los
servicios de acceso. El apartado 1.2 presenta los aspectos generales, donde se
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describe la estructura del texto de la oferta en 3 apartados: (i) cuerpo principal
de la oferta (OIR-IP), (ii) servicios de acceso (anexo-SA IP) y (iii) servicios de
terminación (anexo-ST IP). También se especifica en este apartado la
formalización de la adhesión a la oferta.
Respecto a este apartado, BT manifiesta que, aunque se trata de un contrato de
adhesión que no requiere de firma alguna, se menciona la necesidad de firmar
tanto un acuerdo de confidencialidad previo, como un “texto que tendrá por
objeto la aceptación”, aspectos ambos que a su juicio deben ser aclarados.
Análisis
El cuerpo principal de la OIR-IP se corresponde con los elementos comunes
asociados a los servicios de interconexión de acceso y terminación, e incluye:
- La estructura de los Puntos de Interconexión (PdI-NGN), junto a la
definición de los centros de conexión IP que componen cada PdI-NGN.
- Los servicios de conexión IP a la red de Telefónica.
- Los precios de los servicios de conexión IP.
- Las características técnicas de los servicios de interconexión,
especificando aspectos tales como la tipología de interfaces físicos, el
procedimiento de constitución de la red de interconexión o el intercambio
de parámetros de la señalización SIP.
- El Acuerdo General de Interconexión.
- El procedimiento de consolidación y facturación.
- El procedimiento para la comunicación de averías.
De forma general, el cuerpo principal de la OIR-IP mantiene la redacción vigente,
de forma que aspectos tales como la estructura de interconexión IP y sus
características técnicas se mantienen invariables, y comunes tanto a los
servicios de terminación como de acceso. Así, las modificaciones que se han
llevado a cabo en estos apartados han consistido principalmente en cambios
semánticos para extender el ámbito de aplicación a todos los servicios de
interconexión y no exclusivamente a los de terminación.
Ahora bien, se había eliminado, sin justificación alguna, de este apartado el
párrafo de la vigente OIR-IP sobre la aplicación automática e incondicional de
las condiciones de la oferta, una vez aceptado cualquiera de sus términos por el
operador solicitante. Sin embargo, en su respuesta de 27 de junio al
requerimiento de la DTSA, Telefónica rectificó y propuso volver a incluir el párrafo
de la OIR-IP vigente.
BT propone eliminar el párrafo relativo a la formalización por escrito del texto
objeto de aceptación, por tratarse de un contrato de adhesión que no requiere
de firma alguna, tal y como consta en el párrafo del mismo apartado: “El operador
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podrá adherirse a la OIR-IP de Telefónica de España, bastando a tal efecto con
su comunicación clara y acreditativa de la aceptación de la misma, que ha de ser
cursada por persona con poderes de representación del operador para contratar
en su nombre, sin necesidad de firmar documento alguno”.
En la Resolución de 8 de septiembre de 2016, que aprobó la OIR-IP para los
servicios de terminación, se incluyó -a propuesta de BT- el párrafo por el cual se
clarificaba que, para adherirse a la OIR-IP, basta con (i) una comunicación clara
y acreditativa de su aceptación, (ii) que esta aceptación ha de ser cursada por
una persona con poderes de representación del operador para contratar en su
nombre y (iii) que no es necesario firmar ningún documento.
La razón principal por la que se incluyó esta flexibilidad en la formalización de la
adhesión a la OIR-IP fue para evitar dilaciones en la aplicación de la oferta,
agilizando el trámite para que la interconexión con Telefónica solicitada por el
operador se realizase lo antes posible.
Este objetivo sigue manteniéndose, por lo que se considera razonable la petición
de BT de eliminar el párrafo que había permanecido en el texto de la oferta
respecto a la obligación de formalizar por escrito el texto objeto de aceptación en
un plazo de 5 días laborables, ya que es contradictorio con lo citado
anteriormente, que hace innecesaria la formalización firmada por escrito del
contrato, una vez adherido el operador al texto de la oferta.
Por la misma razón, también se mantendrá el texto de la OIR-IP que especifica
la aplicación automática e incondicional de la adhesión a los términos de la oferta
desde la fecha en que Telefónica tuviera conocimiento de la misma -es decir,
desde el momento de la recepción de la adhesión por parte de Telefónica
13
-,
haciendo innecesaria la formalización por escrito de dicha aceptación cinco días
laborables después.
No obstante lo anterior, cabe indicar que es evidente que si no se firma un AGI,
la oferta será aplicable en su integridad –como contrato de adhesión- y que si los
operadores pactasen con Telefónica alguna condición que difiriera de las
establecidas en la OIR, dicho acuerdo sí tendrá que figurar por escrito, al no
producirse una adhesión completa a la citada oferta regulada.
Con respecto al párrafo de la oferta que indica la obligación de plasmar en un
acuerdo de confidencialidad entre Telefónica y el operador el contenido
confidencial del contrato tipo de interconexión, con anterioridad al inicio de las
conversaciones de negociación del AGI, se cree razonable modificar la redacción
–como sugiere BT-para flexibilizar dicho requisito previo a la contratación
efectiva de la interconexión, señalando esta posibilidad como potestativa para
13
Esta aclaración fue puesta de manifiesto en la Resolución de 28 de abril de 2011, por la que
se da contestación a la consulta formulada por BT en relación con la fecha de aplicación de los
precios de interconexión establecidos en la OIR 2010 una vez notificada a Telefónica su adhesión
a dicha Oferta (RO 2011/836).
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las partes. Asimismo, se tienen en cuenta las sugerencias de redacción de
ASTEL y BT, manifestadas en el trámite de información pública y comentadas
en el Anexo 2.
A este respecto, cabe indicar que el artículo 12.7 de la LGTel ya establece que
los operadores que obtengan información de otros, con anterioridad, durante, o
con posterioridad al proceso de negociación de acuerdos de acceso o
interconexión, destinarán dicha información exclusivamente a los fines para los
que les fue facilitada y respetarán en todo momento la confidencialidad de la
información transmitida o almacenada, en especial respecto de terceros,
incluidos otros departamentos de la propia empresa, filiales o asociados. El
contenido de este precepto legal se encuentra, asimismo, contemplado en el
artículo 22.5 del Reglamento de mercados. Esta previsión normativa se
encuentra recogida en el apartado 13 del contrato tipo (Anexo 5 de la OIR-IP),
donde se especifica la obligación de tratar como confidencial toda aquella
información señalada como tal por cada parte e intercambiada entre Telefónica
y el operador como consecuencia del acuerdo de interconexión, pero es
igualmente aplicable a la información intercambiada con anterioridad a la
suscripción del AGI.
Propuesta
En base al análisis anterior, se propone realizar las siguientes modificaciones al
texto propuesto por Telefónica en el apartado 1.2 de su oferta:
- Incluir el párrafo siguiente:
“La aceptación por parte del operador solicitante de la interconexión de
cualquiera de los términos de la OIR-IP o de los textos presentados por
Telefónica de España en cumplimiento de las obligaciones impuestas por
la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante,
CNMC) supondrá la aplicación automática e incondicional del objeto de la
misma desde el momento de la recepción por parte de Telefónica de la
notificación de la solicitud de adhesión del operador alternativo, a las
condiciones establecidas en la Oferta de Interconexión de Referencia .”
- Eliminar el siguiente párrafo:
“En los cinco días laborables siguientes a la fecha en la que Telefónica de
España tenga conocimiento de la aceptación del operador solicitante de
la interconexión, Telefónica de España, y el citado operador formalizarán
por escrito el texto que corresponda con el objeto de la aceptación […].”
- Modificar el párrafo siguiente:
“El contenido confidencial del Contrato Tipo de Interconexión se deberá
plasmar podrá plasmarse en un Acuerdo de Confidencialidad entre
TELEFÓNICA DE ESPAÑA y EL OPERADOR con anterioridad al inicio
de las conversaciones destinadas a negociar el Acuerdo General de
Interconexión, en el caso de que ambas partes vean necesario su
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firma. En cualquier caso, igualmente se verán sometidos por la
obligación de la LGTel de garantizar la confidencialidad de la
información intercambiada anteriormente a la suscripción del
acuerdo de interconexión.”
2 Oferta y caracterización de Puntos de Interconexión
La propuesta presentada mantiene la obligación de conexión en un único PdI-
NGN, tanto para servicios de terminación como de acceso. Cada PdI-NGN está
formado por una pareja de Centros de Conexión IP en ubicaciones físicas
diferentes, por lo que bastaría una conexión doble en un único PdI-NGN para
garantizar la redundancia del servicio.
El apartado 2 de la oferta mantiene la redacción de la OIR-IP vigente, junto a la
lista de Centros de Conexión IP de su Anexo I.
Por su parte, en el apartado 3.1.1 se incluye la caracterización de los PdI-NGN,
manteniéndose también el texto de la OIR-IP vigente, donde se especifica que
las conexiones a los Centros de Conexión IP de los PdI-NGN se realizan con
enlaces Gigabit Ethernet u opcionalmente con conexiones 10 Gigabit Ethernet.
Análisis y propuesta
Telefónica ha respetado el principio de mantener la misma estructura de
interconexión en IP para los servicios de acceso y de terminación, como se
indicaba en la revisión del mercado 2/2007, lo que se traslada en un mayor
aprovechamiento de los recursos de interconexión y una optimización operativa
para ambos operadores interconectados.
Por consiguiente, se mantiene sin cambios la propuesta de Telefónica.
3 Constitución del PdE en ubicación del Operador
El Punto de Entrega (PdE) es el lugar físico donde se establece la interconexión
a nivel de fibra óptica entre las redes de Telefónica y del Operador. Según la
definición de la OIR-IP, el PdE se ubica en “un lugar intermedio de la ruta óptica
que une los Nodos Frontera de Telefónica de España y del Operador, acordado
por ambos”.
Estas definiciones son equivalentes a las que existen en la OIR-TDM para la
definición del Punto de Interconexión óptico.
Telefónica ha modificado las características del servicio de conexión en su
modalidad de constitución del PdE por Telefónica en ubicación del Operador
(apartado 3.1.2.4 de la oferta), ya que ha incluido como condición para solicitar
esta modalidad de conexión, un límite máximo de distancia entre la ubicación del
operador y el Centro de Conexión IP de Telefónica de 15 km (la mitad de la
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distancia máxima de 30 km entre domicilios de los emplazamientos de los
operadores).
Análisis
En el caso general en que ambos operadores se ponen de acuerdo en
interconectarse en un punto intermedio entre ambos, la distancia máxima entre
los domicilios de los emplazamientos respectivos de cada operador es de 30 km.
Esta distancia viene definida en el apartado 3.1.2.1, que se refiere al
establecimiento de un PdE entre Telefónica y el operador en una nueva arqueta
de interconexión.
Según esta definición, cada operador se haría cargo del coste de llegar con la
fibra desde su propio domicilio hasta el punto intermedio (PdE) entre ambos, con
lo cual cada operador costearía como máximo 15 km de infraestructura -
asumiendo que el PdE sea el punto medio entre ambos operadores-.
En la OIR-IP el Operador puede interconectarse con Telefónica utilizando
cualquiera de estas modalidades:
- PdE en nueva arqueta de interconexión: Telefónica y el operador se hacen
cargo del coste de llegar al PdE en un punto intermedio.
- Reutilizando infraestructura existente: el operador reutiliza la
infraestructura de un PdI óptico o la de entrega de señal en CRMO
14
o
sala OBA
15
ya establecidos con Telefónica, de forma que tanto Telefónica
como el Operador se benefician del ahorro en costes de despliegue de
infraestructura que supone esta opción con respecto a la modalidad
anterior.
- Constitución del PdE por Telefónica en ubicación del Operador: el
Operador paga a Telefónica por el coste de la infraestructura que ésta
debe desplegar para llegar desde su domicilio a la ubicación del Operador.
El caso sobre el que Telefónica propone su modificación se circunscribe a la
última modalidad, en la que el operador solicita y paga a Telefónica para que
ésta se encargue de desplegar la infraestructura de conexión hasta el domicilio
del operador.
El precio de este servicio es el que corresponde al servicio de conexión basado
en agregación Gigabit Ethernet y 10 Gigabit Ethernet de la ORLA
16
; y en la
definición del servicio de conexión de la ORLA se establece que la distancia en
línea recta entre las centrales frontera de Telefónica y del operador debe ser
inferior a 30 km.
14
Cámara de Registro MultiOperador.
15
Oferta de Bucle de Abonado.
16
Oferta de Referencia de Líneas Alquiladas.
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De hecho, en la OIR-TDM siempre se ha utilizado 30 km como distancia máxima
del servicio de conexión. Así pues, también en la OIR-IP se mantiene dicha
distancia en lo que respecta a la constitución del PdE por Telefónica en ubicación
del Operador, ya que hace referencia al servicio de conexión, que permite
conectar los domicilios de ambos operadores.
Telefónica propone reducir la distancia máxima de uso de esta modalidad a 15
km, en base a que la definición de PdE supone su ubicación en un lugar
intermedio entre los Centros de Conexión de ambos operadores, lo que
supondría como máximo la mitad de la distancia máxima entre ambos.
Sin embargo, no se considera razonable este argumento, debido a que (i) la
ubicación del PdE intermedio entre los domicilios de ambos operadores suele
establecerse aproximadamente en la mitad entre ambos domicilios cuando
ambos operadores se encargan del coste de la infraestructura respectiva para
llegar a una nueva arqueta de interconexión y (ii) en la modalidad de constitución
del PdE por Telefónica en ubicación del Operador, el operador solicitante paga
a Telefónica por encargarse de construir toda la infraestructura que separa su
domicilio del de Telefónica, por lo que el único límite en cuanto a distancia del
servicio viene marcado por la propia definición de distancia máxima entre
domicilios de los operadores, es decir, 30 km, fijada en la OIR-IP, OIR-TDM y
ORLA para el servicio de conexión.
Propuesta
En base al análisis anterior, se propone rechazar la propuesta de Telefónica,
eliminando el siguiente texto del apartado 3.1.2.4 de la oferta presentada:
“El operador podrá solicitar la modalidad de constitución del PdE en ubicación
de operador siempre que la distancia entre dicha ubicación del operador y el
Centro de Conexión IP de Telefónica no supere la mitad de la distancia máxima
de 30 km entre domicilios de los emplazamientos de los operadores.”
4 Servicio de tránsito de otros operadores
Telefónica ha modificado las características del servicio de tránsito de otros
operadores de la OIR-IP vigente para incorporar los servicios de acceso como
parte del tráfico que puede ser intercambiado con terceros operadores a través
de los recursos de interconexión de operadores interconectados con Telefónica.
Análisis
Telefónica ha incorporado al servicio de tránsito que pueden prestar los
operadores interconectados (también denominado servicio de reventa de
interconexión) los tráficos de acceso originados en clientes de Telefónica.
Concretamente, el servicio de acceso indirecto (AMLT), servicio de cobro
revertido automático (900, 800), servicios de inteligencia de red y servicios de
acceso a numeración corta.
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BT propone la inclusión de una mención específica que indique que el servicio
de tránsito de otros operadores se presta a cualquier tipo de numeración.
La redacción de Telefónica es equivalente a la existente en la OIR-TDM, donde
aparece con claridad que el servicio de tránsito a otros operadores incluye el
encaminamiento del tráfico de terminación en la numeración del operador
destino y los tráficos de acceso proporcionados por Telefónica. Por tanto, no se
observa necesario modificar dicha redacción, que no ha planteado dudas en su
interpretación hasta el momento.
Ahora bien, se considera conveniente incluir dentro de los tráficos de acceso el
correspondiente al servicio de acceso a Internet bajo la modalidad de acceso
(909), ya que -aun siendo un servicio de uso residual- está incluido en la OIR-
TDM, con rangos de numeración asignados, por lo que las llamadas
correspondientes podrían ser cursadas por medio del servicio de tránsito en la
interconexión IP.
Por otra parte, Telefónica ha eliminado el párrafo de la OIR-IP vigente por el cual
se confirma que el operador que solicita el servicio de tránsito al operador
interconectado con Telefónica, no está obligado a formalizar un Acuerdo de
Interconexión con Telefónica.
Coincidiendo con lo solicitado por BT, se considera conveniente volver a incluir
dicha mención en el apartado, puesto que estipula con claridad que no se
necesitan trámites adicionales para que el operador tercero pueda utilizar el
servicio de tránsito del operador interconectado con Telefónica.
Propuesta
De acuerdo con lo señalado se propone:
- Incluir dentro de los servicios de interconexión de acceso el
correspondiente al servicio de acceso a Internet bajo la modalidad de
acceso (909).
- Incluir el siguiente párrafo:
“El Tercer Operador que solicita el servicio de tránsito al Operador
interconectado con Telefónica de España no está obligado a formalizar un
Acuerdo de Interconexión (AGI-VoIP) con Telefónica de España.”
5 VLAN para señalización
Al actualizar el texto de la oferta para incluir los servicios de acceso, Telefónica
mantiene la misma estructura de una única VLAN
17
para los servicios VoIP,
separando los tráficos de llamadas masivas en una segunda VLAN. Según esta
17
Identificador de Red virtual en la tecnología Ethernet.
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estructura, cada VLAN cursa tanto el tráfico de la comunicación vocal (“media”)
como el de señalización asociados a cada tipo de tráfico.
ASTEL señala que hay dos posiciones entre sus asociados, por lo que propone
que la OIR-IP permita ambas alternativas, es decir, (i) transmitir el tráfico de
señalización y media conjuntamente o por VLAN separadas, y (ii) transmitir las
llamadas masivas en VLAN separadas o en la misma con direccionamiento
específico.
BT apoya la estructura de Telefónica por ser la más extendida entre los
operadores, argumentando que hacer cambios sobre la misma supondría
trabajos en red innecesarios. Vodafone considera que debería permitirse en la
OIR-IP la opción de segregar el tráfico de señalización del tráfico media, al ser
una opción técnicamente óptima, por garantizarse una calidad de servicio
superior al aplicar políticas de QoS diferentes para cada tipo de datos y permitir
una correcta monitorización mediante sondas pasivas a un coste razonable,
además de ser la opción que está implantando y acordando con los operadores
que le han solicitado interconexión IP.
Por su parte, Orange también considera que la arquitectura de concentrar el
tráfico de media y señalización por una misma VLAN entra en conflicto con su
arquitectura interna y le supone importantes impactos en la configuración de los
recursos implicados en la interconexión, obligando a Orange a concentrar en una
sola VLAN el tráfico de sus VPN diferenciadas para señalización y media, lo que
impide trasladar de forma eficiente las políticas de calidad de servicio en
interconexión. Sin embargo, Orange manifiesta que ha decidido adaptar su
propia arquitectura interna a la propuesta por Telefónica en interconexión, para
asumir su objetivo en plazo de migración de la interconexión hacia IP con
Telefónica.
Vodafone señala que existen aspectos técnicos en la OIR-IP que podrían ser
debatidos por los operadores en el seno de un grupo de trabajo, análogamente
al foro técnico que han establecido Telefónica, Orange y Vodafone para discutir
aspectos de detalle en la interconexión en IP de sus respectivas redes. Así, la
segregación del tráfico de señalización del tráfico media sería uno de los
aspectos que Vodafone solicita debatir e incorporar en la OIR-IP.
Análisis
El envío del tráfico VoIP y su señalización asociada por la misma VLAN, ya venía
contemplado en la OIR-IP vigente, donde se explicitaba que existiría una VLAN
específica para el tráfico VoIP, sin que se mencionara la existencia de una VLAN
dedicada al tráfico de señalización –a diferencia del tráfico de llamadas masivas-
. Ahora bien, (i) la configuración explícita de las interfaces entre los operadores
no fue objeto de análisis del foro de interconexión IP, estando la definición de
VLAN relacionada con la QoS, aspecto que fue excluido del foro, y (ii) la OIR-IP
aprobada en septiembre de 2016 fue implementada un año más tarde por parte
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de Telefónica, por lo que pueden surgir problemáticas técnicas a resolver en las
primeras interconexiones entre operadores que podrán ser incorporadas en la
propia oferta.
Por tanto, el uso de una única VLAN para el tráfico VoIP y su señalización, frente
a la posibilidad de utilizar VLAN separadas para ambos flujos son opciones
técnicas que merecen ser analizadas y discutidas en este procedimiento.
A la vista de las alegaciones iniciales de los operadores y la respuesta de
Telefónica al requerimiento específico sobre la materia, hay operadores (Orange
y Vodafone) que internamente en sus respectivas redes tienen VPN
diferenciadas para gestionar el tráfico de voz sobre IP (tráfico media o RTP) y el
tráfico de señalización SIP asociado, mientras que otros operadores (Telefónica)
no separan ambos tráficos de la comunicación VoIP. Esta decisión técnica propia
de cada operador origina la discrepancia respecto al modo de interconectar el
flujo de voz sobre IP en la interconexión con Telefónica. Mientras que Telefónica
interconecta tanto el tráfico VoIP como la señalización asociada por la misma
VLAN, siguiendo con su estructura interna, Vodafone y Orange prefieren
mantener la misma estructura de VLAN diferenciadas separando la señalización
del tráfico VoIP.
Orange y Vodafone estiman que la separación en VLAN distintas para
señalización y tráfico tiene las siguientes ventajas: (i) calidad de servicio superior
al aplicarse políticas de calidad de servicio diferentes para cada tipo de datos y
(ii) optimización de la monitorización de la red mediante sondas pasivas a un
coste razonable.
Respecto a la calidad de servicio, Telefónica manifiesta que desde un punto de
vista técnico no existe la necesidad de separar el tráfico VoIP en dos VLAN
distintas separando la señalización de la media, ya que la calidad de servicio de
las comunicaciones VoIP está asegurada mediante el marcado de la voz y la
señalización con la cabecera de los paquetes IP. En este sentido, la OIR-IP
indica en su apartado 7.2 que en el campo TOS/DiffServ (Type of Service o
Differentiated Services) se emplearán los valores 5/EF para el tráfico de voz y
3/AF31 para el tráfico de señalización.
En efecto, el marcado del tráfico RTP de VoIP y del tráfico de señalización SIP
establecido en la OIR-IP corresponde a las calidades de servicio “conversational”
e “interactive” respectivamente, análogamente a las reglas establecidas en el
documento IR.34
18
de la GSMA
19
respecto al marcado de tráfico para diferenciar
las calidades de servicio:
18
Guidelines for IPX Provider networks (previously Inter-Service Provider IP Backbone
Guidelines) version 13.0, de 17 de octubre de 2016.
19
GSM Association, asociación que agrupa a operadores móviles de todo el mundo.
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Correspondencia entre aplicaciones y clases de servicio según el documento IR.34
Conforme a este documento, para el mantenimiento de la calidad de servicio en
la interconexión en IP, bastaría con clasificar los paquetes de media y
señalización SIP con sus respectivas calidades de servicio TOS/DiffServ, sin
necesidad de configurar VLAN diferenciadas para ambos flujos.
Por su parte, si los operadores tienen configuradas en su red interna VPN
distintas para el tráfico de señalización SIP y el tráfico media, pueden seguir
haciéndolo, utilizando las funcionalidades de los equipos de Borde NGN (SBC
20
)
que permiten precisamente ocultar la topología de la red interna de cada
operador y de los conmutadores y routers de su red de backbone, manteniendo
la posibilidad de seguir disponiendo de una subred separada para señalización
internamente, distinta a la utilizada en interconexión. A nivel de interconexión los
SBC de los operadores sólo deben asegurarse de anunciar por el protocolo de
encaminamiento BGP
21
las direcciones correspondientes a sus redes de media
y señalización.
20
Session Border Controller.
21
Border Gateway protocol.
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Con respecto a la mejora -mencionada por Vodafone y Orange- que supone
disponer de VLAN diferenciadas para señalización y tráfico para garantizar una
correcta monitorización de la red en las operaciones de optimización y resolución
de problemas de red, este procedimiento puede continuar siendo utilizado
internamente en los puntos de la red donde utilicen VPN/VLAN diferenciadas.
Por otra parte, a priori sería posible monitorizar el tráfico VoIP en los interfaces
del SBC de interconexión, sin requerirse una diferenciación de la señalización en
VLAN o VPN específicas, ya que estos equipos permiten capturar y filtrar el
tráfico correspondiente por dirección IP y puerto
22
o por parámetros como el tipo
de protocolo, marcado de calidad de servicio ToS/Diffserv, etc.
En el documento del GSMA se incorpora un apartado específico
23
donde se
especifica el mapeo de distintos tipos de servicios intercambiados en IP por
distintos operadores a través de subredes lógicas VLAN/VPN diferenciadas. En
lo que concierne al tráfico VoIP y a su señalización asociada, el documento
recomienda la interconexión de ambos tipos de flujo por la misma VLAN o VPN.
Correspondencia entre VLAN y servicios según el documento IR.34
Por su parte, la organización i3forum, compuesta por operadores de tráfico
internacional (carriers), suministradores y proveedores de servicios a empresas,
también ha publicado un documento
24
en el que especifica la arquitectura y
requisitos de la interfaz IP de interconexión de redes NNI (Network-to-Network
Interface) entre carriers internacionales o entre un operador móvil o fijo y un
carrier internacional.
Aunque este documento no representa un estándar de interconexión para
servicios VoIP o IMS, incluye las mejores prácticas internacionales en la materia.
22
El protocolo SIP de señalización se transporta utilizando el puerto 5060.
23
Apartado 4.6.3 IPX service to VLAN/VPN Mapping and Advertisement.
24
“IMS-Based Services: Network – Network Interface Definition (Release 1.0) May 2017”.
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Así, además de recoger la recomendación relativa a la clasificación de los
paquetes de tráfico y señalización VoIP para garantizar una adecuada calidad
de servicio, también incorpora un conjunto de configuraciones recomendadas en
la interfaz de interconexión IP para servicios VoIP/IMS. De acuerdo con las
configuraciones recomendadas por i3forum, que proponen distintos servicios
intercambiados en IP por la interfaz NNI, la señalización SIP se incluye en la
misma VLAN del flujo de tráfico VoIP o IMS.
Opciones de configuración según el i3forum
Propuesta
A falta de información adicional que modifique esta conclusión, no se consideran
suficientes los argumentos de Vodafone y Orange solicitando el uso de VLAN
diferenciadas para señalización SIP y media RTP, por no ser técnicamente
necesario ni utilizado mayoritariamente en interconexión de voz sobre IP.
Asimismo, los operadores se han manifestado favorablemente a favor de esta
propuesta en el trámite de información pública. Así pues, se mantiene en la OIR-
IP la configuración por defecto de una única VLAN para media y señalización
SIP, quedando a negociación entre las partes la posibilidad de habilitar una
configuración alternativa con VLAN diferenciadas.
6 VLAN para llamadas masivas
En el apartado 1.4 del Anexo Técnico, Telefónica ha incluido la obligación de
definir una segunda VLAN para servicios de llamadas masivas (numeraciones
905 de tarificación adicional), por motivos de integridad de la red.
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Análisis
En la OIR-IP vigente se precisa que para el tráfico del servicio VoIP es necesario
definir una VLAN específica en las interfaces de conexión Gigabit Ethernet entre
Telefónica y el operador interconectado, y que por dicha VLAN no se deben
entregar tráficos de llamadas masivas –aunque la OIR-IP vigente aún no incluye
los servicios de acceso a este tipo de numeración 905-.
En sus alegaciones iniciales, BT apoya esta estructura y Vodafone no se muestra
contraria. Sin embargo, Orange señala que no es necesario utilizar una VLAN
específica para controlar el volumen de tráfico asociado a estas llamadas y
además resulta contradictoria con la arquitectura impuesta para el tráfico
generalista. Aunque en TDM se limitaban los recursos utilizados en red para este
tipo de tráfico mediante el uso de haces dedicados, Orange manifiesta que es
más razonable diferenciar el servicio de llamadas masivas con un
direccionamiento IP específico sobre la VLAN generalista. Esta diferenciación en
IP permitiría definir políticas de gestión de tráfico particulares a las llamadas
masivas por parte de los elementos de red (SBC) implicados en la interconexión.
Telefónica por su parte defiende el uso excepcional de una VLAN adicional en
interconexión para aislar el tráfico a números 905 del resto de tráfico por motivos
de seguridad. Además de realizar en el I-SBC
25
un control de acceso a la red
IMS
26
asignando una IP diferente, Telefónica requiere enrutar dicho tráfico por
un camino lógico específico (VLAN) al que se pueda limitar el ancho de banda y
minimizar así el efecto de una avalancha.
De la explicación de Telefónica se deduce que la VLAN específica para llamadas
masivas sería utilizada para reducir el ancho de banda asociado a dicha VLAN y
minimizar así el efecto de picos de tráfico 905. Las redes de transporte IP de los
operadores utilizan frecuentemente enrutamientos diferenciados del tráfico
mediante subredes lógicas utilizando métodos específicos tales como VPN
MPLS
27
. De este modo se optimiza la gestión de la red e ingeniería de tráfico
aplicando reglas diferentes a flujos diferenciados mediante el uso de etiquetas o
identificadores.
Ahora bien, los SBC son equipos frontera que enrutan tráfico y adicionalmente
disponen de funcionalidades mejoradas de control del tráfico hacia o desde la
red del operador. De hecho, la propuesta de OIR-IP especifica que se deben
definir direcciones IP específicas de señalización/media para el tráfico de
llamadas masivas, con el objetivo de realizar un control de acceso restrictivo
sobre dicho tráfico frente al resto. Por tanto, teniendo en cuenta que se disponen
de direcciones IP que permiten diferenciar el flujo de tráfico de llamadas masivas,
25
Interconnect Session Border Controller.
26
IP Multimedia Subsystem, conjunto de especificaciones de las redes de nueva generación
para soportar telefonía y servicios multimedia a través de IP.
27
Redes privadas virtuales basadas en técnicas MPLS (Multiprotocol Label Switching).
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los SBC pueden aplicar políticas de control diferenciadas por su IP
28
, sin que sea
necesario a priori un enrutamiento por VLAN en la interfaz entre los operadores.
Así pues, bastaría con que Telefónica aplicase sus propias políticas de
tratamiento del tráfico internas en su red, tales como las basadas en VLAN
diferenciadas, para restringir o controlar el ancho de banda asociado al
transporte del flujo de llamadas masivas en su red, sin que ello afectase a la
interconexión con otros operadores, puesto que los SBC podrían seguir
controlando dichos flujos en interconexión mediante las funcionalidades de
restricción de tráfico de tales flujos de llamadas masivas distinguidas por el uso
de direcciones IP específicas.
En consecuencia, si no resulta técnicamente necesario el uso de VLAN
específicas en la interconexión IP para controlar el ancho de banda de las
llamadas masivas, y además no resulta complicado integrar el tráfico de
llamadas masivas por la VLAN de tráfico general -tal y como ha explicado
Telefónica
29
-, no sería comprensible incluir su obligatoriedad en la OIR-IP,
dejando este aspecto a la negociación entre ambas partes y siendo únicamente
necesario especificar que debe utilizarse un control del flujo asociado a las
llamadas masivas en interconexión, para limitar el ancho de banda en caso de
avalancha de tráfico de este tipo.
Propuesta
Teniendo en cuenta lo anterior, así como las manifestaciones favorables de los
operadores en el trámite de información pública, se propone:
- Aclarar que todo el tráfico VoIP (media y señalización) se intercambiará
por una misma VLAN y eliminar la obligación de entregar el tráfico de
llamadas masivas (905) por una segunda VLAN del apartado 1.4 del
Anexo Técnico de su oferta, pero especificando la necesidad de limitar el
ancho de banda para este tipo de flujo. Así, los párrafos modificados
quedarían:
“Para el tráfico del servicio de VoIP, se definirá una VLAN específica en
las interfaces GbE, por la que se transmitirá tanto el tráfico de señalización
como el de media de las comunicaciones VoIP. El direccionamiento de la
subred de conexión será proporcionado por Telefónica de España.
De manera general, el tráfico de llamadas masivas (numeraciones 905)
se cursará por la misma VLAN, salvo acuerdo entre las partes. Por
motivos de integridad de la red, se deberá controlar el flujo de llamadas
masivas y restringir su tráfico mediante el uso de direcciones IP
específicas.”
28
Como la funcionalidad “Static Flow Policing” de los SBC Acme de Oracle.
29
Según la respuesta de Telefónica al requerimiento, “Integrar el tráfico de llamadas masivas en
la VLAN de tráfico general, podría realizarse con facilidad. Sin coste para cualquier operador,
sea cual sea la opción internamente elegida.”
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- Eliminar la necesidad de definir una VLAN específica para el tráfico de
llamadas masivas del apartado 3.2 del Anexo-SA IP, quedando el párrafo
correspondiente de la siguiente manera:
“Para el tratamiento del tráfico de llamadas masivas, se definirán
direcciones específicas de señalización/media por cada operador, que
permitan un control de acceso más restrictivo a dicho tráfico frente al
resto”.
- Eliminar la restricción al enrutamiento de llamadas masivas en la VLAN
VoIP del apartado 7.2 del Anexo Técnico.
7 Tratamiento de la numeración asignada a un operador
Tal como ponen de relieve ASTEL, BT y Orange en sus escritos de alegaciones,
la propuesta de Telefónica modifica la redacción del tratamiento de la
numeración asignada a un operador, descrito en el apartado 2.2 del Anexo
Técnico. Telefónica ha sustituido la mención a su obligación de llegar a acuerdos,
siempre que sea posible, con operadores de tránsito al objeto de garantizar la
accesibilidad a la numeración asignada, por una posibilidad.
Sobre esta modificación, en su escrito de respuesta al requerimiento de
información Telefónica señala que en ningún momento se ha pretendido eliminar
la modalidad de interconexión consistente en el tratamiento de la numeración
mediante el tránsito de terceros operadores, y propone una nueva redacción.
Por último, Telefónica ha incorporado al texto la obligación de que los bloques
de numeración para el servicio telefónico básico y de red inteligente estén
asignados en bloques mínimos de mil números y se indiquen las tarifas a aplicar
al llamante en el caso de las numeraciones cortas y de red inteligente. Al
respecto, BT propone eliminar la mención a la longitud mínima del bloque de
numeración, por ser decisión del regulador.
Análisis
Tras analizar la propuesta, se considera que en este punto la OIR-IP debe
alinearse con la OIR-TDM, por lo que deberá incorporar la redacción que resulte
en el expediente en curso OFE/DTSA/004/17.
Propuesta
El apartado 2.2 del Anexo Técnico de la OIR-IP sobre “Tratamiento de la
numeración asignada a un operador” debe alinearse con la redacción del mismo
apartado que se acuerde para la OIR-TDM.
8 Tipos de llamadas intercambiadas en la interconexión VoIP
En el apartado 2.3 del Anexo Técnico del texto OIR-IP, Telefónica ha añadido el
tratamiento en interconexión de las llamadas a marcación reducida y las
llamadas de acceso indirecto (líneas con servicio AMLT).
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Análisis
Al introducirse los servicios de acceso en la OIR-IP se debe especificar el
tratamiento en interconexión de las llamadas AMLT, llamadas a números cortos
y llamadas a numeración de tarifas especiales. Así, debido a su especial
tratamiento se ha añadido el detalle relativo a la traducción -si es necesaria- de
la numeración corta o marcación reducida, así como las características de las
llamadas de líneas con AMLT.
Con respecto al procedimiento relativo al tratamiento de las tablas de traducción
de aquellas numeraciones cortas que deban ser traducidas a un número largo
del Plan Nacional de Numeración Telefónica, como es el caso de los números
de emergencia y atención ciudadana, Telefónica ha propuesto un texto similar al
existente en la OIR-TDM. Sólo hay que matizar que se debe incluir la misma
tabla de traducción de la numeración corta de la OIR-TDM, donde consta
también la numeración 116.
Para el intercambio de llamadas de acceso de líneas AMLT, al corresponderse
técnicamente a llamadas preseleccionadas, se propone incluir específicamente
que el intercambio de cifras en interconexión debe incorporar el parámetro CIC
(Carrier Identification Code) que identifica al operador AMLT, tal y como consta
en detalle en el apartado 2.4.3.
Propuesta
Según lo anterior, se propone:
- Modificar la tabla de traducción de números cortos del apartado 2.3.1 de
la propuesta de Telefónica según el formato siguiente:
Número
Corto
Tipo ámbito
Ambito
geográ-
fico
Número asociado
Nivel
tarifario
Fecha
actualización
Fecha inicio
validez
traducción
Fecha fin
validez
traducción
(opcional)
0XY
100X
112
116XYZ
Nacional
Autonómico
Provincial
Municipal
9XYABMCDU
8XYABMCDU
(*)
(sólo para
requeridos,
como 010
y 012)
DD/MM/AAAA
DD/MM/AAAA
DD/MM/AAAA
Tipo de datos de la celda
Texto
Texto
Texto
Texto
Texto
Fecha
Fecha
Fecha
- Incorporar en el apartado 2.3.2. de la propuesta de Telefónica el siguiente
párrafo:
“El intercambio de cifras en interconexión será conforme a lo especificado
en el apartado relativo al formato de la numeración, de forma que se
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incluya en un parámetro específico (CIC: Carrier Identification Code,
dentro del SIP URI o Tel URI) el código de selección de operador que
corresponde al operador AMLT.”
9 Encaminamientos
En la propuesta de Telefónica, los apartados 4.1 y 4.3 del Anexo Técnico
referentes a los encaminamientos en interconexión han introducido aspectos
relativos al encaminamiento específico de las llamadas de acceso indirecto
(AMLT) y llamadas a números cortos o de red inteligente. Asimismo, se ha
añadido un apartado 4.4 sobre las estructuras a constituir entre los operadores
para el tratamiento del tráfico de llamadas masivas.
Análisis
Se consideran adecuados los párrafos que actualizan la OIR-IP vigente para
especificar que cualquier llamada de acceso (ya sea de acceso indirecto AMLT,
o una llamada a numeración corta o tarifas especiales) será entregada en
cualquiera de los PdI-NGN establecidos en interconexión con Telefónica, ya que
en la interconexión IP no existen niveles de interconexión.
Se propone modificar el apartado 4.1, para evitar confusiones, indicando que las
llamadas de los clientes conectados a la red de Telefónica, para los que se
suministra el servicio de acceso, serán entregados a través de los PdI-NGN
establecidos con el operador interconectado, con independencia de si el cliente
está definido en la RTC o en la red NGN. Se generaliza así el párrafo para
cualquier tipo de servicio de acceso, ya que la propuesta de Telefónica parece
referirse exclusivamente a la selección de operador, obligatoria exclusivamente
para líneas RTC del servicio mayorista AMLT.
Por último, el nuevo apartado 4.4 sobre la estructura y tratamiento en
interconexión de las llamadas masivas (numeración 905) es redundante respecto
al apartado 3.2 “Tratamiento del tráfico de llamadas masivas” del Anexo-SA IP,
por lo que se estima conveniente eliminarlo, por no aportar información adicional.
Asimismo, se conserva la misma estructura que en la OIR-TDM, donde el
tratamiento específico de las llamadas masivas también se detalla en el
correspondiente anexo de servicios de acceso. Tan solo se considera necesario
incorporar en el apartado 4.3.1 que las llamadas directas a numeración de
llamadas masivas deberán respetar el tratamiento especificado en el apartado
3.2 del Anexo-SA IP, siendo necesaria la contratación por parte del operador del
servicio de gestión y control de tráfico para llamadas masivas.
Propuesta
- Se propone modificar el apartado 4.1 del Anexo Técnico propuesto por
Telefónica, como sigue:
“Telefónica de España entregará las llamadas de voz de los clientes
conectados físicamente a su red, con independencia de si los clientes
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están definidos en la RTC o en la red NGN, a través de los PdI-NGN
previamente establecidos con el Operador interconectado para cursar
dicho tráfico.”
- Se propone añadir en el apartado 4.3.1 del Anexo Técnico lo siguiente:
“Las llamadas directas a numeración de llamadas masivas (905) serán
entregadas en cualquiera de los PdI-NGN establecidos en interconexión
con Telefónica de España y respetar el tratamiento especificado en el
apartado 3.2 del Anexo-SA IP. Asimismo, será necesaria la contratación
por parte del operador del servicio de gestión y control de tráfico para
llamadas masivas.”
- Se propone eliminar el apartado 4.4 del Anexo Técnico, por estar ya
incluido en el apartado 3.2 del Anexo-SA IP.
10 Acuerdo General de Interconexión
Telefónica ha modificado el anexo 5 del cuerpo principal de la OIR-IP, referente
al Acuerdo General de Interconexión (AGI), para adecuarlo al nuevo ámbito de
servicios que no sólo incluyen los servicios de terminación, sino también los de
acceso.
Por su parte, BT propone los siguientes cambios sobre el contrato tipo:
(i) Eliminar el apartado 9 relativo a los criterios de resolución de conflictos
entre las partes, no utilizado nunca en la práctica. Para evitar ser
alegado, por una de las partes, que su falta de aplicación constituye
un incumplimiento contractual contra la parte demandante en caso de
disputa en un tribunal.
(ii) Eliminar del último párrafo del apartado 13, relativo a la
confidencialidad, la mención a que en caso de requerimiento de la
CNMC o de otro organismo de información confidencial, la parte
requerida ha de notificarlo previamente a la contraparte. Esta
disposición carece de sentido y podría ir en contra de los intereses del
órgano solicitante de la información.
(iii) Modificar el apartado 14.2, referente a la constitución de garantías una
vez abierta la interconexión IP, para aplicar recíprocamente la
posibilidad de exigir aval por el operador interconectado, una vez
abierta la interconexión en IP, debido a que en interconexión se
producen pagos en ambos sentidos y ambos operadores son
susceptibles de impago.
(iv) Eliminar la mención a la existencia de un plazo de cuatro meses para
acudir a la CNMC en caso de no alcanzar acuerdo desde la solicitud
de iniciación de la negociación y dejarlo en un plazo razonable
indeterminado, al igual que en el caso de incorporación de un servicio
nuevo al AGI que esté prestándose a terceros o internamente a sí
misma por el operador que recibe la solicitud.
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Como se detalla en el Anexo 2, en el trámite de información pública Telefónica
ha propuesto modificar el Contrato Tipo de Interconexión para adaptarlo a dos
cambios normativos que han tenido lugar recientemente: (i) en materia de
protección de datos de carácter personal y (ii) respecto a la normativa
estadounidense contra prácticas corruptas en el extranjero.
Análisis
Se considera conveniente la adaptación del texto del AGI, que anteriormente
estaba referida exclusivamente a los servicios de terminación en IP, para incluir
los servicios de acceso en IP.
Se ha mantenido la redacción existente respecto al tratamiento del tráfico
irregular con fines fraudulentos (apartado 8). Sin embargo, en la última
modificación de la OIR-TDM
30
se modificó este procedimiento para incorporar el
tratamiento especificado en el Real Decreto 381/2015, de 14 de mayo, por el que
se establecen medidas contra el tráfico no permitido y el tráfico irregular con fines
fraudulentos en comunicaciones electrónicas.
Dado que la redacción final de la OIR-TDM es más detallada y, en aras de
homogeneizar el texto de ambas ofertas de interconexión en aquellos aspectos
que sean equivalentes, se propone sustituir el apartado 8 del Anexo 5,
correspondiente al tráfico fraudulento o irregular, por el texto equivalente de la
OIR-TDM vigente.
Sobre las propuestas de modificación de BT, la primera de ellas consiste en la
eliminación del apartado de la OIR relativo a los criterios de resolución de
conflictos entre partes (apartado 9), al considerar BT que, en la práctica, la
cláusula que contempla el procedimiento no se utiliza y puede provocar dudas
interpretativas en el caso de disputa en un tribunal. Aunque dicho procedimiento
de constitución de un Comité de Resolución de Discrepancias no se utilice
mayoritariamente por los operadores, es relevante tener en cuenta que resulta
potestativo para las partes y no ha sido objeto de problemática alguna para los
operadores, por lo que no se estima pertinente su supresión.
En cualquier caso, ha de señalarse que, en caso de no hacer uso de este
procedimiento contemplado en el contrato tipo, los operadores deberán negociar
sus discrepancias antes de dirigirse a la CNMC para interponer un procedimiento
de conflicto.
En segundo lugar, sobre la eliminación del último punto de la cláusula 13.2,
relativa a la mención de que, en caso de requerimiento de la CNMC o de otro
organismo, de información confidencial, la parte requerida lo notificará
previamente a la contraparte, se señala que BT no ha justificado la necesidad de
eliminar dicha previsión y que tal comunicación puede ser útil a la otra parte
30
Resolución de 11 de febrero de 2016 (OFE/DTSA/1975/14/OIR TDM)
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afectada por la solicitud de información, por lo que, por motivos de transparencia,
no se ve conveniente su eliminación.
En tercer lugar, en cuanto a la modificación de la cláusula 14.2, referente a la
constitución de garantías una vez abierta la interconexión IP, para aplicar
recíprocamente la posibilidad de exigir aval por el operador interconectado, hay
que tener en cuenta que la facultad de Telefónica de exigir la constitución de
avales resulta para casos muy concretos en los que el operador incurra en
concurso de acreedores o en la falta de pago por parte de éste, para evitar que
Telefónica tenga que soportar las deudas que generen los operadores, tal y
como se ha constatado en varios expedientes tramitados en esta Comisión, y
garantizar la prestación razonable de servicios de interconexión a la red de
Telefónica.
La OIR desarrolla el conjunto de obligaciones impuestas a Telefónica como
operador con PSM
31
y es en ese contexto en el que se establece la posibilidad
de establecer mecanismos de aseguramiento de pago en algunos supuestos.
Sin embargo, la interconexión recíproca se acuerda por los operadores y no
parece adecuado –ni se ha conocido conflictividad hasta la fecha al respecto-,
introducir estas obligaciones para la prestación de servicios de acceso de
interconexión, que prestan los operadores alternativos, en la OIR.
No obstante, nada impide que los operadores puedan acordar con Telefónica
algún tipo de mecanismos de aseguramiento de pago similares a los regulados
en la OIR.
No se considera procedente eliminar la mención al plazo de cuatro meses para
acudir a la CNMC en caso de no alcanzar un acuerdo en un proceso de revisión
contractual, desde la solicitud de iniciación de la negociación (cláusula 16.4), ya
que dicho plazo proviene directamente de lo dispuesto en el artículo 22.2 del
Reglamento de mercados, según el cual “los acuerdos de interconexión se
formalizarán en el plazo máximo de cuatro meses, contados desde la fecha de
solicitud de inicio de negociación”.
Dicha previsión constituye una garantía para la parte que no cuente con
suficiente poder de negociación, al permitirle acudir a la CNMC si en dicho plazo
no llega a un acuerdo de interconexión con la otra parte. Sin perjuicio de lo
anterior, en caso de que las negociaciones entre los operadores se encontrasen
completamente paralizadas antes del vencimiento de ese plazo de cuatro meses,
sin que sea posible que haya un acuerdo o acercamiento entre las partes, éstas
podrán acudir a la CNMC con anterioridad a dicho plazo -lo relevante es en
cualquier caso que se haya negociado sobre el motivo de discrepancia-.
Por último, sobre las modificaciones solicitadas por Telefónica al Contrato Tipo,
tal y como se expone en el Anexo 2, teniendo en cuenta que la misma petición
31
Poder Significativo de Mercado
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ha sido incluida en el expediente de modificación de la OIR-TDM, cabe dar por
reproducida la contestación a las alegaciones de Telefónica en el marco del
procedimiento de modificación de la OIR-TDM. Como consecuencia, se modifica
el apartado 24 del anexo referente al Contrato Tipo de la OIR-IP, relativo al
secreto de las comunicaciones electrónicas y protección de datos personales.
Propuesta
- Sustituir el texto de la cláusula 8 relativa al tráfico irregular del Anexo 5,
por el texto equivalente de la OIR-TDM vigente (cláusula 7.8).
- Añadir el siguiente párrafo en la cláusula 16.4:
“Sin perjuicio de lo anterior, en caso de que las negociaciones entre los
operadores se encontrasen completamente paralizadas antes del
vencimiento del citado plazo de cuatro meses, sin que sea posible que
haya un acuerdo o acercamiento entre las partes, éstas podrán acudir a
la CNMC con anterioridad a dicho plazo y plantear un conflicto sobre el
motivo de discrepancia.”
- Añadir el siguiente párrafo en la cláusula 24:
“Asimismo, se protegerán los datos personales de los usuarios de los
servicios soportados por las redes interconectadas, que deban ser
intercambiados entre ellas por motivos del Acuerdo, y no harán otro uso
diferente de dichos datos al que justifica su intercambio, todo ello de
conformidad con el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las
personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y
a la libre circulación de estos datos o cualquier legislación que sustituya a
la legislación anterior.”
11 Procedimiento de averías
Telefónica ha modificado el anexo 6 del cuerpo principal de la OIR-IP, relativo al
procedimiento de comunicación de averías, para generalizar a todos los servicios
de interconexión aquellas referencias que se aplicaban exclusivamente al
servicio de terminación.
Análisis y propuesta
Se aceptan las modificaciones del texto del procedimiento para la comunicación
de averías propuestas por Telefónica, para incluir de manera general los
servicios de interconexión (terminación y acceso).
12 Servicios de terminación en IP (Anexo-ST IP)
Telefónica ha reestructurado la OIR-IP para incluir en un anexo específico los
servicios de terminación en IP de las llamadas en su red, junto a sus precios
asociados.
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Análisis y propuesta
Se acepta la reorganización propuesta por Telefónica, en la que se separa en un
anexo específico las características generales y los precios de los servicios de
terminación IP. Sin embargo, se ha detectado que en el apartado 1.1 se hace
mención a “niveles de red” de los servicios de interconexión. Debido a que no
existen niveles de interconexión en la OIR-IP para ningún servicio, ya sea
terminación o acceso, se propone eliminar dicha referencia y sustituirla por una
mención a los puntos de interconexión (PdI-NGN).
Así, se acepta la redacción del Anexo-ST IP, pero se propone la siguiente
redacción del párrafo correspondiente del apartado 1.1:
“Los Puntos de Interconexión (PdI-NGN) en los que se prestarán dichos servicios
de interconexión se describen en el punto 2 de la oferta de interconexión de
referencia de llamadas sobre la red de comunicaciones VoIP de Telefónica de
España S.A.U. para operadores de redes públicas de comunicaciones
electrónicas, en adelante OIR-IP.”
13 Servicios de acceso en IP (Anexo-SA IP)
En el Anexo-SA IP propuesto por Telefónica se incorpora la descripción,
características específicas y precios de los distintos servicios de interconexión
de acceso ofrecidos por la operadora en su interconexión IP: (i) servicio de
acceso indirecto sobre líneas AMLT, (ii) servicio de acceso a servicios de interés
social, (iii) servicio de acceso a números cortos, (iv) servicio de acceso a los
servicios de consulta telefónica sobre números de abonado, (v) servicio de
acceso al servicio de cobro revertido por operadora de Telefónica y (vi) servicio
de acceso a los servicios de red inteligente (tarifas especiales, incluyendo
tarificación adicional).
Se analizan a continuación los aspectos más relevantes.
13.1 Características generales del Anexo-SA IP
BT propone realizar las siguientes modificaciones:
(i) Redacción alternativa respecto al ámbito de aplicación (apartado 1.1)
y título por resultar confusa la propuesta por Telefónica, pudiéndose
interpretar que la OIR-IP sólo aplica a la red de comunicación VoIP y
por ende solo a clientes NGA, lo cual no es el caso.
(ii) Eliminación en el apartado 1.1 del párrafo por el que Telefónica puede
variar las condiciones de acuerdo con lo establecido en la legislación
vigente, al entender que esa prerrogativa que se atribuye Telefónica
no parece conforme a la ley.
(iii) Eliminación de la formalización por escrito del acuerdo de
interconexión y de la obligación de un acuerdo de confidencialidad
previo al inicio de conversaciones para la negociación del AGI,
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descritos en el apartado 1.2. BT reproduce las alegaciones respecto al
cuerpo general de la OIR-IP, analizadas previamente.
(iv) Matización de la redacción propuesta por Telefónica en el apartado 2.1
respecto a la tecnología y modelo, así como la eliminación de la
mención sobre la posibilidad de prestar servicios en condiciones
comerciales, que pudieran dar lugar a interpretaciones sobre las
facultades de Telefónica para evitar la aplicación de la OIR-IP.
Análisis y propuesta
En lo que respecta a la estructura y aspectos generales del Anexo-SA IP, se
acepta la propuesta de texto de Telefónica.
Con respecto a las propuestas de BT,
- Sobre la tecnología VoIP/NGN:
No se entiende necesario modificar la redacción del título y el apartado
1.1 del Anexo-SA IP por no resultar de especial confusión, dado que la
interconexión con Telefónica se realiza sobre su red VoIP. Es decir,
implica elementos de su red core NGN, tales como los SBC.
Análogamente, en la OIR-TDM la interconexión se produce con su red
telefónica conmutada, en concreto con las centrales de conmutación.
No se acepta la propuesta de BT de incluir en el apartado 2.1 la mención
a la “eficiencia” en el modelo de red NGN, ya que los servicios de acceso
están basados en la red NGN real de Telefónica, sin perjuicio de que
puedan aplicarse mejoras regulatorias para hacer dichos servicios más
eficientes, ya sea a nivel técnico o económico.
Sin embargo, sí se cree conveniente incluir una aclaración en el apartado
2.1, para matizar que, aunque los servicios de interconexión de acceso
del Anexo-SA se realizan en IP mediante interfaces SIP, el tráfico de los
clientes de origen puede provenir de clientes de la red NGN, así como de
la red RTC. Esto es posible por la interconexión que existe entre las redes
RTC y NGN de Telefónica.
Por ello, se propone el siguiente párrafo del apartado 2.1:
“Aunque existan dos tipos de tecnologías para la prestación del servicio
telefónico, una por conmutación de circuitos y otra de conmutación de
paquetes, en este Anexo-SA IP se incluyen exclusivamente los servicios
de interconexión IP mediante interfaces SIP, por los que podrá cursarse
el tráfico de los clientes originado tanto en la RTC como en la red
NGN de Telefónica de España.
- Sobre la potestad de Telefónica de realizar cambios según la legislación
vigente:
Tanto la OIR-IP como la OIR-TDM vigentes incluyen el párrafo en el que
Telefónica informa de que las condiciones en los servicios pueden variar
de acuerdo con lo establecido en la legislación vigente, y se considera
acertado mantenerlos. En efecto, en ocasiones determinadas
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obligaciones que dimanan de la legislación o cambios normativos, pueden
obligar a los operadores a aplicar cambios en los servicios de
interconexión sin que haya podido modificarse el texto correspondiente de
la OIR en un procedimiento administrativo de aprobación. Ello no obsta
para que la CNMC, en ejercicio de sus competencias para aprobar e
introducir cambios en las ofertas de referencia, pueda revisar dichos
cambios introducidos por Telefónica y, por tanto, supeditar la efectividad
de las modificaciones realizadas.
Así pues, se propone mantener la cláusula 1.1 relativa a la posibilidad de
variar las condiciones de acuerdo con lo establecido en la legislación
vigente.
- Sobre la formalización por escrito del acuerdo y el acuerdo de
confidencialidad:
Estos mismos aspectos han sido analizados en el apartado 1.2 del cuerpo
principal de la OIR-IP, por lo que al considerarse una redacción
redundante, se propone eliminar los siguientes párrafos del apartado 1.2
del Anexo-SA IP, por estar ya recogida su redacción final en el apartado
1.2 del cuerpo principal.
Así, se propone eliminar los siguientes párrafos:
“En los cinco días laborables siguientes a la fecha en la que Telefónica de
España tenga conocimiento de la aceptación del operador solicitante,
Telefónica de España, y el citado operador formalizarán por escrito el
texto que corresponda con el objeto de la aceptación.”
“El contenido confidencial del Contrato Tipo de Interconexión se deberá
plasmar en un Acuerdo de Confidencialidad entre Telefónica de España y
el Operador con anterioridad al inicio de conversaciones destinadas a
negociar el Acuerdo General de Interconexión.”
- Sobre la posibilidad de prestar otros servicios en condiciones comerciales:
No se considera necesario eliminar la mención de Telefónica a prestar
otros servicios de interconexión en condiciones comerciales, ya que se
especifica con claridad que los servicios de acceso y terminación están en
la OIR regulada y otro tipo de servicios de interconexión que pudieran
existir –tales como el servicio de tránsito- serían ofertados por Telefónica
pero no se incluyen en la oferta regulada por prestarse bajo un régimen
de libre competencia.
Por motivos de claridad y homogeneidad con respecto a la oferta equivalente de
TDM o por adecuación normativa, se propone realizar los siguientes cambios:
- Incluir el siguiente párrafo al final del apartado 2.1, al igual que consta en
su correspondiente homólogo de la OIR-TDM:
“Asimismo, Telefónica de España dispone de una oferta de referencia
para constituir la red de interconexión en IP (OIR-IP) entre redes sobre la
que sustentar tanto los servicios de terminación como de acceso.”
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- Modificar el apartado 2.2 para eliminar la referencia a la selección de
operador, puesto que con la última regulación del mercado 2/2007,
Telefónica sólo está obligada a la preselección asociada conjuntamente
con AMLT.
- Incluir el rango 13XY dentro de la numeración corta del apartado 2.4, por
pertenecer, al igual que los rangos 14XY, 15XY, 16XY, 17XY, 18XY y
19XY, a servicios de información y atención a clientes, asistencia técnica
y otros de naturaleza parecida, normalmente gratuitos para el llamante.
13.2 Obligaciones hacia el prestador de servicio (Anexo-SA IP)
Telefónica ha asimilado el texto de cada una de las secciones de servicios de
interconexión de acceso en IP a los servicios equivalentes de la OIR-TDM
vigente, salvo en algunos aspectos. En particular, en varios servicios de acceso
(números de interés social, servicios de consulta de abonado e inteligencia de
red) Telefónica ha modificado la redacción que provenía de la OIR-TDM vigente,
eliminando las referencias hacia los operadores o prestadores de servicio
receptores de los servicios de acceso no directamente interconectados con
Telefónica.
Análisis
Telefónica señala como justificación de sus modificaciones en el apartado
relativo al acceso a servicios de red inteligente, que su objetivo era subsanar en
la OIR-IP los errores de redacción de la OIR-TDM. Así la operadora defiende la
eliminación de las referencias a los prestadores de servicios de red inteligente
dentro de las obligaciones de Telefónica, debido a que las prestaciones de los
servicios de la OIR se refieren al operador interconectado y así se realiza la
operativa de su gestión mediante telefonicaonline
32
, al que acceden los
operadores interconectados con Telefónica.
En un escenario en el que el prestador del servicio, es decir, el operador que
tiene asignado el número asociado al servicio (ya sea numeración de interés
social, consulta de abonado o tarifas especiales), se interconecta con Telefónica
de forma indirecta por medio de otro operador, aunque la relación comercial de
interconexión atañe a Telefónica y el operador interconectado, este último está
actuando como un operador de tránsito, vehiculando las llamadas originadas en
Telefónica hacia las numeraciones del prestador de servicio, así como el
traspaso de los pagos o gestión de impagos en interconexión entre el operador
de acceso y el prestador de servicio.
Por tanto, la relación contractual –mediante su respectivo AGI- entre el operador
interconectado y Telefónica se refiere en este escenario al servicio de tránsito
para recoger los tráficos de los servicios de interconexión de acceso
proporcionados por Telefónica hacia las numeraciones del prestador de servicio
32
Plataforma online de Telefónica para la gestión de la interconexión.
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con el que el operador interconectado ha llegado a un acuerdo, estando este
servicio previsto en la OIR, tanto la OIR-TDM como OIR-IP
33
.
En consecuencia, no se estima pertinente la modificación propuesta por
Telefónica, dado que podría interpretarse como una restricción sobre la
obligación de Telefónica de proporcionar los servicios de originación a todos los
operadores, tal y como se especifica en el mercado 2/2007. Los servicios de
acceso hacia los servicios de acceso indirecto (AMLT), numeración corta y tarifas
especiales de otros operadores que Telefónica está obligada a proveer, son
independientes de si la interconexión con dichos operadores se realiza de forma
directa -con firma de un AGI- o indirecta -a través de un operador de tránsito-.
De hecho, para evitar malentendidos se estima conveniente precisar en cada
servicio de interconexión de acceso que el operador interconectado puede no
ser el operador prestador de servicio (operador AMLT u operador del servicio de
interés social, consulta telefónica sobre números de abonado o servicio de tarifas
especiales, respectivamente), sino el operador de tránsito hacia el operador
prestador de servicio.
Propuesta
Se propone rechazar las modificaciones al texto de la OIR-TDM de los servicios
de interconexión de acceso propuesto por Telefónica para la OIR-IP en lo que
respecta a las referencias al operador interconectado.
Se propone incorporar en el texto propuesto por Telefónica como Anexo-SA IP
las siguientes modificaciones:
- En el apartado 2.2: “Telefónica de España sólo está obligada a proveer
[…] y transportando la llamada en este caso hasta el CdC IP
34
del
operador preseleccionado AMLT o hasta el CdC IP de su operador de
tránsito en caso de no existir interconexión directa.”
- En el apartado 2.3:
“Mediante este servicio, un cliente físicamente conectado […] cuya
gestión telefónica se haya encomendado al operador prestador de
servicio interconectado de forma directa con Telefónica de España o
a través de un operador de tránsito.”
- En el apartado 2.3, 2.5, 2.7.2 y 2.7.3:
“Para estos servicios, Telefónica presta al operador prestador de
servicio los siguientes servicios, con independencia de que esté
33
Denominado “Servicio de tránsito de otros operadores”, en la OIR-TDM y OIR-IP, donde el
operador interconectado con Telefónica debe comunicar el acuerdo con el operador prestador
de servicio donde conste la numeración de este último que debe ser accesible desde Telefónica.
34
Centro de Conexión IP.
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interconectado de forma directa con Telefónica de España o a través
de un operador de tránsito […].”
- En el apartado 2.4:
Modificación del título: “Servicio de interconexión de acceso a
servicios de números cortos ofrecidos por el operador prestador de
servicio”
“Mediante este servicio, los clientes físicamente conectados a la red de
Telefónica de España podrán acceder a los servicios gratuitos prestados
a través de números cortos cuyo uso tenga asignado el operador
prestador de servicio interconectado directamente con Telefónica de
España o a través de un operador de tránsito.”
- En el apartado 2.5:
Se funden en un único párrafo los dos primeros párrafos de la propuesta
de Telefónica, como sigue: “Mediante este servicio, un cliente físicamente
conectado a la red de Telefónica podrá acceder a los servicios de consulta
telefónica sobre números de abonado provistos mediante los números del
rango 118AB ofrecidos por el operador interconectado o por el operador
prestador de servicio asignatario del 118AB conectado con
Telefónica de España a través de un operador de tránsito.”
- En el apartado 2.7 y 2.7.1:
Sustitución de “operador interconectado” por “operador prestador de
servicio interconectado directamente con Telefónica de España o a
través de un operador de tránsito”.
13.3 Procedimiento de facturación y gestión de cobro e impagos de varios
servicios de acceso (Anexo-SA IP)
Telefónica ha asimilado el texto de cada una de las secciones de servicios de
interconexión de acceso en IP a los servicios equivalentes de la OIR-TDM
vigente, salvo en algunos aspectos.
Telefónica ha eliminado diversos procedimientos relacionados con la gestión del
cobro del abonado en caso de impago, de forma que se aligerarían sus
obligaciones de perseguir el pago del cliente y se supedita el fin de la gestión del
cobro al criterio de Telefónica. También ha eliminado el procedimiento de gestión
documental acreditativa del impago que existe en la OIR-TDM vigente. Los
cambios son comunes a los servicios de acceso a servicios de interés social
(apartado 2.3), acceso a los servicios de consulta telefónica sobre números de
abonado (apartado 2.5) e interconexión para llamadas a numeración 901, 902 y
70X (apartado 2.7.2).
Asimismo, también ha eliminado obligaciones similares especificadas en el
procedimiento de pagos entre el operador de acceso y el operador de tarificación
adicional (apartado 2.7.4) en lo que respecta a la persecución del cobro de la
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deuda correspondiente al servicio telefónico soporte de los servicios de
tarificación adicional (en adelante, STA).
Por su parte, ASTEL y BT consideran necesario mantener en la OIR-IP la
redacción existente en la OIR-TDM vigente de las actividades de Telefónica, en
relación con la gestión de cobro e impagos, al estar perfectamente reguladas y
carecer de fundamentación su modificación.
Análisis
Tras analizar la propuesta, así como las alegaciones de Telefónica al trámite de
información pública presentes en el Anexo 2, dado el carácter general de esta
problemática se considera que en este punto la OIR-IP debe alinearse con la
OIR-TDM, por lo que deberá incorporar la redacción que resulte en el expediente
en curso OFE/DTSA/004/17.
Propuesta
El texto de los apartados 2.3, 2.5, 2.7.2, 2.7.3 y 2.7.4 del Anexo-SA IP de la OIR-
IP sobre facturación y gestión de cobros e impagos y la gestión documental
acreditativa de los impagos debe alinearse con la redacción de los apartados
2.3, 2.5, 2.8.2, 2.8.3 y 2.8.4 que se acuerde para la OIR-TDM.
13.4 Servicios de interconexión de la OIR-TDM eliminados en la OIR-IP
(Anexo-SA IP)
Como se ha descrito anteriormente, Telefónica ha introducido en la OIR-IP los
servicios de interconexión de acceso, manteniendo una redacción similar a la
existente en la OIR-TDM. No se han incorporado a la OIR-IP determinados
servicios que existen en la OIR-TDM vigente, tales como (i) la selección de
operador, (ii) el servicio de interconexión para tráfico de acceso a Internet, (iii) el
servicio de encaminamiento alternativo, y (iv) la facturación por capacidad de los
servicios de acceso.
Análisis y propuesta
Respecto a la selección de operador y la facturación por capacidad para los
servicios de acceso, se estima conveniente que no hayan sido incorporados a la
OIR-IP por haber sido eliminados en el último análisis del mercado 2/2007, lo
que afecta tanto a la OIR-IP como a la OIR-TDM.
En lo que se refiere a la eliminación del servicio de encaminamiento alternativo,
también se considera oportuno no haber trasladado este servicio de la OIR-TDM
a la OIR-IP. La arquitectura de interconexión IP define el Punto de Interconexión
(PdI-NGN) como una conexión doble con redundancia geográfica, por lo que la
resiliencia ante fallo o congestión puntual en uno de los centros de conexión IP
o interfaz Gigabit Ethernet queda asegurada mediante el centro de conexión e
interfaz redundantes que compone el propio PdI-NGN. Por consiguiente, la
funcionalidad de encaminamiento alternativo disponible en la estructura TDM
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para los operadores, deja de tener sentido en la oferta de interconexión IP, por
ser inherente a su arquitectura de interconexión. A su vez, se desestima la
propuesta de inclusión de este servicio solicitada por Orange en el trámite de
información pública, por las razones expuestas en el Anexo 2.
Por último, Telefónica manifiesta en su escrito de respuesta al requerimiento que
los servicios de acceso a Internet han sido eliminados de la OIR-IP, por ser un
servicio prácticamente en desuso en TDM en la actualidad y no parecer lógico
que una oferta nueva de interconexión en IP nazca incluyendo servicios
obsoletos.
El servicio de acceso conmutado a Internet es un servicio histórico, cuya
velocidad ha sido sobrepasada ampliamente por las soluciones tecnológicas
disponibles actualmente en el mercado de banda ancha (xDSL, fibra, Wimax), lo
que ha ocasionado que su volumen de uso haya decrecido de forma pronunciada
en el conjunto del mercado
35
.
Se trata por tanto de un servicio prácticamente obsoleto en telefonía fija,
prestado en la OIR mediante el acceso a la numeración 909 del Plan Nacional
de Numeración (PNN), cuya atribución al servicio de acceso a Internet bien
pudiera desaparecer en un futuro o bien ser transformada para otros usos por la
autoridad competente. Sin embargo, mientras esto no ocurra, esta numeración
sigue contemplada en el PNN, estando asignados 23 bloques de la numeración
909 a distintos operadores, por lo que seguiría existiendo la posibilidad de que
sea cursado en interconexión tráfico de tipo Internet originado en líneas de
Telefónica.
Por consiguiente, con el objetivo de mantener la interoperabilidad de servicios
independientemente de la tecnología utilizada en interconexión, es necesario
clarificar que el tráfico intercambiado mediante tecnología IP a través de un PdI-
NGN de Telefónica puede incluir llamadas hacia la numeración 909 asignada a
los operadores. Así pues, se cree conveniente incluir el servicio de acceso a la
numeración 909 dentro de la OIR-IP. Ahora bien, por ser su volumen de uso
residual no se juzga necesario especificar un tratamiento especial en la
interconexión -como ocurría en TDM con la provisión de haces específicos- ni la
definición de precios distintos al del resto de tráfico de acceso.
Para ello, se propone incorporar los servicios de interconexión de acceso a
Internet, sin características técnicas específicas y con el mismo precio por minuto
que el servicio de interconexión de acceso. De hecho, Orange apoya
expresamente esta propuesta en sus alegaciones al trámite de información
pública.
35
El tráfico conmutado de acceso a internet ha decrecido desde los 51 mil millones de minutos
del año 2002 (año de máximo volumen) hasta 15 millones de minutos en el 2016. [Fuente: CNMC
Data]
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Siendo coherente con la propuesta de no especificar características técnicas
diferenciadas para el servicio de acceso a numeración 909, se propone eliminar
la mención al haz de tráfico de acceso a Internet del apartado 3.1.1.
Propuesta
De acuerdo con lo anterior:
- Incluir un apartado relativo al servicio de interconexión de acceso hacia la
numeración 909 de acceso a Internet, en el que conste:
“Mediante este servicio, un cliente físicamente conectado a la red de
Telefónica podrá realizar llamadas a la numeración 909 (acceso a
Internet) asignada a otros operadores.
El precio aplicable a este servicio es el precio por minuto para el servicio
de interconexión de acceso recogido en el Anexo 1 del presente
documento.”
- Incorporar en el Anexo de precios lo indicado en el último párrafo.
- Eliminar del apartado 3.1.1 Haces a constituir entre ambos operadores, la
frase: “Haz de tráfico de acceso a Internet para numeración específica,
para aquellos Operadores que hayan optado por recibir este tráfico de
forma separada.”
13.5. Facturación de los servicios de emergencia y atención ciudadana
Telefónica pone de manifiesto la existencia de una problemática en la facturación
en interconexión de las llamadas a los servicios de emergencia y atención
ciudadana que, de acuerdo a la OIR, deben ser objeto de traducción por parte
del operador de acceso antes de ser encaminada la llamada por interconexión.
Esta numeración se encuentra definida en el apartado 2.3 del Anexo Técnico de
la OIR-IP, señalando que el numero corto marcado por el usuario debe ser
traducido a un número de nueve cifras antes de ser entregada la llamada por
interconexión. Entre la numeración corta que debe ser traducida está el número
único de llamada de urgencia europeo 112.
Para la numeración que requiere de traducción, el operador que presta el servicio
al número corto en cada ámbito de operación, debe facilitar a Telefónica una
tabla de traducción de dichos números cortos a los números de 9 cifras
correspondientes.
Por su parte el Anexo-SA IP determina en su punto 2.2 del anexo 1 que el precio
aplicable a los servicios de interconexión de llamadas al número corto de
emergencia 112 es de 0 euros.
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Pues bien, Telefónica ha observado que algunos operadores traducen varios
números cortos en el mismo número de 9 cifras. Ello presenta cierta problemática
a la hora de consolidar los pagos en interconexión puesto que en interconexión
se utiliza la numeración intercambiada entre los operadores (en este caso el
número traducido) para determinar el importe que ha de facturarse.
Esta problemática se manifiesta de forma especial cuando coinciden los
números traducidos del 112 –servicio que no soporta pagos en interconexión- y
otros servicios de emergencia y atención ciudadana que sí conllevan pagos en
interconexión.
Ante esta problemática Telefónica plantea dos alternativas: (i) limitar la
posibilidad de utilizar un mismo número para distintos servicios de emergencia y
atención ciudadana o, en caso de permitirse, (ii) especificar que todos los
números cortos que compartan número traducido con el 112, sean considerados
a efectos de facturación en interconexión como llamadas realizadas al 112, es
decir, sin pagos en interconexión.
Análisis
Como bien señala Telefónica, al entregarse en interconexión la llamada con el
número destino traducido a un número de 9 cifras, no es posible diferenciar en
el registro de interconexión cual fue el número realmente marcado por el usuario
llamante.
No obstante, esta información sí se encuentra disponible para Telefónica, a partir
de los registros de llamada de sus equipos de red, donde consta el número
marcado por el llamante antes de proceder a la traducción.
De hecho, gracias a dicha información, Telefónica señala que ha podido
comprobar que el mayor porcentaje de llamadas que se encuentran en esta
situación, se corresponde con llamadas realizadas al 112.
Ahora bien, esta información únicamente estaría a disposición de Telefónica,
resultando costoso cotejarla con los registros de interconexión de las llamadas
traducidas en interconexión, tanto para Telefónica como para el operador
interconectado.
Por otra parte, los números de emergencia y atención ciudadana generalmente
están atendidos por Call Centers que permiten la gestión de varias llamadas
simultáneas y la asignación a su vez de varios números telefónicos de 9 cifras
sobre el mismo enlace, por lo que resultaría relativamente sencillo el utilizar
numeración traducida distinta en función del número corto marcado por el
usuario.
Teniendo en cuenta estas circunstancias, se considera más proporcional y
menos oneroso el determinar, tal como propone Telefónica, que en el caso que
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coincidan los números traducidos del 112 y de otro número corto de emergencia
y atención ciudadana, se traten todas las llamadas como llamadas al 112 a
efectos de pagos en interconexión.
Propuesta
Se propone incluir en el apartado 2.2 de precios del Anexo-SA IP la salvedad de
que, si otro número corto tuviera el mismo número traducido que el 112, la tarifa
de interconexión sería igualmente de 0 céntimos.
13.6 Tratamiento del tráfico de llamadas masivas
Telefónica ha incorporado en el apartado 3.2 del Anexo-SA IP el tratamiento del
tráfico de llamadas masivas de la OIR-TDM vigente, adaptándolo al contexto de
la interconexión IP. También especifica en su apartado 3.1.1 la necesidad de
constituir un haz de tráfico de llamadas masivas para cursar las llamadas hacia
la numeración 905 del operador.
Análisis
Como se ha analizado en el apartado relativo a las VLAN en interconexión, se
propone eliminar el uso de VLAN específicas para el control de las llamadas
masivas, debido a que bastaría con utilizarse un control de flujo en caso de
avalancha de tráfico de este tipo, mediante los mecanismos de restricción
basados en la diferenciación de este tráfico con direcciones IP específicas.
Por tanto, se propone eliminar la mención al haz de tráfico de llamadas masivas
en interconexión del apartado 3.1.1 y eliminar el apartado, puesto que hace
referencia a la constitución en la interconexión de “haces de interconexión”,
terminología utilizada en la interconexión TDM, lo que carece de sentido en una
interfaz IP.
Donde sí tendría sentido referirse al establecimiento de haces de tráfico
específicos es en el tratamiento del tráfico de llamadas masivas a través de la
red RTC, aunque la interconexión se realice en IP. Así, una llamada al 905 de un
operador interconectado en IP puede ser originada por un abonado de la red
conmutada RTC, donde deberá transitar por dicha red hasta llegar a las centrales
de conmutación de Telefónica interconectadas con las pasarelas Media Gateway
(MGW) de su red NGN, y ser finalmente enviada al PdI-NGN del operador
asignatario de la numeración 905. Como indica Telefónica en su respuesta al
requerimiento de información, es en el caso de que las llamadas provengan de
clientes de la red conmutada que la operadora está obligada a constituir un
mallado específico de haces en su red RTC hasta los elementos MGW de la red
NGN.
En consecuencia, el servicio de gestión y control de tráfico para llamadas
masivas de la OIR-IP se refiere exclusivamente al tratamiento de las llamadas
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hacia la numeración 905 originadas en clientes de la red RTC de Telefónica,
donde Telefónica realiza el mismo tratamiento que en la OIR-TDM,
estableciendo haces de tráfico específicos entre sus centrales de conmutación,
hasta llegar al primer elemento de la red NGN, la pasarela MGW. Por tanto, se
cree conveniente aclarar la redacción del párrafo 3.2 para indicar este hecho.
Propuesta
De acuerdo con los argumentos anteriores se propone:
- Eliminar el apartado 3.1.1 “Haces a constituir entre ambos operadores”
- Modificar el siguiente párrafo del apartado 3.2 “Tratamiento del tráfico de
llamadas masivas”:
“Además, para soportar el servicio de control y gestión de tráfico para
llamadas masivas originadas en clientes de la red RTC de Telefónica,
se establecerán una serie de haces de tráfico específicos para este tipo
de llamadas entre las centrales y la central de tránsito donde estuviera
ubicado el PdI-NGN y de la que dependan dichas centrales locales, y entre
la de la red RTC y hasta la red NGN”.
- Eliminar de la interconexión IP el resto de referencias a haces de
interconexión diferenciados para llamadas masivas del mismo apartado
3.2, por estar referidos a la interconexión TDM. Sustituir dicha referencia
por la relativa al ancho de banda en interconexión del tráfico de llamadas
masivas. Así, se sustituirá el “dimensionamiento de los haces de tráfico
específico” por el “dimensionamiento del ancho de banda máximo
específico a dicho tráfico”.
- Eliminar el párrafo siguiente:
“El operador podrá solicitar a Telefónica de España que el tráfico del haz
general puede desbordar sobre el haz de llamadas masivas, no estando
permitido que el haz de llamadas masivas desborde sobre ningún otro
haz.”
13.7 Precios de los servicios de acceso (Anexo-SA IP)
Los precios de los distintos servicios de acceso propuestos por Telefónica están
incluidos en el Anexo 1 del Anexo-SA IP. Las principales condiciones
económicas son las siguientes:
- Servicio de acceso (precio por minuto) = 0,6718 cent€/min
- Servicio de facturación y gestión de cobro (precio por llamada) = 0,68
cent€.
Se analizan a continuación los precios propuestos por Telefónica.
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Precio del servicio de acceso
Análisis
En su respuesta al requerimiento de información de esta Comisión, Telefónica
manifiesta que el precio por minuto para el servicio de acceso (0,6718 cent€/min)
se basa en la contabilidad de costes del ejercicio 2015, donde ha realizado un
“mix” entre los distintos costes por niveles de interconexión TDM. Asimismo,
Telefónica manifiesta que no cabe esperar una reducción de costes en la
originación IP con respecto a TDM, porque (i) al ser una parte importante del
tráfico originada en clientes TDM habría un coste de transporte hasta el PdI-NGN
mayor que el existente en la interconexión TDM, donde se entrega en el PdI más
cercano del operador, y (ii) para el tráfico origen TDM intercambiado en IP deberá
incurrirse en costes de traducción.
BT, Orange y ASTEL ponen en cuestión el precio propuesto por Telefónica al
entender que dicho valor no cumple la obligación de orientación a costes,
debiendo ser inferior al de interconexión TDM para tener en cuenta las mayores
eficiencias de la red IP y no desincentivar la migración de la interconexión
tradicional hacia IP.
BT pone de relieve que el precio propuesto de originación IP es muy
desproporcionado con respecto al precio de terminación IP, con una diferencia
entre ambos de un 756%, e inaceptable atendiendo a otras referencias de
precios de originación en redes eficientes NGA establecidos en países de
nuestro entorno. Así, BT menciona el precio de originación de 0,23 cent€/min de
Alemania y el de 0,13 cent€/min de Italia.
De hecho, tanto BT como Orange coinciden en solicitar que se utilice la
metodología bottom-up para fijar el precio de acceso, mencionando los modelos
que ha utilizado esta Comisión para el precio de terminación fija y para la
determinación del test de replicabilidad económica.
En primer lugar, respecto al precio propuesto por Telefónica para la interconexión
IP de 0,6718 cent€/min, se ha de señalar que (i) Telefónica manifiesta que el
valor propuesto para la interconexión IP se basa en los costes por niveles de la
interconexión TDM, pero no ha aportado su cálculo, y (ii) al no existir
interconexión en IP para los servicios de acceso, no existe un coste unitario para
dichos servicios en la contabilidad regulatoria.
En la siguiente tabla se muestra el precio por niveles de la vigente OIR-TDM, así
como la propuesta de Telefónica de precios actualizados para la OIR-TDM, los
resultados del sistema de contabilidad de costes regulatoria de Telefónica del
ejercicio 2016, (ya verificado por esta Comisión) y el porcentaje de tráfico
vehiculado por cada nivel de interconexión:
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Precio unitario (cent€/min)
Porcentaje
de tráfico
por niveles
2016
OIR-TDM
vigente
Propuesta
Telefónica
nuevos
precios
OIR-TDM
Contabilidad
2016
(cent€/min)
Acceso Local
30%
0,56
0,5526
[INICIO
CONFIDENCIAL]
Acceso Metropolitana
11%
0,65
0,6718
Acceso Tránsito simple
59%
0,67
0,7368
[FIN
CONFIDENCIAL]
Precio medio
ponderado por tráfico36
(cent€/min)
0,6346
0,6740
0,6741
En la última línea de la tabla se ha calculado el precio medio ponderado en
función del tráfico vehiculado en el año 2016
37
–último año verificado en la
contabilidad-. Asimismo, a partir de los datos aportados por Telefónica en el
presente procedimiento y en el procedimiento paralelo OFE/DTSA/004/17, se
observa que la distribución de tráficos por niveles se mantiene estable tanto en
2016 como en la previsión del 2017.
Del análisis de la última tabla se deduce que:
- El precio propuesto por Telefónica para la OIR-IP (0,6718 cent€/min) se
corresponde con el precio del nivel metropolitano propuesto por la
operadora para la OIR-TDM, pero además también se aproxima a la
media (ponderada en función del tráfico de cada nivel del 2016) de los
precios propuestos por Telefónica para la OIR-TDM (en adelante, precio
ponderado OIR-TDM).
- El desglose de precios por niveles propuestos por Telefónica para la OIR-
TDM, y también el propuesto para la OIR-IP no se corresponden con los
resultados de la contabilidad regulatoria del año 2016, pero el valor
resultante promedio de interconexión calculado en función del tráfico de
cada nivel es equivalente en todos los casos.
- El precio OIR-IP y el precio ponderado OIR-TDM propuestos para los
servicios de acceso son un 6% superiores a la media ponderada del precio
regulado vigente (0,6346 cent€/min).
Por tanto, la principal conclusión es que los precios de acceso propuestos por
Telefónica, tanto para interconexión TDM como para interconexión IP son
superiores a los vigentes, y siguen la tendencia de aumento del coste unitario
36
Ponderación de tráfico por niveles del 2016, donde no se ha tenido en cuenta el nivel de
tránsito doble, por desregularse ese nivel según el mercado 2/2007.
37
La información del tráfico proviene de la contabilidad regulatoria.
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promedio de la interconexión de acceso observada en la contabilidad regulatoria
del ejercicio 2016.
Por otra parte, si se compara la evolución del coste del servicio de interconexión
de acceso de la contabilidad regulatoria, con el correspondiente al servicio
equivalente de interconexión de terminación, se observa que el coste ponderado
de terminación ha decrecido significativamente en 2015 y se mantiene en 2016
debido principalmente a la eliminación de la interconexión por capacidad en
terminación, lo que ocasiona que el mayor volumen de tráfico de terminación
interconectado por los enlaces de capacidad haya pasado a ser interconectado
por tiempo, haciendo bajar su coste unitario en la contabilidad.
[INICIO CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
Sin embargo, a pesar de que también el tráfico de interconexión de acceso ha
crecido significativamente al pasar muchos enlaces por capacidad a tiempo, su
coste unitario promedio en la contabilidad de Telefónica ha continuado
incrementándose.
A pesar de los distintos volúmenes de tráfico de cada uno de ellos,
históricamente los servicios de interconexión de acceso y terminación siempre
han seguido trayectorias de costes unitarios similares, por tratarse de servicios
que pasan por los mismos elementos de la red de Telefónica. Por consiguiente,
las grandes diferencias entre ambos, sólo parecen explicarse por la evolución en
la red de Telefónica.
Así, Telefónica mantiene dos estructuras de red paralelas -RTC y NGN-,
interconectadas entre sí, donde la infraestructura de red NGN se desarrolla a
medida que crece el número de líneas VoIP de los accesos FTTH desplegados
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por Telefónica y la red tradicional RTC se va progresivamente “vaciando” de
tráfico hasta su futura desaparición.
En este contexto de migración de tecnologías y estructura de red interna de
Telefónica, los servicios de terminación utilizan cada vez más los elementos de
la red NGN, debido a la progresiva migración de abonados de Telefónica con voz
tradicional a VoIP. Así, según la información periódica que proporciona
Telefónica, en diciembre de 2017, el 36% de líneas de Telefónica ya eran VoIP.
Sin embargo, los servicios de interconexión de acceso son originados y
transportados mayoritariamente por la red RTC de Telefónica, ya que según la
información de Telefónica -relativa a diciembre de 2017- el 63% del tráfico de
originación era tráfico de acceso indirecto (preselección/AMLT), que procede
exclusivamente de la red RTC. Así, el tráfico de acceso indirecto y el tráfico de
acceso a numeración corta y tarifas especiales originado en clientes RTC
38
representaban en diciembre de 2017 un 87% del total del tráfico de originación,
porcentaje completamente originado y transportado por la red RTC de
Telefónica.
Así pues, el mayor uso de los elementos de la red RTC por los servicios de
originación con respecto a los de terminación, que tiene su reflejo principalmente
en los factores de enrutamiento considerados en la contabilidad regulatoria, es
un hecho que ocasiona actualmente un mayor coste unitario de tales servicios
con respecto a los de terminación, bajo el sistema de contabilidad de costes de
Telefónica.
Se han de tener en cuenta los siguientes elementos a la hora de analizar cuál
debe ser el precio del servicio de interconexión de acceso:
1. La red de Telefónica se compone de dos redes interconectadas, RTC y
NGN. La mezcla entre ambos tipos de abonados (RTC y VoIP) y entre
ambas tecnologías de interconexión (TDM e IP) coexistirá durante años,
hasta que la totalidad de abonados de Telefónica migre hacia IP y la
operadora pueda eliminar completamente su red RTC.
2. La Resolución del mercado 2/2007 obliga a Telefónica a ofrecer los
servicios de originación a precios orientados a costes, pudiendo la CNMC:
“utilizar estándares y metodologías de costes complementarias a la
contabilidad top-down de Telefónica, tales como modelos bottom-up
incrementales o referencias internacionales para establecer los precios
orientados a costes de los servicios mayoristas de acceso y originación”.
3. El sistema de contabilidad de costes (top-down) permite mostrar el coste
de prestación de los servicios de Telefónica, pero no permite extraer
aquellos costes de ineficiencia en los que la operadora incurre.
38
Información aportada por Telefónica respecto al tráfico de interconexión de acceso del año
2017.
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El mantenimiento de una red RTC nacional en paralelo con el despliegue
de una red NGN cuyo objetivo a largo plazo es el de sustituir la primera,
ocasiona unos costes superiores a los que supondría el uso de una única
red NGN. En particular, existen sobrecostes operativos ligados
especialmente al uso de la red RTC, que se encuentra
sobredimensionada con respecto al tráfico que soporta. Este tráfico
pasará progresivamente a ser transportado por la red NGN,
inherentemente más eficiente y menos costosa para la prestación de
múltiples servicios que la arquitectura de conmutación de circuitos.
Asimismo, esta red NGN puede estar actualmente infrautilizada por no
vehicular todo el tráfico de voz que es capaz de gestionar.
La última contabilidad verificada de Telefónica, la del ejercicio 2016,
aporta el coste de interconexión en TDM por niveles de interconexión.
Partiendo de esta información, se puede obtener un coste unitario medio
de interconexión. Sin embargo, se observa un nivel de precio muy elevado
para el nivel de interconexión metropolitano [INICIO
CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL], que supera incluso al de
tránsito simple [INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
Este valor se aleja de la senda lógica de menor coste a menor nivel de
interconexión, causado en parte por su menor volumen de tráfico frente a
otros niveles y en parte por la variación en determinados factores de
encaminamiento.
En consecuencia, para obtener una referencia de coste unitario único de
interconexión de acceso de la red RTC basado en la contabilidad actual,
se propone eliminar el valor atípico del nivel metropolitano, calculando el
coste medio ponderado respecto a los dos principales niveles de
interconexión -nivel local y tránsito simple- que vehicularon en 2017 el
90% del tráfico de interconexión regulado de acceso. El resultado sería:
SCC 2016
Coste unitario ponderado (Local y T. Simple)
0,6557
Este resultado correspondería al coste de interconexión de la red RTC de
Telefónica, con una interconexión puramente TDM donde no se han
eliminado los costes de sobredimensionado de la red RTC, ni los costes
de mantenimiento de dos redes tecnológicamente diferentes (RTC y
NGN) para la provisión del mismo servicio de voz.
4. La extensión de la red de fibra óptica de Telefónica trae como
consecuencia la migración paulatina del servicio de voz conmutada a
VoIP de los clientes de Telefónica. Así, en diciembre de 2017 un 36,06%
de sus líneas de voz han sido migradas a la tecnología VoIP, por lo que
si se proyecta su crecimiento futuro en función de la información
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histórica
39
, se observa que en diciembre de 2018 Telefónica habrá pasado
a VoIP el 44,03% de sus líneas y a finales de 2020 aproximadamente el
60% (59,21%) serían VoIP.
5. Debido a la migración a redes de fibra óptica, no se prevé un crecimiento
de líneas AMLT en el futuro. Es más, en la proyección de líneas AMLT
40
de la siguiente gráfica se estima un descenso significativo en los próximos
años en base a la evolución desde principios de 2015, con una demanda
muy limitada para finales del año 2021.
39
Se ha utilizado una función lineal para la proyección de líneas VoIP, por ser la que m ejor se
adapta a la serie histórica y a la tendencia de crecimiento esperada. Asimismo, el conjunto de
líneas totales fijas desciende linealmente.
40
Se ha utilizado una función polinómica para la proyección, por ser la que mejor se adapta a
la serie histórica.
36,06%
44,03%
50,71%
59,21%
67,47%
20,81%
29,72%
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
mar-15
jun-15
sep-15
dic-15
mar-16
jun-16
sep-16
dic-16
mar-17
jun-17
sep-17
dic-17
mar-18
jun-18
sep-18
dic-18
mar-19
jun-19
sep-19
dic-19
mar-20
jun-20
sep-20
dic-20
mar-21
jun-21
sep-21
dic-21
Crecimiento de líneas VoIP de Telefónica
Proy. Líneas VoIP/Total Líneas VoIP/Total
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También es probable que los operadores que se interconectan en TDM
con Telefónica para recoger el tráfico de acceso indirecto, migren
paulatinamente sus interconexiones hacia IP en cuanto se apruebe la
OIR-IP con los precios de acceso, para economizar costes, al poder
interconectar todo su tráfico (terminación y originación) con Telefónica en
un único punto de interconexión doble.
Debido al mantenimiento del AMLT como obligación regulatoria aplicable
exclusivamente a líneas RTC, se observa que la mayoría del tráfico de
originación se cursa actualmente sobre la red tradicional. Este porcentaje
va a ir disminuyendo conforme el volumen de líneas AMLT disminuya y
crezca el porcentaje de líneas VoIP de Telefónica.
Asumiendo los tráficos medios por línea de 2017
41
, en la siguiente tabla
se muestra la proyección de los distintos tráficos de originación y el total
de originación sobre la red RTC.
Se observa que el porcentaje de tráfico originado en la red RTC
descendería progresivamente hasta 2021, por la caída en la demanda del
servicio AMLT. Sin la demanda AMLT, el reparto del tráfico de originación
41
Del desglose de tráficos de originación AMLT/preselección y RI/cortos del año 2017, se obtiene
el tráfico medio de acceso indirecto por línea AMLT (1.551 minutos) y el tráfico medio de acceso
por línea a números cortos y de RI (53 minutos).
578.879 551.432
493.199
405.671
288.952
142.797
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
mar-15
jun-15
sep-15
dic-15
mar-16
jun-16
sep-16
dic-16
mar-17
jun-17
sep-17
dic-17
mar-18
jun-18
sep-18
dic-18
mar-19
jun-19
sep-19
dic-19
mar-20
jun-20
sep-20
dic-20
mar-21
jun-21
sep-21
dic-21
Proyección de líneas AMLT
Líneas AMLT Proy. Líneas AMLT
Tráficos de originación (%) Diciembre 2018 Diciembre 2019 Diciembre 2020 Diciembre 2021
Tráfico AMLT (exclusivo RTC) 57,71% 50,99% 35,81% 17,21%
Tráfico RI/cortos originado en RTC 23,67% 24,16% 26,18% 26,93%
Tráfico RI/cortos originado en IP 18,62% 24,85% 38,00% 55,86%
Tráfico total originado en RTC 81,38% 75,15% 62,00% 44,14%
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entre las redes RTC y NGN correspondería al porcentaje de líneas RTC y
VoIP.
6. El coste del servicio de voz en las redes multiservicio NGN es
significativamente inferior al de las redes conmutadas, debido a que la voz
necesita de un ancho de banda y recursos de red muy inferiores a los
tráficos de banda ancha que están demandando masivamente los clientes
en la actualidad. De hecho, aquellos países que han regulado los precios
de originación teniendo en cuenta el coste de prestación en una red
eficiente NGN han fijado precios mucho menores a los vigentes en la OIR
de Telefónica. En la siguiente comparativa de precios de países europeos
con precios de acceso mayorista sin tarifa por establecimiento de llamada,
al menos Dinamarca, Alemania e Italia han fijado los precios de
originación en base a un modelo de costes incrementales BU-LRAIC+
42
,
y por ello han fijado valores inferiores.
Precio de acceso (cent€/min)
Hora pico
Hora valle
Austria
2,135
1,321
Dinamarca
0,27
0,15
Finlandia
2,8
2,8
Francia
0,5573
0,5573
Alemania
0,23
0,23
Grecia
0,47 (Nivel Local)
0,66 (Nivel Tránsito)
0,47 (Nivel Local)
0,66 (Nivel Tránsito)
Italia
0,13
0,13
Luxemburgo
0,44
0,44
Holanda
0,82
0,82
Noruega
0,34
0,34
Suecia
0,15
0,15
Reino Unido
0,89 (Nivel Local)
1,23 (Nivel Tránsito)
0,89 (Nivel Local)
1,23 (Nivel Tránsito)
Fuente: Cullen International – Octubre 2018
7. El modelo de costes incrementales utilizado por esta Comisión para la
fijación de precios de terminación fija de acuerdo con la Recomendación,
también proporciona el coste de originación en base a la metodología
LRAIC+ y una arquitectura de red eficiente NGN. El estándar LRAIC+ se
considera más adecuado que el LRIC o LRIC puro para obtener el coste
42
Modelo bottom-up de costes incrementales a largo plazo promediados, incluyendo costes
comunes y conjuntos.
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de prestación del servicio de originación de un operador eficiente, ya que
permite incorporar al coste del servicio los costes fijos o comunes que en
el estándar LRIC puro deben descartarse.
Así pues, el modelo bottom-up fijo LRAIC+, en el escenario del operador
dominante eficiente, es decir, el escenario con la cuota de mercado y
configuración próxima a Telefónica, actualizado con el último WACC de
6,48% aprobado por esta Comisión
43
, asumiendo que la interconexión es
totalmente en IP y añadiendo el coste comercial mayorista
44
y un 5%
adicional
45
de costes comunes, resulta en los siguientes costes anuales
de originación o acceso:
2018
2019
2020
2021
Originación BU-LRAIC+
(cent€/min)
0,0729
0,0706
0,0685
0,0664
Una vez tenidos en cuenta los elementos de juicio anteriores, se propone fijar en
la OIR-IP un precio de interconexión de acceso orientado a costes, que incorpore
las eficiencias económicas ligadas al cada vez mayor uso de las tecnologías de
nueva generación. Por ello, se propone utilizar dos referencias de costes: (i) el
resultado de la última contabilidad de costes aprobada por esta Comisión, y (ii)
el resultado del modelo de costes BU-LRAIC+ de un operador eficiente
asimilable en cuota de mercado a Telefónica.
Se propone establecer un precio mixto entre ambos modelos de costes, teniendo
en cuenta que la red de Telefónica está compuesta de dos redes (RTC y NGN).
Para ello se propone ponderar el coste de la contabilidad en función del
porcentaje de tráfico de acceso originado en la red RTC y el coste del modelo
BU-LRAIC+ en función del tráfico de acceso restante que sería originado en IP
en la red NGN. Asimismo, dado que el modelo BU-LRIC aporta resultados
anuales, se propone establecer un precio de acceso plurianual en la OIR.
De este modo, se obtiene una senda de precios de acceso orientados a costes,
que incorpora las eficiencias que supone la migración progresiva del tráfico de
originación desde la red RTC (voz TDM) a la red NGN (voz IP).
43
Resolución relativa a la tasa anual de coste de capital a aplicar en la contabilidad de costes de
Telefónica, Telefónica Móviles, Vodafone y Orange del ejercicio 2017
(WACC/DTSA/012/17/WACC 2017 OP INTEGRADOS).
44
Análogamente a la terminación, se ha incorporado en el resultado del modelo BU-LRIC el coste
comercial mayorista de la contabilidad del ejercicio 2016: 0,0041 cent€/min.
45
Este porcentaje es el habitual en modelos de costes LRAIC.
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2019
2020
2021
Coste unitario ponderado de acceso
TDM - SCC 2016
(local- tránsito simple)
(cent€/min)
0,6557
Coste unitario acceso VoIP NGN - BU-
LRAIC+ (cent€/min)
0,0706
0,0685
0,0664
Tráfico acceso originado en RTC (%)
75,15%
62,00%
44,14%
Tráfico acceso originado en NGN (%)
24,85%
38,00%
55,86%
Precio de acceso
(cent€/min)
0,5103
0,4325
0,3265
Por último, de acuerdo con la lógica aplicada al cálculo del precio de
interconexión en IP, se propone que este precio sea también aplicable a la
interconexión en TDM, debido a la propuesta de unificación de niveles realizada
en el procedimiento de modificación de la OIR-TDM
46
. Se actúa así de acuerdo
con un principio de simplicidad y eficiencia consistente en la aplicación de un
precio de interconexión único, independiente del tipo de tecnología utilizada para
la interconexión, que ha sido calculado en base a (i) la realidad de la red mixta
de Telefónica (RTC y NGN), (ii) la progresiva migración del tráfico de originación
desde una red a la otra, y (iii) la coexistencia en los próximos años de dos tipos
de interconexión (TDM e IP). Este principio fue también aplicado en la
terminación, donde se estableció un único precio de terminación, con
independencia de la tecnología de interconexión, y también se ha aplicado por
otras ANR en el establecimiento de precios de originación.
Una vez recibidas y analizadas en el Anexo 2 las alegaciones de los operadores
al trámite de información pública, se mantiene sin cambios la propuesta de
precios en el Proyecto de Medida.
Propuesta respecto al servicio de acceso
Precio por minuto (céntimos de
euro)
Tiempo medido en segundos
2019
2020
2021
Servicio de acceso
0,5103
0,4325
0,3265
46
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Precio del servicio de facturación y gestión de cobro
Análisis
Telefónica ha propuesto un precio para el servicio de facturación y gestión de
cobro de 0,68 cent€/llamada. ASTEL y BT se han mostrado contrarios al
aumento en 4,86 veces del precio actualmente vigente en la OIR-TDM para este
servicio (0,14 cent€/llamada).
Analizada la propuesta descrita, se considera que en este punto la OIR-IP debe
alinearse con la OIR-TDM, por lo que deberá incorporar el precio que resulte en
el expediente en curso OFE/DTSA/004/17.
Propuesta para el servicio de facturación y gestión de cobro
Se propone modificar el precio del servicio de facturación y gestión de cobro,
para igualarlo al que se establezca en la OIR-TDM.
Otros precios
Por lo que respecta al resto de servicios contemplados en el Anexo de precios
de los servicios de acceso, Telefónica mantiene los precios de la vigente OIR-
TDM. Estos servicios son: (i) compensación a terminales de uso público para
llamadas realizadas a numeración gratuita para el llamante (4,79 cent€/min), (ii)
acceso al servicio de cobro revertido por operador en caso de no aceptación de
la comunicación por parte del llamado (1,35 €/llamada) y (iii) servicio de gestión
y control de tráfico para llamadas masivas (210 € por PdI). Asimismo, no ha
incorporado en la OIR-IP el apartado relativo a los descuentos vinculados a los
servicios de acceso.
Sobre estos aspectos, ASTEL y Orange solicitan incorporar en la OIR-IP el
apartado relativo a los descuentos con las adaptaciones que proceda, como las
relativas a la desaparición del horario reducido.
Análisis
Sobre los precios del servicio de compensación a terminales de uso público por
llamadas gratuitas y el servicio de cobro revertido atendido por operadora y “no
aceptado” de la OIR-IP, que han sido mantenidos con respecto a la OIR-TDM,
Telefónica apoya su vigencia por el limitado uso que se hace de los mismos.
En el caso del cobro revertido en las que el llamado no acepta la comunicación,
Telefónica manifiesta en su respuesta al requerimiento, así como en sus
alegaciones al trámite de información pública del expediente paralelo de
modificación de la OIR-TDM, que este servicio no registra llamadas en la
actualidad y Telefónica propone eliminarlo de la OIR.
Por su parte, en lo que respecta al mantenimiento del precio por el servicio de
gestión y control de tráfico para llamadas masivas, Telefónica considera que no
se han producido modificaciones sustanciales que aconsejen cambiar su precio.
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Orange en sus alegaciones al trámite de información pública solicita su
eliminación, habiéndose desestimado su petición por las razones manifestadas
en el Anexo 2.
Se comparte el análisis llevado a cabo por Telefónica, en relación a estos tres
servicios para los que no ha propuesto la modificación de sus precios. Por ello,
se considera adecuado mantener el precio de la compensación a terminales de
uso público por llamadas gratuitas y el precio del servicio de gestión y control de
tráfico para llamadas masivas, y eliminar el pago del servicio de cobro revertido
por operadora, al señalar Telefónica que es un servicio que ya no se presta.
Por último, con respecto a los descuentos que se aplican actualmente en la OIR-
TDM, se ha de señalar que los mismos tenían su fundamento principal en la
distinción entre horario reducido y horario normal y la acumulación de tráfico por
PdI. En la OIR-IP, al eliminarse la distinción horaria del precio de acceso,
eliminarse los niveles y acumularse todo el tráfico de interconexión de acceso en
IP por un único PdI redundado, se considera que el precio de acceso establecido
ya ha considerado suficientes eficiencias y no se justifica la incorporación de
descuentos adicionales al precio de interconexión.
Propuesta para otros precios
Se propone:
- Mantener los precios del apartado 1.1.2 Compensación a terminales de
uso público para llamadas realizadas a numeración gratuita para el
llamante y del apartado 2.7 Servicio de gestión y control de tráfico para
llamadas masivas.
- Eliminar el apartado 2.6 del servicio de acceso al servicio de cobro
revertido por operadora y su precio correspondiente del Anexo de precios
(apartado 2.5).
14 Otras propuestas de modificación
En su respuesta al requerimiento, Telefónica propone puntualizar en el epígrafe
3.5 del Anexo 3 relativo al procedimiento de consolidación y facturación del
cuerpo principal de la OIR-IP, que la facturación entre los operadores se realizará
con periodicidad mensual, por coherencia con el resto del texto de la OIR-IP y
con la realidad, ya que es la práctica habitual con los operadores.
Por su parte, Vodafone solicita que se incorporen los siguientes aspectos
técnicos adicionales a la OIR-IP:
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- Obligatoriedad de Tel URI
47
Vodafone solicita que el formato de numeración Tel URI sea considerado
obligatorio, de forma explícita, mientras que el SIP URI debe ser
considerado opcional, bajo acuerdo entre las partes. O alternativamente,
que se incorpore la obligatoriedad de acordar uno u otro formato de
numeración. Vodafone entiende que debería ser obligatorio Tel URI por la
obligatoriedad de soportar los parámetros de portabilidad contenidos en
la RFC 4694 del IETF
48
.
- Códecs
La OIR-IP contiene la obligatoriedad de admitir los códecs de voz G.711
y G.729. En la resolución de aprobación de la OIR-IP se aclaró que la
responsabilidad de realizar el transcoding
49
y/o transrating
50
debía recaer
en aquel operador cuyo usuario de VoIP no dispusiera de la capacidad
para tratar llamadas codificadas con alguna de las opciones que según la
especificación técnica deben ser soportadas en interconexión (G.711 y
G.729), con independencia del origen o destino de la llamada.
Según esta aclaración, Vodafone entiende que puede entregar las
llamadas a Telefónica codificadas en cualquiera de los dos formatos de
códecs (G.711 o G.729), no siendo obligatorio indicar los dos. Así, en la
interpretación de Vodafone, la red origen siempre debe incluir al menos
uno de los dos códecs en la lista para negociar e incluir otros que puedan
evitar transcoding, por ejemplo, si la red origen soporta sólo los códecs de
red móvil, debería añadir al menos el G.711.
En sus alegaciones al trámite de información pública, Telefónica ha manifestado
su discordancia con Vodafone respecto a la interpretación de los códecs
obligatorios en la interconexión. Por su parte, Vodafone y Orange han añadido
las siguientes peticiones sobre otros aspectos técnicos:
- Obligatoriedad de IPsec: Vodafone solicita la eliminación del requisito
obligatorio de IPsec para autenticación de la OIR-IP, supeditándolo a
acuerdo bilateral.
- Cabecera History-Info en lugar de Diversion: Vodafone propone una
modificación del texto de la OIR-IP para sustituir la obligatoriedad de la
cabecera Diversion por la estandarizada History-Info.
- Datáfono: Vodafone entiende que este servicio está incluido en la OIR-IP
47
Tel URI es un formato para identificar la numeración, que puede ser utilizado en SIP, de forma
alternativa al formato SIP URI.
48
IETF RFC 4694: Number Portability Parameters for the "tel" URI.
49
Adaptación de códecs que se debe producir para realizar una llamada cuando los soportados
por los terminales no resultan coincidentes.
50
Adaptación de las tasas de bits empleadas por los códecs que se debe producir para realizar
una llamada cuando las soportadas por los terminales no resultan coincidentes.
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- Otras modificaciones técnicas fuera de la OIR-IP: Vodafone solicita que la
adhesión a la oferta no imposibilite la existencia de acuerdos puntuales
distintos de lo establecido en la oferta.
- Configuración de PdIs físicos adicionales: Orange solicita que se
establezca en la OIR-IP la configuración obligatoria de todos los PdIs
físicos (adicionales al PdI único de la oferta) como un único PdI lógico,
debiendo anunciar Telefónica todos los SBCs por todos los PdIs.
- Servicio de encaminamiento alternativo: Orange solicita el mantenimiento
de este servicio en la OIR-IP para que, en caso de establecerse varios
PdIs (en lugar del PdI único de la oferta) los PdIs sean redundantes entre
sí.
Análisis
Respecto a la propuesta de aclaración de la periodicidad de la facturación
mensual en el Anexo 3 de la OIR-IP, no se juzga necesaria incorporarla al texto,
puesto que en el apartado 5 del cuerpo principal de la OIR-IP, relativo a la
facturación y pago de los servicios incluidos en la oferta, ya se incluye la mención
a que la periodicidad de la facturación es mensual, por lo que queda aclarada su
aplicación.
En relación al formato de numeración a utilizar, en el foro de interconexión IP
llevado a cabo entre 2012 y 2013, los operadores acordaron utilizar
obligatoriamente el formato SIP URI, especificando que la parte de usuario debía
contener el número de teléfono en formato global según la RFC 3966
51
y el
parámetro user igual a phone. Opcionalmente, en el mismo foro se acordó que
podían utilizarse otros esquemas de numeración como Tel URI bajo acuerdo
bilateral.
Este acuerdo respecto al formato de la numeración fue plasmado en las
especificaciones de protocolos de interconexión IP para servicios de voz que
surgieron de dicho foro: (i) Interfaz SIP (SIP/SDP) y (ii) Interfaz SIP-I.
Así pues, la obligatoriedad de uso de SIP URI fue trasladada a la OIR-IP vigente
aprobada el 8 de septiembre de 2016. En dicha resolución también se incluyó la
obligatoriedad de aplicar la RFC 4694 en el formato de numeración, tal y como
se había acordado también en el foro de interconexión IP para el protocolo
SIP/SDP.
El hecho de que la RFC 4694 explicite los parámetros a incorporar en
portabilidad para el formato Tel URI, no implica que deba utilizarse este formato
en la OIR-IP -a diferencia de lo manifestado por Vodafone-, sino que se ha
previsto (en el apartado 2.4.3 del Anexo Técnico relativo al formato de la
numeración) que dichos parámetros establecidos por la RFC 4694 (Routing
51
IETF RFC 3966: The tel URI for Telephone Numbers.
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Number y Number Portability Database Indicator) deben ser añadidos al número
global del formato SIP URI.
En consecuencia, se mantiene la obligatoriedad del formato SIP URI acordado
en las especificaciones del foro de interconexión IP y de la propia OIR-IP,
manteniendo el uso de Tel URI en caso de acuerdo bilateral.
En relación a los códec a utilizar, en el foro de interconexión se acordó, tal como
se refleja en la especificación técnica, que los operadores deberían soportar
tanto el códec G.711 como el G.729. Asimismo, los operadores unánimemente
señalaron la necesidad de evitar en la medida de lo posible el transcoding, por
el deterioro en la calidad de la comunicación que supone.
En un entorno SIP/SDP el códec a utilizar para completar la llamada se negocia
en la fase de establecimiento de la misma. En esta fase los terminales se
informan mutuamente de los códecs que soportan mediante mensajes de
señalización, y determinan el que se utilizará en la comunicación.
Tal como se señala en la especificación técnica, las redes deben soportar
obligatoriamente los códecs G.711 y G.729, ello significa que si un terminal
solicita para la compleción de la llamada la utilización de cualquiera de estos
códecs, el terminal destino debería poder aceptar la comunicación sin necesidad
de realizar ninguna transcodificación.
Una vez tenidas en cuenta las alegaciones de Telefónica al trámite de audiencia,
analizadas extensamente en el Anexo 2, se señala que en el escenario concreto
planteado por Vodafone, cuando realiza la solicitud de negociación de los códecs
de la llamada ésta puede limitarse a añadir el G.711 a los códecs utilizados por
la red móvil, para cumplir con la especificación de interconexión. Pero en caso
de que la solicitud de la negociación se realice por un operador tercero, Vodafone
debe soportar también el códec G.729, puesto que el mismo puede ser requerido
por el operador interconectado cuando es su cliente el que inicia la solicitud de
negociación.
El resto de aspectos solicitados por Vodafone y Orange son analizados en el
Anexo 2, proponiéndose una modificación de la OIR-IP respecto a la referencia
al protocolo IPsec, para indicar que su uso para la autenticación (con o sin
cifrado) estará sujeta a acuerdo bilateral.
Propuesta
Se propone modificar el texto del apartado 6.2 del Anexo técnico del Cuerpo
Principal de la OIR-IP, según la siguiente redacción:
“6.2 EN LA INTERFAZ NNI
Se requerirá:
En la red IP: Autenticación BGP.
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Desde elementos frontera NGN: si se alcanza acuerdo bilateral en
el uso de IPSec, IPSec con AH (Authentication Header) sin cifrado,
o con cifrado si se alcanza acuerdo bilateral.
Evitar progreso de comandos Ping, traceroute desde la interfaz de
NNI.”
15 Plazo de implementación
En su respuesta al requerimiento, Telefónica indica que la fecha estimada para
tener implementados los servicios de acceso de la OIR-IP depende de aspectos
específicos como la facturación y control de tránsitos, así como otros puntos que
hasta la resolución definitiva de la oferta no estarán definitivamente cerrados y
podrían suponer desarrollos adicionales por parte de Telefónica.
Por su parte, BT manifiesta que un plazo de un mes desde la notificación de la
resolución sería suficiente para implementar los servicios de acceso de la OIR-
IP, dado que los aspectos técnicos ya fueron establecidos cuando se resolvió el
procedimiento de la OIR-IP vigente.
Análisis
Como ya se indicó en el mercado 2/2007, al imponer a Telefónica la obligación
de proporcionar los servicios de acceso en IP, se consideró justificado obligar a
Telefónica a publicar una oferta de interconexión de referencia en IP que
incluyese los servicios de originación de llamadas.
Partiendo de la existencia previa de una OIR-IP, que ya fue convenientemente
discutida y analizada, y para la cual se propuso un plazo de implementación
suficientemente largo -un año-, en el propio mercado 2/2007 se consideró
suficiente establecer un plazo de un mes desde la aprobación de dicho mercado
para presentar a la CNMC una OIR-IP que incluyese los servicios de acceso u
originación de llamadas mediante esta tecnología de interconexión. El plazo de
un mes fue considerado suficiente debido a que se indicaba que la oferta debía
reutilizar los procedimientos ya establecidos en la OIR-IP aprobada, tales como
el número y caracterización de PdIs, plazos y procedimientos de constitución de
PdIs, el procedimiento de facturación y consolidación, etc.
La OIR-IP presentada por Telefónica cumple en su mayoría con los
requerimientos especificados por esta Comisión, habiéndose reutilizado para los
servicios de acceso en IP la misma estructura de interconexión y procedimientos
establecidos para los servicios de terminación en IP. Asimismo, se ha reutilizado
la práctica totalidad de servicios de acceso vigentes en la OIR-TDM, bastando
con su traslación directa a la OIR-IP.
Asimismo, las modificaciones que se han propuesto en el presente
procedimiento a los servicios de acceso en IP están únicamente referidas a
variaciones del precio de interconexión y modificaciones de ámbito formal, sin
que se hayan realizado cambios sustantivos de ámbito técnico que pudieran
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suponer a Telefónica el desarrollo de funcionalidades adicionales no previstas
hasta ahora. De hecho, el único cambio que supondría una modificación
relevante con respecto a los procedimientos técnicos establecidos es el referido
a la eliminación de la VLAN específica para la interconexión de llamadas
masivas.
Por consiguiente, teniendo en cuenta (i) las características de los servicios de
acceso incorporados a la OIR-IP, que en su mayoría son procedimientos ya
existentes en la interconexión TDM de Telefónica, (ii) la reutilización de la
estructura de interconexión IP vigente, y (iii) el propio procedimiento de
aprobación de la oferta de interconexión, que implica un periodo de tiempo
amplio desde que Telefónica tiene conocimiento del texto final propuesto como
OIR-IP y su posterior aprobación por el Consejo de la Comisión
52
, se considera
suficiente establecer un plazo máximo de 1 mes para su implementación.
Propuesta
Se propone un plazo de implementación de la OIR-IP de un mes.
En razón de lo expuesto, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia notifica a la Comisión Europea un
Proyecto de Medida en el que se
RESUELVE
PRIMERO. Aprobar la Oferta de Interconexión de Referencia basada en
tecnología IP formada por los textos contenidos en el anexo I (Cuerpo principal
OIR-IP, Anexo-SA IP y Anexo-ST IP).
Dichos textos serán publicados en las páginas web tanto de esta Comisión como
de Telefónica de España, S.A.U.
SEGUNDO. Telefónica de España, S.A.U. aportará a esta Comisión en el plazo
de un mes desde la aprobación de la presente Resolución el Cuerpo Principal
del contrato tipo, así como, los Anexos de los AGI y los Adendas que lo
componen, en los que se deberán reflejar los distintos servicios contenidos en la
OIR-IP y sus respectivos anexos.
Los textos aportados quedarán depositados en esta Comisión y serán publicados
en las páginas web tanto de esta Comisión como de Telefónica de España,
S.A.U., sin perjuicio de las competencias de esta Comisión para el examen y, en
su caso, modificación de los textos presentados por Telefónica de España,
S.A.U.
52
Una vez sometido a trámite de información pública para recabar la opinión de los operadores,
el proyecto de medida con el texto de OIR-IP propuesto por la CNMC debe ser notificado a la
Comisión Europea y una vez recibida su respuesta podrá procederse a su aprobación.
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TERCERO. Telefónica de España, S.A.U. deberá poner en servicio
comercialmente todos los procedimientos de la OIR-IP junto a sus condiciones
económicas en el plazo máximo de un mes desde la publicación de la presente
Resolución en el Boletín Oficial del Estado.
CUARTO. Acordar la publicación de la presente Resolución en el Boletín Oficial
del Estado, al tener por destinataria una pluralidad indeterminada de personas,
de conformidad con lo previsto en el artículo 45.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.
QUINTO. Comunicar a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas la presente Resolución.
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ANEXO 1. OFERTA DE INTERCONEXIÓN DE REFERENCIA OIR-IP
Mediante fichero anexo se adjunta el texto consolidado de la Oferta de
Interconexión de Referencia basada en tecnología IP (OIR-IP) para la
interconexión de llamadas en la red de Telefónica:
“Oferta de Interconexión de Referencia de llamadas sobre la red de
comunicaciones VoIP de Telefónica de España S.A.U. para operadores de redes
públicas de comunicaciones electrónicas”.
El texto de la oferta está compuesto por los siguientes documentos:
- Cuerpo principal OIR-IP
- Anexo-SA IP
- Anexo-ST IP
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ANEXO 2. ALEGACIONES AL TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA
1. Aspectos generales y adhesión a la oferta
1.1 Mejora de la redacción relativa al acuerdo de confidencialidad
ASTEL y BT solicitan la modificación del apartado 1.2 del Cuerpo Principal de la
OIR-IP para aclarar que el acuerdo de confidencialidad a firmar entre Telefónica
y el operador con anterioridad al inicio de las conversaciones de negociación del
AGI será potestativo para las partes, de modo que sólo se firmará cuando ambas
partes vean necesaria su firma. Entienden que, con la redacción actual, se da a
entender que sólo con que una de las partes lo solicitara, sería obligatoria su
firma.
Contestación
Para mejorar la claridad del párrafo, se considera adecuado dar acogida a las
alegaciones de ASTEL y BT, y se estima conveniente sustituir la redacción
propuesta en el trámite de información pública respecto a la cláusula de
confidencialidad del apartado 1.2 del Cuerpo Principal de la OIR-IP, como se ha
indicado en el cuerpo de la Resolución.
1.2 Adhesión automática a la OIR
Telefónica insiste en que la solicitud de adhesión a la OIR-IP debería motivar la
automática adhesión a la OIR-TDM 2018, velando por un principio de
simplicidad.
Por el contrario, Vodafone señala que la firma de un acuerdo de confidencialidad
previo a la negociación del AGI o cualquier otro documento que no suponga la
aceptación expresa de la Oferta de Referencia no presupone que Telefónica
pueda variar las condiciones de la Oferta de Referencia a la que el operador se
encuentre adscrito y la obligación de adherirse a la OIR-IP.
Contestación
Al respecto, se reitera la argumentación utilizada en anteriores resoluciones de
modificación de OIR, así como en el trámite de información pública del
expediente de modificación de la OIR-TDM
53
.
La solicitud de Telefónica de eliminar la vigencia de los contratos suscritos bajo
condiciones reguladas en ofertas de referencia anteriores, obligaría a todos los
operadores a someterse a las condiciones de la nueva OIR sin que fuera ésta su
voluntad. Debe recordarse en este sentido que la Oferta de Interconexión es la
concreción de una obligación impuesta a Telefónica en el marco de un
53
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procedimiento de definición y análisis de mercado, por lo que únicamente resulta
vinculante para dicha operadora y no para los operadores alternativos.
Lo anterior implica que la aprobación de la nueva OIR no ha de conllevar la
eliminación de la vigencia de las OIR anteriores, ni impide que entidades del
mismo grupo empresarial puedan estar sometidas a distintas OIR y tampoco
supone que tengan que aplicarse en todos los casos los precios de la última OIR
que se apruebe.
Por tanto, no procede acoger la petición de Telefónica de adhesión automática
a la OIR-TDM 2018 cuando el operador se haya adherido a la OIR-IP 2018, ya
que debe respetarse el derecho del operador a mantener las condiciones
contractuales de su AGI pactadas respecto a ofertas de interconexión anteriores
(TDM).
Del mismo modo, y en atención a lo señalado por Vodafone, la firma de cualquier
documento que se realice en las negociaciones con Telefónica, pero que no
suponga la aceptación expresa de la OIR-IP, no implica variación alguna en sus
condiciones contractuales de interconexión pactadas con Telefónica.
2. Precios de los servicios de acceso
2.1 Precios de interconexión de acceso
Con respecto a la propuesta de precios de acceso plurianuales e iguales para la
OIR-IP y la OIR-TDM, todos los operadores han manifestado su conformidad.
Asimismo, tampoco se ha visto oposición respecto a la metodología de cálculo
de precios propuesta, focalizándose exclusivamente sobre el nivel de precios
resultante, donde las opiniones son dispares.
Telefónica entiende que el glide-path propuesto presenta una bajada muy
acusada y tendrá un impacto directo sobre sus cuentas de resultados y a nivel
financiero. Prefieren una minoración más paulatina, para contrarrestar la caída
de ingresos mayoristas, que además no afectaría al mercado minorista, por la
proliferación de tarifas con llamadas incluidas.
También Vodafone considera que los precios propuestos son excesivamente
bajos, por haberse obviado el hecho de que el mercado mantendrá
previsiblemente interconexiones en tecnología TDM, cuyo coste medio sigue una
evolución creciente en el tiempo. Vodafone propone precios de acceso
superiores (0,6311 cent€/min en 2019, 0,5701 en 2020 y 0,4880 en 2021), sin
justificar su cálculo.
Por su parte, ASTEL opina que la propuesta de precios de acceso es
conservadora y debería ser inferior, por la orientación a costes y las mayores
eficiencias de la red IP. Se opone a que para fijar el precio se tenga en cuenta el
coste de la red ineficiente de Telefónica, incentivándose así que Telefónica no
migre a IP.
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BT manifiesta que la propuesta no refleja el precio eficiente del acceso en una
red IP y propone un precio basado en el modelo BU-LRAIC+ (0,0706 cent€/min)
al que se le aplique algún ajuste inicial que tenga en cuenta que Telefónica está
migrando a sus clientes. BT considera que dijo ajuste no puede ser tal como el
propuesto, puesto que supone una diferencia de más de un 600% con respecto
al precio de terminación, estando ambos precios sujetos a orientación a costes.
En su opinión, Telefónica no tendría incentivo alguno a migrar clientes a NGN a
partir del 2021, puesto que recibiría una remuneración menor por sus servicios
de interconexión de acceso.
Por último, Orange propone la diferenciación de precios de acceso para dos tipos
de tráfico distintos agrupados hasta ahora bajo el servicio de interconexión de
acceso: (i) tráfico de preselección (AMLT) y (ii) tráfico de red inteligente y
numeración corta.
En el caso del tráfico AMLT, Orange considera insuficiente la bajada de precios
propuesta, ya que no supone un nivel de costes eficiente, debido al elevado
grado de amortización y por estarse incorporando al coste del tráfico RTC otros
costes derivados de la migración a la red de fibra. Orange considera que los
ponderadores del tráfico RTC y del tráfico IP no deben basarse en los tráficos
mayoristas sino en los tráficos minoristas RTC e IP de la propia Telefónica. Por
el contrario, Orange manifiesta que los precios vigentes de acceso a servicios de
red inteligente y numeración corta no deberían bajarse, sino que en la medida
en que se trata del acceso a un cliente minorista para la prestación de servicios
de valor añadido, deberían tomar como referencia el coste medio minorista y no
solo los costes de originación de red. Orange calcula un coste medio entre 0,8
cent€/min y 1 cent€/min, pero subsidiariamente solicita que se mantenga el
precio de acceso actual exclusivamente para el acceso a números cortos y de
red inteligente, y sin perjuicio de que los operadores alternativos apliquen un
recargo del 30%.
Contestación
Como se expuso en el trámite de información pública, la elaboración de los
precios ha seguido un objetivo de orientación de los precios a los costes de
producción. Para ello, y en cumplimiento de lo establecido en la Resolución del
mercado 2/2007, se ha utilizado (i) la contabilidad de costes de Telefónica -que
aporta los costes de prestación de los servicios mayoristas en su red- y (ii) el
modelo BU-LRAIC+ basado en una red NGN pura, que incorpora las eficiencias
en la prestación de los servicios de originación que surgen con la utilización de
la tecnología IP y la evolución de las arquitecturas de red hacia redes
multiservicio. Se ha optado por este cálculo mixto de costes debido a que la
contabilidad en su formato actual refleja la red realmente existente pero no
permite excluir las ineficiencias técnico-económicas que supone el uso y
mantenimiento de dos redes en paralelo, donde una de ellas (TDM) seguirá
perdurando aún en el tiempo, pero no sería el tipo de red sobre el que los
operadores actuales soportan sus servicios.
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En respuesta a ASTEL y BT, que opinan que la propuesta es conservadora y
debería basarse mayormente en el coste del modelo bottom-up LRAIC+, se
señala que el precio debe estar orientado a los costes de prestación de la red de
Telefónica, y actualmente esta red está compuesta de una superposición de dos
redes. No se puede obviar el hecho de que la red RTC de Telefónica tiene una
amplia cobertura y presta servicios mayoristas de acceso -tales como el AMLT-
que no podrían ser utilizados por los operadores de no ser por dicho
mantenimiento. Por ello no sería razonable regulatoriamente utilizar solo la
referencia de costes eficientes del modelo bottom-up, puesto que este último
está basado en una red exclusiva NGN, sin servicios “legacy”.
Asimismo, dada la envergadura de la red de Telefónica y el interés manifiesto de
la operadora en migrar el acceso de sus clientes a fibra, con una mayor oferta
de servicios, deshaciéndose progresivamente de la red conmutada, el nivel de
precio del servicio de originación no supone un factor de relevancia que acelere
u obstaculice el proceso de migración de los clientes de Telefónica hacia la red
NGN. Como prueba de ello, a finales de 2017 el 36% de líneas de la operadora
pasaron a VoIP, aunque el precio de originación se había mantenido constante
desde 2010. Por otra parte, la migración a IP en la interconexión se agilizará en
cuanto se apruebe este procedimiento, ya que todo el tráfico (terminación y
originación) se podrá interconectar en IP, permitiendo a los operadores mayores
economías de escala en la interconexión al agregarse un mayor volumen de
tráfico en un menor número de PdIs. De hecho, ya se tiene conocimiento de
planes de migración de la interconexión con Telefónica por parte de los
operadores con mayor número de PdIs y volumen de tráfico. Precisamente, con
un precio idéntico en las dos modalidades de interconexión como se propone,
Telefónica no tendrá incentivo en frenar la migración porque no recibirá pagos
menores en la nueva estructura de interconexión IP.
Tampoco se admite la comparación de BT del precio del servicio de originación
con respecto al de terminación, ya que este último está regulado en base a una
metodología LRIC pura, es decir, en la que no se tienen en cuenta los costes
comunes y conjuntos, sino única y exclusivamente los costes de prestación del
servicio de terminación en una red NGN de un operador hipotético eficiente. Esta
regulación fue aplicada en cumplimiento de la Recomendación de precios de
terminación de la CE y no es de aplicación para los servicios de originación. Así
se refleja igualmente en todos los países europeos, donde los precios de
originación difieren significativamente de los de terminación.
Telefónica y Vodafone critican la reducción del precio de acceso, y también
Orange en lo que respecta al tráfico de red inteligente y numeración corta, por el
impacto que ello supone en sus ingresos mayoristas. A ello debe responderse
que esta Sala debe aplicar las obligaciones establecidas en el análisis de
mercados y establecer un precio orientado a costes, según se justificó por el
poder significativo de mercado de Telefónica. El impacto de la reducción de
precios planteada se ve mitigado por la senda temporal trianual que se establece,
y en todo caso el impacto negativo para los ingresos de originación tiene su fiel
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reflejo en un impacto positivo para los operadores que utilizan la originación para
que los clientes de Telefónica accedan a sus servicios.
Si bien se regulan sólo los precios de originación de Telefónica, Vodafone y
Orange parecen indicar implícitamente que esperan que esa reducción y el
consiguiente impacto en ingresos se aplique también a sus servicios de
originación, por estar el respectivo precio de acceso de Vodafone y Orange
vinculado relativamente al precio de acceso de Telefónica. Ahora bien, dicho
impacto en ingresos depende del balance de tráfico de interconexión respectivo
de cada operador con Telefónica. Así, aunque la propuesta supone la
disminución de ingresos mayoristas de acceso para Telefónica, también supone
para la operadora un aumento de ingresos mayoristas respecto a la retribución
que percibe por las llamadas desde otros operadores a sus números de red
inteligente y numeración corta. Por su parte, Vodafone y Orange ven
incrementada la retribución que perciben en las llamadas de clientes de
Telefónica hacia sus números de inteligencia de red y numeración corta –por la
reducción del precio mayorista de acceso-, pero verán también incrementada la
retribución que deberán pasar a Telefónica cuando los clientes de estas
operadoras llaman a servicios de Telefónica. Es decir, el descenso del precio
regulado será repercutido recíprocamente al estar el respectivo precio de acceso
de Vodafone y Orange vinculado relativamente al precio de acceso de
Telefónica.
En definitiva, para Telefónica (y potencialmente otros operadores de acceso) la
reducción del precio de originación supondrá menores ingresos para las
llamadas de sus clientes a servicios de otros operadores. Sin embargo, para los
operadores prestadores de servicios de red inteligente y numeración corta
supondrá un mayor ingreso relativo en la contribución que perciban en
interconexión por las llamadas recibidas.
De hecho, Orange llega a solicitar precios de acceso diferenciados por tipo de
tráfico, con precios más bajos para el tráfico AMLT –ya que este tráfico supone
un coste en interconexión para Orange, sin ingreso mayorista-, y con precios
más altos para el tráfico a red inteligente y numeración corta –puesto que así se
reduciría la retribución en interconexión que debe pasar a Telefónica por las
llamadas originadas en sus clientes y terminadas en los servicios de Telefónica.
El servicio de originación es técnicamente similar para ambos tráficos e
históricamente siempre se han tratado de forma conjunta, sin diferenciación. Por
ello, para evitar complejidades y costes de tratamiento en interconexión, no se
considera razonable diferenciar el precio de ambos servicios, dado el cada vez
menor volumen de los servicios de originación. Asimismo, aunque el precio de
ambos servicios se diferenciase, se debería continuar con la obligación de
orientación a costes del servicio mayorista impuesta a Telefónica en el mercado
2/2007, a diferencia de lo sugerido por Orange de basar el precio en el coste
medio minorista.
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En todos los casos analizados, la orientación a costes de provisión del servicio
de originación de Telefónica debe mantenerse, con independencia del impacto
en el respectivo balance de interconexión que suponga para cada operador. De
hecho, se hace notar que el impacto de la reducción propuesta en el volumen de
negocio de interconexión no afectará significativamente a la capacidad financiera
de operadores como Telefónica, aportando a su vez eficiencias económicas por
la simplificación de la interconexión y migración de servicios hacia IP.
Por último, respecto a la propuesta de variación del cálculo del precio mixto TDM-
NGN, sustituyendo el uso de ponderadores basados en tráficos mayoristas
RTC/IP por ponderadores basados en el tráfico minorista de clientes RTC/IP de
Telefónica, se debe mantener la metodología propuesta, por tener en cuenta
todos los tráficos de la red de Telefónica, siendo el AMLT uno de los tráficos
fundamentales soportados en el servicio de originación, que de lo contrario
estarían excluidos.
En consecuencia, vistas las alegaciones de los operadores, se mantienen en el
proyecto de medida los precios de los servicios de acceso propuestos en el
trámite de audiencia.
2.2 Otros precios
Respecto al precio del servicio de gestión y control de tráfico de llamadas
masivas, Orange considera que debe ser eliminado de la OIR-IP debido a que
(i) la activación de dicho servicio en interconexiones IP no conlleva configuración
ni dedicación de recursos físicos en el PDI y (ii) estos servicios son configurados
recíprocamente por ambas partes, en la medida en que los dos operadores
pueden generar tráfico de acceso hacia las numeraciones de llamadas masivas
del otro operador.
Contestación
Respecto al servicio de gestión y control de tráfico de llamadas masivas, en el
apartado relativo al tratamiento de las llamadas masivas del Anexo-SA IP se
señala que “Telefónica debe establecer una serie de haces de tráfico específicos
para este tipo de llamadas entre las centrales de la red RTC hasta las centrales
NGN”. Es decir, para vehicular las llamadas hacia la numeración 905 del
operador interconectado que sean originadas en clientes RTC de Telefónica,
esta operadora debe constituir un mallado TDM específico desde las centrales
locales hasta las centrales de tránsito y pasarelas MGW que interconectan con
su red NGN, y ser así intercambiadas en IP. Por tanto, respecto a la primera
afirmación de Orange, este servicio de gestión y control de tráfico de llamadas
masivas sí conlleva una dedicación de recursos, pero no en el PdI-NGN, sino en
la red RTC interna de Telefónica.
Y con respecto a la segunda cuestión referente a que el servicio de acceso a
llamadas masivas se presta recíprocamente entre ambos operadores
interconectados, este hecho no impide que el precio del servicio de acceso
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prestado por Telefónica esté regulado. Ahora bien, los precios y condiciones del
servicio equivalente que preste Orange para acceder a las numeraciones 905 de
Telefónica no están reguladas por el mercado 2/2007 y no son por tanto objeto
del presente procedimiento.
Por consiguiente, no se estima procedente realizar ninguna modificación
respecto al precio del servicio de gestión y control de tráfico de llamadas
masivas.
3. Aspectos técnicos de la oferta
Sobre los aspectos técnicos de la OIR-IP sometidos a consulta pública no se han
recibido críticas negativas y, de hecho, ASTEL, BT y Orange han apoyado
expresamente las propuestas técnicas del trámite de audiencia.
El resto de alegaciones técnicas se refieren a los siguientes aspectos:
3.1. Sobre la obligatoriedad del uso de IPsec
Vodafone manifiesta que existe una contradicción en la OIR-IP (que proviene de
la primera OIR-IP aprobada) respecto al uso de IPsec. En un apartado se indica
la posibilidad de utilizar IPsec bajo acuerdos bilaterales, mientras que en otro se
establece el requerimiento de IPsec con Authentication Header sin cifrado, o con
cifrado si se alcanza acuerdo bilateral. Por otra parte, Vodafone señala que
Telefónica ha eliminado el requerimiento de utilizar IPsec para Vodafone, al
menos hasta que las implementaciones de IPsec sean satisfactorias desde el
punto de vista tecnológico, ya que las implementaciones iniciales no lo han sido
por el momento en su red.
Vodafone manifiesta que las interconexiones con Telefónica se realizarán
siempre punto a punto, a nivel físico, sin utilizar internet público, por lo que el
nivel de seguridad se garantiza, siendo superfluo el establecimiento adicional de
un “túnel” lógico con IPsec, ya que su uso no añade ningún valor y aumenta la
complejidad y costes de interconexión, además de un posible punto de fallo.
Además, añade que en ningún otro país europeo donde Vodafone tiene
presencia se requiere el uso de IPsec para la interconexión de voz entre
operadores.
En base a lo anterior, Vodafone solicita la eliminación del requisito de IPsec en
la OIR-IP, o al menos que esté sujeto únicamente a acuerdos bilaterales, para
evitar que Vodafone sea requerido en el futuro para implementar IPsec.
Contestación
Tras analizar el texto de la oferta se coincide con Vodafone en señalar que existe
una contradicción, o al menos una ambigüedad, en la utilización de IPsec. IPsec
es un protocolo IP que permite realizar funciones de seguridad, como el cifrado
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de las comunicaciones, la autenticación mutua de los extremos o la validación
de la integridad del contenido.
En la especificación SIP acordada por los operadores en el foro de interconexión
IP, se decidió que en la interfaz NNI -interfaz de interconexión entre los
operadores- el uso de IPsec sería opcional y así consta en el apartado 2.2 de la
especificación SIP
54
: “[…] En el contexto del presente documento, el transporte
y direccionamiento de red utilizado sobre el interfaz NNI debe ser IPv4.
Opcionalmente, IPv6 o IPsec se pueden usar en base a acuerdos bilaterales
quedando fuera del ámbito de este documento.”
Asimismo, en el apartado 8 relativo a la seguridad de la misma especificación,
se indica que “los operadores, de forma opcional, pueden regular las políticas de
seguridad en base a acuerdos bilaterales quedando fuera del ámbito de este
documento”.
Queda claro por tanto que inicialmente los operadores decidieron no especificar
ningún protocolo relativo a seguridad, y más concretamente, la utilización de
IPsec tanto para cifrado como para autenticación, se dejó sujeto a acuerdo
bilateral.
Sin embargo, en el texto propuesto por Telefónica para la OIR-IP, aunque se
mantiene el uso opcional de IPsec en la interfaz NNI -tal y como se acordó en el
foro de interconexión IP-, Telefónica incluyó el requerimiento en la interfaz NNI,
desde los elementos frontera NGN, de: “IPsec con la cabecera AH
(Authentication Header) sin cifrado, o con cifrado si se alcanza acuerdo bilateral”.
Vodafone manifiesta que, en sus conversaciones con Telefónica, ésta interpreta
que el uso opcional de IPsec se refiere únicamente a la parte de cifrado, y que
el uso de IPsec es un requisito no sujeto a acuerdo bilateral.
Ningún operador realizó comentarios respecto a este requerimiento en el
procedimiento de aprobación
55
de la primera oferta OIR-IP y tampoco fue un
aspecto que haya sido señalado anteriormente en el presente procedimiento. Sin
embargo, a la luz de lo alegado por Vodafone debe reconocerse la ambigüedad
y posible incompatibilidad de este requerimiento con la utilización opcional de
IPsec en el apartado relativo al interfaz NNI de la misma oferta.
La estructura de interconexión definida en la OIR-IP es una estructura de
conexión directa entre Telefónica y el operador interconectado, también
denominada punto a punto, es decir, donde el tráfico IP (señalización y media)
será intercambiado sin pasar por Internet. Los flujos de tráfico entre Telefónica y
los operadores interconectados se intercambian a través de enlaces dedicados
y los flujos de tráfico están separados a nivel lógico mediante VLAN
diferenciadas. Por otra parte, el direccionamiento IP es específico por operador
54
“Interfaz de interconexión (NNI) para servicios de telefonía – Interfaz SIP- v1.4.”
55
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y no visible en Internet. Por consiguiente, se cumplen las reglas dictaminadas
por los organismos internacionales a nivel de seguridad, tales como i3forum
56
y
GSMA
57
, donde el uso de IPsec sólo se recomienda cuando al menos parte de
la interconexión entre los operadores se realiza sobre la red pública de Internet.
Por otra parte, dado que por el momento Telefónica está acordando no utilizar
IPsec, ni siquiera en la autenticación como parece requerir -debido en principio
a un disfuncionamiento en la implementación de IPsec en los equipos-, no se
cree justificado imponer una obligación en la oferta que no esté en la práctica
siendo aplicada.
Y si por razones de seguridad específicas, ligadas a riesgos identificados de
ataque de suplantación de identidad en las redes de los operadores se pudiera
juzgar conveniente utilizar IPsec para la autenticación mutua, este requerimiento
podría ser acordado bilateralmente por los operadores implicados, ya que ambos
estarían interesados en eliminar riesgos de seguridad en su red. Sin embargo,
por el momento no se observan razones suficientes que aconsejen la imposición
obligatoria de IPsec para autenticación, cuando las interconexiones de la OIR-IP
son de tipo directo, sin interconexión a través de la red pública de Internet.
En base a todo lo anterior, se estima conveniente modificar el texto del apartado
6.2 del Anexo técnico del cuerpo principal de la OIR-IP, para especificar que el
uso de IPSec para la autenticación (ya sea con o sin cifrado) está sujeto a
acuerdo bilateral, como se ha indicado en el cuerpo de la Resolución.
3.2. Sobre el soporte de la cabecera Diversion vs History-Info
Vodafone manifiesta que en el texto de la oferta aparece como obligatorio el
soporte de la cabecera Diversion (RFC 5806
58
) del protocolo SIP para los
desvíos de llamada, haciendo una referencia ambigua al soporte de la cabecera
History-Info (RFC 4244
59
). Sin embargo, la operadora indica que actualmente se
impone el uso de la cabecera History-Info y los equipos o versiones de software
más recientes la soportan. Por tanto, Vodafone propone modificar el texto de
manera que el soporte de History-Info sea obligatorio y el uso de la cabecera
Diversion esté sujeta a acuerdo bilateral.
Contestación
En el foro de interconexión IP se decidió -de común acuerdo entre los
operadores- utilizar el campo con cabecera Diversion para insertar la información
de desvío según lo establecido en la RFC 5806 (método históricamente
56
“IMS-based services: Network-Network Interface Definition (Release 1.0) May 2017”
57
“Guidelines for IPX Provider Networks v14.0 – 01 August 2018”, “Inter-Operator IP Backbone
Security requirements for Service Providers and Inter-Operator IP Backbone Providers 2.1 03
Dec 2009”
58
IETF RFC 5806: Diversion Indication in SIP.
59
IETF RFC 4244: An Extension to the Session Initiation Protocol (SIP) for Request History
Information.
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implementado, pero que no fue estandarizado finalmente por IETF), a pesar de
que es la cabecera History-Info el método adoptado en IETF para informar de los
desvíos. De hecho, los estándares
60
3GPP, IETF y ETSI coinciden en
recomendar la cabecera History-Info.
La razón expuesta en el foro de interconexión IP para utilizar la cabecera
Diversion en lugar de History-Info era debido a que la mayoría de
implementaciones utilizaban la primera opción. De hecho, la propia RFC 7544
61
que establece el mapeo entre ambas cabeceras, indica que Diversion todavía
sigue siendo usada. Así pues, se decidió en la especificación SIP y
posteriormente en la OIR-IP se estableció con claridad
62
que la información de
desvío debe insertarse utilizando la cabecera Diversion.
Podría sustituirse la obligación de soporte de la cabecera Diversion por la
cabecera estándar History-Info, siempre que los operadores estén de acuerdo
en que el uso de Diversion es minoritario. Ahora bien, teniendo en cuenta que (i)
esta petición no ha sido sometida a consulta pública para recabar la opinión de
los operadores y (ii) no se presentan problemas de interoperabilidad, puesto que
existe un procedimiento estándar de mapeo de una cabecera a otra, que es
soportada por los equipos de red, se prefiere mantener inalterado el texto de la
OIR-IP, sin perjuicio de que pueda ser modificado en próximas revisiones, una
vez recabada la opinión de Telefónica y de los operadores interesados.
3.3. Sobre el servicio de datáfono
Vodafone señala que el datáfono está mencionado en la oferta entre los servicios
a transmitir dentro de banda, por lo que entiende que, salvo acuerdo entre las
partes, este servicio se entiende dentro de la OIR-IP.
Contestación
La mención al servicio de datáfono en el texto de la OIR-IP se encuentra
únicamente en el apartado de medios soportados en la interfaz NNI del Anexo
Técnico. En este apartado se indica la metodología que debe utilizarse para
transmitir distintos servicios de datos dentro de banda (en contraposición a los
servicios de datos que se transmiten fuera de banda). En concreto, ciertos
servicios como el datáfono, pero también el fax o los tonos DTMF pueden ser
transmitidos dentro de banda, lo que supone que técnicamente en la interfaz NNI
se debe soportar el modo Pass-through G.711.
Por tanto, la inclusión del datáfono solo se refiere a un ejemplo de servicio que
puede ser transmitido en la interfaz IP entre los operadores, en cuyo caso, se
60
3GPP TS 29.165 Inter-IMS Network to Network Interface (NNI), IETF RFC 4244, ETSI TR 180
003 v3.1.1 Technical Report on NGN National IP Interconnection.
61
Mapping and Interworking of Diversion Information between Diversion and History-Info Header
Fields in the Session Initiation Protocol (SIP)
62
Aparece la referencia a la cabecera Diversion en los apartados 1.6.3, 2.4.3 y 3.1 del Anexo
Técnico de la OIR-IP.
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describen las características técnicas que deben cumplirse. Ello no supone que
las condiciones económicas y procedimentales del servicio de interconexión de
acceso al servicio de datáfono de otros operadores estén incluidas en la OIR-IP.
Los servicios de datáfono se prestan mediante el uso de numeraciones cortas
específicas no gratuitas para el usuario, y tales servicios no están incluidos por
el momento dentro de los servicios de interconexión de acceso, como tampoco
han estado nunca incluidos en la OIR-TDM.
Tal y como se indicó en la resolución
63
de la Comisión de 10 de junio de 2010
sobre la normativa aplicable al servicio de datáfono, las condiciones económicas
de facturación en interconexión del servicio de datáfono han venido
estableciéndose mediante libre negociación entre las entidades involucradas, sin
que hubieran sido reguladas en la OIR.
Dado que la inclusión del servicio de interconexión de acceso a servicios de
datáfono no ha sido sometido a audiencia de los interesados en el presente
procedimiento, se prefiere continuar con el principio de intervención mínima. Así,
Vodafone o cualquier operador que se interconecte en IP con Telefónica puede
continuar con la misma dinámica y negociar libremente las condiciones de
interconexión, sin perjuicio de que tales condiciones puedan ser reguladas por
esta Comisión e incluidas en próximas revisiones de la OIR-IP si así fuese
solicitado por algún operador.
3.4. Sobre la posibilidad de modificar el Anexo Técnico
Vodafone indica que ha iniciado negociaciones con Telefónica con el objetivo de
implementar la interconexión IP entre ambas operadoras. Vodafone señala que
puede haber requerimientos técnicos negociados bilateralmente con Telefónica,
que supongan diferencias respecto a las condiciones establecidas en el Anexo
Técnico de la OIR-IP. Vodafone solicita que la adhesión a la oferta no imposibilite
la existencia de acuerdos puntuales y que deba reconocerse la posibilidad de
que las partes lleguen a un acuerdo distinto de lo establecido en la oferta.
Contestación
La oferta de interconexión supone una obligación exclusiva para Telefónica, que
supone la aplicación a todos los operadores de condiciones semejantes,
transparentes y no discriminatorias -tanto respecto a procedimientos, aspectos
técnicos y económicos- de todos los servicios que se incluyan en dicha oferta.
Ahora bien, lo anterior no es óbice para que puedan surgir acuerdos entre
Telefónica y el operador interconectado que supongan cambios en los
procedimientos o características de determinados aspectos de la oferta, siempre
que -respecto a las condiciones aplicadas por Telefónica- dichas modificaciones
o la falta de aplicación de tales modificaciones no supongan un perjuicio para el
resto de operadores interconectados o un trato discriminatorio.
63
Resolución sobre la contestación a la consulta planteada por la entidad R Cable y
Telecomunicaciones Galicia, S.A. sobre la normativa aplicable al servicio de datafono (DT
2010/200)
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Por ejemplo, aunque en la OIR-IP se ha definido la obligatoriedad de que sólo
sea necesaria la interconexión en un único PdI redundado, algunos operadores
pueden preferir conectarse con Telefónica en más puntos, pudiendo acordar
bilateralmente con Telefónica dicha modificación de las condiciones de
interconexión. En tal caso, este cambio acordado entre partes no supondría un
perjuicio o desventaja para otros operadores, por lo que no sería necesario
incluirlo en la OIR-IP.
Sólo aquellos aspectos o modificaciones de la oferta que supongan una mejora
en las condiciones de interconexión ofrecidas por Telefónica con respecto a las
condiciones aplicadas a otros operadores supondrían un incumplimiento de la
obligación de no discriminación de Telefónica. En tales casos, sería necesario
poner a disposición del resto de operadores dichas modificaciones, con la
correspondiente modificación de la oferta de referencia.
3.5. Sobre el establecimiento de PdIs IP físicos adicionales
Orange informa de su acuerdo con Telefónica para establecer un total de 4 PdIs
en la interconexión IP en localizaciones geográficas distantes, para racionalizar
el tratamiento de los flujos de tráfico en red y aumentar la seguridad aportando
un nuevo nivel de redundancia geográfica adicional.
Orange considera necesario que, para aprovechar los beneficios de la tecnología
IP frente al encaminamiento TDM, resultaría necesario que cualquiera que sea
el número de PdIs físicos establecidos en IP, todos ellos actuaran como un único
PdI virtual para la capa de servicio, de forma que sean anunciadas todas las
direcciones IP de todos los SBCs por todos los PdIs. Sin embargo, señala que
Telefónica propone anunciar direcciones IP específicas de los SBCs por cada
PdI. Según Orange, esta topología de interconexión sería equivalente a una
conexión “punto a punto” y en caso de problema en uno de los PdIs físicos, se
puede perder el 25% del tráfico de interconexión a pesar de tener capacidad
vacante suficiente para cursar dicho tráfico en otros PdIs, mientras que con una
estructura mallada de PdIs físicos actuando como un único PdI virtual, la capa
de transporte IP encaminaría los tráficos por otras rutas IP disponibles de manera
transparente para la capa de servicio.
Por ello, Orange solicita el pronunciamiento expreso de la CNMC, para que
confirme que todos los PdIs físicos que los operadores decidan establecer deben
ser configurados para que funcionen virtualmente como un único PdI lógico a
nivel aplicación/servicio, anunciándose todos los SBCs por todos los PdIs.
Contestación
En la OIR-IP sólo se requiere de una única conexión redundada a un PdI (PdI-
NGN) de los ofrecidos por Telefónica. Cada uno de los PdI-NGN ofrecidos por
Telefónica -ubicados en Barcelona y Madrid- está configurado con una
redundancia geográfica a todos los niveles, tanto físicos como lógicos –dobles
fibras, dobles Centros de Conectividad IP y ubicaciones físicas diferenciadas-.
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Según manifiesta Orange, Telefónica ha acordado la interconexión en un número
adicional de PdIs, pero Orange parece estar interesado en una configuración de
la interconexión más flexible, en la que pudiera interconectarse a nivel lógico
como si de un único PdI se tratase (todas las direcciones IP de todos los SBC
serían anunciadas por todos los PdI físicos). Así pues, Orange solicita que se
obligue a Telefónica en la OIR-IP a esta flexibilidad, cuando el operador se
interconecta en un número mayor de PdIs. Para defender su propuesta, Orange
manifiesta que se ganaría fiabilidad en la interconexión, ya que en caso de
pérdida de uno de los PdIs, la capa de transporte IP encaminaría el tráfico por
otros PdIs físicos de forma transparente para las capas superiores. Es decir, los
PdIs serían redundantes entre sí.
Al respecto, no se indica en la OIR-IP la configuración detallada en caso de uso
de un mayor número de PdIs en interconexión, puesto que estas configuraciones
–aunque pueden ser acordadas entre Telefónica y los operadores
interconectados- no son requeridas en la oferta, ya que la oferta es un conjunto
de servicios mínimos que Telefónica debe ofrecer en igualdad de condiciones a
todos los operadores que le soliciten interconexión. Ahora bien, sí se señala que
cada uno de los PdIs ofrecidos por Telefónica debe estar redundado.
Así, en la oferta de Telefónica cada PdI-NGN está completamente redundado a
todos los niveles, por lo que, al contrario que en TDM, cada PdI ofrece
redundancia completa. Es por tanto improbable que una caída de algún elemento
del PdI (una de las fibras o un centro de conectividad) implique la pérdida total
del tráfico del PdI. De hecho, en la OIR-IP el dimensionado de las conexiones
debe tener en cuenta la capacidad adecuada para soportar esta redundancia.
No hay que olvidar que la OIR-IP tiene procedimientos específicos de gestión de
averías, y ambos operadores están interesados en mantener la disponibilidad de
la interconexión. Y aun en el caso improbable de pérdida total del PdI, la capa
de control de la red de Telefónica sería consciente de la indisponibilidad del PdI
y debería reencaminar el tráfico a otro PdI para evitar la pérdida de servicio.
Por su parte, el operador interconectado también debe asegurar una
disponibilidad en la interconexión, por lo que si tiene elementos de red
compartidos entre varios PdIs -por ejemplo, los SBC- puede ser más sensible a
fallos e indisponibilidad del PdI.
La arquitectura de Telefónica basa su disponibilidad en una redundancia
completa de todos los equipos y elementos de cada PdI, que ofrece conectividad
a un equipo frontera SBC, mientras que Orange opta por asegurar la resiliencia
a nivel de enrutamiento lógico (cada PdI físico ofrecería también conectividad a
nivel IP a los diferentes equipos frontera SBC distantes). Ambas opciones son
completamente válidas técnicamente, con sus ventajas e inconvenientes
respectivos. La arquitectura de Telefónica implica una mayor inversión en
equipos, por la redundancia exigida, pero puede simplificar la política de gestión
de tráficos en interconexión, disminuyendo el coste de dimensionado de su red
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de transmisión, mientras que la propuesta de Orange supone un ahorro en
costes de equipos, pero exige una gestión y dimensionado del tráfico más
precisa en interconexión.
Ahora bien, dado que (i) la arquitectura propuesta en la OIR-IP supone el uso de
PdIs completamente redundados, y que (ii) ante el improbable fallo doble de uno
de los PdI-NGN, la capa de control acabaría encaminando el tráfico por otro PdI,
no se estima suficiente la razón apuntada por Orange para obligar a Telefónica
a implantar una configuración en interconexión que difiere de la especificada en
la OIR-IP.
3.6. Sobre el servicio de encaminamiento alternativo
En relación con la petición del apartado anterior, Orange comparte la eliminación
del servicio de encaminamiento alternativo de la OIR-IP –propuesta en el trámite
de información pública- en caso de que se prevea expresamente en la OIR-IP la
configuración de cualquier número de PdIs físicos como un único PdI lógico.
Sin embargo, en el supuesto de que la CNMC decida no entrar a definir la
estructura lógica de configuración de los PdIs IP físicos establecidos, Orange
considera necesario mantener el servicio de encaminamiento alternativo para el
tráfico de acceso, servicio que entraría en funcionamiento en caso de fallo de un
PdI IP físico, para evitar el gran impacto en tráfico de interconexión que
supondría la pérdida de uno de los cuatro PdIs de la interconexión IP de la
operadora con Telefónica.
Al igual que Orange, ASTEL considera que si existen operadores que acuerdan
establecer varios PdIs (en lugar del PdI único de la OIR-IP), puede tener sentido
técnico que unos PdIs sean redundantes entre sí, por lo que solicita que se
pueda mantener en la OIR-IP el servicio de encaminamiento alternativo.
Contestación
Siguiendo con el razonamiento del apartado anterior, y dado que cada PdI de
Telefónica está geográficamente redundado a todos los niveles, no se ve
necesario establecer un servicio de encaminamiento alternativo, puesto que la
propia arquitectura de interconexión supone un encaminamiento alternativo en
caso de problema en un PdI, ya que los elementos del PdI son dobles y están
dimensionados y configurados de forma que puedan encargarse del 100% del
tráfico en caso de fallo en uno de los elementos. Incluso en el caso de que ambos
pares de elementos del PdI de Telefónica, situados en ubicaciones geográficas
distintas fallaran a la vez –posible pero menos probable- la capa de control
debería ser capaz de encaminar el tráfico de llamadas hacia otro PdI para evitar
la indisponibilidad completa del encaminamiento de llamadas. Este tratamiento
difiere del que existía en TDM, donde el encaminamiento en caso de fallo de un
elemento debía configurarse expresamente.
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Ahora bien, si Orange requiere de un comportamiento especial de
encaminamiento alternativo por parte de Telefónica, que sea más compatible con
su propia configuración de redundancia de PdIs,y que permita asegurar mejor
la disponibilidad del acceso a su red en caso de fallo en alguno de los elementos
de uno de los PdIs físicos de Orange, este servicio de encaminamiento
alternativo puede ser negociado y pactado en términos comerciales por Orange
y Telefónica fuera de la OIR-IP.
Por tanto, se mantiene sin cambios la propuesta del trámite de información
pública.
3.7. Sobre la negociación de códecs
En el informe sometido al trámite de información pública, como respuesta a una
cuestión planteada por Vodafone en relación a la obligación de soportar los
códecs G.711 y G.729, para las comunicaciones de VoIP, se señalaba que:
“En el escenario concreto planteado por Vodafone, cuando realiza la solicitud de
negociación de los códecs de la llamada ésta puede limitarse a añadir el G.711
a los códecs utilizados por la red móvil, para cumplir con la especificación de
interconexión. Pero en caso de que la solicitud de la negociación se realice por
un operador tercero, Vodafone debe soportar también el códec G.729, puesto
que el mismo puede ser requerido por el operador interconectado cuando es su
cliente el que inicia la solicitud de negociación.”
Telefónica, considera que dicha interpretación resulta incorrecta, ya que a su
juicio para garantizar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en el Foro
Técnico para la Interconexión IP que se encuentran definidos en la especificación
“Interfaz de Interconexión (NNI) para servicios de Telefonía. Interfaz SIP. V1.4”,
y, por ende, de la OIR-IP, el operador que origina la llamada debería incluir
ambos códec (G.711 y G.729) en los mensajes de establecimiento de la llamada
para que el operador receptor pudiera elegir cualquiera de ellos.
De esta forma el operador origen debería incorporar (en caso de que se haya
omitido desde el equipo que origina el tráfico), el/los códec/s que no aparezcan,
de la siguiente forma:
• Si el SDP
64
sólo contiene el códec G.711, se añadiría en último lugar el G.729,
respetando en primer lugar la oferta del propio terminal que origina la
comunicación
• Si el SDP sólo contiene el códec G.729, se añadiría en último lugar el G.711,
respetando en primer lugar la oferta del propio terminal que origina la
comunicación
64
El protocolo SDP, es un protocolo para describir los parámetros de inicialización de los flujos
multimedia, definido en la RFC 4566 “SDP: Session Description Protocol”.
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• Si el SDP no contiene ninguno de los dos códec se añadirían G.729 y G.711
(preferiblemente en este orden) en último lugar, tras la oferta del propio terminal.
Telefónica considera que este comportamiento es el idóneo, porque
normalmente un operador ofrece desde el equipo de Interconexión (normalmente
un I-SBC), una única interfaz hacia el núcleo y varias interfaces hacia redes
externas. Las políticas de adición de códec se aplican sobre las diferentes
interfaces de salida. Cuando las políticas se definen sobre las interfaces de
núcleo, afectan al 100% de las comunicaciones que se reciben. Si las políticas
se definen sobre las interfaces externas, afectan a una parte acotada del tráfico
y no al 100% de las comunicaciones. Telefónica prefiere aplicar las políticas
sobre las interfaces externas para ser más selectivos con lo que se requiere en
cada interfaz.
Por su parte, Vodafone en sus alegaciones complementarias continúa
manteniendo su posición de enviar uno cualquiera de los códecs, principalmente
porque así se ayuda a evitar transcodificaciones extremo a extremo en aras de
mejorar la calidad de la voz entre usuarios de diferentes operadores. Por esta
razón justamente Vodafone asegura que asumirá la responsabilidad de
transcodificar aquellas llamadas que provengan de Telefónica que sólo vengan
con G.729, para garantizar la calidad entre extremos, aun teniendo Vodafone
una pequeñísima base de clientes que sólo soportan G.729 y que está intentando
eliminar por su peor calidad.
Contestación
Como indica Telefónica, la cuestión de los códecs fue extensamente tratada en
el foro de interconexión IP, acordándose que los operadores deberían soportar
tanto el códec G.711 como el G.729. Asimismo, los operadores unánimemente
señalaron la necesidad de evitar en la medida de lo posible el transcoding, por
el deterioro en la calidad de la comunicación que ello supone.
Posteriormente, en la resolución por la que se aprobó la OIR-IP se reincidió en
este aspecto, señalándose que:
“Por lo tanto, la responsabilidad de realizar el transcoding y/o transrating recaerá
en aquel operador cuyo usuario de VoIP no disponga de la capacidad para tratar
llamadas codificadas con alguna de las opciones que según la especificación
técnica deben ser soportadas en la interconexión -G.711 (con paquetización de
10 y 20 ms) y G.729 (con paquetización de 20 y 30 ms)-, con independencia de
que sea el operador origen o destino de la llamada.”
La solución propuesta por Telefónica consiste en que la red del operador que
origina la comunicación complete la oferta de códecs, con el G.711 y G.729, en
los escenarios en los que el terminal del cliente que inicia la comunicación no los
hubiera incluido como posibilidad en el mensaje SDP.
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La razón que sustentaría dicha petición sería la de asegurar la negociación entre
clientes que únicamente utilizan un códec y este no es coincide. Por ejemplo: El
cliente A utiliza sólo G.711 y cliente B utiliza sólo G.729, llevando esta tesitura a
la imposibilidad de negociar códecs entre los extremos.
En este escenario, para que pudiera llevarse a cabo la comunicación deberá
producirse un transcoding, realizado por una de las redes interconectadas. Este
hecho resulta inevitable con independencia de si la red origen propone ambos
códecs o bien solamente el que soporta el terminal del cliente A (G.711).
En el caso de que la red origen debiera proponer obligatoriamente los dos
códecs, tal como propone Telefónica, en la negociación de códecs el cliente
destino de Telefónica elegiría el G.729, al ser el único que soporta. Por lo tanto,
sería el operador del cliente A el que debería realizar el transcoding. Si por el
contrario tal como se proponía en el informe de la DTSA, el operador A
únicamente estuviera obligado a proponer uno de los dos códecs que han de
soportarse en la interconexión en este caso el G.711, sería el operador B destino
el que debería realizar el transcoding.
Esta situación se vería invertida si la llamada fuera generada por el cliente B, en
ese caso, el operador B propondría el códec G.729 siendo el operador destino
de la llamada (operador A) el que debería realizar el transcoding.
Por lo tanto, la propuesta planteada por Telefónica no elimina la necesidad de
realizar el transcoding de la llamada en escenarios en los que los terminales no
soportan códecs coincidentes, simplemente invierte la responsabilidad del
operador (origen o destino) que debe realizar el transcoding.
De forma general, en el protocolo SIP/SDP
65
, es el terminal origen de la
comunicación el que propone los códecs soportados en el mensaje SIP
“INVITE”
66
, y sobre los códecs propuestos el terminal destino elige el que se
utilizará en la comunicación mediante el mensaje SIP de respuesta “200 OK”
67
.
Teniendo en cuenta este funcionamiento, se considera que, para dar
cumplimiento a la obligación de soportar los códecs G.729 y G.711 en la
interconexión, -y tal como se proponía en el informe de la DTSA-, resulta
suficiente que en el mensaje “INVITE” se incluya al menos uno de los dos
códecs.
Por lo que respecta al argumento de flexibilidad en la configuración del equipo
frontera I-SBC esgrimido por Telefónica, es preciso señalar que, aunque la
adición del códec en el interfaz de conexión con su red puede restar flexibilidad,
esta operación se realizaría únicamente para aquellas comunicaciones en las
que el mensaje de “INVITE” no incluyera el códec G.729. Asimismo, dicha
65
RFC 3264 An Offer/Answer Model Session Description Protocol
66
Mensaje inicial para el establecimiento de la comunicación mediante el protocolo SIP,
definido en la RFC3261 y que permite proponer el códec a utilizar en la llamada.
67
Definido en la RFC3261
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adición debería realizarse para cualquier llamada proveniente de cualquier
operador al objeto de cumplir con la OIR, por lo que la perdida de flexibilidad ha
de entenderse relativa puesto que se trata de una regla de ámbito general en la
interconexión y no por operador interconectado.
Además, es preciso tener en cuenta que el impacto de la misma a efectos
prácticos se reduciría a aquellos escenarios en los que el terminal destino no
soportara el códec G.711, ya que en caso contario la llamada se establecería en
dicho códec al ser el primero que contendría el mensaje “INVITE”.
Por todo ello, no se considera pertinente modificar la filosofía imperante en el
protocolo SIP, según la cual el usuario origen determina mediante el mensaje
“INVITE” los códecs que soporta y la prioridad de uso de los mismos,
requiriéndose -de acuerdo a las especificaciones técnicas de interconexión IP-,
que al menos uno esté incluido en la lista de códecs que han de soportarse
obligatoriamente (G.711, G.729). Todo ello sin perjuicio de que, por acuerdo
entre los operadores, tanto la lista de códecs obligatorios como la política de
negociación de códecs en la interconexión pudiera variar, en cuyo caso debería
actualizarse la oferta.
En consecuencia, cabe ratificar lo ya señalado en el trámite de información
pública, respecto a que Vodafone (y por extensión cualquier otro operador)
puede limitarse a incluir el códec G.711 de forma adicional a los códecs de la red
móvil, cuando inicia la solicitud de negociación del códec a utilizar en la llamada.
Sin embargo, la red de Vodafone debe soportar en cualquier caso el códec
G.729, puesto que el mismo puede ser requerido por el operador interconectado
(Telefónica, cuando Vodafone usa los servicios de originación de la OIR-IP)
cuando es su cliente el que inicia la solicitud de negociación hacia un cliente
destino de Vodafone.
4. Aspectos relacionados con el Contrato Tipo de Interconexión
Telefónica propone modificar el Contrato Tipo de Interconexión para adaptarlo a
dos cambios normativos que han tenido lugar recientemente.
Por un lado, en materia de protección de datos de carácter personal, Telefónica
propone sustituir la actual cláusula de protección de datos por otra, que remite a
la firma de un Acuerdo de Protección de Datos adoptado por las partes.
Por otro lado, ha tenido lugar un cambio normativo en el Código Penal
relacionado con prácticas de corrupción, estando Telefónica obligada a cumplir
con la Ley contra Prácticas Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices
Act -FCPA-). Telefónica propone incorporar en el contrato tipo una cláusula sobre
este aspecto denominada “Política de Cumplimiento Penal y Leyes
Anticorrupción”.
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Contestación
Sobre estos aspectos, y teniendo en cuenta que la misma petición ha sido
incluida en el expediente de modificación de la OIR-TDM, cabe dar por
reproducida la contestación a las alegaciones de Telefónica en el marco del
procedimiento de modificación de la OIR-TDM.
Como consecuencia, se modifica el apartado 24 del anexo referente al Contrato
Tipo de la OIR-IP, relativo al secreto de las comunicaciones electrónicas y
protección de datos personales, como se ha indicado en el cuerpo de la
Resolución.
5. Procedimiento de facturación y gestión de cobro e impagos (Anexo-SA
IP)
Sobre este aspecto, Telefónica se remite a las alegaciones al trámite de
información pública presentadas en el expediente de modificación de la OIR-
TDM (OFE/DTSA/004/17).
Por tanto, cabe dar por reproducidas las alegaciones de Telefónica y la
contestación a las mismas en el marco de dicho procedimiento, ya que, dado el
carácter general de esta problemática se considera que en este punto la OIR-IP
debe alinearse con la OIR-TDM, por lo que los apartados afectados deben
incorporar la redacción que resulte en el expediente OFE/DTSA/004/17.
6. Servicios de cobro revertido atendido por operadora (Anexo-SA IP)
Sobre este aspecto, en el expediente de modificación de la OIR-TDM
(OFE/DTSA/004/17) Telefónica solicita la eliminación del servicio de cobro
revertido atendido por operadora del texto de la OIR, al ser un servicio que según
señala ha dejado de prestar.
Cabe dar por reproducida la contestación en el marco de dicho procedimiento, y
se alinea la OIR-IP con la OIR-TDM en este aspecto, por lo que los apartados
afectados deben incorporar la redacción que resulte en el expediente
OFE/DTSA/004/17.
7. Servicios de tránsito prestados por Telefónica
El operador 11811 NIT manifiesta que Telefónica está modificando las
condiciones del servicio de tránsito en acceso a los números 118 de la operadora
previamente pactados en el AGI, imponiendo precios excesivos sin justificación
ni negociación alguna.
11811 NIT observa que, con la desaparición de la regulación del servicio de
tránsito, la pérdida de esta referencia de precios regulados da lugar a una mayor
desprotección de los operadores del servicio de consulta telefónica 118AB, que
OFE/DTSA/006/17 OIR-IP
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid – C/Bolivia, 56 – 08018 Barcelona
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utilizan los servicios de tránsito de Telefónica desde la OIR 2003, para garantizar
su interoperabilidad en todo el ámbito nacional.
Por todo lo anterior, 11811 NIT solicita la introducción en la redacción de la OIR
del servicio de tránsito, que permita disponer al mercado de una referencia sobre
cómo actuar en caso de controversia entre operadores, indicando cómo se
remunera al operador de acceso por Telefónica, y cómo se deben realizar la
gestión y tratamiento de impagos, así como de reclamaciones de usuario.
Contestación
Como conoce 11811 NIT, anteriormente las condiciones del servicio de tránsito
estaban incluidas en la OIR, y como tal se regulaban los procedimientos y precios
del servicio prestado por Telefónica. Sin embargo, el 1 de octubre de 2009 se
aprobó
68
la desregulación de este mercado y desde la OIR 2010 ya no se
incluyen los servicios de tránsito dentro de los servicios regulados por Telefónica.
Así pues, Telefónica es libre de prestar estos servicios en condiciones
comerciales libremente pactadas. Como también es libre el operador 11811 NIT
de contratar el servicio de tránsito con otro operador distinto de Telefónica.
Las condiciones de revisión de precios de interconexión estarán sujetas a las
condiciones acordadas por ambas partes, pudiendo este organismo actuar ante
conflicto entre partes.
Sin embargo, no procede modificar la OIR para incluir procedimientos o
condiciones relativas a los servicios de tránsito que Telefónica presta en
condiciones comerciales, por no estar estos servicios regulados.
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Resolución por la que se aprueba la revisión del mercado de los servicios de tránsito en la red
pública de telefonía fija, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la
imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea (MTZ
2009/184).
