Resolución OFE/DTSA/005/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 17-11-2016
| Fecha | 17 Noviembre 2016 |
| Número de expediente | OFE/DTSA/005/16 |
| Tipo de proceso | Revisión de oferta de referencia -OFE- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
OFE/DTSA/005/16 OFERTA NEBA
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RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, A LAS AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN
DE OTROS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA, AL
ORGANISMO DE REGULADORES EUROPEOS DE COMUNICACIONES
ELECTRÓNICAS, AL MINISTERIO DE ENERGIA, TURISMO Y AGENDA
DIGITAL Y AL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y
COMPETITIVIDAD EL PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA
APROBACIÓN DE LA OFERTA DE REFERENCIA DEL SERVICIO
MAYORISTA NEBA LOCAL
OFE/DTSA/005/16 OFERTA NEBA LOCAL
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
Dª. Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 17 de noviembre de 2016
Visto el expediente relativo a la aprobación de la oferta de referencia del
servicio mayorista NEBA local, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento relativo a la aprobación de la oferta de
referencia del servicio mayorista NEBA local
Con fecha 24 de febrero de 2016, el Pleno del Consejo de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) adoptó la
Resolución por la cual se aprueba la definición y análisis del mercado de
acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de
acceso de banda ancha al por mayor, la designación de operadores con poder
significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se
acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (en adelante, Resolución de los
mercados 3 y 4). Esta Resolución surte efectos desde el día siguiente a su
publicación en el BOE, es decir, desde el 4 de marzo de 2016.
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En dicha Resolución se impuso a Telefónica de España, S.A.U. (en adelante,
Telefónica) la obligación de proporcionar un servicio mayorista de acceso
desagregado virtual al bucle de fibra óptica (FTTH), denominado NEBA local,
en los términos de su Anexo 4, y de presentar una oferta de referencia en el
plazo de dos meses. Este nuevo servicio mayorista debería basarse en el
servicio mayorista NEBA.
Con fecha 4 de mayo de 2016 tuvo entrada en el Registro de la CNMC un
escrito de Telefónica por el que remite a la CNMC su propuesta de oferta de
referencia del servicio NEBA local.
Con fecha 12 de mayo de 2016, mediante escrito de la Dirección de
Telecomunicaciones y Servicios Audiovisuales (en adelante, DTSA) se inició,
de oficio, el presente procedimiento administrativo de aprobación de la oferta
de referencia del servicio NEBA local con arreglo a la normativa sectorial, a
partir de la propuesta presentada por Telefónica.
Una vez iniciado el procedimiento, los siguientes operadores formularon sus
observaciones preliminares: Telefónica; Orange Espagne, S.A. (en adelante,
Orange); Vodafone España S.A.U. (en adelante, Vodafone); la Asociación de
Operadores de Telecomunicaciones Empresariales (en adelante, Asotem); la
Asociación de empresas operadoras y de servicios de telecomunicaciones (en
adelante, Astel).
Segundo.- Apertura del trámite de información pública
De conformidad con lo previsto en los artículos 5.1 del Reglamento de
Mercados y 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
1
(en
adelante, LRJPAC), con fecha 29 de julio de 2016 se acordó la apertura de un
trámite de información pública de dos meses de duración para que cualquier
persona física y jurídica pudiera formular las observaciones o sugerencias que
estimara convenientes sobre la revisión de la oferta de referencia NEBA local.
Dicho acto fue publicado en el BOE número 186, de 3 de agosto de 2016.
Tercero.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: Telefónica, Orange, Vodafone, Astel, BT España Compañía de
Servicios Globales de Telecomunicaciones S.A. (en adelante, BT), UGT
Comunicaciones (en adelante, UGT), así como un particular.
El Anexo III recoge el resumen de los escritos citados.
1
Normativa que seguirá rigiendo la tramitación del presente procedimiento, en virtud de lo
previsto en la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
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Cuarto.- Informe de la Sala de Competencia
El artículo 21.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (en
adelante, Ley CNMC) determina que la Sala de Competencia emitirá informe
con carácter preceptivo a la Sala de Supervisión, en los procedimientos
previstos en los artículos 6 a 11 de esta Ley que afecten al grado de apertura,
la transparencia, el correcto funcionamiento y la existencia de una competencia
efectiva en los mercados.
En cumplimiento de lo establecido en dicho precepto, con fecha 10 de
noviembre de 2016, la Sala de Competencia de esta Comisión emitió informe
sin observaciones al proyecto de medida objeto del presente procedimiento.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
Primero.- Habilitación competencial
En el marco de sus actuaciones la CNMC debe, de conformidad con el artículo
1.2 de la Ley CNMC, “garantizar, preservar y promover el correcto
funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en
todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y
usuarios”; estableciéndose en el artículo 5.1.a) entre sus funciones la de
“supervisión y control de todos los mercados y sectores productivos”. En
concreto, en lo referente al sector de las comunicaciones electrónicas, el
artículo 6 dispone que la CNMC “supervisará y controlará el correcto
funcionamiento de los mercados de comunicaciones electrónicas”, y en su
apartado 5 añade que, entre sus funciones, estarán las atribuidas por la Ley
General de Telecomunicaciones.
Para realizar las citadas labores de supervisión y control los artículos 6 de la
Ley CNMC y 70.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de
Telecomunicaciones (en adelante, LGTel), otorgan a esta Comisión, entre
otras, las funciones de definir y analizar los mercados de referencia relativos a
redes y servicios de comunicaciones electrónicas, la identificación del operador
u operadores que posean un poder significativo cuando en el análisis se
constate que el mercado no se desarrolla en un entorno de competencia
efectiva, así como, en su caso, la de establecer obligaciones regulatorias a los
mismos, entre otras, la de disponer de una oferta de referencia, todo ello de
acuerdo con el procedimiento y efectos determinados en los artículos 13 y 14
de la misma LGTel y en la normativa concordante.
En este sentido, el artículo 7.2 del Reglamento sobre mercados de
comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración, aprobado
mediante Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre (Reglamento MAN)
2
,
habilita a esta Comisión para determinar la información concreta que deberán
2
Norma que, de conformidad con la Disposición transitoria primera de la LGTel, continúa
vigente hasta que se apruebe su normativa de desarrollo.
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contener las ofertas, el nivel de detalle exigido y la modalidad de su publicación
o puesta a disposición de las partes interesadas, habida cuenta de la
naturaleza y propósito de la información en cuestión. El artículo 7.3 de dicho
Reglamento dispone que esta Comisión podrá introducir cambios en las ofertas
de referencia para hacer efectivas las obligaciones.
En términos similares, el artículo 9.2 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes
de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión
(Directiva de Acceso), establece igualmente que las autoridades nacionales de
reglamentación podrán introducir cambios en las ofertas de referencia para
hacer efectivas las obligaciones impuestas por la Directiva.
Asimismo debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 14.4 de
la LGTel, cuando la CNMC imponga obligaciones específicas a un operador de
redes públicas de comunicaciones electrónicas para que facilite el acceso,
podrá establecer determinadas condiciones técnicas u operativas al citado
operador o a los beneficiarios de dicho acceso, siempre que ello sea necesario
para garantizar el funcionamiento normal de la red.
Por consiguiente, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley
CNMC, esta Comisión resulta competente para introducir cambios en la oferta
de referencia del servicio mayorista NEBA local y establecer las condiciones
técnicas necesarias para la implementación de las modificaciones propuestas,
y atendiendo a lo dispuesto en los artículos 20.1 y 21.2 de la Ley CNMC, la
Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC es el órgano competente para
conocer y resolver el presente expediente.
Segundo.- Notificación del proyecto de medida
Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC
notificará los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, al ORECE
3
y a las ANR
4
de los otros Estados miembros de
la Unión Europea, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis
de mercados, la identificación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de
obligaciones específicas a dichos operadores.
Dichos proyectos de medida deberán ser asimismo remitidos al Ministerio de
Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía, Industria y
Competitividad.
3
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
4
Autoridades Nacionales de Reglamentación.
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Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y
notificar la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 42.5.b)
de la LRJPAC, hasta que se notifiquen a esta Comisión las observaciones de la
Comisión Europea.
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores a la consulta pública, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea,
al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea, al
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad para que en el plazo máximo de un mes presenten
sus observaciones.
La notificación de la presente Resolución se realizará mediante su publicación
en el BOE, de conformidad con lo previsto en el artículo 60.1 de la LRJPAC.
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia
RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente
Resolución, así como sus Anexos, relativo a la oferta de referencia del servicio
mayorista NEBA local, y acordar su notificación a la Comisión Europea, a las
Autoridades Nacionales de Reglamentación de otros Estados miembros de la
Unión Europea, al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones
Electrónicas (ORECE), al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al
Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, para que en el plazo
máximo de un mes presenten sus observaciones al mismo.
Segundo.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 42.5.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, queda suspendido el transcurso del plazo para resolver y notificar la
correspondiente Resolución a los interesados.
La notificación del presente acto se realizará mediante su publicación en el
BOE, de conformidad con lo previsto en el artículo 60.1 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
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PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA APROBACIÓN DE LA OFERTA
DE REFERENCIA DEL SERVICIO MAYORISTA NEBA LOCAL
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I.1 El servicio mayorista NEBA local
El análisis de los mercados de banda ancha de la Resolución de los mercados
3 y 4 impone a Telefónica la obligación de prestar un nuevo servicio mayorista,
denominado NEBA local, dentro del mercado 3a (acceso local al por mayor
facilitado en una ubicación fija). Se trata del mismo mercado en el que se
impone a Telefónica la obligación de proporcionar los servicios mayoristas de
acceso completamente desagregado y compartido al bucle de cobre de
abonado a todos los operadores (obligación plasmada en la oferta de
referencia OBA, acceso al bucle de abonado).
Como se indica en dicha Resolución, el hecho de que los accesos FTTH no se
puedan desagregar de la misma manera que los accesos de cobre
5
no significa
que no pueda haber en el mercado un servicio activo con características
próximas a la desagregación física que pueda ser considerado sustitutivo. Un
servicio con estas características se conoce en algunos países como VULA
6
. Si
bien sus características técnicas no son totalmente homogéneas entre los
países en los que se ha impuesto, cabe resaltar como parámetros
fundamentales el acceso local (es decir, en la central desde la que se despliega
el acceso FTTH, correspondiente a la central cabecera de fibra) y el ofrecer la
mayor flexibilidad posible para el operador alternativo, de modo que este
acceso se asemeje (en la medida de lo posible, pues no deja de ser un acceso
activo) a la independencia respecto del operador con PSM que supondría para
un operador alternativo disponer de la desagregación física.
La Comisión Europea, en su Nota Explicativa
7
a la Recomendación de 2014 de
mercados susceptibles de regulación ex-ante
8
, justifica que los productos
mayoristas de acceso virtual que cumplen ciertas características se sitúan en el
mismo mercado (mercado 3a, acceso mayorista local) que los accesos
desagregados tradicionales, ya que replican funcionalmente las características
fundamentales de la desagregación física. Las características identificadas por
5
Debido a la topología punto a multipunto desplegada por Telefónica.
6
Virtual Unbundled Local Access.
7
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/explanatory-note-
accompanying-commission-recommendation-relevant-product-and-service-
markets
8
Recomendación de la Comisión Europea de 9 de octubre de 2014 relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los
servicios de comunicaciones electrónicas, DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
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la Comisión son (1) acceso local
9
, (2) acceso genérico con capacidad de
transmisión independiente del servicio final ofrecido y sin contención
10
en la
práctica, y (3) el grado de flexibilidad para diferenciar las ofertas minoristas.
Con el fin de contribuir a la armonización de los instrumentos normativos
utilizados en la Unión Europea, el BEREC
11
ha elaborado un informe
12
descriptivo con las características comunes de los productos existentes
basados en un acceso de nivel 2 sobre Ethernet, entre los que se encuentran
los servicios tipo VULA y algún servicio de acceso indirecto avanzado como
NEBA (en adelante, Informe sobre Características Comunes). Posteriormente
el BEREC ha elaborado una Posición Común
13
sobre este tipo de productos.
En particular, la Resolución de los mercados 3 y 4 impone, en su Anexo 4, lo
siguiente:
“Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por
parte de terceros operadores a los servicios mayoristas de acceso
desagregado virtual al bucle de fibra óptica (FTTH). Esta obligación se
implementará mediante un acceso indirecto de banda ancha con las
siguientes características:
• Ofrecerá acceso mayorista local (en la central cabecera).
• Emulará en la medida de lo posible las características que tendría un
acceso desagregado físico al bucle de fibra óptica.
• Permitirá la configuración flexible de las ofertas minoristas por los
operadores así como la máxima independencia posible de las de
Telefónica.
• Permitirá la replicabilidad técnica de todos los elementos contenidos en
las ofertas minoristas de banda ancha que comercialice Telefónica
sobre accesos FTTH, bien directamente o a través de otras empresas
de su mismo grupo. En particular, deberá posibilitar la prestación de
9
El acceso desagregado se presta en la central local donde está el repartidor de pares de
cobre. El equivalente en FTTH es la central cabecera óptica.
10
El nivel de contención es la relación entre la potencial demanda máxima de ancho de banda
y el ancho de banda disponible. Se usa para describir el nivel de compartición de ancho de
banda en redes de paquetes, puesto que el tráfico de datos se caracteriza por ser un tráfico en
ráfagas, en el que no todos los usuarios de una red transmiten a la vez. Las líneas alquiladas
tradicionales reservan toda su capacidad para un solo usuario, de modo que su contención es
1:1 (es decir, no hay contención), en contraposición al acceso indirecto, en el que no hay
reservas de capacidad en la red y por ello cuenta con mayor contención.
11
Siglas en inglés del Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE).
12
BoR (15) 133: Common Characteristics of Layer 2 Wholesale Access Products in the
European Union, de 1 de octubre de 2015.
13
BoR (16) 162: Common Position on Layer 2 Wholesale Access Products, de 6 de octubre de
2016.
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telefonía basada en IP como sustituto de la telefonía tradicional
analógica.”
Asimismo, se establece que se basará en el servicio mayorista NEBA ya
disponible, y cuya última revisión se llevó a cabo en la Resolución, de 10 de
marzo de 2016, sobre la revisión de la oferta de referencia del servicio
mayorista de banda ancha NEBA (en adelante, Resolución de revisión de
NEBA).
En cuanto al ámbito de aplicación de esta obligación de acceso, la Resolución
de los mercados 3 y 4 establece que “Telefónica estará obligada a prestar el
servicio mayorista de referencia en todos los accesos FTTH sobre los que
pueda prestar servicios minoristas de acceso de banda ancha. Se exceptúan
los accesos situados en los municipios enumerados en el Anexo 8, de
conformidad con los términos establecidos en la presente Resolución”. Por lo
tanto, no hay obligación de acceso para los accesos FTTH situados en los 66
municipios BAU, enumerados en el mencionado Anexo 8.
En cuanto a los precios a los que deberá ofrecerse este servicio mayorista, la
Resolución de los mercados 3 y 4 elimina la orientación a los costes de
producción vigente hasta ese momento para el acceso indirecto sobre NEBA a
los accesos FTTH, estableciendo en su lugar, tanto para el servicio NEBA local
(mercado 3a) como para el servicio NEBA (mercados 3b y 4, NEBA residencial
y empresarial, respectivamente) que Telefónica deberá ofrecer el servicio a
precios sujetos a un control de replicabilidad económica, descrito en el Anexo 6
de dicha Resolución.
La metodología del test de replicabilidad económica aplicable a NEBA local y a
NEBA sobre accesos FTTH es objeto de otro procedimiento administrativo,
OFMIN/DTSA/004/16. Por lo tanto, los aspectos de la oferta de referencia
comunicada por Telefónica relacionados con la metodología de replicabilidad
económica (en particular, algunos elementos contenidos en el anexo de
precios, como el compromiso mínimo de compra) no son objeto de este
procedimiento, sino del citado procedimiento OFMIN/DTSA/004/16.
I.2 Propuesta de oferta de referencia y calendario de implantación
En su escrito de 4 de mayo, Telefónica comunica su propuesta de oferta de
referencia para el servicio NEBA local. Esta oferta se compone de los
siguientes documentos:
1. Descripción del servicio NEBA local
2. Contrato NEBA local
Anexo I Precios
Anexo II Acuerdos de Nivel de Servicio
Anexo III Requisitos de los equipos de cliente
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Anexo IV Relaciones de Telefónica con el cliente final de Operador
autorizado
Sin embargo, en ese escrito, y en contraposición con lo expresamente
requerido en la Resolución de los mercados 3 y 4, no hay referencias al
“calendario de implantación del servicio (detallando y justificando los plazos de
desarrollo y la fecha en que el servicio estará operativo)”. Por ello, se requirió a
Telefónica esta información en el escrito por el que se le comunicó el inicio del
presente procedimiento administrativo.
En su escrito de respuesta, Telefónica informa de que su planificación prevé un
tiempo de desarrollo del servicio desde la aprobación por la CNMC hasta su
lanzamiento de 12 meses, añadiendo que si se impusiesen cambios que
modifiquen su propuesta de oferta los plazos podrían verse alterados.
Telefónica aporta una descripción detallada de los procesos involucrados,
indicando que el tiempo previsto de desarrollo se compone de las siguientes
fases: 3 meses de análisis de impacto, diseño y documentación de proyecto, 6
meses de codificación, y 3 meses de pruebas.
El plazo indicado está dentro de los límites marcados por la Resolución de los
mercados 3 y 4, que estableció que “El plazo de implementación desde la
aprobación de la oferta por la CNMC deberá ser el mínimo imprescindible y no
deberá exceder de doce meses. El plazo para enviar a la CNMC y a los
operadores la documentación necesaria para la implementación del servicio
(como guías de uso, flujogramas, esquemas WSDL) no deberá exceder de
cuatro meses desde la aprobación de la oferta”.
I.2.1 Prestación con carácter transitorio del servicio NEBA-fibra
La Resolución de los mercados 3 y 4 impone a Telefónica la prestación del
servicio NEBA, con carácter transitorio, en todos sus accesos FTTH de las
centrales locales del mercado 3b_1 localizadas fuera de la zona BAU y que
están recogidas en su Anexo 10.
Es decir, no será hasta el momento en que esté operativo el servicio mayorista
NEBA local (como se ha descrito, en un plazo de 12 meses desde la entrada
en vigor de esta Resolución) cuando quede sin efecto la obligación de prestar
NEBA en los accesos FTTH de las centrales locales (identificadas por su
código MIGA) consideradas competitivas (excepto en los municipios BAU
14
,
donde la obligación de prestar NEBA se suprimió el 4 de septiembre de 2016).
14
Ya que dicho Anexo 10 recoge solamente las centrales locales incluidas en la zona 1 del
mercado residencial de acceso de banda ancha (mercado 3b_1) localizadas fuera de los
municipios BAU.
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A partir de dicho momento, Telefónica no estará obligada a aceptar nuevas
altas del servicio mayorista de acceso indirecto NEBA (con PAI provincial) en
su variante residencial sobre esos accesos FTTH, pero deberá mantener las
condiciones de la oferta de referencia de NEBA para los accesos FTTH
acogidos a este servicio transitorio hasta que la CNMC determine el correcto
funcionamiento del servicio NEBA local, de acuerdo a la oferta de referencia
aprobada en esta Resolución.
I.3 Análisis de los documentos de la oferta
A continuación se procede al análisis de la propuesta de oferta, siguiendo como
referencia los apartados correspondientes del documento de descripción
técnica y procedimientos de la oferta de referencia y sus anexos.
I.3.1 Descripción técnica del servicio y procedimientos
I.3.1.1 Red de acceso
La oferta propuesta establece que “La red de acceso de este servicio está
compuesta por la red de fibra (FTTH) desplegada por Telefónica en tecnología
GPON (PTRO, CTO, divisores ópticos, etc.) y las OLT”. Sin embargo, no se
indica cuál es el punto de entrega del servicio mayorista, que de manera
análoga al servicio NEBA deberá ser el PTRO
15
. Por lo tanto, es necesario
añadir esta información a la oferta.
En cuanto a las modalidades de servicio, la oferta propuesta no contiene
ninguna modalidad o perfil concretos, sino que se limita a señalar en su
apartado 2.2 que “El servicio NEBA LOCAL replicará la oferta minorista de
Telefónica a partir del momento del lanzamiento de este servicio, teniendo en
cuenta que a partir de un perfil máximo, en tecnología GPON, el Operador
puede construirse perfiles de anchos de banda inferiores”. En el apartado 5.4
establece que “La modalidad que se defina en el lanzamiento del servicio
estará caracterizada por la combinación de unos caudales de varias calidades
de servicio en el acceso, así como por otros parámetros técnicos y
comerciales”.
En su respuesta al requerimiento de información, Telefónica comunica que
propone una sola modalidad con una única tarifa por conexión independiente
del tráfico consumido, y detalla sus características: 300 Mb/s simétricos de
calidad best-effort, 50 Mb/s simétricos de calidad oro y 2 Mb/s simétricos de
calidad realtime, indicando además que es la máxima empleada por Telefónica
para sí misma, lo que permite al operador configurar en su red lo que necesite.
Igualmente, indica en dicha respuesta que se podría incluir un movimiento, en
el apartado 5.7.5, de cambio de modalidad (no presente en su propuesta),
aunque inicialmente careciese de uso.
15
Punto de Terminación de Red Óptica.
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Es decir, mientras que en NEBA hay varios perfiles de usuario, de modo que
cada operador puede elegir cualquiera de esas modalidades para sus clientes y
proponer la definición de nuevas modalidades, en NEBA local Telefónica
propone que haya una sola modalidad, coherente con la velocidad máxima que
use para sí misma, y que los operadores hagan uso de esa modalidad,
reduciendo en su propia red si lo consideran necesario la velocidad ofrecida y
no mediante la limitación aplicada por los equipos de Telefónica (la OLT
16
).
Orange y Astel se muestran contrarios a esta propuesta. Vodafone la considera
adecuada
17
, pero añade que el perfil máximo no tiene que estar limitado por la
velocidad máxima que comercialice Telefónica en su minorista.
Al respecto, la experiencia de NEBA ha demostrado que disponer de límites de
velocidad establecidos por la OLT (es decir, diferentes perfiles de usuario)
supone una complicación operacional; y la mayor parte de los perfiles definidos
en NEBA no llegó a usarse, habiéndose constatado en la última revisión de la
oferta la necesidad de racionalizar los perfiles. El número de perfiles no puede
ser ilimitado (por condicionamientos técnicos), lo que hace necesario un
procedimiento de arbitraje basado en la razonabilidad de la petición. Estos
efectos, notables aun estando limitado el servicio NEBA originalmente a
30 Mb/s, aumentarán aún más al haber desaparecido dicho límite regulatorio.
Dentro del amplio margen disponible actualmente (hasta la máxima velocidad
ofrecida por Telefónica, actualmente 300 Mb/s) puede haber numerosas
velocidades intermedias que algún operador considere necesarias, si bien es
de esperar que la mayoría hará uso directamente de la máxima.
En definitiva, disponer de un perfil correspondiente a la máxima velocidad es
una manera de simplificar la gestión de los perfiles, pudiendo cada operador
limitar, si así lo desea, la velocidad a algunos clientes mediante su propia red,
por lo que ganan en flexibilidad, al no necesitar definir un perfil específico para
ellos en el servicio mayorista, y se simplifica la interacción, minimizando los
cambios de modalidad a través de Web Services, lo que redunda en una
potencial mayor independencia de las ofertas minoristas y además permite una
mayor diferenciación entre los operadores, al no requerir que las modalidades
estén en el servicio mayorista. Y ciertamente, esta simplificación también
podría ser aplicable a NEBA en un futuro.
Ahora bien, no puede excluirse a priori que no haya en el futuro situaciones en
que sea necesaria la definición de algún perfil adicional. Y si puede haber
varios perfiles, deberá haber también un movimiento de cambio de modalidad
entre ellos implantado en NEON desde el principio, que deberá estar disponible
16
Optical Line Termination, equipo de central en los accesos GPON equivalente al DSLAM.
17
Propone que el perfil único tenga como mayor parte tráfico BE, una parte más reducida Oro,
y en menor proporción RT. Este planteamiento coincide con la propuesta de Telefónica.
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también como movimiento masivo de cambio de modalidad, al igual que en
NEBA.
Por tanto, esta información adicional deberá añadirse a la oferta, en sus
apartados 2.2, 5.4 y 5.7.5, recogiendo también de forma explícita el perfil
propuesto según sigue.
Modalidad BE ORO RT
DOWN
UP DOWN UP DOWN UP
f1
300M
300M
5
0M
5
0M
2M
2M
En cuanto a la velocidad máxima disponible en la oferta NEBA local, imponer a
Telefónica que ponga a disposición de los operadores una velocidad (en una
cierta calidad de tráfico) superior a su minorista excedería las obligaciones
impuestas por la Resolución de los mercados 3 y 4 en relación a NEBA local,
que se centran en la replicabilidad técnica y económica de las ofertas
minoristas de Telefónica. El perfil propuesto por Telefónica de hecho excede,
en suma, la velocidad máxima minorista actual (300 Mb/s), pero ninguna
calidad de tráfico por sí misma excede este límite.
Si bien es cierto que el servicio debe emular la desagregación y debe ser lo
más flexible posible, también lo es que las obligaciones impuestas deben ser
proporcionadas al fin perseguido, y establecer modalidades de velocidad
mayoristas superiores a las minoristas sería desproporcionado. Ello conduciría
a que en última instancia todos los operadores, incluida Telefónica, ofrecieran
esas mayores velocidades, de modo que se aumentara de nuevo el límite
mayorista, llevando hasta su límite de capacidad al nodo de acceso, sin
posibilidad de control por parte del operador obligado. Igualmente, no debe
olvidarse que la desagregación virtual es un servicio activo, y no un mero
acceso al medio físico como en la desagregación tradicional, por lo que el
servicio está inevitablemente ligado a las limitaciones del equipo, que es usado
por todos los operadores.
I.3.1.2 Transporte hasta los puntos de entrega de tráfico
Este apartado de la oferta describe la arquitectura de las tramas Ethernet, con
aspectos como las etiquetas Ethernet de servicio y cliente, S-VLAN y C-VLAN.
Se trata de la misma arquitectura que en el servicio NEBA, incluyendo 3
calidades de tráfico (best-effort, oro y realtime) que el operador puede marcar
en cada trama en una misma VLAN
18
. También, como en NEBA, la
identificación de cada usuario final se realiza mediante la combinación de las
etiquetas S-VLAN y C-VLAN. Otro aspecto que comparte con NEBA es la
18
Se mantiene por tanto la arquitectura monoVLAN de NEBA.
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constitución de varios puertos en un grupo de agregación (LAGL
19
). El punto de
acceso del operador se denomina PAI local (PAI-L) y es un equipo agregador
Ethernet.
También se describe en este apartado la conexión entre los diferentes equipos
de la central cabecera involucrados en el servicio, que son los de la figura.
Esta arquitectura incluye el caso de algunas OLT que no están situadas
físicamente en la misma central cabecera que el PAI-L. En este caso, de forma
transparente para el operador, dichas OLT se conectarán, sin equipos de
agregación intermedios, a la central cabecera donde está el PAI-L. En la
medida en que no hay red de agregación (red MAN) entre la OLT y el PAI-L,
sigue siendo una entrega local y por lo tanto, cumple los requerimientos que se
establecieron en la Resolución de los mercados 3 y 4.
De acuerdo a la oferta, cuando el número de OLTs por PAI-L llega al máximo,
las sucesivas OLT se conectan a un nuevo PAI-L. Por tanto, podrá haber varios
PAI-L en la central cabecera, cada uno atendiendo a un subconjunto de las
OLT, lo que requerirá el establecimiento de puertos de conexión a cada PAI-L.
Telefónica indica en la oferta que, si bien la figura anterior representa el caso
general, puede haber situaciones diferentes con la evolución de la demanda y
el despliegue propio de Telefónica. Estas situaciones pueden ser:
19
LAGL: Link Aggregation Group (IEEE 802.3 ad) Local. Agrupación de varios interfaces físicos
para formar un único interfaz lógico de mayor capacidad.
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1. Por crecimiento de OLT y PAI-L, podría ocurrir que una OLT, conectada
a un cierto PAI-L, deba ser conectada a otro PAI-L de esa misma central
cabecera (figura 3.4.3). Por tanto, tras el cambio el tráfico de esos
clientes se recibiría por el segundo PAI-L.
2. En los casos en que alguna OLT está en una central cabecera diferente
a la del PAI-L, puede llegar a ser necesario instalar un PAI-L en la
central cabecera que no tenía (figura 3.4.5). Por tanto, tras el cambio el
tráfico de esos clientes se recibiría por el nuevo PAI-L en la central
cabecera.
Ambos casos implican una modificación del punto de entrega de clientes ya
existentes y activos de los operadores. Como consecuencia, en las dos
situaciones, además de constituir los nuevos PAI-L y LAGL (en el segundo
caso, con entrega de señal en una central diferente a la original), los
operadores deben realizar la migración de los clientes afectados del PAI-L
original al nuevo.
En la oferta, Telefónica indica que estos cambios serán convenientemente
comunicados y gestionados con los operadores, afirmando también que en
todo momento Telefónica pondrá a disposición de los operadores la
información necesaria para saber la relación OLT-central-PAI-L, de tal manera
que le facilite la gestión de sus tramitaciones de los servicios soportes y la
planificación para proporcionar servicio a sus clientes.
Orange y Astel consideran que estos cambios en la topología deben ser
vigilados, y hacen una serie de consideraciones respecto a ellos, como prohibir
cambios en los PAI-L, haciendo que se comporten como una entidad lógica
invariable. Vodafone considera imprescindible una simplificación de estos
posibles escenarios.
Telefónica ha aportado información adicional en su respuesta al requerimiento
de información, que deberá ser incluida en la oferta de referencia. Así, en
cuanto a la relación OLT-central-PAI-L, indica que publicará en el fichero de
fincas pasadas FTTH, por cada código de finca (GESCAL 17), el código MIGA
de la central cabecera y el PAI-L donde se entregaría el tráfico al Operador.
Además, en la consulta de cobertura por Web Services, se añadirá un campo
para informar el PAI-L asociado.
En cuanto a los casos descritos de modificación del punto de acceso de
clientes existentes, Telefónica indica en su respuesta que las situaciones que
pueden motivar esta casuística son las siguientes:
• Migración de clientes y/o puertos PON de una OLT a otra OLT que
dependa de un nuevo PAI-L (o equipo de agregación)
• Necesidad de nuevo PAI-L por incremento de tráfico u OLTs asociadas a
la central cabecera
• Necesidad de primer PAI-L en la central cabecera
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Telefónica indica también que los casos citados no se darán de manera
inmediata ni frecuente, y aún menos en las zonas reguladas, debido al menor
volumen de clientes en esas centrales cabecera.
Asimismo, indica que, en lo relativo al procedimiento de migración, sería
suficiente un plazo de 3 meses de antelación para la comunicación a los
operadores; en ese plazo, deberán provisionar el LAGL (y entrega de señal).
Una vez transcurrido dicho plazo, se identificará la planta afectada y se dará un
plazo de 1 mes para migrar las conexiones del LAGL origen al nuevo, momento
en el que se desconectarán las OLT del PAI-L original. Finalmente, Telefónica
comunica que asume el coste de la migración de las conexiones.
Valoración
Como se ha indicado, la información aportada es relevante y debe ser
incorporada a la oferta de referencia. En cuanto a los cambios, parece
razonable que en un servicio, que a diferencia de NEBA se presta en la propia
central cabecera (lo más cerca posible al usuario final), todas las
modificaciones y optimizaciones de la red de acceso se vean reflejadas
directamente, mientras que en NEBA dichos cambios en la conectividad de los
equipos en central no se perciben al estar las diferentes centrales cabecera
interconectadas mediante la red MAN. Virtualizar los PAI-L como proponen los
operadores supone que pueda haber varios switch agregadores por los que
transita el tráfico, conectados a un PAI-L, pero esto implicaría una pequeña red
de agregación que recorta las ventajas del acceso local y limita la posibilidad
de ofrecer contención cuasi-nula. El servicio NEBA local debe minimizar a lo
imprescindible la utilización de concentradores de tráfico.
Además, y dado que el servicio NEBA local debe estar prácticamente libre de
contención, Telefónica deberá velar por que en todo momento haya suficiente
capacidad en los enlaces internos de la central para cursar la capacidad
potencial contratada por los operadores, lo que puede hacer necesaria la
reconfiguración de las citadas conexiones.
En cuanto a los plazos propuestos, y teniendo en cuenta que el plazo máximo
para establecimiento de un LAGL es de 45 días laborables, se consideran
adecuados, si bien se podrán reevaluar con las primeras experiencias prácticas
de estas situaciones. La Resolución de los mercados 3 y 4 ya establece, en la
obligación de transparencia de su Anexo 4 referente a NEBA local, que “Los
nuevos puntos de acceso (o nuevas centrales cabecera) que se añadan a los
existentes deberán ser informados con una antelación de al menos tres meses
respecto a la puesta en servicio”.
En cualquier caso, Telefónica debe asegurar un tratamiento equivalente al que
realiza en estos casos para sus servicios minoristas. Y, en aras de maximizar la
estabilidad del servicio, debe minimizar estas situaciones así como su impacto.
Asimismo las migraciones, además de ser gratuitas como propone Telefónica,
deben poder llevarse a cabo mediante movimientos masivos. Telefónica
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informará a la CNMC cuando se produzcan estas situaciones, para que pueda
hacer un seguimiento de su frecuencia e impacto.
I.3.1.3 Servicios soporte
Con el fin de encaminar las conexiones individuales de los usuarios finales es
necesario definir un punto de interconexión entre la red de Telefónica y la red
del operador en el nuevo servicio NEBA local. Se define como servicio soporte
la interfaz que permite dicha interconexión en el punto de entrega local. Puede
ser una interfaz física, o varias interfaces físicas gestionadas como una única
interfaz lógica (LAGL). En este punto tanto Telefónica como el operador deben
establecer las infraestructuras para interconectar sus respectivas redes. Al
igual que en NEBA, un LAGL puede contener hasta 8 puertos de 1 Gb/s
(puertos GbE) o hasta 4 puertos de 10 Gb/s (puertos 10 GbE), disponibles con
diferentes alcances.
Para facilitar la conexión a las infraestructuras de los operadores y de modo
análogo a otros servicios regulados, es preciso habilitar los mecanismos
existentes de entrega de señal que permitan al operador interconectarse a la
red de Telefónica, tal y como ya se hace en NEBA. De esta manera se
posibilita la conexión de equipos situados en las dependencias de Telefónica
con infraestructuras o equipos del operador que estén situados fuera de los
inmuebles de Telefónica.
Por ello se considera necesario que la nueva oferta de referencia haga
mención a los servicios de entrega de señal de la OBA para que éstos puedan
ser utilizados por los operadores. En consecuencia la oferta de referencia debe
completarse como sigue: “Los servicios de entrega de señal de la OBA estarán
disponibles para la conexión en el PAI-L/LAGL. En particular, Telefónica
facilitará que la conexión con los PAI-L/LAGL pueda llevarse a cabo mediante
infraestructuras de terceros”.
Asimismo y para facilitar la entrada de operadores con una base de clientes
reducida que en caso contrario les impediría ser competitivos en el nuevo
servicio es preciso que se incluya en la nueva oferta la misma previsión
aplicable en NEBA: que los operadores podrán hacer un uso compartido de las
infraestructuras sin la previa autorización de Telefónica. Por tanto, se debe
completar la oferta regulada como prosigue: “Se podrá acordar entre
operadores la compartición de PAI-L/LAGL o infraestructuras de transporte sin
autorización previa de Telefónica”.
I.3.1.4 Servicios de acceso: conexiones NEBA local
Los servicios de acceso engloban el conjunto de actuaciones necesarias para
provisionar y gestionar las conexiones individuales de fibra de los usuarios de
un operador mayorista.
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Identificación de los accesos
Telefónica propone que la identificación del acceso dependa del movimiento
solicitado diferenciando las altas sobre vacante de las altas sobre ocupado,
siguiendo el mismo esquema que en NEBA: en alta sobre vacante el operador
tramitará la petición mediante la codificación GESCAL
20
del domicilio, y en el
alta sobre ocupado se utilizará como identificador el IUA
21
.
La Resolución de revisión de NEBA de 10 de marzo de 2016 revisó los
mecanismos de obtención del IUA. El IUA se encuentra rotulado sobre el
PTRO, y puede ser obtenido también mediante un Web Service (WS) a partir
del código GESCAL del domicilio o del número administrativo del acceso. De
manera complementaria, se estableció la obligatoriedad, tanto para Telefónica
como para los operadores que hacen uso del servicio NEBA, de incluir el IUA
de los accesos FTTH en la factura de sus clientes.
Pues bien, la oferta NEBA local debe recoger los mismos mecanismos de
obtención del IUA. Sin embargo, la oferta propuesta por Telefónica no hace
referencia al WS de obtención del IUA a partir del GESCAL, sino que indica
que es el cliente quien debe facilitar dicho identificador, aunque en su
respuesta al requerimiento Telefónica indica que dicho WS seguirá existiendo.
Como se ha indicado, la oferta debe recoger esta posibilidad de modo explícito
(en su apartado 5.3.2), y por tanto se modifica de manera acorde con lo
expuesto.
Asimismo, la presente Resolución debe también imponer, al amparo del
artículo 14.4 de la LGTel, la obligatoriedad de incluir el IUA en las facturas de
los clientes. Al igual que en NEBA, la obligación se extiende a (1) todos los
accesos FTTH de Telefónica sujetos a la obligación de acceso según el análisis
de mercados y (2) todos los accesos NEBA local de otros operadores.
Finalmente, se modifica la oferta para indicar expresamente que Telefónica
deberá proporcionar el algoritmo de generación del código de control del IUA a
los operadores alternativos, modificación también incluida en la oferta NEBA.
Web Services de cobertura y provisión
La provisión de un nuevo servicio hace conveniente que se habiliten los
mecanismos necesarios que permitan a un operador verificar la disponibilidad
de fibra en una ubicación concreta, la cual depende del estado de despliegue
20
GESCAL es un código y una base de datos de Telefónica para la identificación de los
domicilios de los clientes. El código de domicilio GESCAL es un valor alfanumérico de 37
posiciones, subdividido en subcampos que identifican cada una de las entidades geográficas
que lo componen.
21
Identificador Único de Acceso. Se trata de una clave alfanumérica que identifica de forma
unívoca el punto de terminación de red óptico (PTRO) en la red de Telefónica.
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en ese punto y de las obligaciones que se derivan de la Resolución de los
mercados 3 y 4 (segmentación geográfica).
Telefónica propone dos vías alternativas para obtener la información de
cobertura, ambas presentes también en NEBA:
i. Dar acceso a un fichero con el listado de edificios
22
que están en
cobertura de fibra donde se facilita la información sobre la central y el
equipo en el que se entrega el tráfico (PAI-L).
ii. Definir un nuevo WS de cobertura donde se incluyen los servicios
mayoristas de banda ancha sobre fibra (NEBA empresas, NEBA
residencial y NEBA local) y que es resultado de la actualización del
existente. A partir de dicha información un operador podrá proceder con
la provisión del servicio mediante el WS específico.
Alegaciones de las partes
Orange solicita que no se duplique el WS de cobertura y que se proceda con la
actualización del existente dado que solo así se podrá tener una foto clara
mediante una única consulta, de los servicios disponibles en una ubicación.
Alega además Orange que como consecuencia de esta propuesta los
operadores deberán adaptar sus sistemas y por ello reclama que se establezca
un periodo de convivencia con el WS existente, petición a la que se suma Astel.
En caso contrario no podrán adaptarse de forma progresiva a los nuevos
cambios introducidos.
De forma análoga a la consulta de cobertura, Orange propone que se reutilicen
al máximo los WS de provisión de NEBA. Este operador propone que éstos se
adapten mediante la definición de nuevos registros en los campos existentes
con el fin de facilitar la integración de los operadores.
Valoración
El objeto del presente expediente reside en analizar la definición de la nueva
oferta de referencia. Es por tanto labor de los operadores y de esta Comisión
revisar entre otros aspectos la descripción de los procesos pero no los detalles
de implementación de los WS dado que este aspecto excede el alcance de la
oferta presentada.
Orange y Astel reclaman la coexistencia de WS con un mismo propósito. A este
respecto señalar que en línea con lo manifestado en la Resolución de 23 de
junio de 2016 sobre la implementación de las modificaciones del servicio NEBA
en los sistemas mayoristas
23
, la introducción de un periodo de convivencia en
los WS debe analizarse caso a caso valorando el impacto y alcance de los
22
Información que se proporciona en el fichero de fincas pasadas FTTH por cada GESCAL 17
(incluye provincia, entidad de población, calle y número de finca).
23
OFE/DTSA/004/16/WEB SERVICES NEBA
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desarrollos necesarios para cada una de las partes involucradas sopesando la
relación coste/beneficio.
En este caso, la incorporación de la información de cobertura del servicio
NEBA local sobre el mismo WS, añadiendo nuevos campos (de tratamiento
opcional para el operador) de forma análoga a la modificación efectuada para
la cobertura de NEBA empresarial, se considera la solución más adecuada a la
vista de las alegaciones de los interesados sobre este asunto. Solo así un
operador podrá determinar mediante una única consulta cuales son los
servicios mayoristas de banda ancha que estarán disponibles para una
ubicación concreta.
En cuanto a la definición de nuevos tipos de registro en los campos existentes
en el WS de provisión, si bien podría simplificar los desarrollos, en vista de las
diferencias operativas en la provisión de NEBA y NEBA local apuntadas por
Telefónica, se reconoce la conveniencia de desarrollar nuevos WS de provisión
diferenciados para NEBA local. En cualquier caso, dado que los procedimientos
de provisión de NEBA local se basan en gran medida en los de NEBA, se
espera que los nuevos WS de provisión también se beneficien de una
importante reutilización, en línea con lo alegado por Orange, de manera que se
racionalicen los desarrollos a realizar.
En el caso del WS de cobertura, una implementación como la que se ha
descrito evitaría establecer un periodo de convivencia entre los WS (nuevo y
antiguo) pues se trataría de modificaciones análogas a las revisadas en la
resolución de WS (añadir nuevos campos sin modificar la denominación de los
existentes) y en las que ya se determinó que no era necesario mantener dos
versiones en paralelo temporalmente.
Movimientos masivos NEBA local
En su propuesta de oferta de referencia Telefónica incluye los movimientos de
alta sobre vacante, alta sobre ocupado, modificación y baja.
Alegaciones de las partes
Orange manifiesta que la propuesta de Telefónica no contempla la posibilidad
de migrar de forma directa las conexiones mayoristas de un PAI NEBA a un
PAI-L NEBA e indica que la forma de implementarlo es mediante la solicitud de
altas sobre ocupado. Orange solicita que se incluya el movimiento solicitado en
la oferta de referencia, que se le dé un tratamiento especial y que el
movimiento se realice como una migración de PAI. Orange solicita por tanto
que la migración de las conexiones no se cobre como un proceso de alta y
baja
.
Por su lado Vodafone considera esencial que se prevea en la oferta NEBA local
que sus conexiones puedan ser el destino de migraciones masivas originadas
en el servicio NEBA FTTH, al igual que en la oferta NEBA se contemplan las
condiciones de migración de conexiones del servicio ADSL-IP. Este operador
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solicita además la gratuidad del movimiento para las altas masivas cuyo origen
sea el servicio NEBA residencial o empresarial y que se eliminen las
restricciones de tipo técnico que harían inaplicables los movimientos con
destino NEBA local.
Astel considera que la migración de NEBA a NEBA local tal y como propone
Telefónica mediante el procedimiento de altas sobre ocupado no resulta
oportuno, aunque estaría de acuerdo en aceptarlo siempre que no se
perjudique a los operadores. Solicita en este caso que se pueda solicitar
masivamente, pudiendo escoger las conexiones y relación de clientes que se
deseen migrar. Es decir que no sea por tanto obligatorio migrar a todos los
clientes que dependan de un nodo de acceso a la vez, ni suponga costes
mayores o modificación en los parámetros que caracterizan cada conexión.
Telefónica propone definir un cambio masivo de modalidad que permita migrar
a hipotéticos perfiles futuros superiores que pudieran surgir. A este respecto
propone que el desarrollo se gestione a través de peticiones individuales de
forma que, siempre que cumplan con los requisitos necesarios, se traten como
tal. Asimismo Telefónica plantea utilizar procesos individuales de servicio
soporte y migración de NEBA a NEBA local, que posteriormente se agrupan en
una única solicitud masiva.
Valoración
Una vez esté operativo el servicio NEBA local los operadores podrán proceder,
si así lo desean, a la migración de las conexiones activas que tengan sobre
NEBA en la zona de cobertura de las centrales cabecera. En una parte de
estas centrales no se prestará el servicio NEBA (centrales competitivas fuera
de los municipios BAU), mientras que en el resto se mantendrá. Por lo tanto, si
bien los operadores pueden tener interés en general en una migración para
aprovechar las ventajas del nuevo servicio, en la zona de prestación de NEBA
transitorio este interés será mayor, por cuanto las opciones disponibles en
dicha zona serán el servicio NEBA local, el servicio NEBA empresarial, o la red
propia, según los intereses de cada operador, y ya no el servicio NEBA
residencial. La Resolución de los mercados 3 y 4, al imponer el servicio NEBA
de forma transitoria en las centrales competitivas (mercado 3b_1) fuera de la
zona BAU, estableció también que Telefónica debe facilitar la migración desde
dicho servicio mayorista (NEBA transitorio) hacia otras modalidades de acceso
(como puede ser NEBA local).
Los motivos expuestos justifican la definición del movimiento masivo en la
nueva oferta local tal y como reclaman los operadores, para facilitar dicha
migración. Los costes aplicables serán los correspondientes a dicho
movimiento, sin que por tanto se facturen un alta y una baja. Además, dado
que se trata de una migración de conexiones activas, la implementación de
dicho procedimiento debe procurar la menor disrupción del servicio de los
usuarios y por ello Telefónica debe intentar mantener las configuraciones
existentes salvo imposibilidad expresa.
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El proceso solicitado puede equipararse a la migración del punto de acceso del
operador (PAI) tal y como solicita Orange. Así, el proceso planteado requerirá
de la definición de un nuevo punto de entrega PAI-L y la reconfiguración de la
red para que el tráfico del operador se encamine hacia el nuevo punto de
entrega. En este sentido se prevé que la intervención necesaria sea la
actualización del perfil de cada uno de los clientes, al cual los operadores
deberán acomodarse, y un posible cambio de etiquetas (S-VLAN) siempre y
cuando no se puedan mantener las existentes. Telefónica debe facilitar esta
migración de la forma menos intrusiva posible para los usuarios finales, por lo
que debe procurar que el resto de parámetros que identifican cada conexión se
mantengan estables (ONT-ID, OP-VLAN, IUA, número administrativo).
El servicio soporte de migración masivo permitirá migrar conexiones NEBA
sobre fibra de un operador que dependan de una central cabecera y tengan
como destino el mismo PAI-L y se configurará mediante la agrupación de
peticiones individuales que se cursen en un mismo día, estableciendo un
umbral máximo de 50 unidades por solicitud masiva, y aplicable a las
migraciones de NEBA a NEBA local, las migraciones entre PAI-L y las
migraciones de S-VLAN. La implementación propuesta minimiza los desarrollos
a acometer por parte de los operadores, facilita la migración de las conexiones
individuales que pueden transcurrir de forma paralela sin verse afectadas por
posibles interrupciones, y proporciona al operador la opción de modular la
cantidad de conexiones a migrar diariamente, así como la modificación de la
ventana de activación de cada una de las conexiones. Por otro lado, este
procedimiento ya se está ofreciendo al conjunto de operadores y en vista de las
alegaciones recibidas se considera una opción acertada a mantener que
minimiza los desarrollos a acometer por todas las partes. Por su parte
Telefónica deberá postprocesar las solicitudes individuales y agruparlas como
masivas siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos.
Ahora bien, de la Resolución de los mercados 3 y 4 no puede concluirse en
modo alguno, como lo hace Vodafone, que dicha migración masiva deba tener
carácter gratuito. En efecto, el servicio NEBA transitorio está concebido como
ayuda para los operadores mientras se desarrolla el servicio NEBA local, pero
no es de uso obligatorio ni el servicio NEBA local es el único destino posible de
la migración (que puede ser también a red propia o a NEBA empresarial). Y en
la medida en que las actuaciones necesarias supongan costes para Telefónica,
es lícito que ésta pueda recuperarlos, si bien en este caso los operadores
deben poder beneficiarse de los ahorros inherentes a los movimientos masivos
y además sin intervención en central. La necesidad alegada de realizar
migraciones masivas se daría, en todo caso, en la zona sin obligación de
acceso a NEBA, el mercado 3b_1. Y sería en cierto modo incoherente
establecer una gratuidad en la zona del mercado 3b_1 pero que haya costes,
para la misma acción, en la zona 3b_2: la supresión de la obligación de acceso
a NEBA no justifica que el operador obligado deba asumir los costes de los
operadores que deseen migrar a otro servicio regulado. En cuanto al importe
concreto de dicha migración, debe recordarse que la Resolución de los
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mercados 3 y 4 no impone una orientación a los costes de producción en el
servicio NEBA local ni NEBA sobre FTTH, sino que Telefónica deberá ofrecer
el servicio NEBA local a precios sujetos a un control de replicabilidad
económica, por lo que no procede la fijación de dicho valor por la CNMC.
Con respecto a la petición de Telefónica y los operadores de definir un
procedimiento masivo para las actualizaciones de perfil consistente en la
agrupación de peticiones individuales, parece un cambio a todas luces
adecuado. La propuesta permite minimizar los desarrollos a acometer, aporta
una mayor flexibilidad a los operadores y las peticiones se facturan como si
hubieran sido solicitadas de forma masiva. Por su parte la gestión de las
solicitudes individuales corre a cargo de Telefónica que es el operador
encargado de agruparlas en una solicitud masiva, siempre y cuando cumplan
con los requisitos de que se soliciten en un mismo día, que compartan
ubicación física, y que se trate de servicios con un mismo origen y un mismo
destino estableciendo un umbral máximo de 50 unidades por solicitud masiva.
Procedimientos de provisión
Telefónica propone que el detalle de los datos necesarios para realizar una
operación sobre el servicio NEBA, así como las diferentes validaciones
comerciales se encuentren recogidos y actualizados en las correspondientes
guías de uso.
Alegaciones
Orange solicita que se adapte la lógica del alta sobre ocupado, de manera que
se detecten los casos en que realmente no existe cambio de operador sino que
se trata de un movimiento entre ofertas. Orange considera que no deberían
aplicar los precios de las altas puras ni los de las bajas.
Valoración
La remisión a las guías de uso del detalle de campos obligatorios y opcionales,
así como de las validaciones y causas de denegación puede aportar una mayor
flexibilidad. Se entiende que Telefónica basará la gestión de solicitudes en el
servicio NEBA en la medida de lo posible, por lo que las validaciones y datos
obligatorios deberían ser muy similares a los contenidos en las actuales guías
de uso de NEBA. En cualquier caso, no deben conllevar restricciones o
condiciones arbitrarias a la provisión del servicio. Si se detectasen este tipo de
situaciones, evidentemente podrán ser comunicadas por los operadores a la
CNMC, que procedería a valorar la adopción de las medidas pertinentes y la
oportunidad de modificar el texto de la oferta para garantizar que no se
deniegan los servicios injustificadamente.
La casuística de alta de NEBA Local procedente de NEBA FTTH sin cambio de
operador referida por Orange ya se encuentra expresamente contemplada en
la tabla que recoge las tipologías de movimientos de altas sobre ocupado.
Aunque el cliente final permanezca con el operador, como en todo movimiento
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entre servicios Telefónica deberá proceder a cursar la baja administrativa
(automática) de NEBA FTTH una vez habilitada la conexión de NEBA Local.
Por último, se han observado una serie de paradas de reloj cuya aplicación no
procede y deben, por tanto, ser suprimidas del texto de la oferta. En particular,
no debe aplicarse una parada de reloj desde la asignación de recursos y
comunicación del administrativo hasta la VAL (ventana de activación), ni
tampoco desde el contacto con el cliente hasta la ventana de instalación, si
ésta ha sido agendada en la fecha propuesta por Telefónica (en todo caso
procede aplicar parada de reloj a los días de retraso en la instalación con
motivo del cliente final).
Instalación de acometidas
Vodafone solicita que el operador pueda ser responsable de instalar las
acometidas, al igual que en NEBA. Vodafone valora positivamente la medida
incorporada por Telefónica en NEBA local, en línea con la aprobada por la
CNMC para el servicio NEBA, consistente en permitir que el operador
alternativo pueda solicitar a Telefónica realizar la instalación de la acometida,
pues ello da un mayor control al operador sobre la instalación y gestión de las
líneas.
Dicha opción ya ha sido contemplada por Telefónica en su propuesta de oferta
de NEBA local, análoga a la adoptada por la CNMC en la última revisión de la
oferta NEBA referida por Vodafone, y se considera adecuada por los motivos
ya expuestos en dicha resolución.
I.3.1.5 Calidad de servicio en la conectividad
La oferta presentada incluye, de modo análogo a la oferta NEBA, los
parámetros de calidad de servicio (QoS) que Telefónica debe cumplir en su
segmento de red para cada calidad de tráfico. Los valores propuestos
coinciden con los de la oferta de acceso indirecto NEBA. Orange, Vodafone y
Astel solicitan que se introduzcan unos valores de calidad más restrictivos.
Telefónica, en su escrito de alegaciones y en relación a la prioridad del tráfico
IPTV en su propuesta sobre multicast, realiza una propuesta de mejora de los
parámetros de QoS del tráfico, afirmando que los parámetros obtenidos son
intrínsecos a la red y no hay diferente tratamiento entre el tráfico minorista de
Telefónica y el mayorista.
Pues bien, al ser NEBA local un servicio mayorista con entrega en la central
cabecera óptica, sin flujo de datos por la red de agregación provincial, no es
realista que los valores de QoS sean los mismos que en NEBA. De hecho, y tal
y como se ha descrito anteriormente, una de las características de un servicio
NEBA local es ofrecer un “acceso genérico con capacidad de transmisión
independiente del servicio final ofrecido y sin contención en la práctica”. Esta
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ausencia de contención puede plasmarse en valores concretos de los
parámetros de QoS o también establecerse así en la oferta de referencia. Por
esta línea han apostado la mayor parte de países de nuestro entorno
24
, como
se describe en el Informe de Características Comunes del BEREC, que en
lugar de definir unos indicadores de calidad concretos especifican que el nivel
de contención del servicio debe ser prácticamente nulo, de modo que el
operador obligado deberá dimensionar su red para asegurar esta característica.
Además, debe tenerse en cuenta que en NEBA los indicadores de calidad
definidos suponen un límite superior vinculante a los valores de estos
parámetros y por ello el incumplimiento de los mismos puede estar sujeto a
penalizaciones, por lo que Telefónica ha instalado un sistema de monitorización
basado en sondas que mide los valores de pérdida de paquetes, retardo y jitter
desde cada una de las sondas situadas en la central hasta el punto de acceso
del operador (PAI). Mantener esta propuesta en el servicio NEBA local
implicaría que Telefónica deba monitorizar en cada central cabecera los
mismos indicadores para verificar si cumple o no con lo establecido en la oferta
regulada, aumentando considerablemente la inversión necesaria y complejidad
de la solución tanto en sondas como en sistemas de medición. Sin embargo,
parece más adecuado que un servicio que se asemeje a la desagregación
física y la emule en la medida de lo posible ofrezca en su lugar como
característica de calidad la ausencia práctica de contención del mismo modo
que lo haría un cable físico.
Se considera por tanto adecuado que no se definan indicadores de calidad de
servicio sino se establezca que el nivel de contención en la red debe ser
prácticamente nulo. En este sentido la oferta debe incluir el siguiente texto en
su apartado 1.4: “El tráfico debe tener una contención prácticamente nula”.
Para ello, Telefónica debe monitorizar su red (equipos y enlaces) para asegurar
esta característica. De acuerdo a su escrito de alegaciones ya realiza esta
monitorización, tanto en el enlace entre la OLT y el switch de agregación como
en los puertos PON.
Lo anterior supone que, al no haber contención en la práctica, los tráficos de
diferentes calidades se comportarán prácticamente siempre de la misma
manera, lo que es consistente con la simplificación introducida al reducir el
número de perfiles.
Finalmente, y para que los operadores cuenten con unos valores de referencia
a la hora de definir sus servicios sobre NEBA local, se adoptan en el apartado
12.2 los valores de QoS propuestos por Telefónica como objetivos de nivel de
servicio, de modo similar a los valores de calidad del tráfico en la OBA para el
servicio ADSL-IP provincial.
24
Solo en Austria se definen valores de QoS.
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I.3.2 Contrato tipo
Al igual que ocurre con el resto de ofertas mayoristas reguladas, el contrato tipo
para la prestación del servicio mayorista NEBA local regirá la relación
contractual entre Telefónica y los operadores alternativos en lo que concierne a
la provisión de este servicio.
Alegaciones
En sus alegaciones, Orange plantea una serie de modificaciones al contrato
tipo comunicado por Telefónica. Las modificaciones planteadas por Orange
están principalmente encaminadas a alinear la redacción del contrato tipo
aplicable al servicio NEBA local con el contrato tipo del servicio NEBA.
Los principales cambios propuestos por Orange –en línea con las previsiones
recogidas en el contrato tipo NEBA– serían los siguientes:
a) Indicación expresa de que la relación con Telefónica se regirá por la
normativa vigente en materia de telecomunicaciones, por la regulación
aplicable dictada por la CNMC, y por el contrato tipo.
b) Clarificación de que la modificación de los precios por mejoras
tecnológicas requiere previo acuerdo con el operador autorizado.
c) Indicación de que los cambios normativos que afecten a las condiciones
económicas objeto del contrato se modificarán de forma automática, y
que la entrada en vigor de dichas condiciones será la establecida en la
decisión correspondiente.
d) Clarificación de que la suspensión del contrato por impago no se llevará
a cabo cuando las cantidades se encuentren en disputa entre las partes.
e) Clarificación de que la existencia de un exceso de pedidos o una
situación de fuerza mayor sólo derivará en la no aplicación de
penalizaciones cuando así sea solicitado por Telefónica a la CNMC.
f) Referencia a la posibilidad de que los operadores solicitantes de acceso
compartan las infraestructuras y/o recursos asociados al acceso NEBA
local.
g) Indicación expresa de la fecha de recepción para cada una de las
formas de comunicación (entrega en mano, correo certificado/burofax,
mensajero).
Valoración
Valoración de las alegaciones de las partes
En línea con las alegaciones de Orange, se considera necesario proceder a la
revisión de algunas cláusulas del contrato tipo NEBA local, a fin de alinear su
redacción con las cláusulas del contrato tipo NEBA. Como recoge la
Resolución de los mercados 3 y 4, el servicio NEBA local se deberá basar en el
servicio NEBA actualmente existente, lo que justifica la incorporación de las
previsiones contenidas en el contrato tipo NEBA y que no han sido recogidas
en la propuesta notificada por Telefónica a la CNMC. Se procederá asimismo a
eliminar la referencia a la existencia de compromisos mínimos de compra en la
cláusula 7.7 del contrato tipo (y por coherencia, en el apartado 5.8.2 del
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documento de descripción del servicio), sin perjuicio de que la posibilidad de
incorporar dichos compromisos será objeto de tratamiento específico en la
Resolución que en materia de precios (metodología) la CNMC debe adoptar
según la Resolución de los mercados 3 y 4.
Por otra parte, no se procederán a incorporar las modificaciones planteadas por
Orange y que suponen una desviación respecto de las previsiones
contempladas en el contrato tipo NEBA (en particular, las modificaciones
relativas a la subsanación de averías, anomalías o deficiencias, y que en todo
caso son objeto de consideración específica en otras secciones de la oferta de
referencia).
Por último, en relación con (i) el exceso de pedidos y (ii) las situaciones de
retraso en el pago, deberá estarse a lo recogido a continuación.
Exceso de pedidos (cláusulas 3.2.6 y 10.5 del contrato tipo)
Las cláusulas 3.2.6 y 10.5 del contrato tipo establecen una excepción para la
aplicación de penalizaciones, en aquellos supuestos en que la indisponibilidad
del servicio NEBA local pueda venir derivada de un “exceso de pedidos” por
parte del operador contratante del servicio, o Telefónica considere que una
determinada petición de uno o varios operadores “excede sus capacidades, de
acuerdo con la evolución anterior de la demanda, y […] el volumen de dicha
petición puede impedir el cumplimiento de los tiempos de provisión
garantizados”.
La introducción de esta excepción para el abono de las penalizaciones que
puedan derivarse de posibles retrasos en la provisión del servicio no parece
justificada. Como se desprende del texto referenciado, Telefónica no cuantifica
ni motiva los supuestos concretos en los que un posible “exceso de pedidos”
podría impedir el cumplimiento de los tiempos de provisión, que este operador
está obligado a asumir según la regulación vigente. Más aún, la determinación
de los supuestos en que un exceso de pedidos por parte del operador
contratante (individualmente, o incluso junto con otros solicitantes de acceso)
podría dar lugar a una exención del pago de penalizaciones queda al arbitrio de
Telefónica, quien por ejemplo podría invocar dicha excepción en casos en que
el operador alternativo solicite un número de accesos ligeramente superior (por
ejemplo, un incremento del 1%) al número de accesos solicitados
previamente
25
.
Cabe por otra parte señalar que esta excepción para el abono de las
penalizaciones que puedan corresponder no está contemplada en la oferta
25
Algo que, por otra parte, resultaría en principio razonable, teniendo en cuenta la necesidad
que tendrán los operadores alternativos de ir adaptando sus solicitudes de acceso al NEBA
local a factores como la evolución de la demanda o la progresiva migración de sus clientes de
red legada a servicios soportados sobre redes de fibra óptica.
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mayorista equivalente que regula el acceso a la red de cobre de Telefónica (la
oferta de acceso al bucle de abonado, OBA)
26
.
Dado lo que antecede, se considera necesario proceder a la reformulación de
las cláusulas precitadas, con el objeto de suprimir las referencias a la
existencia de un exceso de pedidos como causa unilateral de exoneración del
pago de penalizaciones.
Punto de Acceso (cláusula 5.3 del contrato tipo)
La cláusula 5.3 del contrato tipo establece el Punto de Acceso como “la interfaz
específica para la conexión al Servicio NEBA LOCAL” del equipo terminal
(ONT
27
) del operador autorizado.
Los puntos que delimitan la responsabilidad de los operadores deben estar
definidos y ha de evitarse cualquier ambigüedad en su establecimiento. Por
consiguiente, el concepto “Punto de Acceso” debería definirse de acuerdo con
la descripción técnica del servicio presentada por Telefónica. En concreto, el
cliente del operador recibe el servicio mediante fibra óptica (GPON/FTTH)
hasta el PTRO, tal y como se ha descrito en el apartado sobre Red de Acceso.
De hecho, en el anexo relativo a los precios del servicio se contempla que “[e]l
PTRO forma parte del Servicio NEBA LOCAL no obstante se prevé el caso de
que OPERADOR AUTORIZADO pueda solicitar la reinstalación del PTRO” por
lo que la responsabilidad de Telefónica en la prestación del Servicio NEBA
local incluye el correcto funcionamiento del PTRO.
Dado lo que antecede, se procederá a la revisión de la cláusula 5.3, en los
términos aquí indicados.
Características de la ONT (cláusula 5.6 del contrato tipo)
Según recoge la cláusula 5.6, el operador autorizado se hace responsable de la
instalación y configuración de la ONT en el domicilio de su cliente. Sin
embargo, esta referencia no se vincula con las características técnicas
recogidas en Anexo, que permiten garantizar que la ONT que instale el
operador autorizado sea compatible con el Servicio NEBA local, resultando por
consiguiente procedente reformular esta cláusula a fin de llevar a cabo la citada
clarificación.
Retraso en el pago (cláusula 7.4 del contrato tipo)
Según prevé la cláusula 7.4 del contrato tipo (“Condiciones económicas, de
facturación y pago”), “en caso de retraso en el pago, TELEFÓNICA DE
26
Más concretamente, la oferta OBA establece que la determinación de la posible existencia de
una situación de exceso de pedidos no podrá ser determinada unilateralmente por Telefónica,
sino que deberá ser supervisada por el regulador sectorial (o en su caso, los tribunales).
27
Optical Network Terminal, equipo de cliente en los accesos GPON.
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ESPAÑA podrá suspender la prestación del Servicio NEBA LOCAL descrito en
el presente Contrato si, tras haber requerido el pago a OPERADOR
AUTORIZADO, éste no lo hubiera hecho efectivo en un plazo de siete (7) días
desde dicho requerimiento. Transcurrido dicho plazo, TELEFÓNICA DE
ESPAÑA requerirá de nuevo a OPERADOR AUTORIZADO, concediéndole un
nuevo plazo de diez (10) días para efectuar el pago, pasados los cuales,
TELEFÓNICA DE ESPAÑA podrá proceder a la resolución del presente
Contrato”.
La interrupción unilateral por parte de Telefónica del acceso al servicio NEBA
local es una medida que debe revestir un carácter excepcional, dadas las
implicaciones que dicha interrupción puede tener sobre el operador alternativo
y sus clientes minoristas. La existencia de retrasos puntuales en el pago puede,
por otra parte, venir determinada por circunstancias objetivas no directamente
atribuibles al operador solicitante del servicio, tales como una controversia
entre las partes sobre las cantidades pendientes de abonar.
En este contexto, la suspensión y posible resolución unilateral del servicio
NEBA local en casos en que exista un retraso en el pago resulta una medida
desproporcionada, habida cuenta de que la oferta NEBA local -al igual que el
resto de ofertas mayoristas reguladas- ya contempla otros mecanismos de
aseguramiento del pago, tales como la constitución de una fianza (cláusula 9) o
la incursión automática del operador solicitante del servicio de acceso en
situación de mora, sin necesidad de requerimiento alguno por parte de
Telefónica (cláusula 7.5).
Por otra parte, cabe de nuevo señalar que la posible suspensión y resolución
del contrato en casos de retraso en el pago no está expresamente contemplada
en la oferta mayorista equivalente que regula el acceso a la red de cobre de
Telefónica (la oferta de acceso al bucle de abonado, OBA).
Dado lo que antecede, es necesario proceder a la reformulación de la cláusula
7.4. precitada, con el objeto de suprimir las referencias a la posible suspensión
unilateral del contrato por parte de Telefónica en caso de retrasos en el pago.
Fianza (cláusula 9 del contrato tipo)
La cláusula 9 del contrato tipo (“Fianza”) dispone que “TELEFÓNICA DE
ESPAÑA podrá solicitar a OPERADOR AUTORIZADO la entrega o
afianzamiento por medio de aval de determinada cantidad, en concepto de
garantía (…)” y a continuación describe las circunstancias en las que
Telefónica podrá exigir dicha garantía al operador solicitante del acceso, las
normas de valoración y revisión de la cuantía del aval, y su vigencia.
La citada cláusula diferencia entre “nuevos operadores” y “operadores
existentes”, pero no define cuándo se considera que el operador autorizado se
encuadra en una u otra situación. No obstante, dicha distinción es relevante
puesto que, dentro de las circunstancias que habilitan a Telefónica para exigir
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la constitución del aval, se establece un supuesto adicional para los
“operadores existentes” que no se contempla respecto a los “nuevos
operadores” (la existencia de impagos del operador sin causa justificada en un
mínimo de dos facturas giradas por Telefónica por la prestación del servicio
NEBA local). Asimismo, la forma de calcular la cuantía del aval también difiere
en función de la calificación que reciba el operador autorizado.
En este sentido, cabe destacar que en otras ofertas mayoristas aprobadas por
esta Comisión (OBA, ORLA) se indica con mayor precisión cuándo se entiende
que el operador autorizado se encuentra en uno u otro supuesto, atendiendo al
momento de prestación del servicio o de la constitución de determinados
puntos de conexión.
En consecuencia, resulta necesario indicar en qué casos Telefónica
considerará, a efectos de la constitución del aval, que el operador autorizado es
un “nuevo operador” o un “operador existente”.
Por último, la cláusula objeto de análisis no menciona determinadas cuestiones
como el plazo en el que el operador autorizado debe constituir la garantía (en la
oferta OBA se establece un plazo de un mes), o la notificación a la CNMC de
los hechos principales relativos a la vida del aval -constitución, ejecución y/o
devolución del mismo
28
-. En relación con esta última cuestión, tal y como ya se
indicó en el seno del expediente RO 2010/902, que resolvió la solicitud de
Telefónica relativa a la modificación de los mecanismos de aseguramiento de
pago en determinadas ofertas mayoristas
29
, procede incluir dichas
habilitaciones de la CNMC, con la finalidad de que este organismo pueda en
caso necesario proceder a ponderar los intereses afectados, tales como la
correcta participación de los agentes en el mercado o la salvaguarda de la
seguridad jurídica.
La cláusula 9 del contrato tipo será por tanto revisada en los términos aquí
expuestos.
Funciones de la CNMC (cláusulas 15 y 21 del contrato tipo)
En línea con lo señalado para la fianza, la cláusula 15, relativa al
“Procedimiento de modificación del Contrato”, no recoge la referencia a la
obligación de comunicar a la CNMC los acuerdos alcanzados con los
operadores. La remisión de dicha información se considera conveniente a los
efectos de que la CNMC disponga de información actualizada sobre los
acuerdos existentes y sus modificaciones, dado que, según lo dispuesto en el
28
A este respecto, ver asimismo la sección relativa a las funciones de la CNMC.
29
Resolución, de 10 de febrero de 2011, por la que se analiza la solicitud de Telefónica de
España, S.A. de modificación de las medidas de aseguramiento de pago de sus ofertas
mayoristas.
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mercado 3a, Telefónica está obligada a comunicar los contratos que formalice
con los operadores que contratan el servicio NEBA local.
Igualmente, en la cláusula 21 (“Jurisdicción”) no se contempla la posibilidad de
acudir a la CNMC para la resolución de los conflictos que puedan suscitarse
entre las partes a lo largo de la vigencia del contrato. A los efectos de que,
principalmente, los nuevos operadores que suscriban el servicio NEBA local de
Telefónica conozcan y tengan en cuenta esta vía pública y gratuita de
resolución de conflictos, se considera conveniente que se incluya
expresamente la competencia legal reconocida a esta Comisión para resolver
cualquier conflicto que pueda suscitarse entre los operadores, respecto a la
interpretación y cumplimiento del contrato tipo.
En consecuencia, se procederá a incluir en las cláusulas 15 y 21 las citadas
referencias relativas a las competencias que le corresponde ejercer a este
organismo.
I.3.3 Precios
Como se ha indicado, la metodología del test de replicabilidad económica
aplicable a NEBA local y a NEBA sobre accesos FTTH es objeto de otro
procedimiento administrativo, OFMIN/DTSA/004/16. Los aspectos de la oferta
de referencia comunicada por Telefónica relacionados con la metodología de
replicabilidad económica (en particular, algunos elementos contenidos en el
anexo de precios, como el compromiso mínimo de compra) no son por
consiguiente objeto de este procedimiento.
Por lo tanto, la aprobación de la oferta de referencia en este procedimiento
debe entenderse sin perjuicio de modificaciones posteriores en el Anexo I de la
oferta (precios) que puedan llevarse a cabo en el marco de la aprobación de la
metodología para el análisis de las ofertas comerciales de fibra de Telefónica.
En su oferta, Telefónica describe en el Anexo de precios la estructura de los
mismos, pero no indica el valor de dichos precios. Vodafone alega que es
imprescindible que los precios sean conocidos con anterioridad a la fecha de
disponibilidad de NEBA local.
Al respecto, la Resolución de los mercados 3 y 4 establece que “Las
modificaciones que Telefónica pueda efectuar en relación con los precios del
servicio NEBA local no resultarán de aplicación hasta el momento en que la
CNMC haya verificado la replicabilidad económica de las ofertas comerciales
de Telefónica ya existentes sobre la base de los nuevos precios”. De este
modo, cualquier precio propuesto por Telefónica no será de aplicación hasta la
comprobación por la CNMC de la replicabilidad económica de sus ofertas
minoristas; esto implica también que, hasta que no esté disponible la
metodología del test de replicabilidad, los precios propuestos no surtirían
efectos, por lo tanto, no será hasta que esté disponible dicha metodología de
replicabilidad económica cuando Telefónica deba hacer públicos los precios a
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aplicar. El precio deberá en todo caso, como solicita Vodafone, ser conocido
con suficiente antelación a la fecha de disponibilidad de NEBA local.
I.3.4 Acuerdos de nivel de servicio
Telefónica propone los mismos plazos máximos que en la oferta NEBA para las
altas de conexiones individuales, con la salvedad de que añade nuevas
casuísticas de alta sobre ocupado o modificaciones postventa (con trabajos en
central o domicilio de cliente), cuyo plazo sería de 8 días laborables, en lugar
del plazo vigente de 5 días que tiene establecido el servicio NEBA. En cuanto a
los plazos para la resolución de incidencias, son los mismos que los
contemplados en la oferta NEBA actual.
Los ANS de servicios soporte contemplan el alta y baja de LAGL (45 y 5 días
de plazo respectivamente) y tres operaciones posventa: aumento de enlaces
en LAGL (45 días), decremento de enlaces en LAGL (10 días) y modificación
del campo ethertype
30
(10 días).
Telefónica plantea un régimen de cumplimiento de los plazos que aplicaría
únicamente al 95% de solicitudes y al 85% de las incidencias, siendo los plazos
garantizados para el 100% de las solicitudes e incidencias mucho más extenso
(por ejemplo, 30 días para el caso de alta de conexión). Las
penalizaciones -que no aplicarían al 5% de solicitudes ni al 15% de las
incidencias con peores valores, como se ha indicado- se calcularían a razón del
5% de la cuota mensual (20% en el caso de las incidencias) y tendrían un límite
máximo igual al importe de la cuota mensual.
Alegaciones
Astel, Orange y Vodafone solicitan que las penalizaciones se apliquen por
conexión individual y no por porcentajes como propone Telefónica. Orange
solicita que se incorpore en el texto de la oferta la garantía de que el tiempo
medio de provisión de los servicios mayoristas no excederá al tiempo medio de
provisión de los servicios minoristas equivalentes en autoprestación.
Astel y Vodafone se muestran también disconformes con la cuantía de las
penalizaciones. Vodafone alega que al fijar como límite máximo la cuota
mensual, una vez superado el mismo Telefónica no tiene incentivos en la
práctica para proporcionar el servicio. Astel y Orange consideran que las
penalizaciones deberían ser las mismas que en el servicio NEBA.
Vodafone solicita que los plazos de las altas sobre ocupado se equiparen a los
de la oferta NEBA y que se reduzca el plazo de alta sobre vacante sobre la
base de los indicadores de calidad. Este operador también solicita la reducción
del plazo de resolución de incidencias a 24 horas.
30
Elemento de la trama Ethernet que indica el tipo de contenido.
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Por último, Vodafone considera imprescindible que se imponga a Telefónica la
obligación de aportar los KPIs correspondientes.
Valoración
En primer lugar, no puede aceptarse el modelo de aplicación de penalizaciones
planteado por Telefónica, dado que no incentiva el cumplimiento de los plazos
sino que se limita a garantizar que un cierto porcentaje de las provisiones e
incidencias del operador serán finalizadas en plazo. Esto es, Telefónica
únicamente se compromete a ofrecer una cierta calidad global del servicio para
la mayoría de las provisiones (95%) y de las averías (85%), pero se reserva la
posibilidad de superar los plazos establecidos de manera discrecional para el
resto, con unos límites máximos que no se consideran en modo alguno
justificables (30 días para el 5% de las altas de conexiones y sin límite definido
para el 15% de las averías).
La CMT/CNMC ya se ha pronunciado en diversas ocasiones en contra de la
adopción de un modelo de tales características. En efecto, dicho modelo, que
no es coherente con las ofertas OBA y NEBA, no incentiva el cumplimiento y no
responde al objetivo último del establecimiento de ANS, que es proporcionar un
servicio con unas mínimas garantías de calidad a los clientes finales de los
operadores.
Debe destacarse que los operadores tienen la obligación legal de compensar a
sus usuarios ante interrupciones del servicio telefónico y de banda ancha
31
. En
particular, de la información requerida a Telefónica se desprende que ésta
devuelve a sus clientes minoristas de fibra la parte proporcional de la cuota
mensual cuando se produce una interrupción del servicio de más de 6 horas en
horario laboral, y además abona la indemnización correspondiente cuando el
acumulado en un mes supera las 48 horas de interrupción.
Por consiguiente, resulta coherente que la medición del cumplimiento de los
ANS y la aplicación de las penalizaciones se efectúe por línea individual y no
por porcentajes globales, de manera semejante a las garantías de servicio que
ofrece Telefónica en su minorista y, por otra parte, en línea con lo dispuesto en
las ofertas vigentes OBA y NEBA en esta materia. Una revisión del modelo
adoptado debería ser llevada a cabo, en todo caso, en las tres ofertas
mayoristas de manera coherente, tras un análisis exhaustivo de las ventajas e
inconvenientes, incluyendo cuestiones asociadas como el pago de
penalizaciones.
Con respecto a la cuantía de las penalizaciones, la propuesta de Telefónica
implicaría en la práctica, tal y como señala acertadamente Vodafone, que una
vez alcanzado el importe máximo Telefónica no tendría mayores incentivos
31
De acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo, por el que se
aprueba la carta de derechos del usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas.
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para reparar la avería o provisionar la conexión, pudiendo quedar la solicitud o
incidencia pendiente de atención indefinidamente, lo cual no puede aceptarse.
Por consiguiente, debe descartarse la propuesta de Telefónica y partir del
sistema de penalizaciones definido en la oferta NEBA, que a su vez es
coherente con la OBA.
Asimismo, conviene incluir en el texto de la oferta el principio de no
discriminación en plazos medios de provisión, que rige en general para todas
las ofertas mayoristas, en línea con lo solicitado por Orange. También procede
recoger las referencias a la OBA en relación a los ANS de Entrega de Señal y
de disponibilidad de los accesos.
Para verificar la no discriminación tanto en provisión del servicio como en la
resolución de averías, Telefónica deberá proporcionar los indicadores de
calidad del servicio NEBA local, basándose en los que ya envía para NEBA.
Los plazos de provisión y resolución de averías de las ofertas NEBA y NEBA
local deberían estar alineados, dado que las tareas que implican son similares.
Por lo tanto lo lógico es basarse directamente en los plazos de la oferta NEBA
vigente, por lo que la revisión de plazos solicitada por Vodafone debe
descartarse, pues debería acometerse en todo caso en un nuevo
procedimiento de revisión conjunta de las ofertas NEBA y NEBA local.
De igual modo, los plazos de alta sobre ocupado deben configurarse como en
el servicio NEBA, fijando un plazo máximo de 5 días, puesto que no requieren
desplazamiento ni a central ni a domicilio. Se suprime por tanto la casuística de
8 días contemplada por Telefónica para casos en que el operador solicite la
reinstalación de PTRO, según detalla en su respuesta al requerimiento. Se
incluye la instalación opcional de PTRO como solicitud posventa específica,
con un plazo de provisión de 8 días.
Por último, se propone alinear los plazos para el decremento de enlaces en
LAGL y modificación del campo ethertype con el plazo de baja de LAGL (5
días), dado que en todos los casos se trata de actuaciones administrativas.
I.3.5 Averías
Telefónica plantea la posibilidad de comunicar tres tipos de incidencias: de
provisión, de facturación y de averías, de manera similar a la oferta NEBA
vigente. Los procedimientos definidos son similares a los de dicha oferta y,
según indica Telefónica expresamente en su propuesta, la plataforma de Web
Services es la misma. También incluye Telefónica la misma herramienta de
telediagnosis prevista para NEBA.
Alegaciones
Orange valora positivamente que se puedan utilizar los mismos WS que en
NEBA para la apertura de averías, según se desprende de la documentación
distribuida.
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Valoración
En líneas generales, la propuesta de Telefónica de reutilizar los procesos y WS
del servicio NEBA para la gestión de las averías resulta adecuada, dado que de
este modo se minimizan los desarrollos necesarios en sistemas para ambas
partes.
La propuesta debe, no obstante, completarse con la especificación de los
criterios de aplicación de las penalizaciones por falsa avería a los operadores.
Cabe señalar que Telefónica, en su respuesta al requerimiento, no ha
explicado de manera clara dichos criterios. Además, Telefónica señala que la
inclusión de la herramienta de telediagnosis en la oferta NEBA supone una
dificultad para alcanzar acuerdos comerciales con los operadores en cuanto a
la gestión de averías.
En vista de lo anterior, y al objeto de evitar que las penalizaciones por falsa
avería sean asignadas de manera arbitraria por Telefónica, se propone incluir
en el texto de la oferta los mismos criterios que en la OBA vigente.
I.3.6 Requisitos de los equipos de cliente
Este Anexo es el mismo que el de la oferta NEBA, eliminando las referencias a
los accesos de cobre y añadiendo una nueva ONT dentro de la lista de ONT
homologadas, si bien se indica que está aún en pruebas.
Una vez dichas pruebas hayan sido superadas con éxito, Telefónica deberá
notificarlo a la CNMC, que procederá a actualizar esta información en las
ofertas de referencia de NEBA y NEBA local.
I.3.7 Relación de Telefónica con el cliente final de Operador autorizado
El Anexo IV de la oferta consiste en un documento para permitir a Telefónica el
acceso a las instalaciones del cliente final. Inicialmente, en la oferta NEBA, se
incluía también la posibilidad de instalación de la ONT, puesto que había
originalmente una obligación de suministro de dicho equipo. Esta obligación ya
no está vigente, y el párrafo correspondiente de la oferta NEBA fue eliminado
en la última revisión (marzo de 2016).
Por lo tanto, el párrafo relativo a la instalación de modem/router y ONT por
Telefónica debe también ser eliminado de la oferta de NEBA local.
I.4 Multicast
En su escrito de 13 de abril, Orange indica que con fecha 1 de marzo de 2016
dirigió una carta a Telefónica en la que le solicitaba la inclusión, en su
propuesta de oferta de referencia de NEBA local, de la funcionalidad
multicast
32
, con el objetivo de permitir emular sobre dicho servicio las
32
En referencia al tipo de paquetes utilizados en la red. Un paquete con destino a una dirección
de red única se denomina unicast, con destino a todas broadcast, y con destino a un
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características que tendría un acceso desagregado físico al bucle de fibra
óptica, y le adjuntaba una propuesta de alto nivel de solución técnica para la
implementación. Indica en dicha carta que la solución propuesta cuenta con el
aval de la experiencia de Vodafone y Orange en España, ya que es utilizada en
la compartición de red de acceso FTTH que ambas empresas se prestan
mutuamente.
También Vodafone remitió, el 3 de marzo de 2016, una comunicación a
Telefónica presentando una propuesta técnica de alto nivel para la
implementación del servicio multicast en NEBA local, elaborada y consensuada
con Orange.
Astel apoya la necesidad de incluir esta funcionalidad.
La propuesta de oferta de referencia de Telefónica no incorpora esta
funcionalidad.
Funcionalidad pedida
La propuesta de oferta de NEBA local mantiene la misma arquitectura de red
que el servicio NEBA, lo cual es coherente con la Resolución de los mercados
3 y 4, que indica que el nuevo servicio NEBA local deberá estar basado en el
servicio NEBA, de modo que resulte más fácil la implementación del nuevo
servicio tanto para Telefónica como para los operadores alternativos.
En dicha arquitectura de red, Telefónica proporciona conectividad a nivel
Ethernet entre el usuario (conectado a la ONT) y el punto de acceso (el PAI-L).
Se trata de un canal de datos que resulta transparente a protocolos de nivel 3 y
superior, de modo que Telefónica no examina dichos niveles de protocolos (por
ejemplo, no examina direcciones IP), lo que proporciona al operador mayor
independencia de la red de Telefónica y de sus minoristas. Es el mismo
esquema de funcionamiento que siguen los servicios comparables en Europa,
como se pone de manifiesto en el Informe sobre Características Comunes del
BEREC.
Sobre este canal de transmisión, agnóstico al servicio minorista ofrecido,
pueden implementarse los servicios concretos que un operador ofrezca a sus
clientes; para ello se cuenta además con varios niveles de prioridad (best-effort,
oro y realtime), que pueden usarse para implementar servicios que necesiten
diferentes requerimientos de calidad de tráfico en caso de congestión puntual
(como es el caso de telefonía IP, por ejemplo). En cualquier caso, y dado que
se trata de un punto de acceso local con contención prácticamente nula, las
situaciones de congestión deberían ser prácticamente inexistentes.
subconjunto de destinatarios multicast. En este caso, el subconjunto son aquellos usuarios que
han demandado un canal concreto de IPTV, identificado por una dirección IP multicast.
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Con esta arquitectura, un operador que quiera prestar servicios de IPTV debe
enviar un flujo de datos, que contiene el vídeo, a cada usuario que demande un
canal de TV (por tanto, en modo unicast), es decir, debe usar el mismo
esquema de transmisión de contenidos audiovisuales (llamado OTT
33
) que
emplean prestadores de servicio sin red de acceso, o como los usados por los
propios operadores en algunas modalidades de su oferta de servicios de TV.
Como consecuencia, el ancho de banda requerido en el PAI-L para IPTV es
proporcional al ancho de banda por canal y al número de usuarios simultáneos
de TV en el sector (en NEBA local, el PAI-L de la central cabecera).
En contraste, existen esquemas de distribución de IPTV que evitan esta
dependencia del número de usuarios que ven un canal, de modo que el ancho
de banda necesario es constante (no crece con el número de usuarios
simultáneos del mismo canal). Se trata de la replicación de tramas multicast,
aplicable cuando varios usuarios del mismo sector (PAI-L) ven el mismo canal
de TV. Este esquema de transmisión permite enviar el flujo de datos de un
canal de TV una sola vez al PAI-L, independientemente del número de usuarios
que vean el canal simultáneamente, por lo que el ancho de banda será
constante para un determinado número de canales visionados y con una
calidad dada. Esta reducción del ancho de banda en el PAI-L es el objetivo de
la funcionalidad pedida por los operadores para NEBA local.
Requerimientos técnicos
La propuesta de Orange (y enviada también por Vodafone en sus alegaciones)
consiste en habilitar una replicación a nivel 2 de las tramas multicast, enviadas
por el operador a sus clientes en los servicios de IPTV, en los equipos de la red
de Telefónica, que son el switch agregador y la OLT. Es decir, se mantiene la
arquitectura ya disponible en NEBA (la VLAN de flujo de datos por operador
agnóstica al contenido), y se añaden una serie de elementos que posibilitan la
funcionalidad pedida. Dichos elementos son: una VLAN multicast por cada
operador conectado al PAI, una VLAN multicast por cada operador en el
acceso GPON en la OLT, activación de la funcionalidad “IGMP
34
snooping”
35
en
el switch agregador, y activación de la funcionalidad “IGMP proxy”
36
en las
OLT.
Igualmente, la propuesta indica que las OLT deben poder asignar a cada
operador un conjunto de direcciones IPv4 multicast
37
, con la posibilidad de
33
Over The Top.
34
Internet Group Management Protocol. Protocolo de red (a nivel IP) que se utiliza para
intercambiar información acerca de la pertenencia a grupos multicast. En IPTV, las Set Top Box
envían mensajes IGMP para señalizar cambios de canal.
35
Consiste en una escucha pasiva de los mensajes IGMP para actualizar su base de datos de
canales que están siendo transmitidos.
36
Se trata de un filtrado activo de los mensajes IGMP para retransmitir sólo los relevantes.
37
En IPTV, un grupo multicast representa un canal de TV. La fuente de video usa la dirección
IP multicast del grupo como destinatario, y la red lo distribuye a los miembros del grupo
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reutilizar las mismas direcciones por varios operadores (es decir, las OLT
deben mantener contextos separados por cada operador).
Las nuevas VLAN multicast se mantendrían en paralelo a la VLAN existente en
la propuesta de Telefónica (y que es la misma que en NEBA), que se usaría
para todos los demás servicios, incluido el de video bajo demanda. Así, de
acuerdo a esta propuesta de los operadores, si un cliente dispone de servicio
IPTV, Telefónica deberá activar el perfil correspondiente en la OLT.
En la figura puede verse un esquema de red con estos elementos, junto con los
elementos que el operador deberá implementar en su red.
Además, la propuesta incluye habilitar campos en los WS para solicitar esta
funcionalidad para un cliente determinado (o bien definir perfiles especiales con
multicast para asignarlos a estos clientes) así como definir procedimientos para
poder habilitar o deshabilitar esta funcionalidad a cada cliente individualmente,
ya que no todos los clientes de un operador dispondrán de esta funcionalidad, y
si un cliente da de baja el servicio de IPTV se le deberá poder deshabilitar la
funcionalidad multicast.
De este modo, cuando un STB
38
solicite un canal de TV, la petición (paquete
IGMP) se cursa a través del router y la ONT del operador hasta llegar a la OLT,
multicast (usuarios viendo ese canal). Hay un subconjunto concreto de direcciones IP que
pueden usarse como multicast.
38
Set Top Box, equipo descodificador de TV.
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que debe examinar este paquete para comprobar si ya se está recibiendo este
canal en la OLT. En caso negativo, se solicita este canal (mediante otro
paquete IGMP) al servidor situado en la red del operador (a través del switch
de agregación de la central cabecera) y se replica el canal recibido hacia todos
los accesos del operador en esa OLT que lo solicitan, sobre un puerto multicast
del protocolo GPON previamente definido para ese operador. De este modo, la
OLT y el switch de agregación de Telefónica en la central cabecera deben
mantener una tabla con la información sobre canales solicitados por los clientes
de cada operador, siendo así intermediarios activos entre los equipos del
operador: entre los equipos situados en el domicilio del cliente y el servidor
situado en la red del operador. El resultado es que el servidor de vídeo del
operador solo envía los canales que esté viendo algún usuario del operador en
la central cabecera, y cada canal solo se envía una vez.
Telefónica alega la falta de justificación y de proporcionalidad de esta opción, y
resalta el impacto negativo que supone para la red de acceso (y por tanto para
todos los operadores), y lo considera inviable como servicio mayorista. En sus
alegaciones, hace referencia a que la capacidad de procesado de las OLT es
limitada (y sus necesidades aumentarían debido a que tendrían que procesar
operaciones de nivel 3, las peticiones IGMP), lo que impactaría en la
escalabilidad de la solución propuesta por los operadores. Indica que ya la
carga del propio servicio de Telefónica hace que las OLT no puedan cumplir las
especificaciones teóricas de los fabricantes, lo que demuestra la importancia de
la experiencia de implantación en campo frente a la teoría. Por ello, resulta
claro para Telefónica que la propuesta de los operadores no funcionará
correctamente en un entorno de N operadores y elevado número de clientes,
pues la OLT se convertiría en un elemento crítico que se lleva a sus límites.
También alude a la dificultad en el diagnóstico de incidencias o fallos de calidad
del servicio.
Alternativa
Como se ha indicado, en caso de no disponer de esta funcionalidad los
operadores pueden enviar el tráfico de TV haciendo uso de la misma VLAN de
datos que usan los otros servicios (como telefonía o acceso a internet), del
mismo modo que prestan servicios de video bajo demanda. La mayor
capacidad de tráfico necesaria en el PAI-L (frente a la replicación multicast en
la OLT) no tiene impacto en el precio mayorista (pero sí en el número de
interfaces), puesto que la propuesta de precios de Telefónica no incluye precio
por capacidad reservada de tráfico (que sí existe en NEBA, debido a la red de
agregación). Esta es la opción propuesta por Telefónica.
Asimismo, según señala Telefónica, los operadores pueden también hacer uso
si lo desean de multicast en su propia red, incluida la transmisión hasta la
central cabecera, de modo que pueden beneficiarse de las eficiencias
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descritas. Para ello, pueden situar ciertos equipos bien en la central cabecera
bien en su red, como routers con soporte BNG
39
(según TR-101
40
). Telefónica
indica que en Alemania se está haciendo uso de este modelo de BNG
distribuido, también para el tráfico IP multicast mayorista.
Telefónica considera que esta opción tiene una serie de ventajas frente a la
solicitada por los operadores: (1) implementación transparente sobre el NEBA
local propuesto, (2) menor carga para las OLT, (3) autonomía de cada operador
para definir su servicio, (4) solución escalable a cualquier número de
operadores. Asimismo, considera que esta opción no tiene problemas de
saturación, describiendo los mecanismos de control de saturación que tiene
implementados en su red, y que no hay discriminación entre su tráfico y el de
los operadores. También propone una mejora de los parámetros de QoS para
esta solución.
Orange ha expresado sus dudas sobre la viabilidad de esta alternativa,
refiriéndose al impacto que tendrían determinados valores de las tasas de
pérdida de paquetes o la coexistencia de las versiones IPv4 e IPv6 del
direccionamiento.
Valoración
Replicabilidad
La funcionalidad solicitada tiene como objetivo reducir el ancho de banda que
un operador necesita transmitir a la central cabecera para prestar servicios de
IPTV. Esta reducción supone una minoración de costes en la red de transporte
del operador, además de una reducción en el número de interfaces que debe
contratar en el PAI-L. Sin embargo, la implementación de esta funcionalidad no
supone reducción alguna en la cuota mensual a pagar por acceso, puesto que
dicha cuota, en el Anexo de precios de la oferta de referencia de NEBA local,
es fija y no depende del ancho de banda en el PAI-L (como sí ocurre en
NEBA). Por lo tanto, la reducción citada de ancho de banda en el PAI-L no
conlleva reducción de los costes por capacidad en la interconexión.
La cuantía de la reducción descrita en el ancho de banda necesario para
prestar IPTV depende del número de usuarios del operador en ese PAI-L
41
que
vean un mismo canal respecto del total de usuarios en ese PAI-L. Por lo tanto,
en un PAI-L con pocos usuarios o para canales con pocos usuarios
simultáneos la reducción es escasa, mientras que en un PAI-L con muchos
usuarios y canales con un elevado número de usuarios simultáneos la
reducción puede ser significativa. Este caso se da principalmente en
39
Broadband Network Gateway.
40
Documento del DSL Forum TR-101 “Migration to Ethernet-Based DSL Aggregation”.
41
En una central cabecera puede haber varios PAI-L (en caso de centrales cabecera de gran
tamaño), de modo que los clientes de IPTV a tener en cuenta no serían los totales de la central
cabecera.
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retransmisiones de eventos seguidos masivamente y en directo, especialmente
el fútbol.
La reducción en el número de interfaces a contratar en el PAI-L con esta
funcionalidad puede cuantificarse en base a los datos disponibles, junto con
unas estimaciones futuras razonables. En base a los datos suministrados por
Telefónica sobre su red de acceso junto con una serie de asunciones, descritas
en el Anexo II, se ha realizado una estimación del número de interfaces
adicionales de 10GbE que un operador como los solicitantes necesitaría en el
PAI-L en caso de no disponer de la funcionalidad solicitada. Este incremento
estimado en el número de interfaces sería de 57 a los tres años, para un
operador presente en las 388 centrales cabecera situadas fuera de los
municipios BAU.
Debe además tenerse en cuenta que el servicio mayorista no se presta en los
66 municipios declarados competitivos, que suponen casi la tercera parte de la
población y tienen centrales cabecera de gran tamaño. Las centrales cabecera
con accesos situados fuera de estos municipios son de menor tamaño que las
de los municipios BAU. Si además tenemos en cuenta que en centrales
cabecera de gran tamaño habrá varios PAI-L (en las 388 centrales cabecera
hay 34 con más de 50.000 accesos), y que en parte de estos accesos el
servicio se prestará con red propia, la reducción estimada en los interfaces
PAI-L será menor.
En definitiva, el incremento en los puertos necesarios en los PAI-L por no
disponer de la funcionalidad pedida es limitado, dentro del horizonte de esta
revisión de mercados. A ello debe añadirse sin embargo el coste debido a
transportar este tráfico adicional hasta las centrales cabecera, o bien, si este
transporte se realiza mediante multicast, el coste de instalar equipos en dichas
centrales cabecera que segreguen el tráfico hacia los accesos individuales para
su conexión al PAI-L (como propone Telefónica). Se trata siempre de costes
globales, no por acceso (los interfaces, o los mencionados equipos, prestan
servicio a todos los accesos del PAI-L, y su coste se reparte entre ellos). Por
otro lado, la reducción en costes para el operador al disponer de esta
funcionalidad se verá minorada por el precio que Telefónica pudiera poner a la
misma, que, según lo establecido en la Resolución de los mercados 3 y 4, no
estaría sujeto a los costes de producción sino que sería sometido al test de
replicabilidad económica.
Es decir, la replicabilidad técnica de las ofertas minoristas con IPTV no necesita
de esta funcionalidad, puesto que dichas ofertas pueden replicarse sin ella,
bien mediante mecanismos OTT o bien mediante alternativas como la indicada
por Telefónica. Ahora bien, es cierto que dicha funcionalidad multicast permite
la prestación del servicio de IPTV de manera más eficiente, y por ello puede
jugar un papel relevante en la replicabilidad económica, al asemejar los costes
de Telefónica y de los operadores.
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No discriminación
Es relevante el uso que Telefónica hace de sus equipos para sus servicios
minoristas, pues la Resolución de los mercados 3 y 4 introduce un refuerzo
decisivo en la obligación de no discriminación, en relación a la equivalencia de
insumos.
En efecto, no se impone, para los servicios NEBA local y NEBA sobre accesos
FTTH, una obligación de control de precios como en la revisión anterior, en la
que los precios estaban orientados a los costes de producción. En su lugar,
Telefónica deberá ofrecer los servicios NEBA local y NEBA sobre accesos
FTTH a precios sujetos a un control de replicabilidad económica, en aplicación
de lo previsto en la Recomendación de la Comisión Europea relativa a la
coherencia en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de
costes. Según el apartado 49 de la Recomendación, la ANR puede no
establecer precios del acceso regulados a los insumos pasivos al por mayor de
redes NGA o insumos al por mayor no físicos o virtuales que ofrezcan
funcionalidades equivalentes, cuando imponga al operador con PSM
obligaciones de no discriminación en relación con dichos insumos, debiendo
estas obligaciones ser coherentes con ciertos aspectos enumerados en la
Recomendación y relacionados con la equivalencia de insumos así como con la
replicabilidad técnica y económica.
El nuevo análisis de mercado de la CNMC concluye que no parece haber
motivos para pensar que las diferencias identificadas en el modo de prestación
entre los servicios mayoristas y los minoristas supongan ventajas competitivas
apreciables para Telefónica, de modo que se estaría muy cerca de las
condiciones de igualdad indicadas por la Recomendación, y por ello impone un
control de precios basado en el test de replicabilidad económica.
Pues bien, el hecho de que Telefónica haga uso de la funcionalidad pedida por
los operadores (replicación multicast) para prestar sus servicios minoristas de
IPTV implica que las eficiencias descritas anteriormente están disponibles para
Telefónica pero no para los operadores alternativos. Además, y dado que en
entornos GPON el tráfico de puertos multicast es servido con prioridad sobre el
resto de puertos, en situaciones puntuales de congestión ello podría implicar
una ventaja, apreciable por los clientes, para el servicio de TV de Telefónica.
Por lo tanto, desde este punto de vista, si esta funcionalidad supone una
ventaja competitiva apreciable, debería estar también disponible para los
operadores alternativos. Y como se ha descrito, el beneficio en costes de
disponer de esta funcionalidad es limitado pero relevante, y además creciente
con el tiempo (suponiendo que el número de clientes de IPTV de un operador
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aumente, así como el ancho de banda necesario por canal, lo cual es previsible
en ambos casos
42
).
Proceso para el desarrollo de la funcionalidad
Esta funcionalidad supone siempre un beneficio para el operador, pero este
beneficio debe contrastarse con las implicaciones de su desarrollo, puesto que
las obligaciones deben ser proporcionadas al fin perseguido. En particular, es
relevante la complejidad de la solución, la estabilidad de la misma y el plazo
para su desarrollo.
A este respecto, para implementar esta funcionalidad, los equipos de
Telefónica deben activar, y mantener en paralelo para cada operador, ciertas
características descritas anteriormente. Esto supone un aumento considerable
de la carga de procesado, especialmente para la OLT (en concreto, para su
controladora), que además aumenta con el número de operadores y de clientes
que hagan uso de esta funcionalidad.
Es también relevante que las OLT deben interactuar con el flujo de datos
enviado por los usuarios, puesto que, como se ha descrito, deben interceptar
los mensajes IGMP y actuar en consecuencia (manteniendo tablas de canales
enviados a la VLAN multicast de cada operador). Esto implica que la red de
Telefónica ya no sería transparente a protocolos de red superiores al 2, puesto
que dichos paquetes IGMP son parte del protocolo IP (nivel 3 de red), pero
deben ser examinados por los equipos de Telefónica. Esta funcionalidad
supondría por lo tanto perder la característica de proporcionar un flujo de datos
agnóstico al servicio final, ya que se introduce una funcionalidad para un
servicio específico, el de IPTV, y a un nivel de red superior.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que esta funcionalidad supone una
interacción entre las OLT y los equipos del operador en el domicilio del usuario
(ONT, router/CPE, STB), pues son éstos los que generan y envían los
mensajes IGMP. Si bien estos mensajes están definidos en las normas
técnicas, hay parámetros como el número de repeticiones y diversos
temporizadores que pueden tener una influencia en la OLT, pudiendo llegar a
exceder su capacidad si estos parámetros son inadecuados. La importancia de
este aspecto radica en que los problemas de procesado de la OLT por
situaciones inesperadas o errores en ciertos equipos pueden llegar a afectar al
tráfico de todos los accesos, de todos los operadores que hagan uso de esa
OLT. A mayor abundamiento, los equipos STB utilizados, que son la fuente de
los mensajes IGMP, pueden ser de muy diversos fabricantes, sin que el
prestador del servicio mayorista (Telefónica) tenga ningún control sobre ellos, a
42
Es previsible que los servicios de IPTV, y en particular las retransmisiones deportivas en
directo, sean cada vez más importantes a la hora de decidir la contratación de servicios de
banda ancha por los usuarios, y que su cuota aumente. También es previsible que aumenten
las transmisiones en alta definición, incluyendo UHD, que necesitan un mayor ancho de banda.
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diferencia de lo que ocurre con las ONT (que también pueden ser de varios
fabricantes, pero pertenecientes a una lista acotada y definida en la oferta de
referencia).
Esta complejidad en entornos multioperador y multifabricante, en una red de
acceso como la de Telefónica con equipos de varias generaciones, hace
necesaria cierta cautela a la hora de implementar este servicio como parte de
una oferta regulada, pues dicha oferta implica también acuerdos de nivel de
servicio y penalizaciones en caso de incumplimiento.
Telefónica afirma, en su respuesta al requerimiento, que esta solución no
resulta escalable, limitando su uso a cuatro operadores (incluida Telefónica), lo
que considera una discriminación hacia un hipotético quinto operador. Sin
embargo, no aporta motivos ni pruebas concretas para este supuesto límite, a
la vez que da a entender que sí es viable la solución, pero limitando el número
de operadores, para a continuación afirmar que identifica una alta probabilidad
de inviabilidad y mal funcionamiento de la propuesta de Orange y Vodafone.
A pesar de los problemas potenciales citados, no puede aceptarse la alegación
de Telefónica de que, en caso de incorporar la funcionalidad pedida, sería un
servicio completamente diferente al propuesto por Telefónica. En efecto, la
funcionalidad multicast descrita se configura como características adicionales
(VLAN multicast) a las existentes en la propuesta de Telefónica, sin que cambie
en modo alguno la arquitectura del servicio en lo relativo a la transmisión de
datos, que se mantiene igual (e igual a la existente en NEBA), ni tampoco
cambiarían los procedimientos existentes más que en lo relativo a activar o
desactivar esta característica para determinados clientes, y a añadir el
tratamiento necesario de las averías. Por ello, no habría afectación a los
operadores que no quisieran hacer uso de esta funcionalidad, pues todo lo
demás no cambiaría.
Una referencia válida para estimar la robustez y fiabilidad de esta funcionalidad
es comprobar las referencias internacionales. El Informe sobre Características
Comunes del BEREC identifica 9 características comunes de servicios
semejantes a NEBA local, pero la replicación multicast no está entre ellas. En
su anexo, el informe indica que dicha funcionalidad está disponible en algunos
países: Bélgica, Dinamarca, Grecia, Italia, Holanda y Reino Unido, si bien en
algunos de ellos, la funcionalidad implementada no es comparable
43
, y en otro
(Holanda) la oferta está disponible desde hace poco (julio 2015) y apenas tiene
43
En Bélgica no hay replicación de tramas multicast sino un servicio de compartición de
canales de IPTV. En Italia y Grecia se hace uso de distribución multicast a nivel IP. En
Dinamarca se utiliza distribución multicast a nivel IP y también replicación a nivel 2, pero con el
operador conectado directamente al DSLAM, lo que limita el número de operadores.
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clientes. En el Reino Unido existe una funcionalidad semejante
44
a la solicitada
por los operadores, si bien no hay datos de uso y está en fase de prueba
piloto
45
.
Por tanto, no hay apenas experiencias prácticas de esta funcionalidad en
ofertas mayoristas reguladas. Vodafone cita otras experiencias al respecto: (1)
Vodafone y Orange se prestan mutuamente acceso virtual FTTH con
funcionalidad multicast para IPTV, (2) NOS, antes Optimus, y Vodafone
también se prestan este tipo de servicio en Portugal, (3) DSTelecom en
Portugal lo ofrece en su red neutra. Sin embargo, tampoco estas experiencias
cuentan con varios operadores haciendo uso del servicio.
A ello debe añadirse la potencial dificultad para la delimitación de las averías,
como la propia Orange reconoce en sus alegaciones. Ello lleva, como también
apunta Orange, a que será necesario definir unos test de tele-diagnóstico
apropiados, de modo que la solución, para ser operativa, y más en un entorno
regulado con responsabilidades por parte del operador prestador del servicio,
no se puede limitar a la especificación en los equipos de red, lo que de nuevo
aumenta su complejidad.
En cuanto al plazo necesario para su implementación, Telefónica indica en su
respuesta al requerimiento que no es posible dar una fecha de disponibilidad,
“si bien la naturaleza de las actividades descritas permite asegurar que tal
plazo sería considerablemente dilatado en el tiempo”. Basa su afirmación en
una descripción de los procesos que considera que sería necesario seguir, y
que incluyen un conjunto de pruebas de validación en laboratorio con los
equipos involucrados de Telefónica y de los operadores. Es decir, el plazo
superaría, en una medida no determinada pero considerable, los 12 meses
indicados para el servicio tal y como se ha propuesto. Un aumento del plazo de
implementación del servicio dilataría los plazos establecidos por el análisis de
mercados, en contra de las alegaciones formuladas por diversos agentes, que
abogaban por reducirlos. También Vodafone, aunque apoya la inclusión de
esta funcionalidad, considera en sus alegaciones que el plazo de 18 meses
para la implantación del servicio es excesivo.
Conclusión
En definitiva, la funcionalidad pedida aumenta la complejidad del servicio NEBA
local y tiene implicaciones potenciales sobre la estabilidad de los equipos en un
entorno de uso intensivo, por varios operadores y con equipos de diferentes
fabricantes y generaciones, y un número elevado de clientes. Las referencias
internacionales no permiten concluir que esta funcionalidad sea habitual ni esté
44
https://www.openreach.co.uk/orpg/home/products/super-fastfibreaccess/m
ulticast/multicast.do
45
http://www.sinet.bt.com/sinet/SINs/pdf/503v1p3.pdf
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suficientemente probada en entornos multioperador y con un elevado número
de clientes, pero sí ha sido impuesta o es ofrecida en varios países, y se
encuentra, en los casos comparables, en sus inicios o en prueba piloto.
Ciertamente la imposición de una característica técnica en un servicio regulado,
en el que el operador obligado está sometido a acuerdos de nivel de servicio y
penalizaciones y debe asegurar el suministro del servicio mayorista, debe
hacerse con las debidas cautelas, teniendo en cuenta el potencial impacto
alegado sobre la integridad de la red y la consecuente afectación a los clientes
de todos los operadores. Sin embargo, se trata de una funcionalidad que
permite una optimización del tráfico a los operadores en un contexto de
importancia creciente de la oferta de TV, y cuya inclusión en la oferta de
referencia pondría en pie de igualdad a Telefónica y a los operadores en
cuanto a las posibilidades y costes de prestar tal servicio, sin que ello
represente rediseñar el servicio, sino que sería una funcionalidad opcional
adicional.
De hecho, ya en la Resolución de los mercados 3 y 4 se indicó, al tratar sobre
esta misma funcionalidad para el servicio NEBA, que sería posiblemente más
eficiente para un operador prestar el servicio de televisión haciendo uso de la
nueva oferta mayorista NEBA local. Y en efecto, es en esta oferta donde debe
discutirse si la prestación de este servicio de TV, que forma parte del conjunto
de servicios que pueden proveerse a nivel minorista a partir de la red de
acceso de Telefónica (al igual que ocurre por ejemplo con los servicios de
telefonía), necesita de la funcionalidad pedida de replicación multicast
46
. Y no
puede aceptarse la afirmación de Telefónica, en el sentido de que esta
funcionalidad debe imponerse en todo caso en el marco del análisis de
mercados, pues es en la oferta de referencia donde deben plasmarse los
elementos que conducen a la replicabilidad técnica y económica, en función de
los condicionantes que se estimen necesarios para cumplir con las
obligaciones impuestas en el análisis de mercados (obligación de acceso, de
transparencia, de no discriminación, de control de precios y separación de
cuentas).
Por todo ello, se considera que deben explorarse vías para permitir a los
operadores hacer uso en un futuro de esta funcionalidad de modo equivalente
a como lo hace Telefónica para sí misma, definiendo si es preciso el servicio de
tal modo que el impacto en los equipos de Telefónica se minimice y la
estabilidad de la red se asegure. Sin embargo, no es prudente imponer una
modificación de tal calado, que no cuenta con experiencias de uso que
46
Ver en el mismo sentido la Nota Explicativa de la Comisión Europea a la Recomendación de
Mercados de 2014, según la cual un servicio mayorista del mercado 3a (como el servicio NEBA
local) debería ser capaz de soportar servicios equivalentes a los que se pueden proveer a partir
del acceso desagregado al bucle local (incluyendo la funcionalidad multicast cuando se estime
apropiado).
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permitan evaluar su viabilidad en entornos masivos, en el plazo establecido de
doce meses en que debe estar listo el servicio NEBA local, ni tampoco sería
adecuado para el mercado aplazar la entrada en servicio del nuevo servicio
NEBA local.
Por lo tanto, no se incluye esta funcionalidad en el servicio NEBA local que
deberá estar disponible en un plazo de doce meses. Pero Telefónica y los
operadores interesados deberán comenzar un proceso de pruebas de
laboratorio que conduzca a una especificación técnica de esta funcionalidad
para ser incorporada en una versión posterior del servicio NEBA local, sin
afectar a los operadores que no requieran esta funcionalidad. El coste de estas
pruebas deberá ser asumido por Telefónica y los operadores interesados.
A estos efectos, Telefónica deberá enviar en un plazo de dos meses una
propuesta de calendario de pruebas a la CNMC y a los operadores que le han
solicitado esta funcionalidad partiendo de la propuesta que han hecho los
mismos con las modificaciones que Telefónica considere pertinentes y
justifique, y en la que se contemple la fecha de comienzo (que deberá ser
próxima), aspectos a probar, colaboración necesaria de los operadores,
información necesaria por parte de los operadores, plazos, y cualquier otro
aspecto relevante. Es importante que se trate de un proceso cooperativo en el
que los operadores interesados participen muy directamente, también estando
presentes al menos en algunas sesiones de las pruebas y accediendo a toda la
información que se obtenga en el proceso.
Estas pruebas deben ser monitorizadas para asegurar que se están llevando a
cabo con la debida diligencia, por lo que Telefónica deberá enviar a los
operadores participantes y a la CNMC de manera mensual y hasta su
finalización un resumen de la situación, identificando pruebas realizadas y
resultados, dificultades encontradas y puntos de acción pendientes. Asimismo,
Telefónica y los operadores participantes deberán facilitar que personal de la
CNMC asista a las sesiones de pruebas o reuniones de seguimiento que
considere oportunas.
Como resultado, se dispondrá de una especificación, que deberá ser
consensuada durante las pruebas. Es conveniente fijar un plazo máximo para
el resultado, si bien debe aceptarse que es difícil prever su duración, y puede
ser necesaria la interacción con los fabricantes de los equipos de la red de
Telefónica. Teniendo en cuenta que, como indica Telefónica y confirma
Vodafone, las pruebas de laboratorio solo pueden detectar una parte de los
posibles problemas, al ser el número de equipos involucrados necesariamente
menor que en la red real, no deben dilatarse excesivamente tampoco. Por lo
tanto, Telefónica deberá suministrar a la CNMC en un plazo máximo de 6
meses tras el envío del calendario de pruebas los resultados más importantes
de las pruebas, la especificación acordada y el plazo estimado de desarrollo.
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La especificación enviada será incorporada por la CNMC a la oferta de
referencia, y se incluirán también las necesarias salvedades o limitaciones
según los resultados de las pruebas. Para ello se iniciará un procedimiento de
modificación de la oferta de referencia de NEBA local, que en caso de acuerdo
se limitaría a adoptar la especificación consensuada y, si hubiera
discrepancias, resolvería sobre las mismas.
Además de estas pruebas y una vez desarrollado el servicio, será necesaria
también la introducción controlada y gradual de esta funcionalidad en un
número limitado de centrales cabecera en lugar de habilitarla en toda la red,
para adquirir experiencia práctica y comprobar el funcionamiento y estabilidad
de la red. Es decir, una vez desarrollada la funcionalidad, su despliegue en
planta no se realizará en la totalidad de las centrales cabecera, sino que
deberá realizarse con carácter de prueba piloto en un número creciente de
centrales, de manera semejante a como se hace en otros países, para
asegurar que en ningún caso se pondrá en riesgo la integridad de la red, y si es
necesario se deberán modificar aspectos de la implementación en esta fase.
Durante esta segunda fase, Telefónica enviará también información con
periodicidad mensual a la CNMC sobre la planta en que se haya activado el
multicast, las incidencias registradas, y cualquier otra información relevante.
I.5 Otros temas alegados por los interesados
I.5.1 Configuración de los LAGL
En su escrito de alegaciones, Orange y Astel proponen introducir un conjunto
de cambios en la provisión de los puntos de interconexión con los operadores y
que éstos se trasladen a NEBA.
Orange propone que los trabajos de constitución del PAI y del LAG se realicen
en una única ventana, o que se acote el tiempo entre ambas actuaciones a un
máximo de 24 horas desde la finalización de las pruebas físicas, porque alega
que en caso contrario pueden transcurrir días entre ambos trabajos de manera
que no se garantiza el plazo total requerido para establecer cada LAG.
A este respecto se debe señalar que la constitución del PAI/LAG tiene
asociados unos ANS que Telefónica debe cumplir. Mientras que la
especificación de la ventana de pruebas conjuntas por parte del operador sí
que paraliza el reloj, las actuaciones exclusivas de Telefónica quedan
contabilizadas en el tiempo de provisión y en caso de incumplimiento,
Telefónica deberá compensar económicamente al operador.
Si bien es cierto que posiblemente sería más eficiente establecer una única
ventana de trabajo evitando tener que realizar una segunda sesión de pruebas
conjuntas, la constitución del LAG no es tarea exclusiva de Telefónica. Es más,
no es hasta el momento en el que todas las interfaces físicas han sido
verificadas por ambos operadores cuando se pueden iniciar las tareas de
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provisión del LAG en cada uno de los extremos y por cada uno de los
operadores. Y dado que es imposible garantizar la coordinación entre los
operadores como consecuencia de la operativa interna de cada uno de ellos, la
configuración del LAG no puede asegurarse que se realice de forma inmediata
a la conclusión de las pruebas físicas.
Por ello siempre y cuando los operadores puedan planificar las pruebas
conjuntas en tiempos razonables y Telefónica garantice la no discriminación en
relación con los tiempos de provisión de sus servicios minoristas, se considera
correcta la metodología empleada y se descarta introducir cambios en este
momento. Ahora bien, dado que los operadores podrían proceder con el alta de
un número significativo de puntos de entrega (PAI-L), se considera adecuado
ampliar a 3 meses el tiempo (originalmente previsto en 2 meses) durante el
cual los operadores podrán proceder con la solicitud de PAI-L/LAGL por medios
alternativos a NEON antes de la fecha de operatividad del servicio NEBA local.
Orange y ASTEL proponen asimismo que se puedan especificar puertos de
diferente alcance dentro de un mismo PAI para transportar el tráfico a
ubicaciones distintas.
El servicio NEBA Local se configura mediante la especificación de una interfaz
lógica (LAGL) que agrega varias interfaces físicas aportando una mayor
capacidad y redundancia.
En este sentido, si bien existen soluciones propietarias que permiten
transportar el tráfico a equipos/ubicaciones distintas, el estándar establece que
el punto origen y destino estén ubicados en un mismo equipo. Es decir, las
interfaces físicas en cada uno de los extremos deben acabar en un mismo
equipo y por tanto en una misma localización.
Si bien las técnicas de redundancia permiten transportar el tráfico por caminos
distintos no se ve una necesidad urgente en definir interfaces de diferentes
alcances dado que existen soluciones sencillas, como la inclusión de
atenuadores que permiten fácilmente atenuar la señal en caso necesario,
evitando así la necesidad de aumentar la complejidad (desarrollar nuevos Web
Services, etc) para situaciones muy puntuales.
I.5.2 Sobre el ámbito de aplicación del NEBA local y del servicio
mayorista NEBA-fibra transitorio
Según Orange, tanto la Resolución de los mercados 3 y 4 como el informe de
la DTSA sometido a consulta pública delimitan claramente el ámbito de
aplicación del servicio NEBA local, el cual deberá estar disponible en la
totalidad del territorio español, con la única excepción de los 66 municipios
localizados en la denominada zona BAU. Dicha obligación de acceso al servicio
NEBA local resulta, por consiguiente, aplicable a cualquier acceso localizado
en un municipio no-BAU, incluso si el mismo está conectado a una central
cabecera localizada en un municipio BAU.
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No obstante, el ámbito de aplicación del servicio NEBA-fibra transitorio en
zonas fronterizas resultaría menos claro. En particular, Orange señala que se
habrían producido discrepancias acerca de la posibilidad por parte de los
operadores alternativos de solicitar el acceso con carácter transitorio al servicio
NEBA-fibra
47
, para aquellos clientes que se encuentran en un municipio no-
BAU pero que, sin embargo, dependen de una central localizada en un
municipio BAU.
Pues bien, en relación con el ámbito de aplicación de las obligaciones sobre
accesos de fibra óptica aplicables a Telefónica, la Resolución de los mercados
3 y 4 lleva a cabo un estudio del grado de competencia existente a nivel
minorista y mayorista tomando como unidad geográfica las centrales de cobre
(identificadas por su código MIGA) de Telefónica. Sobre la base de dicho
análisis, la Resolución precitada impone una serie de obligaciones a nivel de
centrales de cobre, tal y como recogen los anexos 9, 10 y 11
48
(donde no se
hace referencia a otras posibles unidades de referencia, como podrían ser las
centrales cabecera de fibra de Telefónica).
Como única excepción a este criterio de análisis (basado en la central de cobre
como unidad), la Resolución de los mercados 3 y 4 se refiere al municipio (en
particular, a la localización del acceso del cliente en un municipio BAU o no)
como base para determinar el ámbito de aplicación de la obligación de acceso
al servicio NEBA local, en el marco del mercado 3a. Es decir, tal y como indica
Orange y ya recogía el informe de la DTSA sometido a consulta, el servicio
NEBA local debe estar disponible para todos los accesos FTTH que no estén
localizados en uno de los 66 municipios BAU contenidos en el Anexo 8,
independientemente de que la central de Telefónica, a partir de la cual se
preste el servicio mediante el PAI-L, esté situada o no en un municipio BAU.
Para el resto de servicios mayoristas soportados sobre la red de fibra de
Telefónica, y en particular el servicio NEBA-fibra, cabe reiterar que la
valoración efectuada en la Resolución de los mercados 3 y 4 sobre el grado de
competencia en el mercado y las obligaciones a imponer se llevó a cabo al
nivel de las centrales de cobre (MIGA) de este operador. Por tanto, es a partir
de dicho ámbito (y no a partir de otras unidades geográficas superiores, como
podrían ser las centrales cabecera de fibra de Telefónica o incluso los
municipios) donde Telefónica está obligada a garantizar el acceso a los citados
servicios mayoristas.
47
Dicho servicio fue definido en la Resolución de los mercados 3 y 4 como un recurso asociado
al servicio NEBA local, en tanto el mismo no estuviera disponible.
48
Anexo 9: Centrales locales incluidas en la zona 1 del mercado residencial de acceso de
banda ancha (mercado 3b_1); Anexo 10: Centrales locales incluidas en la zona 1 del mercado
residencial de acceso de banda ancha (mercado 3b_1) pero localizadas fuera de la zona BAU;
Anexo 11: centrales localizadas en los municipios de la zona BAU e incluidas en la zona 2 del
mercado residencial de acceso de banda ancha (mercado 3b_2).
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En consecuencia, tal y como prevé la Resolución de los mercados 3 y 4,
Telefónica debe asegurar la prestación del servicio NEBA-fibra (en variante
residencial) en todos sus accesos, con la única excepción de los accesos
situados en el ámbito de cobertura (cobertura de cobre, que es el ámbito en
que se analizó el nivel de competencia) de las centrales contempladas en el
Anexo 9 de la citada Resolución “Centrales locales incluidas en la zona 1 del
mercado residencial de acceso de banda ancha (mercado 3b_1)” así como en
el Anexo 11 “centrales localizadas en los municipios de la zona BAU e incluidas
en la zona 2 del mercado residencial de acceso de banda ancha (mercado
3b_2)”.
La ausencia de disponibilidad del servicio NEBA-fibra en los accesos de una
central de cobre de Telefónica catalogada como no competitiva (y no incluida
en los anexos 9 ni 11) sobre la base de que los accesos adscritos a la citada
central de cobre reciben los servicios soportados sobre fibra óptica a partir de
una central cabecera catalogada como competitiva (y por tanto incluida en la
zona 1, anexo 9) resultaría en este contexto contraria a las obligaciones
sectoriales que Telefónica tiene contraídas.
Analizado el ámbito geográfico en que se enmarca la prestación de los
servicios NEBA local y NEBA-fibra por parte de Telefónica, resulta necesario
trasladar las consideraciones arriba expuestas a la provisión del servicio NEBA-
fibra transitorio.
Aun cuando, tal y como señala Orange, dicho servicio ha sido concebido como
un recurso complementario, puesto a disposición de los operadores
alternativos, en tanto se desarrolla el servicio NEBA local, y en principio, por
tanto, debería tener un ámbito de aplicación similar, no puede obviarse que la
unidad geográfica de referencia – tal y como se ha visto – para delimitar el
ámbito de aplicación de los servicios mayoristas de acceso a fibra óptica
distintos del servicio NEBA local (y en particular el servicio mayorista de acceso
indirecto NEBA-fibra) es la central de cobre de Telefónica.
El anexo 10 de la Resolución de los mercados 3 y 4 “Centrales locales
incluidas en la zona 1 del mercado residencial de acceso de banda ancha
(mercado 3b_1) pero localizadas fuera de la zona BAU” recoge de manera
exhaustiva el listado de centrales de cobre en cuyos accesos FTTH deberá
prestarse de manera transitoria el servicio NEBA-fibra, en tanto se procede al
desarrollo del NEBA local. Como resulta lógico, en dicho anexo 10 no aparecen
reflejadas aquellas centrales situadas en la zona BAU, independientemente de
que a partir de las mismas puedan prestarse servicios a clientes situados en un
municipio no-BAU.
En definitiva, dado que la unidad geográfica de referencia empleada para
definir las obligaciones aplicables al servicio NEBA local es el municipio y la
unidad geográfica de referencia para el resto de servicios mayoristas regulados
soportados sobre la red de fibra es la central de cobre, podrá darse el caso de
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que hubiera algún cliente para quien el servicio NEBA local sea accesible con
carácter regulado, sin que para dicho cliente esté disponible el acceso con
carácter transitorio al servicio NEBA-fibra (al menos, fuera del ámbito
comercial). De modo análogo, podría darse el caso de que hubiera algún
cliente para quien el servicio NEBA local no sea accesible con carácter
regulado pero que para dicho cliente esté disponible el acceso al servicio
NEBA-fibra bien con carácter transitorio (si la central de cobre está contenida
en el Anexo 10) bien con carácter permanente, esto es, como mínimo hasta la
próxima revisión del mercado (si la central de cobre forma parte del mercado
3b_2, y por tanto no está en el anexo 9).
I.6 Calendario de implantación y documentación de desarrollo
Telefónica ha expuesto que su planificación prevé un tiempo de desarrollo del
servicio desde la aprobación por la CNMC hasta su lanzamiento de 12 meses.
El plazo indicado está dentro de los límites marcados por la Resolución de los
mercados 3 y 4, que estableció que “El plazo de implementación desde la
aprobación de la oferta por la CNMC deberá ser el mínimo imprescindible y no
deberá exceder de doce meses. El plazo para enviar a la CNMC y a los
operadores la documentación necesaria para la implementación del servicio
(como guías de uso, flujogramas, esquemas WSDL) no deberá exceder de
cuatro meses desde la aprobación de la oferta”.
Este último punto, la documentación de implementación, resulta necesaria para
que los operadores puedan comenzar a desarrollar sus sistemas de modo que
interactúen mediante Web Services con la plataforma NEON de Telefónica
desde la fecha de disponibilidad del servicio, por lo que resulta conveniente
recoger explícitamente este plazo también en esta Resolución.
Así pues, la cuestión de la documentación a facilitar a los operadores está
estrechamente vinculada al calendario de implantación. En el análisis contenido
en la Resolución de 23 de junio de 2016 sobre la implementación de las
modificaciones del servicio NEBA en los sistemas mayoristas
49
se ha
observado que en ocasiones Telefónica ha preparado dicha documentación
unilateralmente sin dar la oportunidad a los operadores a los que va dirigida de
expresar preferencias o formular sugerencias alternativas, generándose
desacuerdos que podrían evitarse o reducirse con una mayor interacción entre
las partes.
De dicha experiencia se concluye que los operadores deben tener la opción de
formular consultas, observaciones y sugerencias a Telefónica una vez recibida
49
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la documentación de desarrollo, como ya se ha señalado en otras ocasiones
50
.
Con el objeto de agilizar esta fase preliminar y disponer de una versión
consolidada de las guías de uso a la mayor brevedad, se propone fijar un plazo
límite de dos semanas para el envío de propuestas de cambio por parte de los
operadores, y otras dos semanas para la contestación de Telefónica a las
mismas. Ambas comunicaciones deberán ser enviadas con copia a la CNMC.
A la vista de lo expuesto en el apartado I.5.1 y para garantizar que los
operadores puedan comenzar lo antes posible a prestar sus servicios sobre
NEBA local y migrar a sus clientes, los operadores tendrán la opción de enviar
a Telefónica, por vías alternativas a NEON (como correo electrónico),
solicitudes de establecimiento de LAGL en las centrales cabecera desde al
menos 3 meses antes de que esté operativo el servicio mayorista, lo que
deberá incluir también las pruebas de los LAGL constituidos, de modo que
puedan solicitar conexiones de NEBA local desde el momento en que el
servicio esté operativo.
La plena operatividad de lo anterior requiere que los operadores tengan
disponible la información de los PAI-L disponibles y su cobertura prevista con
suficiente antelación, de modo que puedan planificar su estrategia y comenzar
en los mencionados 3 meses a constituir los LAGL. Para ello, Telefónica
deberá proporcionar el fichero de fincas pasadas FTTH con los PAI-L de cada
finca un mes antes del citado comienzo del período de tramitación de las
solicitudes de LAGL por correo electrónico.
I.7 Información periódica
Para un adecuado seguimiento de la oferta mayorista por parte de la CNMC
debe incorporarse la información de conexiones de NEBA local y de PAI-L al
envío periódico mensual establecido para servicios OBA y NEBA.
En virtud de los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho
expuestos, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia notifica a la Comisión Europea un proyecto de
medida en el que se
RESUELVE
Primero.- Aprobar la oferta de referencia según lo descrito en el texto de
esta Resolución. La oferta de referencia será la contenida en el Anexo I. El
texto consolidado será publicado por la CNMC en su página web, y Telefónica
deberá publicarla igualmente en su página web.
50
En la Resolución de revisión de NEBA se indicó que “parece razonable que los operadores
puedan, en una fase temprana del desarrollo, hacer una evaluación rápida de la
documentación de desarrollo y aclarar dudas al respecto con Telefónica”.
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Segundo.- Telefónica deberá facilitar a los operadores y a la CNMC la
documentación necesaria para implementar el servicio (especificación de los
procedimientos, guías de uso, flujogramas, esquemas WSDL y XSD) a los
cuatro meses desde la entrada en vigor de esta Resolución. Los operadores
dispondrán de un plazo de dos semanas para enviar observaciones y
sugerencias a Telefónica, las cuales deberán ser contestadas por ésta también
en dos semanas como máximo. Las citadas comunicaciones se remitirán con
copia a la dirección sistemasoba@cnmc.es.
Tercero.- El servicio NEBA local deberá estar operativo en un plazo máximo
de 12 meses desde la entrada en vigor de esta Resolución. Hasta esa fecha, y
desde 3 meses antes, Telefónica deberá aceptar solicitudes de establecimiento
y pruebas de LAGL por vías alternativas a NEON (como correo electrónico).
Telefónica tendrá disponible en NEON el fichero de fincas pasadas FTTH con
los PAI-L asociados en un plazo máximo de 8 meses desde la entrada en vigor
de esta Resolución.
Cuarto.- Se establece como condición operativa tanto para Telefónica
como para los operadores que hacen uso del servicio NEBA local la inclusión
del IUA de los accesos FTTH en la factura de sus clientes.
Quinto.- Telefónica deberá habilitar la posibilidad de realizar pruebas de
laboratorio junto con los operadores interesados que permitan definir una
especificación técnica y condiciones operativas para incluir la funcionalidad de
replicación multicast en el servicio NEBA local. Los costes de las pruebas serán
asumidos entre las partes. A estos efectos, deberá enviar en el plazo de 2
meses desde la entrada en vigor de esta Resolución una propuesta de
calendario de pruebas a la CNMC y a los operadores que le han solicitado esta
funcionalidad, que incluirá la información que necesite de los operadores y la
fecha de comienzo. Durante las pruebas, en las que colaborará con los
operadores interesados y a las que podrá asistir la CNMC, informará
mensualmente a los operadores y a la CNMC del estado del proceso,
identificando pruebas realizadas y resultados, dificultades encontradas y puntos
de acción pendientes. En un plazo máximo de 6 meses tras el envío del
calendario de pruebas enviará a la CNMC la especificación acordada y los
resultados más importantes de las pruebas.
Sexto.- Telefónica deberá remitir mensualmente a la CNMC, y hará
accesible en su página web para los operadores que utilicen el servicio NEBA
local, los indicadores de calidad de este servicio en los primeros diez días
hábiles del mes siguiente. Se reportarán los mismos parámetros que se envían
actualmente para el servicio NEBA
51
.
51
Anexo 8 de la Resolución, de 1 de diciembre de 2015, sobre la revisión de varios
requerimientos de información periódica que se formulan a Telefónica de España S.A.U.,
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Séptimo.- Telefónica deberá incorporar la información de conexiones y
PAI-L de NEBA local en la información de servicios OBA y NEBA que remite
mensualmente a la CNMC
52
.
Vodafone España, S.A.U., Orange Espagne, S.A. y Jazz Telecom, S.A.U. (Expediente
OFE/DTSA/999/15/INFORMACIÓN PERIÓDICA).
52
Anexo 5 de la Resolución de 1 de diciembre de 2015.
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ANEXO I
Oferta de referencia de NEBA local
Documentos de la oferta de referencia de NEBA local, disponible en formato
electrónico en la URL siguiente:
https://sede.cnmc.gob.es/sites/default/files/Texto_NEBA_loc
al_proyecto_medida_noviembre_2016.zip
1. Descripción del servicio NEBA local
2. Contrato NEBA local
Anexos:
Anexo I Precios
Anexo II Acuerdos de Nivel de Servicio
Anexo III Requisitos de los equipos de cliente
Anexo IV Relación de Telefónica con el cliente final de Operador
autorizado
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ANEXO II
Descripción modelo evaluación multicast
El objetivo del modelo consiste en evaluar el tráfico generado en las centrales
cabecera cuando la transmisión de la televisión se realiza en multicast frente a
cuando se realiza en unicast.
El análisis realizado parte de la situación real de la banda ancha en España y
su evolución en los últimos años, en particular en las centrales cabecera
situadas fuera de los municipios BAU, y la penetración de los servicios de TV
de los distintos operadores. Para ello se revisa la situación de la banda ancha
en las centrales cabecera y sus dependientes de cobre a fecha de marzo de
2016.
A partir de dichos datos se determina el número de accesos directos y accesos
indirectos en fibra y cobre que dependen de cada una de las centrales
cabecera para uno de los principales operadores mayoristas de banda ancha
que viene a ser un reflejo de la potencialidad del servicio NEBA Local de ese
operador.
El número de accesos en un determinado momento se fija mediante el take-up
rate que establece el porcentaje de conexiones mayoristas de cobre que se
migran a fibra tanto de la central cabecera como de sus dependientes. A este
valor hay que sumarle las conexiones mayoristas que ya utilizan la fibra como
medio de transporte y que actualmente están contratadas bajo el servicio de
NEBA considerando que éstas se migran en su totalidad.
La naturaleza del tráfico que se añade en la red viene determinada por los
servicios contratados por cada uno de los usuarios. Es por ello importante
incluir los diferentes flujos que se generan identificando su naturaleza
multicast/unicast para no minusvalorar las contribuciones en las dos versiones
del modelo.
El modelo evalúa el tráfico generado propio de los servicios de televisión. Para
ello se definen factores como la penetración de la TV de pago, la concurrencia
de los clientes de TV, el porcentaje de usuarios de OTT, la penetración del
paquete estrella de TV, el número de canales del servicio de televisión y el
ancho de banda por canal.
En base a los datos de penetración de TV de pago, se parte de una
penetración inicial del 20% que se incrementa en un 25% interanual, reflejo de
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la realidad del mercado. De esta manera en 2019 la penetración de IPTV del
operador mayorista se situaría en un 40%
53
.
El análisis introduce además una componente de tráfico de datos para cada
uno de los usuarios del operador. Si bien por norma general el tráfico medio por
usuario en la hora pico suele incluir la totalidad de servicios, en este valor se
excluye el tráfico que provenga de cualquier servicio de televisión (OTT, IPTV)
los cuales se evalúan de forma independiente y se añaden al cómputo total.
Asimismo y de la revisión del mercado de banda ancha en España se incluye
un crecimiento de la banda ancha y del tráfico de datos por usuario que se
traduce en un incremento del número de conexiones y del caudal por usuario
en la hora pico.
Para la valoración del tráfico unicast se establece que cada usuario que ve la
TV tiene un flujo exclusivo para él. Por tanto el tráfico de televisión generado en
la hora pico viene dado por la penetración de la TV, la concurrencia de usuarios
que ven la TV y el número de usuarios de NEBA Local en ese momento para
cada central cabecera. A este flujo de datos se le añade un tráfico medio por
usuario independientemente de si tienen o no el servicio de TV contratado.
El modelo multicast diferencia la TV que pasa a emitirse en modo unicast de la
TV de difusión masiva. Es decir, los usuarios pueden ver contenidos a la carta,
pueden pausar la emisión para volver a restablecerla más tarde o pueden ver
contenidos OTT que se transmiten mediante la emisión de un único flujo de
datos. De los usuarios que ven contenidos distintos al paquete Premium, un
30% estará viendo la TV en modo unicast y el resto en multicast en la
simulación realizada.
53
La penetración inicial se establece a partir de la información suministrada a la CNMC y la
variación interanual responde a la previsión de crecimiento de los servicios de IPTV para los
próximos 5 años de Cisco. En cualquier caso, el modelo permite definir otros valores
que
permitan simular una penetración inicial y crecimiento mayor/menor dependiendo del operador
a analizar.
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Número de canales oferta TV Pago 100
Ancho de banda por canal (Mb/s) 6
Concurrencia clientes TV (totales) 75%
Porcentaje usuarios OTT 30%
Penetración de TV Pago 20%
Penetración paquete premium (fútbol) 25%
Incremento interanual banda ancha 5%
Incremento interanual IPTV 25%
Año (N) 3
take-up rate 50%
Tráfico medio por usuario hora pico (kbits/s) 200
Incremento porcentual tráfico medio 10%
Para un horizonte de 3 años, a contar desde el momento de disponibilidad de
NEBA local, el resultado del modelo arroja que en un 13% de las centrales, o
de forma equivalente en 52 centrales de un total de 388, sería necesario
ampliar la capacidad de interconexión de 10 GbE en el PAI-L si la transmisión
de la televisión se realiza en modo unicast en lugar de multicast.
Número 10 GbE con unicast Número 10 GbE con multicast
438
381
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ANEXO III
Resumen de alegaciones y contestación
I WEB SERVICES
Cambio masivo
Telefónica propone que los movimientos masivos no se lleven a cabo mediante
un Web Service específico sino que se utilicen los Web Service de movimiento
individual, de modo que Telefónica gestionaría las peticiones individuales de
forma que, siempre que cumplan los requisitos necesarios para ser
considerados masivos, los trate como tales, lo que incluye en particular el
precio específico de los movimientos masivos. Telefónica señala que ya se
viene haciendo en NEBA desde abril de 2016, sin queja de los operadores, e
indica las ventajas, como no requerir desarrollo ni modificaciones de Web
Services ni por Telefónica ni por los operadores, y la mayor simplicidad
operativa para todas las partes. Telefónica propone este esquema para las
migraciones entre perfiles, la migración de S-VLAN, la migración entre PAI-L y
la migración de NEBA a NEBA local.
Orange también indica que se ha demostrado que la migración selectiva de
conexiones simplifica la operativa y permite tratar de manera específica cada
conexión (por ejemplo, no migrando las conexiones de NEBA empresarial), por
lo que solicita que la migración masiva de NEBA a NEBA local se base en
solicitudes individuales. Orange y Telefónica hacen extensiva su solicitud a la
oferta NEBA para el caso de migraciones entre PAIs o para migraciones de
S-VLAN, respectivamente.
Respuesta a las alegaciones
A este respecto se considera adecuado reutilizar los desarrollos existentes que
son utilizados por las partes en su operativa habitual. Por tanto, la agrupación
de movimientos individuales se considerará movimiento masivo, siempre y
cuando las peticiones se cursen en un mismo día tal y como viene realizándose
hasta la fecha. Esta opción presenta asimismo claras ventajas con respecto a
la migración de la totalidad de conexiones de una central pues aporta una
mayor flexibilidad a los operadores que pueden proceder con migraciones
ordenadas o posibilitar la coexistencia con otros servicios regulados como
pudiera ser el servicio regional empresarial de NEBA.
Con respecto a la modificación del servicio regional de NEBA, no procede su
modificación en este procedimiento.
Elaboración guías de uso
Astel valora muy positivamente la propuesta de la CNMC relativa a que los
operadores dispongan de un plazo de dos semanas para el envío de
propuestas de cambio, consultas y sugerencias sobre la documentación de
desarrollo que envíe Telefónica, con copia a la CNMC.
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Orange también agradece la propuesta, pero considera que la resolución
debería recoger que Telefónica deberá contestar a cada uno de los operadores
en el plazo de dos semanas, a contar desde el envío de cada operador de su
análisis, y que debe concretarse el papel de la CNMC en caso de conflicto,
debiendo ésta abrir expediente de oficio a dirimir de forma urgente.
Respuesta a las alegaciones
La apreciación de Orange con respecto al plazo de respuesta de Telefónica a
las observaciones de los operadores resulta de todo punto razonable y, en este
sentido, se espera que Telefónica proceda con la mayor diligencia posible a la
hora de atender las consultas y responder a los comentarios de los operadores
sin necesidad de agotar el plazo máximo en todos los casos. No obstante, al
objeto de simplificar en la medida de lo posible el procedimiento informal
propuesto, y teniendo en cuenta que su duración será muy limitada en el
tiempo, parece más conveniente establecer una ventana temporal fija para
consultas y otra para respuestas.
En cuanto a la apertura de procedimiento administrativo por parte de la CNMC,
resulta claro que ésta tiene la potestad de actuar, de oficio o a instancia de
parte, si lo estima pertinente a la vista de las posibles discrepancias que
pudieran suscitarse, sin necesidad de incorporar la previsión que solicita
Orange en la resolución que ponga fin al presente procedimiento. La valoración
de las eventuales medidas a adoptar, así como su urgencia, se llevaría a cabo
en el contexto de dicho procedimiento, en el cual se partiría ya de un
conocimiento previo de la visión y discrepancias de cada una de las partes, lo
cual debería contribuir a agilizar su tramitación.
Web Service de cobertura y provisión
Telefónica está de acuerdo con la propuesta de mantener para NEBA local el
mismo WS de cobertura que en NEBA, pero añadiendo nuevos campos para la
cobertura de NEBA local (al igual que hay campos diferenciados para NEBA
cobre, NEBA FTTH y ADSL-IP), en lugar de añadir un nuevo tipo de registro.
Telefónica destaca que la implantación de un nuevo esquema XSD sería en
todo caso inevitable, dado que es necesario crear un nuevo campo para el PAI-
L (por su diferente formato al PAI de NEBA).
En lo referente al WS de provisión, Telefónica considera que debería ser
diferente al de NEBA, puesto que al no usar todos los operadores los dos
servicios, carecería de sentido que un operador que solamente utilizase NEBA
tuviera que realizar cambios en los WS de provisión ante modificaciones en
NEBA local.
Vodafone considera que debe obligarse a Telefónica a incorporar la
información de cobertura en un WS unificado, y no solamente recomendarlo.
Para evitar un impacto desproporcionado en los operadores, los campos a
incluir en el WS deberían constar como opcionales, de forma que se puedan
obviar los desarrollos hasta que los calendarios internos de los operadores lo
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permitan. Vodafone no coincide con la DTSA en lo relativo al periodo de
convivencia, dado que en este caso existe tiempo más que suficiente como
para prevenir desarrollos en falso y diseñar un procedimiento coordinado.
Respuesta a las alegaciones
La solución planteada por Telefónica para el WS de cobertura es conforme con
la propuesta de la consulta pública y también resulta coherente con la solución
adoptada para incorporar la información de cobertura de servicio NEBA
empresarial, por lo que se considera adecuado dicho planteamiento. En línea
con lo alegado por Vodafone, se modifica la redacción de la propuesta al objeto
de clarificar que la nueva información se incorporará en forma de nuevos
campos a añadir al WS de cobertura unificado actualmente disponible, campos
cuyo tratamiento será opcional para el operador.
La implantación de WS de provisión separados para NEBA local propuesta por
Telefónica constituye una solución razonable. Se reconoce que ambos
servicios, NEBA y NEBA local presentan particularidades y características
diferenciadas y la implantación de WS de provisión independientes aporta las
ventajas citadas por Telefónica. En todo caso, los operadores dispondrán del
plazo de observaciones de dos semanas para formular las consideraciones que
estimen pertinentes sobre la documentación de desarrollo.
II RED DE ACCESO
Telefónica entiende lógico que se defina un movimiento de cambios de
modalidad para migrar a hipotéticos perfiles futuros superiores, dentro del
marco del perfil único de velocidad máxima, proponiendo que se desarrolle
mediante peticiones individuales agrupadas.
Orange indica que en caso de que finalmente se acepte la propuesta de
Telefónica de implementar un perfil máximo, dicho perfil no puede ser el
propuesto, pues el tráfico oro no parece coincidir con las modalidades
minoristas de Telefónica, y solicita un perfil de 300M simétricos oro.
Respuesta a las alegaciones
Respecto a la migración masiva de perfiles mediante solicitudes individuales
agrupadas, aplicará lo indicado en el apartado de “cambio masivo” anterior.
En cuanto a la supuesta necesidad de incluir un nuevo perfil 300M oro, debe
tenerse en cuenta que NEBA local es un contexto diferente a NEBA por las
características asociadas a una entrega local que lo diferencian de un servicio
de acceso indirecto, en particular la ausencia de red de agregación. La
naturaleza compartida de esta red implica que necesariamente haya una
contención del tráfico, que necesita por lo tanto de diferentes prioridades para
poder prestar adecuadamente diferentes servicios, y que en NEBA local no
está presente. El servicio NEBA local debe ser un servicio de contención
prácticamente nula, lo cual es factible al no haber red de agregación. El
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diferente comportamiento de las diferentes prioridades de tráfico es muy
relevante en NEBA, pero la ausencia de contención en NEBA local elimina de
facto estas diferencias; solo en caso de situaciones muy puntuales aplicarán
las prioridades de tráfico en NEBA local. Por ello no es necesario un perfil oro
para poder implementar un servicio de características oro para el mercado
empresarial: el operador, a partir del servicio BE de NEBA local, y adecuando
la prioridad del tráfico en el interior de su red, donde sí hay contención, puede
construir tales servicios de manera análoga a Telefónica.
Transparencia del servicio
BT alega que dado que NEBA local debe asemejarse lo máximo posible a una
desagregación física, debe procurarse igualmente, lo máximo posible, que sea
un servicio de nivel 1. Por ello considera que debe establecerse en la oferta de
referencia de NEBA local que es un servicio que “virtualiza” en la medida de lo
técnicamente posible un servicio de nivel 1 y que en cualquier caso será
transparente a protocolos de nivel 2 y superiores.
Respuesta a las alegaciones
La Resolución de los mercados 3 y 4 ya indicó, al justificar que un servicio de
desagregación virtual forma parte del mismo mercado que la desagregación
física, que se trata de que “este acceso se asemeje (en la medida de lo posible,
pues no deja de ser un acceso activo) a la independencia respecto del
operador con PSM que supondría para un operador alternativo disponer de la
desagregación física”. Es decir, un acceso desagregado físico al par de cobre
es un acceso activo, como un acceso indirecto, y presentará por lo tanto
limitaciones respecto a la desagregación física.
El Informe de Características Comunes del BEREC identifica, como primera y
fundamental característica común de servicios de desagregación virtual e
indirecto avanzados, que se basan en una tecnología de nivel 2, Ethernet, y de
hecho el documento trata de características comunes de productos mayoristas
de nivel 2.
NEBA local es un servicio basado en NEBA y que se engloba por tanto en este
tipo de servicios de desagregación virtual basados en Ethernet. Como tal,
puede ofrecer transparencia a nivel 3 pero no garantizarla a niveles inferiores
de la pila de protocolos.
III TRANSPORTE HASTA LOS PUNTOS DE ENTREGA DE TRÁFICO
Telefónica matiza que en el fichero de fincas pasadas FTTH publicará, por
cada GESCAL17, el código MIGA de la central cabecera y el PAI-L donde se
entregaría el tráfico, pero no está de acuerdo con que se añada un campo en el
Web Service de consulta de cobertura para incluir allí también el PAI-L
asociado a la finca. Aduce como motivo que algunas fincas podrían tener
conexiones de diferentes PAI-L (al haber varias CTOs), también como
consecuencia de futuras ampliaciones. En estos casos, el fichero de fincas
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mostraría la lista de posibles PAI-L, aceptando todos ellos en el alta.
Orange alega, respecto a la posibilidad de que en algunas centrales cabecera
se constituyan nuevos PAI-L (apartado 3.4 de la oferta de referencia), que el
plazo de tres meses de preaviso puede no ser suficiente si el operador no
dispone de medios de transmisión propios contra la nueva central, y solicita
que Telefónica sea obligada a facilitar los medios de transmisión necesarios
para la constitución de la nueva entrega de señal en plazo, incluyendo fibra
oscura si ninguna otra opción es viable para el operador.
Asimismo, solicita que Telefónica deba facilitar desde la aprobación de la oferta
de referencia la información de asociación de fincas pasadas FTTH con el
PAI-L donde se entregaría el tráfico al operador, para poder empezar a
planificar cuanto antes su despliegue.
Respuesta a las alegaciones
La oferta de NEBA prevé que existan ambos métodos, fichero de fincas
pasadas y WS de cobertura, para consultar la cobertura de un domicilio; no es
necesaria la información del PAI, puesto que cada domicilio está asociado a
una provincia. Sin embargo, en NEBA local, es necesario saber a qué PAI-L se
asocia cada domicilio. La propuesta de Telefónica de proporcionar esta
información únicamente en el fichero de cobertura tiene el inconveniente de
que obliga a consultar dos fuentes, y además el fichero no se actualiza tan
frecuentemente como la base de datos de la que se nutre el WS de consulta de
cobertura, por lo que dicha información podría no reflejar la situación real en un
momento dado. Por lo tanto, ambos métodos deberán proporcionar la
información de los PAI-L de un domicilio.
En cuanto a los movimientos de clientes entre PAI-L y creación de nuevos,
debe reiterarse que es razonable que en un servicio local, que se presta en la
propia central cabecera, todas las modificaciones y optimizaciones de la red de
acceso se vean reflejadas directamente. La posibilidad aludida por Orange de
no poder constituir a tiempo la nueva entrega de señal solo es realista en el
caso de que el nuevo PAI-L esté en una nueva central cabecera, y esta
posibilidad es solo una entre las varias citadas por Telefónica. En estos casos
el operador alternativo dispone de tres meses para constituir la nueva entrega
de señal, para lo que cuenta con todas las posibilidades indicadas en la OBA,
además de poder contratar servicios adicionales de forma comercial, por lo que
no se estima adecuado ampliarlo con fibra oscura regulada en este
procedimiento. Si bien es cierto que no debe cortarse el acceso a usuarios que
se benefician de NEBA local, por lo que Telefónica deberá facilitar la
constitución de dichas entregas de señal, también lo es que sobre la base de
estas situaciones hipotéticas no pueden ponerse limitaciones a la evolución de
la red de acceso, también en beneficio de los usuarios.
La información de la asociación finca-PAI es necesaria, como Orange indica,
para una adecuada planificación de los operadores. Por tanto, es razonable
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que esta información esté disponible con anterioridad al momento en que
pueden solicitar la constitución de los LAGL, que es tres meses antes de la
fecha de operatividad del servicio NEBA local (es decir, 9 meses tras esta
resolución), y mediante medios alternativos a NEON. Sin embargo, esta
asociación es parte del desarrollo que debe acometer Telefónica, por lo que
debe primeramente identificar los PAI-L a definir y sus accesos asociados e
incorporar esta información a sus sistemas. Por ello, la fecha de disponibilidad
no puede ser inmediata, si bien un plazo razonable para que los operadores
tengan esta información es un mes antes del citado comienzo del período de
solicitud de LAGL, es decir, 8 meses tras esta resolución.
IV SERVICIOS SOPORTE
Compartición de conexiones
Telefónica aclara que el operador que desee compartir un PAI con otro es
contratador del servicio y deberá hacerse responsable de las conexiones, dado
que la compartición de PAI puede hacerse sin la autorización de Telefónica.
Orange solicita que Telefónica dedique S-VLAN específicos por cada operador
para permitir la gestión de los tráficos de operadores que compartan un PAI-L,
de modo que el operador pueda discriminar el tráfico en base a la S-VLAN.
Vodafone coincide en la necesidad de la compartición, y solicita que se incluya
asimismo en el contrato tipo, junto a la habilitación de la entrega de señal.
Respuesta a las alegaciones
La oferta NEBA local sometida a consulta pública establece, respecto a la
compartición de conexiones, que “El servicio permitirá que un Operador pueda
solicitar conexiones NEBA LOCAL individuales de su titularidad sobre un LAGL
del que no sea titular, sin que se establezcan limitaciones a las solicitudes de
los Operadores en este sentido”, de manera idéntica a como se estableció en
NEBA. Es decir, un PAI (PAI-L, en NEBA local) del que es titular un operador
puede ser usado también por otro operador que no necesite de un PAI propio
sino que lo comparta con el primero. Sin embargo, la titularidad de las
conexiones no es, en caso de compartición, del mismo operador titular del PAI,
y los ámbitos de responsabilidad son por tanto diferentes.
La posibilidad de compartición de PAI, aplicable por extensión a NEBA local de
la misma manera que a NEBA, no puede implicar un cambio en la arquitectura
del servicio, que prevé una SVLAN asignada a cada nodo de acceso (o tarjeta,
en NEBA local) por cada PAI, siendo el operador titular del PAI, que es quien
se interconecta con Telefónica, el responsable de encaminar el tráfico al otro
operador, con quien tiene el acuerdo de compartición. Es decir, la compartición
de PAI es una posibilidad de coinversión que no necesita de autorización por
Telefónica y que por lo mismo resulta transparente a ésta, que debe limitarse a
ser consciente de que el titular de una conexión puede no coincidir con el titular
del PAI al que tributa. La obligación de compartición está reflejada en la oferta
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de referencia, junto con todas las demás obligaciones, y no hay motivos para
incluirla también en el contrato tipo.
Entrega de señal
Orange se muestra de acuerdo con aclarar en la oferta que los servicios de
entrega de señal de la OBA estarán disponibles para NEBA local, del mismo
modo que en NEBA, pero solicita que no apliquen las limitaciones establecidas
para el uso de la oferta MARCo en entrega de señal (centrales de hasta 12.500
pares), ni las limitaciones para uso de fibra oscura, pidiendo también que se
abra expediente para fijar sus precios. Astel hace similares observaciones.
Respuesta a las alegaciones
Se introduce la posibilidad de hacer uso en NEBA local de los servicios de
entrega de señal de la OBA, de la misma manera que en NEBA, para que
todas las ofertas mayoristas tengan este conjunto común de recursos. Las
condiciones concretas de las modalidades de entrega de señal no son objeto
de este expediente. Si Orange detecta situaciones concretas o razones
objetivas que lo justifiquen, naturalmente puede aportarlas y solicitar la
modificación de dichas condiciones.
Configuración de los LAGL
Orange reitera su solicitud de sincronizar en una única ventana la configuración
y prueba de las entregas de señal (PAI-L) con la configuración y prueba de los
LAGL. En caso de no ser posible solicitan que la formalización de las pruebas
se limite a un plazo máximo de 24 horas
54
. El operador justifica su petición
aludiendo al reducido plazo del que disponen (2 meses, entre el momento en
que pueden solicitar PAI-L y el momento en que pueden cursar altas del
servicio) y las elevadas tareas a acometer para proceder con el alta de los
puntos de entrega locales (PAI-L), y ello en 270 centrales cabecera si quieren
mantener la cobertura de NEBA tras el fin del período transitorio. Astel hace
similares observaciones.
Asimismo, Orange solicita que los distintos puertos del LAG se repartan entre
al menos dos módulos independientes de un equipo, para aumentar la
fiabilidad de las conexiones ante fallos simples.
Respuesta a las alegaciones
Para facilitar la migración hacia el nuevo servicio regulado, mediante resolución
de los mercados 3 y 4 se impuso la obligación a Telefónica de atender las
solicitudes de PAI locales cursadas informalmente (por ejemplo por correo
electrónico) con una antelación de dos meses desde la fecha de operatividad
del servicio mayorista NEBA local. A partir de la fecha de operatividad la
54
Solicitud en el primer escrito de alegaciones.
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provisión de los puntos de entrega se realizará por los cauces habituales de
web services.
La configuración del nivel lógico LAG viene siempre precedida por la provisión
y validación de las interfaces físicas por parte de Telefónica y del operador
mayorista. Para ello se habilitan las ventanas de actuación que aseguran la
coordinación entre los técnicos de ambos operadores con el fin de probar cada
una de las líneas
55
y que se gestiona vía web services. Una vez finalizado este
proceso, Telefónica prosigue con la configuración de sus equipos y envía la
información necesaria para que el operador configure su segmento de red. A
partir de este momento el operador dispone de 20 días para provisionar sus
equipos y solicitar las pruebas conjuntas.
Si bien Orange reclama realizar las pruebas en una misma ventana de
actuación, la configuración de los equipos por parte de Telefónica no es
inmediata de la misma manera que no lo es para el conjunto de operadores,
por tanto la opción de formalizar en una única intervención todas las
validaciones no parece del todo adecuada. Además, se debe tener en cuenta
que Telefónica tiene la obligación de garantizar que los operadores dispongan
de un plazo de 20 días antes de formalizar las pruebas de manera que la
solicitud de Orange impediría a Telefónica ofrecer esta alternativa al conjunto
de operadores. Por consiguiente la especificación de una única ventana debe
descartarse.
Ahora bien, es cierto que tal y como indica Orange, Telefónica debe facilitar a
los operadores la provisión de un elevado número de puntos de entrega (en
hasta unas 270 centrales cabecera) en un periodo de tiempo reducido. Por
tanto, como ya se ha indicado se considera oportuno extender a 3 meses
56
el
periodo establecido en que los operadores pueden solicitar PAI-L por medios
alternativos a NEON.
La separación de puertos de un LAG entre diferentes módulos de un equipo es,
como afirma Orange, una actuación deseable que aumenta la fiabilidad, y de
hecho ya se indicó así en la Resolución que aprobó la oferta de referencia de
NEBA, en referencia al LAG multichasis: “Mientras esta solución no esté
disponible, Telefónica deberá, en la medida de lo posible, situar los puertos que
componen un LAG en tarjetas diferentes del mismo equipo, siempre que esto
sea soportado por los equipos, para evitar los mencionados puntos únicos de
55
La validación de las interfaces físicas conlleva la generación de un mensaje de OK desde
cada una de las ventanas establecidas, una vez se ha verificado el correcto funcionamiento
desde Telefónica hacia el operador. Hasta la no disponibilidad de la totalidad de mensajes no
se procede con la configuración/validación del nivel superior (LAGL).
56
Las pruebas de nivel lógico se realizan de forma remota, aspecto que facilita la planificación
y gestión de los operadores/Telefónica dado que no implican desplazamientos y por tanto un
mes adicional se considera suficiente.
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fallo”. Es decir, salvo limitación técnica de los equipos, los puertos del LAG
deberán repartirse en tarjetas o módulos diferentes, por lo que procede la
inclusión de la referida frase en la oferta de referencia de NEBA local, en su
apartado 4.2.
V CALIDAD DE SERVICIO EN LA CONECTIVIDAD
Orange indica que no se concreta qué condiciones objetivas serían las que
caracterizarían la contención prácticamente nula (alude a que la Comisión
Europea habla de nula en la práctica) que debe proporcionar NEBA local, lo
que considera que puede constituir una importante laguna a la hora de
establecer responsabilidades por deficiencias en la calidad del servicio, y critica
que los Objetivos de Nivel de Servicio planteados, excesivamente laxos a su
entender, no constituyan referencia del cumplimiento de la contención
prácticamente nula. Solicita que la contención sea nula y que Telefónica lo
acredite, mencionando la provisión, a los operadores y a la CNMC, de
información sobre dimensionado de la red en cada OLT y equipo de
agregación, y solicita que se adopten los valores de QoS propuestos por
Orange.
Astel considera aceptable que no haya indicadores de calidad de servicio pero
solicita una contención completamente nula.
Vodafone alude a la interpretación del término “ostensibly” en el Informe de
Características Comunes del BEREC, cuestiona el alcance del término
“prácticamente” y solicita que se definan valores concretos de QoS como SLA.
BT opina que mejor que definir unos valores orientativos de calidad es mejor
indicar en la oferta, al modo de lo que hacen otras ofertas de países de nuestro
entorno, que NEBA local será un servicio que proporcione capacidad de
transmisión sin contención alguna, y eliminar los objetivos de nivel de servicio.
Respuesta a las alegaciones
Ya se indica en el documento sometido a consulta pública que la contención
cuasi-nula, prácticamente nula, ostensiblemente nula o nula en la práctica es
una característica fundamental de un acceso desagregado virtual, que lo sitúa
en un plano equivalente al acceso desagregado físico. Así lo reconoce la
Comisión Europea, el BEREC, y un conjunto de ANR de la Unión Europea que
han aprobado servicios semejantes a NEBA local con esta característica, sin
necesidad de fijar valores concretos de QoS ni siquiera como objetivos de
calidad de servicio, lo que sí se hace en NEBA local, que tiene por lo tanto
unos requisitos más estrictos que otras ofertas. Carece de sentido exigir una
contención absolutamente nula y una monitorización exhaustiva de cada
interfaz de cada OLT de la red, creando unas condiciones que invalidarían
cualquier servicio mayorista basado en accesos activos (como lo es NEBA
local, y por ello cuenta con las limitaciones inherentes), supondrían una carga
operativa e informativa sin beneficio real y situarían a NEBA local como el
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servicio con mayores exigencias de los comparables. No parece que si
servicios equivalentes funcionan adecuadamente en otros países sin este nivel
de requisitos se deba exigir tales condiciones a NEBA local.
En su Informe de Características Comunes, el BEREC hace una revisión de la
contención y sus efectos, indicando que no se puede asegurar de manera
absoluta que no existirá nunca contención en ningún caso, pero el uso más
eficiente del ancho de banda lo justifica. Indica que un operador alternativo no
puede reconocer fácilmente si un servicio mayorista provee ancho de banda sin
contención “ostensible”, y no está definido, si se mide una cierta tasa de error,
hasta qué valor hay ancho de banda sin contención “ostensible”. Como se ha
indicado, en los países del informe con servicio desagregado virtual y acceso
en un agregador local no se ofrecen garantías de que el servicio carezca de
contención sino que es “ostensiblemente sin contención”, y solo en un país se
aplica la otra posibilidad descrita por BEREC, la definición de valores concretos
de QoS. A ello debe añadirse que la Comisión Europea, en su Nota Explicativa
a la Recomendación de 2014 sobre mercados relevantes, apunta, en relación a
la contención, que las peticiones de acceso están sujetas al principio de
proporcionalidad.
VI SERVICIOS DE ACCESO
Identificación de los accesos
Telefónica valora positivamente la inclusión del IUA en factura como condición
operativa, y recuerda que adicionalmente éste se encuentra rotulado en el
PTRO. Considera que estas dos posibilidades son suficientes, y muestra su
desacuerdo respecto a que se incluya, como en NEBA, la posibilidad de
obtener el IUA mediante un Web Service a partir del código GESCAL del
domicilio. El motivo sería que GESCAL no proporciona la suficiente garantía en
traspasos, no es necesario ya en altas sobre ocupado (pero sí en altas sobre
vacante) y su función puede ser más perjudicial que beneficiosa, haciendo
referencia también al proceso de creación de nuevos códigos GESCAL por los
operadores en alta sobre vacante.
Vodafone considera que NEBA local debe recoger los mismos mecanismos de
obtención del IUA que NEBA.
Respuesta a las alegaciones
El servicio NEBA local debe basarse en el existente NEBA. En el caso de las
altas sobre ocupado, la inclusión del IUA en factura supone una forma fiable de
obtener el identificador de acceso que elimina las dificultades anteriores, pero
ello no implica la supresión inmediata de formas alternativas, como el Web
Service de consulta para identificación de accesos, ya disponible en NEBA.
Será solo la constatación del correcto funcionamiento de la obtención del IUA
en factura lo que podría justificar, en todo caso, la futura eliminación de este
Web Service, y ello en los dos servicios mayoristas.
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Procedimientos de provisión con portabilidad
Vodafone solicita que se incorpore el procedimiento de alta con portabilidad
vigente en el servicio NEBA, al considerar que Telefónica lo modifica sin
justificación alguna, eliminando la posibilidad de que los operadores negocien
una nueva ventana de cambio (ante posibles retrasos de la portabilidad),
obligando a agotar el plazo de 15 días.
Telefónica solicita que se modifique el procedimiento de alta con portabilidad
en la oferta de referencia del servicio NEBA local, que difiere del presente en la
oferta de referencia de NEBA, dado que en su propuesta se ha limitado a
describir cómo se lleva a cabo el proceso desde hace años, y que coincide con
el vigente en la OBA y con el implantado en NEBA en la práctica. Telefónica
señala que dado que el proceso no ha generado conflictos ni en OBA ni en
NEBA, no debería generarlos tampoco en NEBA local.
Con respecto a la alegación de Vodafone sobre la ventana de cambio,
Telefónica afirma que el proceso sí permite negociar una nueva ventana de
cambio, pues el operador puede solicitar el retraso de la ventana de
portabilidad prevista comunicada por Telefónica. Telefónica solicita que no se
desarrolle en NEBA local el WS equivalente al de solicitud de recálculo de
ventana de trabajos (NMC00062), ya que proporciona una funcionalidad
redundante con la anterior.
Telefónica añade que la incidencia propuesta por la CNMC en el proceso,
aparte de no proponerla para portabilidad entre terceros, no se encuentra en
OBA ni en NEBA (aunque sí esté en la oferta de referencia), siendo el
procedimiento implantado por Telefónica más sencillo al no requerir resolución
de incidencia por parte del operador (si finalmente no desea el servicio NEBA,
el operador podrá cancelarlo y si sigue interesado podrá solicitar una nueva
ventana de portabilidad).
Vodafone destaca que existen importantes diferencias entre los servicios NEBA
y NEBA local para el alta sobre ocupado con portabilidad entre terceros, y en
particular indica que la oferta NEBA prevé la validación por parte del operador
donante de la correspondencia entre IUA y número de teléfono, hito que
considera esencial para garantizar que no se dejan clientes incomunicados.
Respuesta a las alegaciones
La petición que efectuó Vodafone en sus alegaciones iniciales resulta acorde
con lo estipulado en la OBA para la coordinación con las actuaciones de
portabilidad, y se refiere a que el sistema de provisión debe permitir renegociar
una nueva ventana de cambio, en caso de retrasarse o anularse la portabilidad
por algún motivo. Telefónica ha aclarado que dicha posibilidad existe, y que no
se obliga al operador a agotar el plazo de 15 días. Se modifica la redacción
para aclarar dicho extremo.
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Por otro lado, la incidencia que se incluyó en la propuesta sometida a consulta
pública sí existe en el texto de la OBA
57
, aunque no se refiere a una incidencia
que deba ser resuelta por el operador, sino que se trataría de un periodo de
incidencia abierto por Telefónica, quedando la solicitud retenida a la espera de
recibir una SP correcta, lo cual está en línea con lo expuesto por Telefónica en
sus alegaciones, y con el funcionamiento del proceso actual de prolongación de
par OBA y de alta de conexiones NEBA. Se revisa la redacción de este punto
para clarificar el proceso y alinearlo con la provisión actual en OBA y NEBA.
La resolución OFE/DTSA/1456/14/REVISION OFERTA NEBA introdujo la
obligatoriedad, tanto para Telefónica como para los operadores alternativos, de
consignar el IUA de los accesos FTTH en la factura del cliente, descartándose
la imposición de una obligación de asociar los IUA y los números telefónicos
vía Entidad de Referencia. Se espera que el mecanismo establecido en la
citada resolución garantice la correcta identificación del acceso a portar por
parte del operador receptor, evitando los problemas de incomunicación del
cliente final referidos por Vodafone.
Paradas de reloj
Telefónica diferencia las diferentes casuísticas de procesos de alta: con
portabilidad (VPP/VPL), sin portabilidad pero con instalación domiciliaria (VIL) y
sin portabilidad ni instalación domiciliaria (VAL), describe su situación actual en
NEBA y considera que debería mantenerse en NEBA local. Telefónica acepta
los criterios de la CNMC, matizando únicamente que en el caso de que exista
instalación domiciliaria sin portabilidad, la parada de reloj no coincide con la
diferencia entre ventana inicial y propuesta (Telefónica indica que se para el
reloj entre la fecha baremo y la VIL, dado que no es posible saber con exactitud
la diferencia entre la fecha propuesta por el técnico y la decidida por el cliente,
al no haber portabilidad implicada).
En vista de las alegaciones de Telefónica, se mantiene la redacción propuesta
en la consulta pública, añadiendo la puntualización indicada por Telefónica
para la casuística de alta sobre vacante en el sentido de que únicamente se
introducirá parada de reloj si la fecha propuesta por el cliente excede la fecha
57
Ver apartado 1.5.4.3 de la OBA: “Si se produjera cualquier incidencia que implicara un
retraso en el proceso de portabilidad, el proceso de prolongación de par no se cancelará. El
operador autorizado comunicará la Procedimientos de prolongación de par eventualidad a
Telefónica, quien abrirá un periodo de incidencia (con parada de reloj si procede) y, con la
mayor brevedad, comunicará al operador la nueva ventana de actuación”, y en el caso de
portabilidad entre terceros: “En ningún caso procederá Telefónica a desagregar el bucle sin
antes verificar a partir de la información de la ER que la portabilidad ha sido confirmada (vía
mensajes CP) para la fecha prevista y no se ha producido una cancelación o incidencia (vía
mensajes CNC). En caso contrario Telefónica abrirá un periodo de incidencia, en los mismos
términos que en el punto 6 del procedimiento, deteniendo el proceso de desagregación (con
parada de reloj)”
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baremo, entendiendo como fecha baremo la fecha tope que puede proponer el
técnico de Telefónica para la instalación.
Instalación de acometidas
Telefónica considera que la obligación de permitir que el operador alternativo
pueda solicitar a Telefónica realizar la instalación de la acometida es contraria
al principio de libertad de pactos y solicita su supresión.
Respuesta a las alegaciones
Esta medida se introdujo en la modificación de la oferta NEBA de 10 de marzo
de 2016, con la premisa de que ayudaría a independizar al operador de
Telefónica, siendo también en beneficio del cliente final, que no necesitaría de
la visita de dos instaladores. Su negativa injustificada puede suponer una
barrera de entrada al operador alternativo, además de dificultar la operativa con
los clientes finales. En la mencionada resolución se reconocieron que los temas
a abordar son complejos, por lo que se optó por no imponer condiciones
detalladas sino imponer de forma general la obligación de negociar. Así, no se
trata de una obligación contraria al principio de libertad de pactos, sino muy al
contrario, Telefónica podrá pactar unas condiciones que satisfagan a ambas
partes, pero no podrá rechazar injustificadamente estas peticiones.
VII ACUERDOS DE NIVEL DE SERVICIO
Modelo de penalizaciones
Telefónica sostiene que un modelo basado en el cumplimiento de determinados
percentiles resulta mucho más coherente y proporcionado que el actual, en el
que cada incumplimiento conlleva una penalización, y propondrá una revisión
completa del modelo para los diferentes servicios mayoristas. Sin perjuicio de
lo anterior, solicita que se acepte en NEBA local el modelo propuesto por
Telefónica. Por el contrario, Orange y Vodafone se muestran conformes con el
modelo de penalizaciones propuesto en la consulta pública.
De no aceptarse lo anterior, considera Telefónica que sería necesario (en
coherencia con la OBA) aplicar un factor corrector de 0,5 en la fórmula de
cálculo, al ser NEBA local un acceso indirecto operativamente.
Vodafone alega que el hecho de que los plazos de NEBA y NEBA local deban
estar alineados no debería constituir un impedimento para ajustarlos a la
realidad, puesto que ya ha transcurrido un periodo lo suficientemente largo
desde la huelga.
Respuesta a las alegaciones
En la consulta pública ya se argumentaron las razones por las cuales debe
rechazarse el modelo de penalizaciones propuesto por Telefónica para la oferta
NEBA local, sin perjuicio de que dicho asunto pudiera ser objeto de análisis en
un futuro expediente específico a tal efecto. De igual modo, tampoco procede
acometer en este momento la revisión de los plazos de provisión solicitada por
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Vodafone, que deben ser consistentes con los del servicio NEBA, tal y como se
señaló en la consulta pública.
En cuanto al factor corrector mencionado por Telefónica, cabe señalar que los
coeficientes correctores a los que ésta hace alusión se introdujeron en la OBA
de 2006 para graduar las penalizaciones en función del servicio, en un contexto
en el cual no existía el servicio “desnudo” las averías en acceso indirecto no
afectaban al servicio telefónico del usuario final (es por ello que el coeficiente
para acceso desagregado es 2, mientras que para acceso indirecto es 0,5).
Este no es el caso de NEBA local, que habitualmente soportará el servicio
telefónico del usuario final y, por coherencia con la oferta NEBA (que tampoco
incluye dichos factores correctores), no procede atender la petición de
Telefónica.
Mantenimiento Premium
Telefónica se muestra conforme con la propuesta, no obstante propone un
cambio de redacción para que la descripción del ANS quede más clara.
Respuesta a las alegaciones
La redacción sugerida por Telefónica es coherente con lo estipulado en el
contrato tipo correspondiente al servicio de mantenimiento Premium publicado
en su web y también con el texto de la oferta NEBA vigente, y se estima que
aporta una mayor precisión, por lo que se acepta la modificación del texto
solicitada por ésta.
VIII AVERÍAS
Falsas averías
Telefónica considera que la gestión de averías es un foco permanente de
conflicto, debido a que, en su opinión, la OBA es ambigua, inconcreta e
incoherente, en cuanto a qué se considera falsa avería, así como a las
obligaciones e información que deben aportar Telefónica y los operadores. A
juicio de Telefónica, la oferta NEBA local resulta aún más ambigua en su
redacción y alcance, al omitir detalles como la mención en la OBA a los datos
exhaustivos que el operador debe introducir sobre las averías y la indicación de
que tiene que existir constancia de la avería. Telefónica se remite a sus
alegaciones al procedimiento sancionador SNC/DTSA/016/15, en las cuales
muestra su oposición a los criterios de la OBA actual.
Telefónica solicita que no se incorpore ninguna mención a las falsas averías
hasta haber desarrollado un sistema de gestión de averías robusto que permita
abrir sólo las averías que realmente son responsabilidad de Telefónica.
Vodafone, por su parte, muestra su disconformidad con la mera traslación de
los criterios de la OBA a la oferta NEBA, lo cual a su juicio implicará una
conflictividad similar a la experimentada en la OBA, y considera imprescindible
una mejora y aclaración de dichos criterios y del régimen aplicable, en función
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de los hechos e incumplimientos y demás instrucción que obra en el expediente
sancionador de averías.
Respuesta a las alegaciones
En primer lugar, de las alegaciones de Telefónica se desprende que el principal
foco de conflictividad entre Telefónica y los operadores no procede de la
supuesta incoherencia o falta de concreción de las disposiciones de la OBA en
materia de falsas averías, sino a la discrepancia de este operador con las
mismas, tal y como ésta reconoce en sus alegaciones, en las que muestra
abiertamente su oposición a los puntos a) y b) introducidos en la oferta NEBA
local, que no son más que una transcripción literal del texto de la OBA. En
cualquier caso, los posibles incumplimientos en materia de falsas averías
quedan fuera del alcance de este expediente y ya están siendo analizados en
el procedimiento sancionador SNC/DTSA/016/15.
Por otra parte, no puede admitirse la propuesta de Telefónica de no incorporar
mención alguna hasta haber desarrollado un sistema de gestión de averías
“robusto”, en una fecha indeterminada, dado que ello dejaría entretanto plena
libertad a Telefónica para imputar falsas averías bajo sus propios criterios.
Cabe destacar que hasta la fecha Telefónica no ha remitido a esta Comisión
ninguna propuesta concreta de gestión de las falsas averías como alternativa
para su incorporación con carácter general en las ofertas mayoristas. La
revisión de este aspecto de las ofertas mayoristas, mencionada por Vodafone,
y que puede ser solicitada a esta Comisión por cualquiera de los interesados si
lo estiman oportuno, excedería el alcance del presente procedimiento. Por
consiguiente, debe mantenerse la propuesta de la consulta pública y guardar la
coherencia con la redacción actual.
En relación a la alegación de Telefónica relativa a la información exhaustiva a
introducir por el operador, cabe contestar que, dado que se propone la
reutilización de procedimientos de gestión de averías del servicio NEBA actual,
resulta evidente que el operador ya está obligado a introducir datos como la
identificación del servicio y las anomalías detectadas para comunicar una
avería a Telefónica
58
, por lo que el texto omitido en el apartado de ANS al que
hace alusión Telefónica resultaría redundante.
IX CONTRATO TIPO
Telefónica plantea la modificación de algunas de las cláusulas del contrato tipo
que habían sido objeto de revisión por la DTSA.
58
En el apartado relativo al procedimiento de comunicación de averías se contemplan como
campos obligatorios para el operador, entre otros, los datos de la incidencia (que vienen
detallados en la correspondiente guía de uso), las pruebas realizadas con el cliente final, las
comunicaciones afectadas, la frecuencia y duración de los cortes, el síntoma e información
adicional sobre la avería.
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En particular, Telefónica propone definir y concretar la situación de exceso de
pedidos que en su opinión debería dar lugar a que el régimen de
penalizaciones no resulte de aplicación (cláusulas 3.2.6 y 10.5 del contrato tipo)
así como dotar de mayores garantías al procedimiento para la suspensión del
servicio NEBA local en casos de retrasos en el pago (cláusula 7.4).
Por otra parte, para Telefónica la referencia en el contrato tipo a la obligación
de que este operador notifique los acuerdos alcanzados con terceros
operadores (cláusula 15) resultaría redundante, al estar dicha obligación
expresamente recogida en la Resolución de los mercados 3 y 4.
Telefónica propone asimismo una serie de modificaciones de menor calado a
las cláusulas 5.3, 5.6, 9 y 21.3 del contrato tipo (mejoras de redacción).
Orange comparte la propuesta de modificación del contrato tipo contenida en el
informe de la DTSA y, en particular, la decisión de (i) eliminar toda referencia a
la existencia (o no) de compromisos mínimos de compra; (ii) suprimir la
referencia a la existencia de un posible exceso de pedidos como causa para
que Telefónica no proceda al abono de penalizaciones; (iii) eliminar la mención
expresa a que un posible retraso en el pago de los servicios mayoristas pueda
dar lugar a la rescisión unilateral del contrato por parte de Telefónica; (iv)
recoger expresamente la facultad de intervención de la CNMC en los conflictos
que puedan surgir en relación con el acceso al servicio NEBA local.
Respuesta a las alegaciones
Como se ha señalado, en sus alegaciones Telefónica propone la modificación
de las cláusulas 3.2.6 y 10.5, 7.4 y 15 del contrato tipo (tal y como las mismas
fueron redactadas en el informe sometido a consulta pública).
A estos efectos, en lo que respecta a la modificación de las cláusulas 3.2.6 y
10.5, Telefónica propone incorporar una excepción al régimen de
penalizaciones, conforme a la cual las penalizaciones no podrán ser exigidas
en aquellos casos en que concurra una situación de exceso de pedidos
(entendiéndose que existe un exceso de pedidos cuando un operador
alternativo formule peticiones del servicio NEBA local que excedan en un 20%
las peticiones tramitadas por Telefónica durante el mes anterior).
En línea con lo recogido en el informe de la DTSA, se considera que la
introducción de dicha excepción no resulta procedente. En concreto, Telefónica
no ha justificado las razones por las que entiende que – en todos los casos y
sin excepción alguna – un incremento en las peticiones de un 20% puede
exceder sus capacidades de gestión, en particular en los primeros momentos
de puesta en funcionamiento del servicio (donde resulta previsible que, a partir
de una base reducida de clientes, los operadores vayan incrementando
progresivamente sus solicitudes de acceso, a medida que van adaptándose al
funcionamiento del nuevo servicio mayorista y migrando a sus clientes hacia el
mismo). Cabe igualmente recordar que esta excepción no está contemplada en
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la oferta mayorista equivalente de acceso a la red legada de Telefónica (oferta
OBA, sin perjuicio de que la misma contemple la posibilidad de que sea la
CNMC
59
la que en casos concretos determine la existencia de una situación de
exceso de pedidos).
Por otra parte, en relación con la posible suspensión del servicio NEBA local en
caso de retrasos en el pago (cláusula 7.4), Telefónica plantea el mantenimiento
de esta prerrogativa, tal y como figuraba en su propuesta inicial. Según este
operador, el régimen de suspensión no resultaría de aplicación en aquellos
supuestos en que el pago se encuentre en disputa entre las partes y el
operador solicitante de acceso constituya una garantía, de conformidad con las
previsiones contenidas a tal efecto en el contrato tipo.
En relación con esta cuestión, cabe reiterar que la suspensión en la provisión
de un servicio regulado debe ser excepcional, y no puede quedar al libre
arbitrio de Telefónica. Por otra parte, y sin perjuicio de las facultades de
intervención de la CNMC en casos concretos, la oferta NEBA local ya prevé
una serie de garantías (tales como la posible constitución de avales, o la
incursión automática en mora) destinadas a asegurar el cumplimiento por parte
de los operadores alternativos de las obligaciones que tienen contraídas con
Telefónica. En consecuencia, debe desestimarse la propuesta formulada por
Telefónica a este respecto.
En relación con la inclusión en el contrato tipo (cláusula 15) de una referencia
expresa a la obligación de Telefónica de notificar a la CNMC las modificaciones
contractuales, debe reconocerse que – tal y como indica este operador - dicha
obligación ya está recogida en la Resolución de los mercados 3 y 4 (en
concreto, en su Anexo 4).
Sin embargo, la referencia expresa en el contrato tipo a las obligaciones de
comunicación a la CNMC resulta necesaria, habida cuenta de que en
ocasiones los acuerdos de acceso se suscriben con operadores de reducido
tamaño (o que pueden estar interesados en la contratación de un número
limitado de accesos). Dada la asimetría en la información disponible en dichos
supuestos entre Telefónica y los solicitantes de acceso, resulta conveniente
habilitar los medios que aseguren que dichos agentes tienen conocimiento de
los cauces de intervención administrativa que tienen a su disposición, para el
supuesto de que se planteen problemas en la ejecución del contrato.
Por último, en lo que se refiere a las mejoras de redacción planteadas por
Telefónica para las cláusulas 5.3, 5.6, 9 y 21.3, se propone mantener el texto
contenido en la propuesta de la DTSA, al estar dicha versión alineada con la
59
O en su caso, los tribunales competentes.
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redacción que se da a estas cláusulas en los contratos tipo vigentes para otras
ofertas mayoristas reguladas.
X MULTICAST
Telefónica considera que se trata del aspecto más relevante, pues supone un
cambio muy trascendente al actual NEBA y no estaba previsto en la Resolución
de los mercados 3 y 4.
Así, considera improcedente desde el punto de vista regulatorio el imponer
multicast como parte de NEBA local, al ser incoherente con algunas
características que debe tener NEBA local (en particular, emular las
características que tendría un acceso desagregado y permitir la configuración
flexible de las ofertas minoristas por los operadores).
Igualmente, reafirma la complejidad en la especificación del servicio así como
la posterior implementación en planta. Enumera una serie de fases del proceso:
acuerdo sobre configuración y especificación funcional (con fase de discusión
entre varios operadores de la funcionalidad concreta, que no tiene por qué ser
la planteada por Orange y Vodafone), consulta a los suministradores, prueba
en laboratorio, desarrollo del servicio, desarrollo de sistemas, y pruebas de
integración (pruebas controladas en un número reducido de OLT e introducción
gradual).
Respecto a las pruebas de laboratorio que propone imponer la consulta pública
de la DTSA, Telefónica reitera que “el principal obstáculo para la incorporación
del servicio multicast se encuentra en la capacidad de procesado de las OLTs
cuando las cargas son grandes”. Y dado que, prosigue, las pruebas de
laboratorio se hacen con cargas bajas, difícilmente saldrán a la luz los
problemas reales, de modo que dichas pruebas no garantizan la escalabilidad
del servicio y su correcto funcionamiento, lo que podría conducir a que el
intento de puesta en servicio de la funcionalidad, una vez completadas las
tareas anteriores, demostrara la imposibilidad de despliegue de la misma.
Finalmente, Telefónica argumenta que “la CNMC esgrime una única razón a
favor de la implementación del multicast; se trata de una hipotética ventaja
competitiva de Telefónica respecto de los operadores al aprovechar las
eficiencias de esta funcionalidad”, añadiendo que Telefónica ya ha propuesto
una alternativa basada en la instalación por los operadores alternativos de los
equipos necesarios para convertir su tráfico en multicast a la salida del PAI-L.
Considera que esta solución es plenamente válida, no genera desventajas
competitivas, y propone que se mantenga NEBA local con su actual
arquitectura y funcionalidad, y una vez implantado y operativo se vuelva a
analizar la pertinencia de implantar la funcionalidad multicast.
Orange solicita a la CNMC el máximo apoyo para afrontar las siguientes fases
del proceso y hacer posible la obtención de los plazos más cortos posibles.
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Considera excesivo el plazo de dos meses dado a Telefónica para facilitar su
calendario de pruebas, y considera necesario exigir que enmiende o complete
en 2 semanas la propuesta facilitada por Vodafone y Orange, además de
plantear el plan de pruebas. El objetivo sería completar una especificación que
pueda ser aprobada por la CNMC en un plazo máximo de 3 meses y
desplegada en paralelo con NEBA local. Solicita asimismo que las ineficiencias
asociadas al tráfico de TV en modo unicast sean tenidas en cuenta en el
procedimiento de control de la replicabilidad económica.
Vodafone juzga imprescindible disponer de multicast desde el inicio de la
prestación de NEBA local, y en caso de aplazarse no deberá ser más de tres
meses desde la implantación inicial de NEBA local. Considera probada la
funcionalidad multicast en otros países, y no ve motivo de preocupación por la
supuesta sobrecarga de las OLT, indicando que así se lo han confirmado los
fabricantes de los equipos. Asimismo, propone que se establezca un calendario
del proceso de pruebas, en caso de que la CNMC finalmente las mantenga, y
considera que sin multicast no se cumplen los requisitos de equivalencia de
insumos.
Respuesta a las alegaciones
Efectivamente, se trata de un cambio muy relevante respecto a NEBA,
motivado por las alegaciones de Orange y Vodafone, y por ello se ha procedido
a un estudio detallado y con las debidas cautelas, y teniendo en cuenta las
alegaciones de Telefónica. Sin embargo, no es cierto que esta funcionalidad
sea incoherente con algunas características que el análisis de mercados
impone para NEBA local. Así, un acceso desagregado físico a la fibra óptica
permitiría a un operador alternativo hacer uso de multicast en su nodo de
acceso (OLT), por lo que imponer esta funcionalidad en NEBA local lo acerca a
la desagregación física. Y el hecho de implementar multicast en NEBA local no
hace a los operadores menos independientes de Telefónica, sino que les
permite asegurarse las mismas prestaciones de los equipos que ésta usa para
sí misma, siendo las limitaciones, de haberlas, comunes a todos los operadores
y originadas por los equipos OLT; tanto los operadores, como también la
misma Telefónica, pueden optar por la transmisión de ciertos canales en OTT
si dichas limitaciones de los equipos supusieran un problema en un momento
dado, de modo que no se resta independencia ni flexibilidad mediante esta
funcionalidad, sino todo lo contrario. Por último, la imposición en varios países
de la Unión Europea de esta funcionalidad y su inclusión en la Posición Común
del BEREC confirman que no se trata de funcionalidad contraria a la
desagregación virtual ni es una medida desproporcionada, pero sí es una forma
de acceso con apenas experiencia real en entornos multioperador.
En cuanto a las alegaciones de Telefónica sobre la complejidad del servicio y la
necesidad de definir entre varios operadores el tipo de servicio multicast, en
primer lugar debe indicarse que los operadores que han solicitado esta
funcionalidad de multicast y han realizado una propuesta técnica concreta ya
representan la parte más relevante del mercado de banda ancha; además,
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ningún operador ha solicitado otra forma de acceso multicast; la experiencia
internacional que puede considerarse más avanzada en el proceso, en el Reino
Unido, define este mismo esquema de multicast; y finalmente, se trata de un
esquema que minimiza el papel de las OLT (por ejemplo, no necesita que las
OLT gestionen permisos de acceso o paquetes de canales de TV), lo que
precisamente reduce su carga, aumenta la estabilidad de dichas OLT y reduce
las interacciones con los operadores, reduciendo la validez del argumento
esgrimido por Telefónica como potencial dificultad del servicio.
El resto de puntos indicados por Telefónica son un buen punto de partida y
deberán formar parte del conjunto de acciones a acometer para la entrada en
funcionamiento de esta funcionalidad. Así, la lista de dificultades que podrían
aparecer y que enumera Telefónica deberá ser analizada en las pruebas de
laboratorio y en la introducción controlada en campo, para determinar posibles
restricciones o límites a la implementación de esta funcionalidad para varios
operadores, así como las actuaciones ante incidencias y la gestión de
responsabilidades, y que serían recogidos en la oferta de referencia. Del mismo
modo, las pruebas de laboratorio deberán ser seguidas, como indica
Telefónica, por una introducción controlada de la funcionalidad en una parte
reducida de la planta, para ganar experiencia e ir incrementando gradualmente
la huella de la funcionalidad, como ya preveía el informe sometido a consulta
pública, que ya tuvo en cuenta las posibles dificultades reiteradas por
Telefónica. Todo ello hace inviable una introducción en la primera versión de
NEBA local, como solicita Vodafone, y la fecha final y sus características y
posibles limitaciones dependerán del resultado de las pruebas y de la
introducción controlada en red.
[INICIO CONFIDENCIAL]
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[FIN CONFIDENCIAL]
En cuanto a la “hipotética ventaja competitiva” por su uso del multicast para sí
misma alegada por Telefónica, no cabe sino referirse a la extensa justificación
y cuantificación de la disponibilidad para un operador alternativo de dicha
funcionalidad, realizadas en el cuerpo de esta resolución. Como se ha
explicado allí, se trata de una ventaja que puede ser reducida inicialmente pero
crece con el tiempo, de modo que es conveniente tomar ya la decisión de
examinar mediante pruebas la viabilidad de su implementación y no demorarla
como propone Telefónica, puesto que dicha demora, sin actividades de
evaluación de la funcionalidad, solo agravaría dicha desventaja, inicialmente
reducida.
También debe rechazarse el calificativo de “hipotética” a la mencionada ventaja
competitiva, a la vista de la cuantificación realizada y de las alegaciones de la
propia Telefónica en el expediente de revisión del precio de la capacidad NEBA
(OFE/DTSA/003/16/PRECIO CAPACIDAD NEBA), en las que indica: “…frente
a otra estrategia, como la adoptada por Telefónica de España caracterizada por
la existencia de múltiples puntos de inserción de tráfico IPTV en la red que
minimizan el tráfico cursado por la misma, junto con una estrategia de
retransmisión de tramas multicast, que vuelve a constituir un factor de
optimización del tráfico cursado”. Y no puede admitirse que la alternativa
propuesta por Telefónica, la instalación de equipos adicionales en la central
cabecera para la conversión del tráfico, sea plenamente equivalente a la
replicación multicast en la OLT como lo hace Telefónica; en efecto, si bien
técnicamente el efecto conseguido sobre la red de transporte es el mismo (en
cuanto a reducción del tráfico), esta estrategia obliga a los operadores a
instalar equipos adicionales en las centrales cabecera, además del aumento
(ya cuantificado en el Anexo II) en los enlaces necesarios al PAI-L, lo que
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supone un impacto, reducido inicialmente pero creciente como se ha indicado,
en los costes que ha de afrontar el operador alternativo. De hecho, basta
constatar que Telefónica no hace uso para sí misma de la alternativa
propuesta.
En cuanto a los plazos y su reducción, como alegan Vodafone y Orange, debe
tenerse en cuenta que la elaboración de un plan de pruebas de un proceso
complejo como la funcionalidad multicast en entornos multioperador no puede
ser abordada de manera realista en dos semanas. El planteamiento básico
para obtener resultados fiables es un plan de trabajo realista, máxime cuando
el operador prestador del servicio será responsable del correcto
funcionamiento. Será en las pruebas en laboratorio, en las que deberían, al
menos en parte de ellas, estar presentes también técnicos de los operadores
solicitantes así como de la CNMC, en las que se afine y pruebe la
especificación planteada por Vodafone y Orange. Sin embargo, se admite que
es necesario monitorizar estrechamente el proceso y asegurar que no se
producen retrasos injustificados, por lo que se cambia el texto respecto a la
consulta pública de manera acorde.
En cuanto a la consideración de las ineficiencias por no disponer de multicast,
debe tenerse en cuenta que la ausencia de esta funcionalidad de ningún modo
impide la prestación del servicio de TV, cuyo mayor obstáculo habría sido la
existencia y valor concreto de un precio por capacidad en una entrega local
equivalente a una desagregación, y como se ha justificado en la estimación
cuantitativa, el efecto de no disponer de multicast es reducido al principio pero
creciente en los próximos años. Por tanto, con los plazos manejados, debe
rechazarse que en ausencia de esta funcionalidad hasta el fin de su desarrollo
y prueba piloto en red (y cuya versión final puede incluir limitaciones técnicas
debidas a los equipos) no se cumplan los supuestos de proximidad a
equivalencia de insumos identificados por la Resolución de los mercados 3 y 4.
XI ASPECTOS RELACIONADOS CON EL ANÁLISIS DE MERCADOS
Fecha de efectividad de NEBA local y precios virtuales
Orange se refiere a la importancia del presente expediente, pues entiende que
el servicio NEBA local se convertirá en un servicio crítico para el desarrollo del
mercado en un entorno de verdadera competencia.
En este contexto, Orange se refiere a la Resolución de los mercados 3 y 4, que
fijó la fecha de septiembre de 2017 como momento a partir del cual el servicio
NEBA local debería estar implantado y ser accesible para los operadores
alternativos.
Según Orange, la posibilidad de que el servicio NEBA local esté a disposición
de terceros a partir de dicha fecha se habría visto seriamente comprometida
por la actitud dilatoria de Telefónica, quien se habría opuesto desde un primer
momento a negociar con otros agentes la posibilidad de incluir la funcionalidad
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multicast en la especificación del servicio NEBA local. La negativa injustificada
de Telefónica a negociar la inclusión de la funcionalidad multicast habría tenido
un impacto importante en el devenir del procedimiento incoado para la revisión
de la oferta de referencia de Telefónica.
Dado este supuesto retraso imputable a Telefónica, Orange plantea que, a
partir del mes de septiembre de 2017, los operadores alternativos puedan
disfrutar de las condiciones de facturación que resultarán aplicables al servicio
NEBA local, con independencia de que el servicio de acceso mayorista se siga
prestando temporalmente sobre la base de otro tipo de accesos (tales como el
servicio de acceso indirecto NEBA-fibra).
Astel hace similares observaciones.
Respuesta a las alegaciones
En relación con la supuesta existencia de retrasos imputables a Telefónica en
el desarrollo del servicio NEBA local, cabe señalar que frente a lo alegado por
Orange no se han apreciado por el momento indicios de la existencia de
tácticas dilatorias encaminadas a retrasar la implantación del servicio. En
particular, Telefónica se ha ceñido hasta la fecha al calendario incorporado en
la Resolución de los mercados 3 y 4, tanto en lo relativo al plazo de
presentación de la oferta de referencia a la CNMC (dos meses) como en lo que
se refiere al calendario de implantación del servicio (detallando Telefónica en
su propuesta los plazos de desarrollo y la fecha en que se lanzará el servicio).
En relación con la funcionalidad multicast, tal y como se ha visto, la inclusión de
dicha funcionalidad requiere de un tratamiento específico, incluyendo la
realización de un proceso de pruebas de laboratorio que permita desarrollar
una especificación técnica, en aras a su incorporación en una versión posterior
del servicio NEBA local. Los posibles retrasos derivados de la evaluación y
análisis de las propuestas formuladas por las partes en relación con la
funcionalidad multicast (en particular, Telefónica, Orange y Vodafone) están
vinculados a las dificultades inherentes a dicho análisis (incluyendo el estudio
de las referencias internacionales existentes) y no a la posible voluntad
obstruccionista de un determinado operador. Además, el propio Orange
consideró, en sus alegaciones al análisis de mercados 3 y 4, que “El servicio
VULA será, desde el punto de vista técnico y procedimental, una simple
particularización del servicio NEBA fibra con puntos de entrega a nivel local”.
Por consiguiente, no se estima razonable en este momento proceder a la
aplicación “virtual” o “temprana” de las condiciones reguladas (precios) como
mecanismo para incentivar el cumplimiento de la regulación o compensar a los
operadores alternativos por la existencia de posibles incumplimientos, sin
perjuicio de que la CNMC continúe ejerciendo las labores de supervisión
necesarias para garantizar que la implantación del servicio NEBA local se lleva
a cabo en un plazo razonable.
Fin de la obligación de NEBA transitorio
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Orange distingue dos hitos que pueden no ser coincidentes en el tiempo: (i) la
implantación por parte de Telefónica del servicio NEBA local y (ii) la puesta
efectiva a disposición de los operadores de este servicio mayorista. Según
Orange NEBA local no estará plenamente operativo para los operadores
alternativos hasta al menos tres meses después de su implantación por parte
de Telefónica. Por tanto, durante esos tres meses adicionales Telefónica
debería continuar aceptando nuevas altas del servicio mayorista de acceso
indirecto NEBA provincial.
Respuesta a las alegaciones
La Resolución de los mercados 3 y 4 justifica el establecimiento de la
obligación de un servicio mayorista transitorio de acceso a NEBA sobre fibra
óptica en base a la no disponibilidad del nuevo servicio mayorista del mercado
3a, NEBA local. Concretamente el apartado III.4.7.6 establece que la
“obligación accesoria a la obligación principal de prestar un servicio NEBA
local, estaría por tanto vigente durante el periodo en que se procede al
desarrollo del nuevo servicio mayorista regulado”.
Es decir, es el fin del desarrollo de dicho servicio, y con ello la fecha de su
operatividad, lo que resulta determinante en la imposición de la obligación para
determinar su fin, y así se expresa en el Anexo 7, que establece que “El plazo
para la prestación de este servicio transitorio se extenderá hasta el momento
en que esté operativo el servicio mayorista NEBA local, estando previsto que la
implantación de dicho servicio requiera de un período de tiempo de
aproximadamente 18 meses”.
Por tanto, queda claro que conforme a la Resolución de los mercados 3 y 4,
una vez esté desarrollado y operativo el servicio NEBA local, Telefónica no
estará obligada a atender nuevas altas en el marco del servicio NEBA FTTH
transitorio. Desde ese momento, la CNMC entiende que los operadores
alternativos están en disposición de hacer un uso efectivo del servicio NEBA
local y solicitar las altas correspondientes.
Migración de NEBA a NEBA local
Vodafone considera que el hecho de que la CNMC califique la permanencia del
servicio NEBA de temporal y transitoria hasta la disponibilidad del servicio
NEBA local exige que la migración sea considerada como una obligación de
acceso y un recurso al propio servicio local y que no sea necesario cursar y
pagar individualmente la baja y el alta de la conexión. Según Vodafone, en
vista del impacto de los movimientos masivos hacia servicios como el NEBA
FTTH o el NEBA local, la oferta de referencia de este último debe incluir unas
condiciones económicas (gratuidad) ad hoc para las altas masiva cuyo origen
sea el servicio NEBA FTTH residencial o empresarial. En el caso de que la
CNMC rechazara esta solicitud, Vodafone solicita subsidiariamente que el
precio se encuentre al menos orientado a costes.
Respuesta a las alegaciones
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En primer lugar, conviene aclarar que un operador alternativo no está
“forzosamente” obligado a migrar del servicio NEBA al servicio NEBA local en
el área geográfica donde el servicio NEBA local estará disponible. Este
operador alternativo tiene a su disposición otras modalidades de acceso como
podrían ser el acceso mediante (i) red propia (gracias a los servicios mayoristas
de acceso a infraestructura de obra civil y los segmentos terminales de red en
los edificios), (ii) en su caso, redes propias desplegadas por otros operadores
alternativos a través de acuerdos de co-inversión o acuerdos comerciales
voluntarios de acceso indirecto y (iii) potencialmente, un servicio NEBA en
condiciones comerciales (en la zona 1 del mercado 3b_1).
Ahora bien, teniendo presente que la introducción del servicio NEBA local está
justificada a tenor de las deficiencias en el nivel de competencia en todo el
territorio nacional salvo los municipios de la zona BAU, la gratuidad por la
migración del servicio NEBA al servicio NEBA local no está prevista en la
Resolución de los mercados 3 y 4. De hecho, carece de fundamento desde un
punto de vista no sólo regulatorio sino también económico.
Como toda actividad económica, un servicio que permite a un operador
alternativo migrar un acceso del servicio NEBA al servicio NEBA local genera
unos costes al operador prestador del mismo; en este caso, Telefónica en su
condición de operador con PSM. Por tanto Telefónica deberá ser remunerada
por la prestación de este servicio de migración de acuerdo con la obligación de
control de precios basado en el test de replicabilidad económica, cuyos detalles
metodológicos se fijarán en el marco del expediente correspondiente.
En este sentido, la solicitud de que el precio del servicio de migración masiva,
en previsión de que sea desproporcionado en un régimen de replicabilidad
económica, esté al menos orientado a costes excede al ámbito del presente
expediente. Esta cuestión junto con los demás detalles de la metodología del
test de replicabilidad económica deberá ser, por tanto, abordados en el marco
del expediente correspondiente.
XII OTRAS CUESTIONES
Impacto de la normativa ICT
Un particular se refiere a la existencia en España de normativa específicamente
diseñada para facilitar el despliegue de redes de telecomunicaciones en el
interior de los edificios (normativa relativa a las infraestructuras comunes de
telecomunicaciones, o ICT).
Dado que la adopción de dicha legislación a partir del año 1998 ha venido
amparando el tendido de red de los operadores en los edificios, incluyendo las
redes de acceso de nueva generación, y puesto que a partir del año 2011 la
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instalación de los elementos de fibra en el interior de los edificios reviste
carácter obligatorio para el promotor encargado de hacer la obra
60
, el citado
particular se interroga acerca de los efectos que a nivel del ejercicio del
derecho de acceso a NEBA local o a nivel económico puede tener la existencia
de esta normativa.
Respuesta a las alegaciones
En relación con esta cuestión, la Resolución de los mercados 3 y 4 analiza en
detalle el grado de competencia actual y previsible en los mercados minorista y
mayorista de banda ancha, para sobre esta base identificar un área geográfica
(en concreto, 66 municipios) donde se concluye que – entre otros factores – la
normativa actualmente aplicable al despliegue de infraestructura pasiva
(incluyendo el acceso a la oferta MARCo de Telefónica; el uso compartido de
las redes de fibra óptica disponibles en el interior de los edificios; y la propia
normativa ICT) es de por sí suficiente para garantizar el correcto desarrollo del
mercado. En dicha área geográfica no resulta por tanto necesario poner a
disposición de los operadores alternativos un insumo mayorista adicional, como
el servicio NEBA local objeto de este procedimiento.
Será en el resto del territorio español (donde el desarrollo de la competencia es
menos intenso) donde resultarán de aplicación las obligaciones en materia de
acceso al servicio NEBA local aquí desarrolladas, independientemente de que
la normativa aplicable al despliegue de infraestructura pasiva mencionada
anteriormente (incluyendo la normativa ICT) tenga alcance nacional y por tanto
también se extienda al resto del territorio.
Impacto en inversión y empleo
Para UGT, la modalidad de NEBA local que propone la CNMC no acarreará un
incremento neto de la inversión en telecomunicaciones ni generará nuevo
empleo. Dadas estas limitaciones, que harían preferible la promoción del
despliegue de red propia por parte de los operadores, UGT entiende que el
servicio mayorista NEBA local debería tener un carácter temporal, reversible y
acotado. En particular, según UGT el acceso al nuevo servicio mayorista
debería estar vinculado a la asunción de compromisos de inversión a medio y
largo plazo por los operadores entrantes.
Respuesta a las alegaciones
En contestación a UGT, en el presente procedimiento se procede a la
implementación y desarrollo del servicio mayorista NEBA local, tal y como el
mismo ha sido configurado en la Resolución de los mercados 3 y 4.
Como se ha señalado, en dicha Resolución la CNMC llevó a cabo un análisis
60
En virtud del Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios
de telecomunicación en el interior de las edificaciones.
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en profundidad de la situación prevalente en los mercados de banda ancha,
conjugando a la hora de imponer las medidas regulatorias allí planteadas los
objetivos de promoción de la inversión eficiente en infraestructuras con el
fomento de la competencia efectiva
61
.
Será por consiguiente en posteriores revisiones de los mercados 3 y 4 donde
cabrá valorar la posible ampliación del área geográfica reseñada (en caso de
una evolución favorable de la dinámica competitiva del mercado) o la
modulación de las obligaciones de acceso a NEBA local allí fijadas, en los
términos que plantea UGT.
61
De conformidad con los objetivos y principios establecidos en el artículo 3 de la LGTel.
