Resolución NOD/DTSA/005/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 22-09-2016
| Número de expediente | NOD/DTSA/005/16 |
| Fecha | 22 Septiembre 2016 |
| Tipo de proceso | Autorización instalación de nodos -NOD- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
NOD/DTSA/005/16/
CIERRE PARCIAL
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RESOLUCIÓN SOBRE LA SOLICITUD DE TELEFÓNICA DE
AUTORIZACIÓN DEL DESMONTAJE DE TENDIDOS DE COBRE DE LA
CENTRAL DE SERRACINES
NOD/DTSA/005/16/CIERRE PARCIAL
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
Dª. Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
Secretario de la Sala
D. Tomás Suárez-Inclán González, Secretario del Consejo
En Madrid, a 22 de septiembre de 2016
Visto el expediente relativo a la solicitud de autorización de cierre parcial de la
central de Serracines, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo
siguiente:
I ANTECEDENTES
PRIMERO.- Escrito presentado por Telefónica
Mediante escrito de fecha 11 de mayo de 2016, Telefónica de España S.A.U.
(en adelante Telefónica) solicitó autorización para sustituir determinados
tendidos de cobre, ubicados entre las localidades de Serracines y Ribatejada,
por portadores de fibra óptica, con la finalidad de poner fin al robo de material
que de forma reiterada se viene produciendo en dicha ubicación.
SEGUNDO.- Comunicación de inicio del procedimiento
Mediante escrito de la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual (DTSA) de fecha 20 de mayo de 2016 se notificó a Telefónica y al
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resto de operadores interesados el inicio de un procedimiento administrativo
para evaluar la solicitud de Telefónica.
TERCERO.- Alegaciones de Orange
Con fecha 10 de junio de 2016 se recibió escrito de alegaciones de Orange
Espagne S.A.U. (en adelante Orange).
CUARTO.- Trámite de audiencia y alegaciones
El 29 de julio de 2016 la DTSA emitió informe en el presente procedimiento y
se abrió el trámite de audiencia.
Mediante escrito de fecha 1 de septiembre de 2016 Telefónica manifestó su
conformidad con lo dispuesto en el citado informe.
Mediante escrito de fecha 9 de septiembre de 2016 Orange aportó alegaciones
en relación con las condiciones en las que debe autorizarse el desmontaje de
los tendidos de cobre de Telefónica.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS
II.1 Objeto del procedimiento
El presente procedimiento administrativo tiene por objeto determinar si debe
autorizarse la sustitución de determinados tendidos de cobre por otros de fibra
en la central de Serracines de Telefónica, lo que supone el cierre parcial de la
central.
II.2 Habilitación competencial
Tal y como señala el artículo 6.5 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación
de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, este organismo
“supervisará y controlará el correcto funcionamiento de los mercados de
comunicaciones electrónicas”, correspondiéndole a estos efectos “realizar las
funciones atribuidas por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, y su normativa de
desarrollo”.
Telecomunicaciones (en adelante, LGTel) se produce la derogación de la
anterior Ley 32/2003. La Ley 9/2014 mantiene en todo caso las potestades
atribuidas a la CNMC en relación con los procedimientos de definición y
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análisis de mercados, así como de establecimiento y supervisión de las
obligaciones resultantes de dichos procedimientos.
De acuerdo con el artículo 70.2 de la LGTel, “En particular, en las materias
reguladas por la presente Ley, la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia ejercerá las siguientes funciones: … c) Establecer, cuando
proceda, las obligaciones específicas que correspondan a los operadores con
poder significativo en mercados de referencia, en los términos establecidos en
el artículo 14 de la presente Ley y su normativa de desarrollo”.
Dando cumplimiento a su función de definición y análisis de los mercados, la
CNMC aprobó el 24 de febrero de 2016 la Resolución por la cual se aprueba la
definición y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una
ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por mayor, la
designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición
de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión
Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones
Electrónicas (en adelante, Resolución de los mercados 3 y 4)
1
.
En dicha Resolución se mantienen las obligaciones impuestas a Telefónica de
transparencia respecto a la transformación de su red de acceso y se revisa el
procedimiento de cierre de centrales, incorporándose una previsión para el
cierre parcial de una central: “La CNMC podrá autorizar excepcionalmente
procesos de cierre parcial de centrales, bajo solicitud y debidamente
justificados”.
En virtud de lo anterior, y atendiendo a lo previsto en los artículos 20.1 y 21.2
de la citada Ley, y en el artículo 14.1.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC,
aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, el órgano
competente para resolver el presente procedimiento es la Sala de Supervisión
Regulatoria de la CNMC.
II.3 Marco establecido para el desmontaje de la red de cobre
La Resolución de los mercados 3 y 4 establece las condiciones y
procedimientos por los que Telefónica puede llevar a cabo el cierre de sus
centrales con motivo de la transformación de su red de acceso de pares de
cobre y el cese en su uso, al pasar los usuarios que dependen de estas
centrales a estar atendidos mediante fibra óptica.
El procedimiento definido en la Resolución de los mercados 3 y 4, establece
varias fases para culminar el proceso de cierre de las centrales de Telefónica:
anuncio del cierre, período de garantía de uno o cinco años en el que
1
En vigor desde el día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial del Estado de fecha 3 de
marzo de 2016.
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Telefónica continúa proporcionando acceso a su red y período de guarda de
seis meses en el que Telefónica está únicamente obligada a mantener la
prestación de los servicios ya entregados. No se requiere autorización explícita
para iniciar el proceso de cierre de una central. Se trata por ello del cauce más
claro para el cierre de centrales de cobre dentro del proceso en curso de
transformación de la red de acceso de Telefónica.
Esta Resolución introduce además la posibilidad de cerrar unidades de red
menores a la central. Por una parte pueden cerrarse sin necesidad de
autorización previa nodos remotos si en estas localizaciones no se prestan
servicios mayoristas en la fecha de comunicación del cierre, y el período de
garantía hasta que dicho cierre pueda hacerse efectivo se establece en seis
meses. Por otra parte se establece que el cierre de otras unidades de red
menores a la central, como pueden ser las cajas terminales o los nodos
remotos que se encuentran prestando servicios mayoristas, dado el impacto
que su cierre supone a los operadores coubicados en la central (que verían
disminuido su mercado potencial en esa central y con ello la rentabilidad de sus
inversiones), podrá ser autorizado a Telefónica de forma excepcional si se
estima que concurren circunstancias específicas y debidamente justificadas
que lo hagan necesario.
Dicha Resolución también establece que Telefónica deberá comunicar a los
operadores afectados y a la CNMC, con al menos seis meses de antelación,
información suficiente y de carácter detallado sobre los cambios previstos en la
arquitectura y propiedades de su red de acceso de pares de cobre. Se dispone
también que la CNMC podrá, por Resolución, establecer excepciones
justificadas a este plazo.
II.4 Solicitud de Telefónica
Telefónica indica que determinados tendidos de cobre ubicados entre las
localidades de Serracines y Ribatejada, ambas en la provincia de Madrid, han
sido objeto en los últimos años de sustracciones reiteradas de material (15
robos desde 2008), cuyo impacto económico total asciende a 145.457€ en
concepto de reposición de los tendidos.
Según Telefónica se dan en este caso las circunstancias excepcionales que,
conforme a la Resolución de los mercados 3 y 4, justifican que se le autorice a
sustituir con carácter inmediato los tendidos de cobre afectados por portadores
de fibra óptica, con la consiguiente migración de todos los clientes mayoristas y
minoristas a dichas soluciones, para de esta forma poner fin al robo de material
que se viene produciendo en esta ubicación.
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II.5 Valoración de la solicitud
Antecedentes
De acuerdo con el marco establecido en la Resolución de los mercados 3 y 4,
el cierre de unidades de red inferiores a la central que se encuentren prestando
servicios mayoristas, como ocurre en la solicitud objeto de análisis, puede ser
autorizado a Telefónica de forma excepcional si se estima que concurren
circunstancias específicas y debidamente justificadas que lo hagan necesario.
También la exención del período de garantía de seis meses –y por tanto el
cierre de tramos de red con carácter de urgencia- constituiría una situación de
excepcionalidad que precisa de la debida justificación por parte de Telefónica y
la autorización expresa por parte de esta Comisión.
Es decir, el desmontaje de pares de cobre debe evaluarse caso a caso a la
vista de las circunstancias específicas de la zona afectada, tales como su
ubicación, situación competitiva, presencia de operadores con servicios
mayoristas, tipo de servicios prestados, entre otras.
Esta Comisión ya se pronunció sobre un cierre parcial de central al resolver
denegando a Telefónica la autorización para el desmontaje de la red de cobre
que da servicio al Puerto de Las Palmas
2
. Se apreció que el cierre parcial
solicitado afectaría a centrales con presencia de operadores coubicados y con
una amplia cuota de bucles desagregados, se constató una presencia muy
relevante de accesos de empresas, y se observó que la supuesta necesidad de
desmontar los pares de cobre del recinto portuario no era una circunstancia
sobrevenida ajena a Telefónica. Por todo ello se concluyó que no estaba
justificado el cierre parcial y se desestimó la solicitud de Telefónica.
Carácter sobrevenido de la solicitud
En relación con la solicitud de cierre parcial que se examina en el presente
procedimiento, Telefónica ha manifestado que la red de cobre mediante la que
se atiende a la localidad de Ribatejada ha sido objeto de robos reiterados, lo
que ha ocasionado incidencias que han supuesto tanto un perjuicio económico,
dadas las notables inversiones necesarias para la reposición de los tendidos,
como una afectación de la imagen de la empresa en la zona, debido a la
interrupción de los servicios producida en las distintas intervenciones.
Se constata por tanto que en este caso, y contrariamente al anteriormente
examinado por la CNMC (Puerto de Las Palmas), la solicitud de desmontaje
responde a una circunstancia sobrevenida ajena a Telefónica, y no a una
actuación voluntaria o discrecional de este operador.
2
Resolución sobre la solicitud de autorización de Telefónica S.A.U. para el desmontaje de la
red de cobre del recinto portuario del Puerto de Las Palmas (Exp. NOD/DTSA/851/15).
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Ahora bien, esta circunstancia no es por si misma concluyente. Así, resulta
fundamental para concluir acerca de la razonabilidad de dicha solicitud
determinar si existe una afectación importante de las condiciones de
competencia, precisando si el impacto en los servicios mayoristas prestados en
esta zona es suficientemente restringido.
Impacto en los servicios mayoristas
Los accesos de cobre incluidos en la solicitud pertenecen a la localidad de
Ribatejada, que se encuentra ubicada dentro del área de cobertura de la
central de Serracines (MIGA 2861011). El número de accesos asciende a 122
pares y 48 cajas terminales.
Asimismo se observa que actualmente no existen operadores coubicados en la
central, por lo que entre los 122 accesos de cobre cuya sustitución solicita
Telefónica no se encuentran pares desagregados. Sin embargo sí existen
servicios mayoristas prestados mediante acceso indirecto, bajo la modalidad de
ADSL-IP, a los operadores Orange y Vodafone (9 y 6 respectivamente).
Con carácter general se considera fundamental evitar que el cierre parcial de
una central pueda deteriorar de forma apreciable las condiciones de prestación
del acceso desagregado, reduciendo el área de cobertura del mismo y por
tanto las posibilidades de que los operadores coubicados puedan adquirir
clientes. Así, en este caso resulta un factor determinante que no existan bucles
desagregados en la central y que, al no encontrarse operadores coubicados en
ella, no los vaya a haber, al menos en un futuro previsible.
Ahora bien, dado que actualmente se están prestando servicios mayoristas de
acceso indirecto (15 en total) sobre los accesos de cobre que Telefónica
pretende desmontar, y que la autorización del cierre parcial solicitado implica la
discontinuidad de los mismos, es necesario constatar si ante dicho escenario
puede garantizarse la disponibilidad de otros servicios mayoristas equivalentes
y, en su caso, disponer mecanismos que faciliten la transición o migración a
estos servicios.
Así, en primer lugar ha podido comprobarse que la localidad afectada está
ubicada dentro de la zona 2 (zona “no competitiva”) identificada en la
Resolución de los mercados 3 y 4, y que por tanto se encuentra disponible en
la fecha actual el servicio NEBA sobre accesos FTTH, y lo seguirá estando en
el periodo de vigencia de dicho análisis de mercados. En consecuencia, tras el
desmontaje de los accesos de cobre y su sustitución por otros de fibra, los
operadores tendrán a su disposición un servicio mayorista que garantiza la
continuidad, en las condiciones técnicas de los accesos FTTH, de los servicios
minoristas que actualmente prestan dichos operadores sobre accesos de cobre
mediante ADSL-IP.
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Esta garantía de continuidad en los servicios de acceso indirecto actualmente
prestados, así como la ausencia antes señalada de bucles desagregados en la
central, ponen de manifiesto que el impacto en los servicios mayoristas
prestados en esta zona sería muy limitado. Esta circunstancia, junto con el
hecho constatado de que la solicitud de desmontaje responde a una
circunstancia sobrevenida ajena a Telefónica, vienen a justificar que en este
caso particular pueda concederse a Telefónica, de forma excepcional, la
autorización requerida para llevar a cabo el cierre del tramo de red solicitado.
Orange indica en su primer escrito que debe tenerse en cuenta que el cierre
parcial de una central de Telefónica, si no se somete a un procedimiento
riguroso y controlado, puede ocasionar al resto de operadores un grave
perjuicio económico, derivado de las bajas de sus clientes o de su migración a
servicios mayoristas de fibra sujetos a precios más elevados. Esta Sala
coincide con Orange en que las autorizaciones de cierre parcial deben
concederse de forma puntual y excepcional. Precisamente en la presente
Resolución se analiza la situación de excepcionalidad de la solicitud formulada
por Telefónica y se determina el impacto en los servicios mayoristas.
Orange considera también necesario que Telefónica acredite adecuadamente
los sucesivos robos de material mediante la presentación de las
correspondientes denuncias en la comisaría de policía. Al respecto, basta
señalar que las distintas referencias al número de atestado policial, remitidas
por Telefónica, en relación con las sucesivas sustracciones de material
acaecidas, se consideran suficientes en el marco del presente procedimiento a
efectos de acreditar la existencia de dichos actos, dicho sea sin perjuicio de
que si en el futuro concurren circunstancias similares pueda exigirse su
acreditación mediante la aportación de las correspondientes denuncias.
Condiciones de migración de los servicios mayoristas
En tanto que autorización de cierre parcial, la solicitud de Telefónica tiene un
cierto carácter excepcional, es decir, no está sujeta a las condiciones estándar
previstas en la Resolución de los mercados 3 y 4 para actuaciones de
modernización general de la red de acceso. Así, esta autorización está
destinada únicamente a atender una solicitud de Telefónica para la resolución
de un problema en un ámbito muy delimitado, y no viene motivada por la
modernización general de la red en toda el área de la central. Es por ello que
no tendría sentido que las condiciones de migración fuesen las estándar, sino
que está justificado establecer otras más ventajosas para los operadores.
En consecuencia, los operadores con servicios mayoristas de acceso indirecto
en esta central, por no ser ellos quienes van a beneficiarse predominantemente
del proceso de migración tecnológica, no deben soportar la carga de llevarlo a
cabo. Por tanto debe ser Telefónica quien asuma las cuotas no recurrentes
correspondientes a la migración de los servicios de acceso indirecto ADSL-IP
actualmente prestados en la central, a sus homólogos en modalidad NEBA-
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FTTH. Esta migración será, por tanto, gratuita para estos operadores, con la
excepción de las actuaciones que correspondan a la instalación de los equipos
de cliente (ONT y router).
Esta facilidad de migración gratuita será de aplicación exclusiva a los 15
servicios de acceso indirecto que actualmente se prestan en la central, de
modo que no puede hacerse extensible al procedimiento general de cierre de
centrales y nodos, ni a futuras altas que se lleven a cabo en esta central.
Plazo de preaviso
La Resolución de los mercados 3 y 4 establece un plazo de seis meses de
antelación para la comunicación de modificaciones en la red de acceso de
pares de cobre de Telefónica, pero especifica también que la CNMC podrá, por
Resolución, establecer excepciones justificadas a este plazo.
Por su parte Orange indica que el cierre parcial solicitado por Telefónica no
debería llevarse a cabo en un plazo inferior al año de garantía, más los seis
meses de guarda, previstos en la regulación vigente para el cierre de centrales
sin operadores coubicados aunque con presencia de otros servicios
mayoristas. Sin embargo, Orange no justifica la necesidad de disponer dicho
plazo específico para esta solicitud de Telefónica, sino que se limita
únicamente a trasladarle el plazo general asociado al cierre de centrales.
El actual marco permite el cierre de unidades de red menores a la central,
como puede ser un conjunto de cajas terminales, si la CNMC estima que
concurren circunstancias específicas y debidamente justificadas que lo hagan
necesario. La situación de excepcionalidad por el robo de cables de cobre
justifica en este caso la autorización de la solicitud de Telefónica sin que deba
respetarse el preaviso de seis meses, siendo suficiente el plazo que se motiva
a continuación.
Los operadores con clientes de acceso indirecto afectados por el cierre parcial
deben informar a sus abonados del cambio en su servicio cumpliendo con los
plazos estipulados en la normativa vigente. En particular deben informar de
cualquier modificación contractual con al menos un mes de antelación,
conforme al artículo 9.3 de la carta de derechos del usuario
3
: “Los operadores
deberán notificar al usuario final las modificaciones contractuales con una
antelación mínima de un mes, informando expresamente en la notificación de
su derecho a resolver anticipadamente el contrato sin penalización alguna.” Por
ello el plazo de preaviso para el cierre parcial debería ser superior a un mes y
en cualquier caso suficiente para que los operadores afectados puedan
informar adecuadamente a sus abonados de acuerdo con lo recogido en la
carta de derechos del usuario.
3
Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo, por el que se aprueba la carta de derechos del
usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas.
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Por lo anterior, Telefónica deberá informar a los operadores afectados, con dos
meses de antelación a la fecha efectiva de cierre, acerca de su intención de
llevar a cabo el procedimiento de migración a accesos de fibra, especificando el
listado actualizado de las conexiones mayoristas que van a verse afectadas por
el cierre, para que dichos operadores puedan comunicarlo a sus clientes y
solicitar la migración a Telefónica, que ésta deberá efectuar en las condiciones
antes señaladas. El procedimiento de notificación a los operadores debería
permitir que éstos acusen recibo, y que quede constancia escrita del mismo
junto con las fechas de notificación y acuse.
Transcurrido el período de dos meses Telefónica podrá discontinuar la
prestación de servicios mayoristas sobre la red de cobre, al igual que deberá
haber cesado en su uso para la prestación de sus servicios minoristas.
Actualización de la información de cobertura de servicios
Orange indica que en caso de cierre parcial de una central deben adoptarse
medidas para que los operadores alternativos puedan seguir gestionando de
modo eficiente su operativa comercial en la zona afectada, sin que se vea
perjudicada la comercialización de servicios en el resto del área cubierta por la
central. Con este objeto Telefónica debería garantizar la fiabilidad de los
procesos de consulta de cobertura, de forma que los operadores puedan
gestionar adecuadamente los cambios en la cobertura de los servicios
mayoristas en las zonas objeto de cierre parcial. En particular, Orange indica
que las consultas de cobertura sobre accesos asociados a las cajas terminales
afectadas por un cierre parcial deben generar una respuesta negativa, mientras
que para el resto de la central la respuesta debe ser positiva.
Al respecto cabe señalar que, indudablemente, Telefónica mantiene la
obligación de actualizar sus bases de datos de cobertura de servicios
mayoristas de acuerdo con las modificaciones que vaya implantando en su red
de acceso, de forma que los requisitos que plantea Orange se vean cumplidos,
y que en particular las consultas con respuesta negativa únicamente se den en
zonas cuyo cierre ha autorizado la CNMC.
En efecto, Telefónica debe mantener debidamente actualizada la información
que a través de sus Web Services de cobertura pone a disposición de los
operadores en relación con la disponibilidad de servicios mayoristas. En
particular, dicha información debe actualizarse de acuerdo con los cambios que
se produzcan en la disponibilidad de servicios en las zonas objeto de
modificación de la red de acceso.
En lo relativo al tramo de red cuyo desmontaje se autoriza en este
procedimiento, los nuevos datos de cobertura deberán encontrarse disponibles
tan pronto como Telefónica comunique a los operadores, tal como recoge el
punto anterior, su intención de llevar a cabo la actuación, esto es, con dos
meses de antelación a la fecha efectiva de cierre.
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II.6 Conclusión
Se ha constatado que concurren circunstancias excepcionales que justifican en
este caso concreto estimar la solicitud de cierre parcial de Telefónica, y ello en
las condiciones expuestas y a las que Telefónica no ha puesto objeción alguna
en sus alegaciones.
Esta decisión, al resultar de aplicación exclusiva a este caso particular, no
puede hacerse extensible de forma automática a otras situaciones aunque
considerase Telefónica que concurren circunstancias idénticas o similares. De
darse dichas situaciones deberá comunicarlas Telefónica para que esta
Comisión pueda evaluarlas individualmente.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
Primero.- Se estima la solicitud de autorización de desmontaje de los tendidos
de cobre ubicados entre las localidades de Serracines y Ribatejada, situados
dentro del área de cobertura de la central de Serracines (MIGA 2861011), y
que afecta a un total de 122 pares y 48 cajas terminales.
Segundo.- Telefónica informará a los operadores a los que actualmente presta
servicios mayoristas de acceso indirecto, con dos meses de antelación a la
fecha efectiva de desmontaje de la red de cobre, acerca de su intención de
llevar a cabo el procedimiento de migración a accesos de fibra, especificando el
listado actualizado de las conexiones mayoristas que van a verse afectadas por
el cierre. Cuando los operadores soliciten la migración de los actuales servicios
de acceso indirecto a sus homólogos en modalidad NEBA-FTTH, Telefónica se
hará cargo de las cuotas no recurrentes asociadas a la misma, de forma que el
alta será gratuita para los operadores.
Tercero.- Telefónica actualizará sus Web Services de cobertura de acuerdo
con los cambios que se produzcan en la disponibilidad de servicios en las
zonas objeto de modificación de la red de acceso. Dicha actualización deberá
encontrarse disponible cuando Telefónica comunique a los operadores su
intención de llevar a cabo la migración a accesos de fibra (con dos meses de
antelación a la fecha de cierre).
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
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recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
