Resolución CFT/DTSA/013/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 03-05-2017
| Fecha | 03 Mayo 2017 |
| Número de expediente | CFT/DTSA/013/16 |
| Tipo de proceso | Conflictos telecom |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
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RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO DE INTERCONEXIÓN INTERPUESTO POR
BT ESPAÑA COMPAÑÍA DE SERVICIOS GLOBALES DE
TELECOMUNICACIONES, S.A.U. CONTRA TELEFÓNICA MÓVILES
ESPAÑA, S.A.U POR LOS PRECIOS DE ORIGINACIÓN PARA LLAMADAS
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SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
D. Benigno Valdés Díaz
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 4 de mayo de 2017
Visto el expediente relativo a la denuncia interpuesta por BT España Compañía
de Servicios Globales de Telecomunicaciones, S.A.U. contra Telefónica
Móviles España, S.A.U. sobre los precios de originación para llamadas
gratuitas, la Sala de Supervisión Regulatoria acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Escrito de denuncia formulado por BT
Con fecha 1 de julio de 2016 tuvo entrada en el registro de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) un escrito de
BT España Compañía de Servicios Globales de Telecomunicaciones, S.A.
Unipersonal (en adelante, BT), en virtud del cual interpone un conflicto frente a
Telefónica Móviles España, S.A. Unipersonal (en adelante, Telefónica Móviles)
en relación con los precios de los servicios mayoristas de originación que se
prestan mutuamente para la realización de llamadas con origen móvil
1
a
1
El addendum prevé un precio de originación para llamadas gratuitas diferente según la
llamada se haya efectuado desde numeración móvil o fija de BT.
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numeraciones gratuitas para el llamante (en adelante, precios de originación
para llamadas gratuitas), incluyéndose dentro de esta categoría:
• las llamadas a numeraciones cortas atribuidas para los servicios de
asistencia técnica e información. En el caso de BT, se refiere a los servicios
de venta a empresas, postventa y ventas al público prestados mediante las
numeraciones cortas 1432, 1433 y 1434, respectivamente. En el caso de
Telefónica Móviles, se refiere a los servicios de atención posventa a
clientes residenciales, atención postventa a clientes empresariales, de
información sobre gestión medioambiental e información a pre-clientes
prestados a través de las numeraciones 1485, 1486, 1488 y 1489,
respectivamente.
• las llamadas a numeraciones del tipo 800/900 para los servicios de cobro
revertido. Sólo BT presta servicios a través de esta numeración, no así
Telefónica Móviles.
BT manifiesta que (i) solicitó a Telefónica Móviles, por carta de 10 de
septiembre de 2015, la renegociación del precio que acordaron, mediante el
addendum firmado el 1 de abril de 2011 (en adelante, addendum) al Acuerdo
General de Interconexión firmado el 15 de febrero de 2010 (en adelante, AGI),
aplicar para el servicio de originación móvil para llamadas gratuitas
2
a partir del
1 de abril de 2012, y (ii) Telefónica Móviles no ha realizado propuesta ni ha
mostrado interés alguno por negociar dicho precio. Por ello, BT entiende que
no es posible llegar a un acuerdo y solicita que la CNMC intervenga y
establezca el precio máximo del servicio de originación móvil para llamadas
gratuitas que le presta Telefónica Móviles.
SEGUNDO.- Inicio de procedimiento y requerimientos de información
Mediante escritos de 22 de julio de 2016 de la Directora de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual de esta Comisión, se comunicó a
BT y Telefónica Móviles la apertura del presente procedimiento y se les requirió
a ambos operadores determinada información necesaria para su instrucción.
TERCERO.- Respuesta a los requerimientos de información
Con fecha 5 y 19 de agosto de 2016 tuvieron entrada en el Registro de la
CNMC escritos de Telefónica Móviles y BT, respectivamente, por los que
daban contestación a los requerimientos de información remitidos.
2
Se refiere al servicio mayorista de interconexión necesario para completar llamadas
originadas en una red móvil a numeraciones cortas atribuidas para los servicios de asistencia
técnica e información y numeraciones del tipo 800/900 precitados.
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CUARTO.- Alegaciones de BT
Con fecha 28 de septiembre de 2016 BT tuvo acceso a los documentos
obrantes en el expediente de referencia y con fecha 4 de octubre de 2016 tuvo
entrada en el Registro de la CNMC un escrito de BT en el que presenta
alegaciones adicionales a las formuladas en el escrito por el que interponía el
conflicto.
QUINTO.- Segundos requerimientos de información
Mediante escritos de 5 de octubre de 2016 de la Directora de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual de esta Comisión, se requería a
BT y Telefónica Móviles información adicional a la aportada en respuesta a los
primeros requerimientos de información.
SEXTO.- Respuestas a los segundos requerimientos de información
Con fecha 20 y 21 de octubre de 2016 tuvieron entrada en el Registro de la
CNMC escritos de BT y Telefónica Móviles, respectivamente, por los que
daban contestación a los segundos requerimientos de información remitidos.
SÉPTIMO.- Trámite de audiencia
Mediante escritos de 21 diciembre de 2016 de la Directora de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual, y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, se comunicó a BT y Telefónica Móviles el informe elaborado por la
Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual, otorgando trámite
de audiencia a las partes interesadas por un plazo de diez días para, si lo
estimaran conveniente, efectuar alegaciones y aportar documentos.
OCTAVO.- Alegaciones en el marco del trámite de audiencia
Con fechas 17 y 18 de enero de 2017, tuvieron entrada en el registro de la
CNMC escritos de alegaciones de BT y Telefónica Móviles, respectivamente.
NOVENO.- Tercer requerimiento de información a BT
Mediante escrito de 27 de enero de 2017 de la Directora de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual de esta Comisión, se requirió a
BT información adicional para aclarar determinados aspectos de los precios de
originación aplicados a Telefónica de España S.A.U. (en adelante, Telefónica) y
la modalidad de OMV bajo la que operará.
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DÉCIMO.- Respuesta de BT al requerimiento de información
Con fecha 13 de febrero de 2017 tuvo entrada en el Registro de la CNMC
escrito de BT por el que daba contestación al tercer requerimiento de
información remitido.
UNDÉCIMO.- Traslado a Telefónica Móviles de la respuesta de BT al tercer
requerimiento de información
Mediante escrito de 27 de marzo de 2017 de la Directora de
Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual, se dió traslado a Telefónica
Móviles de la información remitida por BT, como respuesta al tercer
requerimiento de información, para que efectuara alegaciones y aportara
documentos, si lo estimara conveniente.
DÉCIMOSEGUNDO.- Alegaciones de Telefónica Móviles
Con fecha 10 de abril de 2017, tuvo entrada en el registro de la CNMC el
escrito de alegaciones de Telefónica Móviles.
A los anteriores Antecedentes de Hecho le son de aplicación los siguientes:
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Objeto del procedimiento
El objeto del presente procedimiento se centra en analizar si los precios de
originación para llamadas gratuitas del addendum de 1 de abril de 2011
suscrito por BT y Telefónica Móviles son apropiados conforme a los objetivos
establecidos en el artículo 3 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, de General de
Telecomunicaciones (en adelante, LGTel) y, si éste no fuera el caso, establecer
los precios de originación para llamadas gratuitas que deberían regir las
relaciones comerciales bilaterales de BT y Telefónica Móviles.
SEGUNDO.- Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia
La LGTel otorga a la CNMC competencias para intervenir en las relaciones
entre operadores y en los conflictos que surjan en los mercados de
comunicaciones electrónicas, tal como se prevé en sus artículos 12.5, 15 y
70.2, letras d) y g).
Así, el artículo 12.5 de la LGTel establece que esta Comisión podrá intervenir
en las relaciones entre operadores, a petición de cualquiera de las partes
implicadas, o de oficio cuando esté justificado, con objeto de fomentar y, en su
caso, garantizar la adecuación del acceso, la interconexión y la
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interoperabilidad de los servicios, así como la consecución de los objetivos
señalados en el artículo 3 del mismo texto legal, entre los que se incluyen los
siguientes:
«a) Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones
para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los consumidores,
principalmente en términos de bajada de los precios, calidad de los servicios e
innovación, teniendo debidamente en cuenta la variedad de condiciones en
cuanto a la competencia y los consumidores que existen en las distintas áreas
geográficas, y velando por que no exista falseamiento ni restricción de la
competencia en la explotación de redes o en la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos. (…)
c) Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad e interoperabilidad
extremo a extremo de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y su
acceso, en condiciones de igualdad y no discriminación. (…)
j) Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a
los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de
elección, precio y buena calidad.»
de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), esta Comisión es competente para
conocer los conflictos que se planteen entre los operadores en materia de
obligaciones de interconexión y acceso.
Por ello, de conformidad con los preceptos citados y en atención a lo previsto
en los artículos 20.1 y 21.2 de la LCNMC, y en virtud del artículo 14.1.b) del
Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30
de agosto, el órgano competente para resolver el presente procedimiento es la
Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC.
III FUNDAMENTOS JURÍDICOS MATERIALES
Esta sección se estructura del siguiente modo.
• Primero, se exponen los principales argumentos que sostiene BT para
justificar su interposición del conflicto.
• Segundo, se caracteriza el servicio mayorista de originación y las
modalidades de interconexión, que BT y Telefónica Móviles han utilizado
para su prestación.
• Tercero, se describe el entorno regulatorio bajo el que operan los servicios
mayoristas de originación
• Cuarto, se presenta el entorno competitivo y, en concreto, los precios de
originación que BT ha acordado con los restantes operadores, además de
Telefónica Móviles.
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• Quinto, se aborda la cuestión de la vigencia del AGI y del addendum
asociado al mismo con el objeto de determinar el objeto del presente
conflicto.
• Sexto y último, se analizan los precios de originación para llamadas
gratuitas vigentes en el addendum y se establecen los precios que las
partes deberían abonarse.
Asimismo, en el Anexo I se responde pormenorizadamente a las alegaciones
de BT y Telefónica Móviles.
PRIMERO. Aspectos planteados por BT con respecto al precio de
originación para llamadas gratuitas
BT denuncia que el precio de originación para llamadas gratuitas de
[CONFIDENCIAL] que Telefónica Móviles le aplica desde el 1 de abril de 2012
es absolutamente desproporcionado. BT fundamenta esta conclusión a partir
de los siguientes argumentos:
• Los servicios mayoristas de originación y terminación móvil utilizan
básicamente los mismos recursos de red de un operador y tienen, por
tanto, unos costes parecidos. Tomando como referencia el precio de
terminación móvil regulado, conforme a un modelo de costes incrementales
prospectivos a largo plazo puro (en adelante, modelo LRIC puro), que
asciende a 1,09 céntimos de euro por minuto, el precio de originación móvil
para llamadas gratuitas impuesto por Telefónica Móviles multiplica por más
de 9 sus costes.
• Según los datos de la CNMC, el ingreso medio por el servicio mayorista de
acceso móvil
3
ha pasado de 3,65 céntimos de euro por minuto en 2010 a
1,35 en 2014, esto es, se ha reducido a menos de la mitad. Por tanto, el
precio de originación para llamadas gratuitas es 7,4 veces superior a este
ingreso medio.
• Según los datos de la CNMC, el ingreso medio minorista por minuto de
tráfico nacional que obtiene un operador móvil (y por tanto Telefónica
Móviles) es de 5,7 céntimos de euro por minuto y permite la recuperación
de los costes derivados de (i) el servicio de originación, (ii) el servicio de
terminación, (iii) el servicio de facturación, cobro y gestión de cliente y (iv)
margen comercial. Por tanto, Telefónica Móviles cobraría a BT una
cantidad de casi el doble por la componente (i) del servicio minorista.
• En países del entorno europeo como el Reino Unido, Francia, Italia y
Alemania los precios de originación ascienden a 2,42, 3,00, 4,90 y 6,26
3
Servicio de acceso a operadores móviles virtuales.
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céntimos de euro por minuto, respectivamente
4
. Estas referencias son
bastante inferiores al precio en vigor entre Telefónica Móviles y BT.
BT considera que la intervención de la CNMC sería consistente con el informe
elaborado por el BEREC
5
en relación a los servicios de tarifas especiales, que
incluirían tanto los servicios de valor añadido como los servicios de inteligencia
de red gratuitos para el llamante
6
. BT recuerda que en el marco del expediente
MTZ 2009/822, AJ/2010/1508 y MTZ 2010/1986 la CNMC ya intervino en los
precios de unos servicios mayoristas, como los servicios de originación móvil
con destino a servicios SMS Premium ofrecidos por el operador Alterna Project
Marketing S.L., que guardan bastantes paralelismos con los servicios objeto del
presente conflicto.
Por último, BT considera que la CNMC debería establecer como precio del
servicio de originación móvil para llamadas gratuitas el precio que los propios
operadores móviles han considerado razonable (sin su intervención), esto es, el
precio mayorista que estos operadores cobran por el servicio de originación a
los operadores que están alojados en su red móvil. En cualquier caso, BT
considera que el tope máximo debería estar por debajo del correspondiente al
ingreso medio minorista.
SEGUNDO. El servicio mayorista de originación entre BT y Telefónica
Móviles para las llamadas gratuitas
Esta sección describe los servicios mayoristas de originación que se prestan
mutuamente BT y Telefónica Móviles para las llamadas que realizan los
clientes de Telefónica Móviles mediante numeración de marcación corta
(gratuita para el usuario llamante) para recibir los servicios ofrecidos por BT
sobre esta numeración y viceversa.
En primer lugar, se caracteriza este servicio mayorista de manera genérica y en
segundo lugar se explica la prestación de estos servicios mayoristas de
originación para llamadas gratuitas entre BT y Telefónica Móviles por medio de
interconexión directa e indirecta (tránsito).
El servicio mayorista de originación
4
En el Reino Unido, Francia e Italia la autoridad nacional de regulación (en adelante, ANR) ha
establecido estos precios de originación en el marco de conflictos entre operadores. En el caso
de Francia, ARCEP adoptó una resolución en la que fijaba una horquilla de precios y a raíz del
conflicto interpuesto por Colt aceptó el precio propuesto por Orange, el cual se situaba en el
extremo superior de la horquilla.
5
De sus siglas en inglés, Body of European Regulators for Electronic Communications.
6
BEREC Report on Special Rate Services, de 24 de mayo de 2012.
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/338-berec-report-
on-special-rate-services
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Los operadores fijos y móviles ofrecen a sus clientes la posibilidad de acceder
a servicios de la propia operadora o de otros prestadores de servicio, por medio
de la marcación de numeraciones específicas, generalmente números cortos y
rangos de numeración de tarifas especiales y numeración personal. Dentro de
estos servicios se encuentran los servicios de llamadas a numeración gratuita
para el llamante del tipo 14YA y 800/900, como los prestados por BT y
Telefónica Móviles y que se describen en el antecedente de hecho primero.
El servicio mayorista de originación permite que los clientes de los operadores
fijos y móviles puedan acceder a los servicios gratuitos para el llamante que
ofrece el operador interconectado o los prestadores de servicio conectados al
mismo. La figura siguiente describe el servicio y muestra el flujo de pagos
asociados al mismo:
Gráfico 1: Esquema del servicio de originación mayorista para números gratuitos para el
llamante.
• El cliente del Operador A (fijo o móvil) llama al servicio gratuito
prestado por el Operador B o por empresas o prestadores de
servicio del Operador B.
• El Operador B paga el servicio mayorista de originación al
operador A (fijo o móvil).
Prestación del servicio mayorista de originación entre BT y Telefónica Móviles
El servicio de originación a llamadas gratuitas es prestado mutuamente para
que los clientes de cada operador puedan acceder a los servicios gratuitos
prestados por el otro operador.
En el caso del presente procedimiento los abonados móviles de Telefónica
Móviles pueden realizar llamadas hacia las numeraciones cortas 14YA y
numeraciones de tarifas especiales 800/900 de BT y viceversa, esto es, los
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abonados (tanto fijos como móviles)
7
de BT pueden acceder a los números
cortos 14YA de Telefónica Móviles.
El encaminamiento ha variado a lo largo del tiempo, tal y como han explicado
los dos operadores en sus respuestas a los requerimientos de información. En
un primer momento, la interconexión se realizaba de manera directa, mediante
la interconexión física y lógica de sus redes, y posteriormente se ha optado de
común acuerdo por realizarla de forma indirecta, es decir, por medio de un
operador de tránsito; en este caso, Telefónica.
La migración de interconexión directa a indirecta depende de los propios
operadores. La decisión está vinculada al balance entre el coste de mantener
los equipos de una interconexión directa y el coste de pagar un servicio de
tránsito en una interconexión indirecta. Sin embargo, en ambos casos el
servicio mayorista de originación se presta de igual forma.
Ahora bien, el flujo de pagos asociados al servicio de originación varía
dependiendo del tipo de interconexión: (i) en la interconexión directa, BT y
Telefónica Móviles se pagan los servicios mutuamente según las condiciones
acordadas en el addendum, y (ii) en la interconexión indirecta, el operador de
tránsito factura a BT y Telefónica Móviles por los servicios de originación así
como el servicio de tránsito prestados.
Se describen a continuación las condiciones específicas de pago de los
servicios de originación para llamadas gratuitas entre BT y Telefónica Móviles,
en función del tipo de interconexión, y según la información contractual
aportada por ambos operadores.
Servicio de originación para llamadas gratuitas mediante interconexión directa
Como se ha explicado, las llamadas que realizan los abonados de Telefónica
Móviles a los servicios 14YA y 800/900 de BT son gratuitas para los llamantes.
Sin embargo, BT debe abonar a Telefónica Móviles [CONFIDENCIAL] por el
servicio de originación móvil en virtud de los últimos precios acordados en el
addendum.
De forma recíproca, BT tampoco factura ninguna cantidad a sus abonados
cuando llaman a los servicios 14YA de Telefónica Móviles. Sin embargo,
Telefónica Móviles debe abonar a BT [CONFIDENCIAL] por el servicio de
originación móvil
8
, en virtud de los precios acordados en el addendum.
En el siguiente gráfico, se puede observar la interconexión de ambas redes y
los pagos mayoristas en función del sentido de las llamadas.
[CONFIDENCIAL]
7
En línea con el antecedente de hecho primero y la nota a pie 2, a efectos del presente
conflicto sólo se consideran las llamadas gratuitas realizadas por los clientes de BT con
numeración móvil.
8
[CONFIDENCIAL].
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Telefónica Móviles sólo dispone de clientes móviles. Por su parte, BT dispone
de clientes fijos y, al no disponer de espectro radioeléctrico propio, de clientes
móviles cuyas llamadas son gestionadas por el operador móvil de red anfitrión
(en adelante, OMR anfitrión), en este caso Vodafone Enabler España S.L. (en
adelante, Vodafone Enabler)
9
. En cuanto a la forma en que se produce la
interconexión recíproca de las llamadas gratuitas originadas en usuarios
móviles de BT hacia Telefónica Móviles, BT explica que, dada su condición de
Operador Móvil Virtual Prestador de Servicios (OMV PS), [CONFIDENCIAL].
Servicio de originación para llamadas gratuitas mediante interconexión indirecta
(en tránsito a través de Telefónica)
En este caso, BT y Telefónica Móviles acordaron interconectarse a través de
Telefónica. Ambos siguen ofreciéndose mutuamente los servicios de
originación para llamadas gratuitas, pero en lugar de utilizar una interconexión
directa usan el servicio de tránsito que les proporciona Telefónica. En este
caso, el precio de originación podría ser el mismo que en el escenario de
interconexión directa. Así sucede para las llamadas originadas en Telefónica
Móviles, cuyo precio se mantiene y es trasladado por Telefónica a BT. Sin
embargo, en el sentido contrario, debido a las condiciones de interconexión de
BT en tránsito con Telefónica, BT aplica un precio único para las llamadas
originadas tanto en abonados fijos como móviles, de [CONFIDENCIAL]
Además del pago por el servicio de originación móvil de [CONFIDENCIAL],
debe pagarse el servicio de tránsito prestado por Telefónica, quien se encarga
de encaminar las llamadas entre ambas redes y de traspasar el pago de los
servicios de originación mutuos.
En el siguiente gráfico se puede observar la interconexión de los operadores y
los pagos mayoristas en función del sentido de las llamadas. No se concreta la
cantidad a pagar por cada operador a Telefónica por el servicio de tránsito, ya
que las condiciones económicas de este servicio no son objeto del presente
procedimiento.
[CONFIDENCIAL]
Grado de simetría en el intercambio de tráfico
Finalmente, en cuanto al carácter bilateral en la prestación de los servicios de
originación para llamadas gratuitas entre BT y Telefónica Móviles –y la simetría
en los precios de originación
10
– BT explica que [CONFIDENCIAL] Por esta
razón, la aplicación recíproca de la rebaja solicitada por BT (esto es, también
9
[CONFIDENCIAL].
10
BT presta el mismo servicio de originación para las llamadas gratuitas con destino la
numeración de Telefónica Móvil y, por tanto, puede establecer el mismo precio de originación
que Telefónica Móviles le carga cuando las llamadas gratuitas van dirigidas a la numeración de
BT.
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sobre los precios de originación desde su propia) red tiene un impacto
irrelevante.
TERCERO. Entorno competitivo
Con el objeto de completar la descripción del contexto en que se encuadran los
precios de originación para llamadas gratuitas acordados por BT y Telefónica,
se muestran los precios de originación que BT ha acordado con los restantes
operadores. Así, BT indica que a julio de 2016 estos ascienden a
[CONFIDENCIAL].
En vista de esta comparativa de precios y que los precios de originación
previstos en el addendum son iguales a los precios que BT ha acordado con
otros operadores y que están aún vigentes, BT explica que (i) presentó conflicto
frente a Telefónica Móviles porque [CONFIDENCIAL].
CUARTO. Entorno regulatorio
Mercados de acceso y originación ex ante
Los servicios mayoristas de originación de llamadas que se prestan sobre las
redes fijas y móviles están sujetos a un marco regulatorio diferente, no estando
todos ellos sujetos al cumplimiento de obligaciones regulatorias ex-ante.
Telefónica fue designada como operador con poder significativo de mercado de
acceso y originación de llamadas en la red telefónica pública en una ubicación
fija mediante Resolución del Consejo
11
de la CNMC de 17 de enero de 2017.
Este mercado se corresponde con el Mercado 2 de la Recomendación de
mercados relevantes de la Comisión Europea
12
de 2007 (en adelante, mercado
2/2007).
En virtud de las obligaciones que se han impuesto a Telefónica en el mercado
2/2007, los precios del servicio mayorista de originación para llamadas a
numeraciones de tarifas especiales y numeración corta (que incluyen las
llamadas del presente conflicto) están orientados a costes y publicados en la
Oferta de Interconexión de Referencia (OIR).
11
Resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC de 17 de enero de 2017
relativa a la definición y análisis del mercado minorista de acceso a la red telefónica pública en
una ubicación fija (mercado 1/2007) y del mercado mayorista de acceso y originación de
llamadas en redes fijas (mercado 2/2007) y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y
al organismo de reguladores europeos de comunicaciones electrónicas
(ANME/DTSA/364/15/MERCADOS 1 Y 2-REC.2007).
12
Recomendación de la Comisión 2007/879/CE, de 17 de diciembre de 2007, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.
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Históricamente, el resto de operadores fijos, aún sin estar regulados, aplicaban
el mismo precio por su servicio de originación fija que el nivel local por tiempo
de Telefónica. No obstante, tras la regulación en 2006 del mercado de
terminación fija, en el que se permitía a los operadores fijos cobrar un precio de
terminación un 30% superior al nivel local por tiempo de Telefónica, varios
operadores de cable plantearon conflictos a la CMT y se les permitió aplicar el
recargo del 30% también para sus servicios de originación fija
13
.
Por su parte, mediante Resolución de la CNMC de 4 de abril de 2017
14
, se
suprimieron las obligaciones, que habían sido previamente impuestas a
Telefónica, Vodafone y Orange en virtud de la Resolución de la CMT de 2 de
febrero de 2006
15
por la que se aprobaba la definición y análisis del mercado
de acceso y originación de llamadas en las redes públicas de telefonía móvil y
se les designaba como operadores con poder significativo en este mercado de
referencia. El mercado definido en estas dos resoluciones se corresponde con
el mercado 15 de la Recomendación de mercados relevantes de la Comisión
Europea de 2003
16
(en adelante, mercado 15/2003).
Los servicios mayoristas incluidos en el mercado 15/2003 son aquéllos que
permiten a terceros operadores
17
que no disponen de derechos de uso del
espectro radioeléctrico competir con los Operadores Móviles de Red (OMR) en
el mercado minorista prestando los mismos servicios finales. Los operadores
que no cuentan con espectro radioeléctrico deben alcanzar un acuerdo
mayorista con un OMR para poder prestar sus propios servicios a sus clientes
a través de la red del OMR, de esta forma estos operadores pueden captar su
propia base de clientes.
13
Resolución de la CMT de 22 de junio de 2006 con respecto al conflicto de interconexión entre
determinados operadores de cable y Telefónica respecto a los precios de interconexión por los
servicios de terminación ofrecidos por los operadores alternativos y Resolución de 4 de
diciembre de 2007 sobre el conflicto de interconexión entre determinados operadores de cable
y Telefónica respecto a los precios de interconexión por los servicios de terminación y acceso
ofrecidos por dichos operadores de cable.
14
Resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC de 4 de abril de 2017 por la
que se aprueba la definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes
móviles (Mercado 15/2003) y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo
de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas.
15
Resolución del Consejo de la CMT de 2 de febrero de 2006 por la que se aprueba la
definición y análisis del mercado de acceso y originación de llamadas en las redes públicas de
telefonía móvil, la designación de los operadores con poder significativo de mercado y la
imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea.
16
Recomendación de la Comisión 2003/497/CE, de 11 de febrero de 2003, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.
17
Operadores Móviles Virtuales Completos y/o Prestadores de Servicios.
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En las dos resoluciones precitadas el mercado 15/2003 no incluye el servicio
mayorista de originación de llamadas a números de red inteligente ni a
numeración corta por lo que, a diferencia de los servicios de originación
equivalentes prestados en redes fijas, éstos no han estado sujetos a regulación
ex ante
18
. En estos mismos términos se pronunció el Consejo de la CMT
mediante la Resolución de 24 de enero de 2008
19
para las numeraciones cortas
del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado.
Principio de interoperabilidad y normativa de numeración
La LGTel contempla, en su artículo 3, la interoperabilidad de los servicios
extremo a extremo como un principio a garantizar con el objetivo de que los
operadores puedan competir entre ellos al ofrecer servicios a abonados en
otras redes.
Según el artículo 19 de la LGTel, los operadores a los que se haya otorgado el
derecho de uso de una serie de números no podrán discriminar a otros
operadores en lo que se refiere a las secuencias de números utilizadas para
dar acceso a los servicios de éstos. Los operadores que exploten redes
públicas de comunicaciones o presten servicios telefónicos disponibles al
público deberán adoptar las medidas que sean necesarias para que los
usuarios finales puedan tener acceso a todos los números asignados del Plan
Nacional de Numeración Telefónica.
En virtud del principio de interoperabilidad y la normativa de numeración, toda
la numeración asignada debe ser accesible desde cualquier red de acceso. Es
decir, para que los abonados de una red puedan hacer uso de los servicios
prestados mediante numeraciones de tarifas especiales o numeración corta de
otro operador que no sea el suyo es requisito imprescindible que ambas redes
estén interconectadas (ya sea de forma directa o en tránsito con un tercer
operador) pero en ningún caso es posible ofrecer estos servicios sin hacer uso
de la interconexión.
Por tanto, un operador que preste el servicio de llamadas a numeración gratuita
no podría negar la interconexión de las llamadas originadas en una
determinada red con destino a sus numeraciones de tarifas especiales o
números cortos abiertos en interconexión. Si prescindiera de estos servicios de
originación incurriría en un incumplimiento de sus obligaciones como operador
con numeración asignada y contravendría el principio de interoperabilidad de
los servicios indicados anteriormente. De la misma manera, el operador de
18
Las obligaciones impuestas en el mercado 15/2003 dejarán de resultar aplicables
transcurridos seis meses desde la publicación de la Resolución de la CNMC de 4 de abril de
2017 en el Boletín Oficial del Estado el 12 de abril de 2017.
19
Resolución del Consejo de la CMT de 24 de enero de 2008 por la que se da contestación a
la consulta formulada por WORLD PREMIUM RATES, S.A. en relación con el precio del
servicio de consulta sobre números de abonado (RO 2007/157).
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acceso no puede negarse a abrir en interconexión la numeración gratuita para
el llamante prestada por el resto de operadores.
QUINTO. Vigencia de las condiciones del addendum del AGI
Para Telefónica Móviles (i) el addendum ya no está en vigor porque BT solicitó
la baja de la interconexión y desde el 1 de febrero de 2016 Telefónica Móviles
no mantiene interconexión directa con BT, y (ii) la interconexión desde
Telefónica Móviles a los números gratuitos de BT (1432, 1433, 1434 y 800/900)
se realiza a través de Telefónica. Este último actúa como operador de tránsito
entre la redes de Telefónica Móviles y BT. Telefónica Móviles aporta los
correos electrónicos en los que BT solicita la baja de la ruta vía interconexión
directa con Telefónica Móviles.
Telefónica Móviles se refiere además a la cláusula I relativa al objeto del AGI,
según la cual este acuerdo regula exclusivamente el tráfico que se
intercambian a través de la interconexión directa. Por tanto, la baja de la
interconexión directa, a voluntad de las partes, afecta tanto al tráfico hacia
numeraciones especiales como a la totalidad del tráfico intercambiado entre los
clientes de BT y Telefónica Móviles.
En definitiva, según Telefónica Móviles, el cese efectivo del uso de la
interconexión directa desde el 1 de febrero de 2016 implica de facto la
desaparición del objeto de la relación contractual existente. Telefónica Móviles
considera que ninguna de las dos partes podría restituir la relación contractual
anterior a voluntad individual.
Por su parte, BT confirma que se ha dejado de usar interconexión directa con
Telefónica Móviles tras haber acordado ambos operadores el
reencaminamiento del tráfico en tránsito por Telefónica. Ahora bien, según BT,
esto no significa que el AGI esté resuelto.
Los argumentos que expone para justificar esta afirmación son: (i) el propio AGI
contempla el mantenimiento de su vigencia en caso de que el tráfico se curse
en tránsito y no a través de interconexión directa entre las partes, (ii) el cambio
de enrutamiento fue decidido a propuesta de Telefónica Móviles dentro de las
propias actividades de gestión del AGI con BT y de los aspectos contemplados
en el mismo, para hacerlo más económico, y (iii) el cambio de enrutamiento
producido en el tráfico no implica la extinción del AGI sino un cambio a una ruta
más barata, manteniéndose inalterados el resto de los aspectos relevantes (por
ejemplo, el precio) y (iv) Telefónica Móviles y Telefónica son dos entidades
jurídicas diferentes que, a efectos de interconexión, actúan como una sola.
Además BT alega que el cambio de enrutamiento del tráfico no ha conllevado
la firma de un nuevo acuerdo con Telefónica sino sólo el pago a este operador
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por parte de BT del precio del servicio de transito
20
de estas llamadas. BT
destaca que Telefónica Móviles no le ha comunicado que el AGI haya perdido
su vigencia y que los interlocutores en la negociación de los precios de
originación son los mismos con los que BT negocia cualquier cuestión que
afecte al Grupo Telefónica, fijo o móvil.
Según lo descrito, BT y Telefónica Móviles acordaron voluntariamente un
cambio de encaminamiento del tráfico entre ambas redes de forma que dejaron
de emplear la interconexión directa para cursar el tráfico en tránsito mediante la
red de Telefónica a partir de 1 de febrero de 2016. Es decir, ambos operadores
se siguen prestando mutuamente el servicio mayorista de originación para
llamadas gratuitas mediante las interconexiones de que disponen con
Telefónica.
El addendum del AGI de interconexión directa entre Telefónica Móviles y BT
contempla en su apartado 2.1 que modifica el punto 3.4 del Anexo 3 del AGI:
[CONFIDENCIAL].
En virtud de la anterior cláusula, el hecho de acordar un cambio de
encaminamiento de tráfico en tránsito es un aspecto que el propio AGI ya
contemplaba, sin que se especificara que dicha circunstancia sería causa de
rescisión del acuerdo de interconexión.
Asimismo, tras revisar el AGI, se observa que la extinción del acuerdo en su
cláusula XV únicamente contempla las siguientes causas de resolución:
[CONFIDENCIAL]
En la actualidad no consta que haya concurrido ninguna de las causas
previstas para la extinción del acuerdo. Asimismo, ninguna de las partes ha
solicitado la finalización del acuerdo en virtud de la cláusula XIV, por lo que a
juicio de esta Sala estaría plenamente en vigor, pudiendo cualquiera de las
partes solicitar la negociación de los precios de originación para llamadas
gratuitas en él contemplados.
SEXTO. Análisis y establecimiento de los precios de originación para
llamadas gratuitas del addendum
Valoración de los precios de originación para llamadas gratuitas conforme al
addendum
El presente conflicto muestra de nuevo algunos de los problemas identificados
por el BEREC en su informe relativo a los servicios de tarifas especiales
21
. Así,
20
El precio del servicio de tránsito prestado por Telefónica estaba regulado en la Oferta de
Interconexión de Referencia (OIR), hasta que se eliminaron las obligaciones de Telefónica en
el correspondiente análisis del mercado de tránsito en la red pública de telefonía fija, el 1 de
octubre de 2009.
21
Véase nota a pie 6.
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en lo que respecta a los servicios especiales en los que el usuario llamante no
paga por la llamada realizada, el BEREC menciona como potencial problema
los elevados ingresos que retendría el operador que origina la llamada. Más
aún, el BEREC indica que este problema sería más notorio en el caso de que
estas llamadas fueran originadas desde una red móvil ya que el servicio
mayorista de originación de llamadas desde redes fijas (al menos desde la red
del operador histórico) generalmente está regulado. Sobre esta base, en sus
conclusiones el BEREC indica que la regulación del precio de interconexión de
acceso en función de los costes u otro nivel razonable sería un enfoque
regulatorio que podría aplicarse a este tipo de llamadas.
En la misma línea, el informe
22
de 5 junio de 2014 sobre el borrador de la
nueva Recomendación de Mercados Relevantes susceptibles de regulación ex
ante de la Comisión europea el BEREC señala que la competencia en el
mercado de los servicios de originación de llamadas ofrecidos a los
proveedores de servicios de valor añadido puede ser insuficiente.
En definitiva, el BEREC ha puesto de manifiesto en repetidas ocasiones los
problemas de competencia en la prestación de estos servicios de originación
así como la posible necesidad de intervención, de acuerdo con el trabajo ya
citado del BEREC sobre los servicios de tarifas especiales.
Teniendo presente lo anterior, se confirma que los precios de originación para
llamadas móviles entre BT y Telefónica Móviles en vigor conforme al
addendum superan con creces los costes que se incurren en su prestación.
Baste señalar que (i) según la Contabilidad de Costes verificada de Telefónica
Móviles correspondiente al año 2014 el coste por el servicio de acceso a
numeración gratuita es igual a [CONFIDENCIAL] y (ii) como se muestra en la
siguiente tabla, el ingreso medio mayorista que percibieron los OMR por dar
acceso a terceros a sus respectivas redes es inferior a 1,5 céntimos de euro
por minuto desde el tercer trimestre de 2013 y se sitúa en un céntimo de euro
por minuto en el tercer trimestre de 2016
23
.
22
BEREC's Opinion. Commission Recommendation on relevant product and service markets
susceptible to ex ante regulation BoR (14) 71, 5 de junio de 2014.
23
Informes trimestrales de la CNMC.
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Gráfico 2: Ingreso medio unitario por minuto por los servicios de originación desde
redes móviles (céntimos de euro por minuto).
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
Esta Sala considera que unos precios mayoristas de originación para llamadas
gratuitas elevados tienen efectos negativos para los consumidores y las
empresas. Así, si bien los servicios de información, atención comercial y
asistencia técnica mediante números gratuitos para el llamante son percibidos
positivamente por los usuarios, el sobrecoste ligado a la originación mayorista
desde operadores móviles provocaría que en muchas ocasiones se migren
estos servicios a otras numeraciones. Si la empresa migrara el servicio a
numeración geográfica, se perdería la ventaja de utilizar una numeración única
y fácilmente distinguible para acceder al servicio, independiente de la ubicación
del mismo. El llamante, al menos, se beneficiaría de que las llamadas a fijos
nacionales suelen estar incluidas en la tarifa plana de los operadores móviles.
Ahora bien, si el servicio fuera migrado hacia numeraciones de tarifas
especiales 901, 902, cada vez más utilizadas para la prestación de estos
servicios, aumentaría el coste para el llamante al no ser ya gratuitas y tampoco
estar incluidas en las tarifas planas.
Sobre la base de estos argumentos, esta Sala concluye que debe intervenir y
establecer los precios de originación para llamadas gratuitas del addendum con
el objeto de promover las interoperabilidad de los servicios extremo a extremo y
fomentar la competencia efectiva en los mercados de comunicaciones
electrónicas para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los
consumidores, tal y como establece del artículo 3 de la LGTel.
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Como se ha mostrado, los precios actuales están muy lejos de ser razonables
si se comparan con los costes en que un operador móvil debería incurrir en su
prestación y los precios de originación fijados por los operadores móviles con
los OMV mediante acuerdos comerciales.
Determinación de la metodología para el cálculo de los precios de originación
para llamadas gratuitas
Se considera apropiado y proporcional, conforme al problema descrito y en el
momento actual, una solución basada en el precio minorista del servicio de
telefonía móvil
24
.
A este respecto, conviene recordar que a pesar de que el usuario llamante no
paga por estas llamadas, el operador móvil sí cobra por ello al operador que
termina dicha llamada. En la medida que estas llamadas a numeración gratuita
desde una red móvil son llamadas que básicamente se diferencian de las
llamadas móviles nacionales ordinarias en la numeración utilizada y en el
sentido del pago consideramos que el precio de originación para llamadas
gratuitas no debería superar el precio medio minorista de una llamada móvil
nacional. Ésta sería pues la referencia a utilizar para la fijación del precio de
originación para llamadas gratuitas, a la cual habría que sustraer el coste de
terminación fija en la otra red ya que el operador móvil únicamente presta el
servicio de originación en su red.
Por tanto, el precio de interconexión de originación para llamadas gratuitas no
debe superar la diferencia entre (i) el precio medio minorista de una llamada
móvil nacional y (ii) el coste de terminación, esto es:
P
Originación_Móvil ≤
P
Medio_Minorista_Móvil
– C
ICX_Terminación_Fija_Nacional
(1)
Se utiliza el ingreso medio de telefonía móvil correspondiente a una llamada
nacional y el ingreso medio de los servicios de terminación en red fija nacional
para estimar el precio minorista de una llamada móvil nacional
25
y el coste de
terminación, respectivamente. Conforme al tercer informe trimestral de 2016 de
la CNMC, estos parámetros serían iguales a 4,30 y 0,09
26
céntimos de euro por
24
En línea con el informe de audiencia de 29 de octubre de 2014 relativo al conflicto de
interconexión interpuesto por Telefónica y Telefónica Móviles contra Xfera Móviles en relación
con los precios mayoristas de acceso a la numeración gratuita para el llamante
(CNF/DTSA/798/14 Acceso Telefónica – Yoigo).
25
El concepto nacional incluye las llamadas a fijos y a móviles nacionales (on-net y off-net) que
se facturan por tiempo o por tarifa plana. Podría argumentarse que la numeración gratuita es
ofrecida mayoritariamente por operadores fijos, y por tanto la referencia minorista debería ser el
ingreso medio de las llamadas de móvil a fijo. Sin embargo, debe tenerse presente que los
operadores móviles también tienen números gratuitos y que cada vez más las llamadas
móviles se prestan dentro de bonos y tarifas planas que incluyen llamadas a móviles y a fijos,
por lo que se considera que el ingreso medio minorista de las llamadas móviles a otros móviles
y fijos nacionales es la referencia más apropiada.
26
En virtud de la Resolución de 23 de septiembre de 2014 por la cual se aprueba la definición y
el análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes fijas
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minuto, como muestra la siguiente tabla. Por tanto, el precio del servicio
mayorista de originación de llamadas gratuita no debería ser superior a 4,21
céntimos de euro por minuto.
Gráfico 3: Ingreso medio unitario por minuto por el servicio minorista de llamadas móvil
nacionales y de los servicios de terminación en redes fijas (céntimos de euro).
Ahora bien, un precio de originación para llamadas gratuitas como el propuesto
conlleva una reducción de aproximadamente el 60% con respecto al precio
actualmente vigente conforme al addendum así como al ingreso medio del
servicio de originación desde redes móviles para números 900, que asciende a
9,93 céntimos de euro por minuto.
Como estos servicios de originación han venido prestándose en ausencia de
intervención por parte del regulador, se considera conveniente implementar la
solución propuesta de forma gradual.
Teniendo presente que (i) [CONFIDENCIAL] y (ii) [CONFIDENCIAL], esta Sala
considera que el precio de originación para llamadas gratuitas del addendum
no debe ser superior a (i) 7 céntimos de euro desde la fecha de Resolución del
presente conflicto y (ii) 4,21 céntimos de euro, una vez que hayan transcurrido
cuatro meses desde la fecha de Resolución del presente conflicto.
(ANME/DTSA/628/14/M3-3ªRONDA) se retira a Telefónica la obligación de prestar el servicio
de terminación en su red fija por capacidad.
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Dado que en este conflicto se ha aclarado cuál es el umbral de precios máximo
razonable para el servicio de originación móvil para llamadas gratuitas, es de
esperar que los operadores negocien las nuevas condiciones. Por esa razón,
en la determinación de este periodo de transición se ha tomado como
referencia el plazo que establece la OIR de Telefónica para negociar revisiones
de los acuerdos de interconexión antes de solicitar la intervención de esta
Comisión.
A tenor del carácter dinámico del ingreso medio minorista de una llamada móvil
nacional utilizado en esta Resolución para determinar el precio de originación
móvil a llamadas gratuitas, se considera apropiado aclarar el ámbito temporal
en el que dicho umbral se va a seguir considerando aplicable. De no hacerlo,
dentro de un tiempo BT o Telefónica Móviles podrían considerar justificada la
actualización de los precios de originación en base a nuevos datos y al no
haberse fijado ahora un marco claro podría producirse un nuevo conflicto. La
CNMC publica datos actualizados que permitirían actualizar el precio de
originación aproximadamente cada tres meses, pero una actualización tan
frecuente no parece justificada. Una actualización de precios anual resulta más
razonable y acorde con la revisión de otros precios mayoristas. Por ello, de
cara a los siguientes años, se aclara que esta Sala considerará que el precio
de originación
27
para llamadas gratuitas para BT y Telefónica Móviles no
deberá superar el calculado conforme a la formula (1) con los datos del último
informe trimestral del año publicado por esta Comisión.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Establecer que los precios de los servicios de originación que, en
virtud del addendum de 1 de abril de 2011 al Acuerdo General de Interconexión
de 15 de febrero de 2010 (addendum), Telefónica Móviles España, S.A.
Unipersonal (Telefónica Móviles) presta a BT España Compañía de Servicios
Globales de Telecomunicaciones, S.A. Unipersonal (BT) para las llamadas
gratuitas a numeraciones atribuidas a BT para la prestación de servicios de
asistencia técnica e información (numeraciones cortas 1432, 1433 y 1434) y
servicios de cobro revertido (numeraciones del tipo 800/900) no pueden ser
superiores a (i) 7 céntimos de Euro por minuto desde la fecha de la presente
Resolución y (ii) ni superiores a 4,21 céntimos de Euro por minuto una vez que
hayan transcurrido cuatro meses desde la presente Resolución.
27
Todo ello, mientras el marco para la fijación de precios de originación de llamadas a
numeración gratuita para el llamante entre BT y Telefónica Móviles siga siendo el establecido
en el presente conflicto.
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SEGUNDO.- Establecer que los precios de los servicios de originación que, en
virtud del addendum al que se refiere el apartado anterior, BT presta a
Telefónica Móviles para las llamadas gratuitas realizadas desde numeración
móvil a numeraciones atribuidas a Telefónica Móviles para la prestación de
servicios de asistencia técnica e información (numeraciones 1485, 1486 1488 y
1489) no pueden ser superiores a (i) 7 céntimos de Euro por minuto desde la
fecha de la presente Resolución y (ii) ni superiores a 4,21 céntimos de Euro por
minuto una vez que hayan transcurrido cuatro meses desde la fecha de la
presente Resolución.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
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ANEXO I. CONTESTACIÓN A LAS ALEGACIONES DE BT Y TELEFÓNICA
MÓVILES
1. Quiebra del principio de mínima intervención e imposición de una
regulación ex-ante prescindiendo completamente del procedimiento
establecido
Telefónica Móviles sostiene que a través de la resolución de un conflicto de
acceso puntual entre dos operadores, la CNMC pretende imponer una
regulación ex-ante, que no cuenta con fundamento legal alguno. Telefónica
Móviles señala que (i) el precio denunciado por BT es un precio aceptado por la
partes, (ii) no le consta que BT haya acudido a la CNMC en los 4 años
siguientes a la firma del addendum y (i) es el precio que rige en el mercado.
Aun cuando estuviera justificada la intervención de la CNMC en el presente
conflicto, Telefónica Móviles considera que la solución propuesta es
completamente desproporcionada ya que no se limita a una intervención
puntual sino que pretende establecer un marco de regulación de precios
mayoristas con evolución ilimitada en el tiempo, sin el preceptivo análisis de
mercado y las garantías que este mecanismo aporta.
Respuesta
Cabe recordar que Telefónica y Telefónica Móviles interpusieron un conflicto de
características similares contra Yoigo en relación a los precios de los servicios
de originación que se prestan mutuamente para la realización de llamadas a
numeraciones cortas atribuidas para los servicios de asistencia técnica e
información y numeraciones del tipo 800/900
28
. Más aún, en el marco de dicho
conflicto, Telefónica Móviles y Telefónica consideraban, como precio razonable,
un precio de originación [CONFIDENCIAL]. Pues bien, en el marco de dicho
expediente, Telefónica Móviles no exigió (tampoco Telefónica) que la CNMC
adoptara estas medidas sobre la base del correspondiente análisis de mercado
como así lo está requiriendo en el marco del presente conflicto.
En línea con el enfoque adoptado en el marco de dicho expediente así como en
otros expedientes
29
, donde también se abordan cuestiones relativas a servicios
mayoristas de acceso y originación no sujetos a obligaciones regulatorias de
carácter ex-ante y de conformidad con la habilitación competencial expuesta en
el en el punto segundo de los fundamentos jurídicos procedimentales, la CNMC
es competente para conocer los conflictos que se planteen entre los
28
Resolución de 22 de enero de 2015 en virtud de la cual se procede a declarar concluso el
conflicto de interconexión interpuesto por Telefónica y Telefónica Móviles contra Xfera Móviles
en relación con los precios mayoristas de acceso a la numeración gratuita para el llamante
(Expediente CNF/DTSA/798/14 Acceso Telefónica – Yoigo)
29
Resolución de 4 de diciembre de 2007 sobre el conflicto de interconexión entre determinados
operadores de cable – R Cable, Cableuropa, Tenaria y Telecable - y Telefónica respecto a los
precios de interconexión por los servicios de terminación y acceso ofrecidos por dichos
operadores de cable (RO 2006/1118).
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operadores en materia de obligaciones de interconexión y acceso, así como en
la intervención de sus relaciones mayoristas. En consecuencia, la CNMC está
habilitada para resolver el presente conflicto interpuesto por BT contra
Telefónica Móviles en los términos establecidos en el Resuelve del presente
conflicto.
Por último, el ajuste anual es consustancial al mecanismo que se considera
apropiado para la resolución del presente conflicto, que toma como referencia
el ingreso medio minorista (más concretamente, el ingreso medio de telefonía
móvil correspondiente a una llamada nacional) para establecer el precio de
originación para llamadas gratuitas. Dado que el ingreso medio de telefonía
móvil varía, resulta apropiado establecer unas pautas para determinar su
evolución en el tiempo con el objetivo de garantizar la transparencia, la
certidumbre y minimizar la necesidad de futuras intervenciones por parte de la
CNMC. Sin embargo, esta Sala toma en consideración la alegación de
Telefónica Móviles y no lo incluye en el Resuelve, sino que en el cuerpo del
documento se explica la evolución futura del precio de originación establecido
en la presente Resolución.
2. La solución propuesta genera distorsiones en el mercado de servicios
de cobro revertido automático y tendría un efecto anticompetitivo
Telefónica Móviles considera que no se puede aplicar la misma medida a
servicios de naturaleza y situación de mercado diferentes como son los
servicios prestados sobre las numeraciones 14YA y las numeraciones 800/900.
Los primeros (14YA) son servicios de atención comercial de los operadores y
por tanto no son susceptibles de prestarse en competencia mientras que los
segundos (800/900) dan soporte a la prestación comercial de servicios de
cobro revertido automático a empresas, los cuales se prestan en régimen de
competencia. En caso de aplicarse, la medida propuesta solo debería afectar al
servicio de originación para las llamadas a las numeraciones 14YA.
Además Telefónica Móviles señala que esta propuesta sitúa a BT en una
posición de ventaja competitiva frente al resto de operadores, al reducir
únicamente sus costes de prestación de estas llamadas gratuitas dese
ubicación móvil mientras que se mantienen para los restantes operadores.
Según Telefónica Móviles, como esta medida sólo afecta a un operador (BT), la
CNMC estaría implícitamente manteniendo los efectos negativos que para
consumidores y particulares tienen los restantes precios mayoristas de
originación iguales a [CONFIDENCIAL].
Telefónica Móviles considera que la propia dinámica del mercado en
competencia está modulando los precios de forma global y uniforme si bien
reconoce que esta modulación se produce más lenta de lo deseable. Con esta
medida, podría producirse un problema de competencia ya que el resto de
agentes del mercado soportarían unos costes más elevados, no podrían
competir en esas nuevas condiciones, serían expulsados del mismo y surgiría
un monopolio. En ese nuevo contexto BT estaría en condiciones de subir los
precios de los clientes empresariales. De hecho, BT podría no trasladar la
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reducción en costes a sus clientes finales, ya que estos últimos no podrían
obtener tarifas minoristas más beneficiosas por parte de otros prestadores. De
esta forma BT incrementaría injustificadamente los márgenes y esta ventaja le
permitiría captar clientes que actualmente tienen contratado el servicio de
cobro revertido con otros operadores.
Esta eliminación de la competencia y consiguiente elevación de precios
conllevaría la migración, por parte de las empresas, de estos servicios de
información, atención comercial y asistencia técnica a otras numeraciones.
Este hecho iría en contra del objetivo de la CNMC de evitar el aumento del
coste para el llamante.
Por último, Telefónica Móviles cita el informe del BEREC para destacar que, si
bien señala que la resolución de conflictos es una vía para resolver estos
problemas, este método tiene también inconvenientes.
Respuesta
Con independencia de la diferente naturaleza de los servicios prestados sobre
la numeración corta 14YA y 800/900, los fundamentos económicos que
subyacen a la fijación de los precios de originación correspondientes a estos
dos tipos de llamadas gratuitas no son sustancialmente diferentes. A la vista de
addendum al AGI suscrito por BT y Telefónica Móviles, cuyos precios
constituyen el objeto del presente conflicto, cabe señalar que:
• BT y Telefónica Móviles acordaron los mismos precios de originación para
las llamadas gratuitas a uno y otro tipo de numeración.
• Telefónica Móviles no ha aportado evidencia que muestre una diferente
evolución de estos precios de originación, dependiendo de la numeración
corta de destino.
Tampoco parece apreciarse que los precios de originación suscritos en los
acuerdos comerciales por BT con otros operadores difieran en función de la
numeración utilizada. En definitiva, los precios de originación asociados a la
prestación de llamadas a numeración corta 14YA y 800/900 siguen una
dinámica competitiva similar y, por tanto, la resolución del presente conflicto
requiere el establecimiento de los mismos para estos dos tipos de llamadas
gratuitas. A este respecto cabe nuevamente recordar que Telefónica Móviles y
Telefónica interpusieron un conflicto de interconexión contra Yoigo por los
precios de originación para llamadas (gratuitas para el llamante) prestadas
precisamente mediante numeración 800/900.
En cuanto a la supuesta ventaja competitiva que la propuesta en el trámite de
audiencia otorgaría a BT, Telefónica Móviles (i) no tiene en cuenta que los
costes que soporta en la prestación de llamadas gratuitas son inferiores a los
de BT ya que una parte de estas llamadas son generadas por sus propios
clientes móviles y el coste de las mismas no es el derivado de los precios de
originación suscritos en los acuerdos comerciales de interconexión,
[CONFIDENCIAL], sino el coste, que se estima [CONFIDENCIAL] y (ii) adopta
un enfoque estático para llegar a esta conclusión. Según este planteamiento,
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los operadores no modificarían sus estrategias y acuerdos de interconexión
actuales a raíz de la resolución que aprobara la CNMC.
A partir de este supuesto estático tan restrictivo y, por tanto, muy cuestionable,
Telefónica Móviles magnifica a su vez el impacto negativo que la medida
propuesta en el informe de audiencia podría conllevar cuando vaticina que
podría provocar la expulsión de los competidores y la monopolización de este
mercado. Telefónica Móviles alcanza esta conclusión sin tener en cuenta (i)
magnitudes como la cuota actual de BT y de sus principales competidores en la
prestación de estos servicios mediante numeración gratuita, ni (ii) el conjunto
de servicios de comunicaciones electrónicas que las empresas contratan a sus
proveedores de comunicaciones electrónicas y, por tanto, la importancia
relativa de los servicios prestados sobre numeración corta sobre el total de
servicios y la capacidad e incentivos de las empresas para cambiar de
proveedor como consecuencia de la resolución de este conflicto. Telefónica
Móviles no basa, por tanto, estas conclusiones sobre la evolución futura del
mercado en información y datos sobre la estructura de mercado por el lado de
la oferta y la demanda.
En definitiva, con independencia de las acciones futuras que finalmente BT,
Telefónica Móviles y los demás operadores móviles adopten a raíz de la
resolución del presente conflicto, esta Sala no considera que el escenario
previsto por Telefónica Móviles ni las conclusiones, que se derivan del mismo,
estén debidamente justificadas a partir de datos de mercado.
Por último, en lo que respecta a la lenta modulación de los precios derivada de
la dinámica competitiva actual, que la propia Telefónica Móviles reconoce, y los
inconvenientes derivados de que se aborde este asunto en el marco de un
conflicto entre partes, esta Sala considera que, si bien no es el objeto del
presente expediente, la resolución de este expediente (en los términos
establecidos en el Resuelve) podría contribuir a acelerar el proceso de
renegociación de los precios de originación en condiciones comerciales. El
desenlace final dependerá, en todo caso, de la voluntad negociadora y las
decisiones estratégicas que BT, Telefónica Móviles y el resto de operadores
finalmente adopten.
Por ejemplo, BT podría negociar la actualización de los precios de originación
para llamadas gratuitas que tiene acordados con los demás operadores
móviles y la resolución del presente conflicto podría constituir un precedente
relevante en el desarrollo de esas negociaciones. A partir de este mismo
precedente, Telefónica Móviles también podría impulsar unas negociaciones en
unos términos que hasta la fecha no le han sido factibles. [CONFIDENCIAL].
Estas negociaciones podrían traducirse, por tanto, en unos precios de
originación no sólo inferiores sino también simétricos, que beneficiarían tanto a
los potenciales impulsores de las mismas (BT y Telefónica Móviles) como a los
operadores móviles con los que estos operadores hubieran renovado los
acuerdos. Estos últimos podrían a su vez actualizar entre sí sus acuerdos de
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interconexión para no soportar los costes superiores derivados de los acuerdos
de interconexión actuales (y, por tanto, sin actualizar).
3. No hay problemas de interoperabilidad ni de falta de adecuación de
acceso
Según Telefónica Móviles, la existencia de un diferencial entre los costes de un
servicio y el precio no prejuzgan la existencia de un problema de competencia
en un mercado no regulado. De lo contrario la CNMC debería seguir el
procedimiento de análisis de mercados. Como no lo ha hecho y el mercado
está desregulado, los precios se fijan conforme a criterios comerciales que
normalmente distan de un paralelismo de los costes. Tampoco este precio
mayorista debe guardar un paralelismo con el precio minorista desde redes
móviles. Este paralelismo solo se observa en los mercados sujetos a
regulación.
Por tanto, las divergencias apreciadas por la CNMC no muestran que haya un
problema de interoperabilidad ni falta de adecuación de acceso, como muestra
el hecho de que el tráfico originado en la red de Telefónica Móviles con destino
la numeración para llamadas gratuitas de BT ha crecido.
Telefónica Móviles argumenta que la evolución del precio de originación móvil
obedece a la dinámica propia de un mercado de doble cara donde los agentes
implicados operan en sus dos vertientes: (i) dar acceso a los usuarios y (ii)
proveer servicios de cobro revertido automático a las empresas. Según
Telefónica Móviles, al carecer de red de acceso y solo prestar el segundo
servicio BT tiene un interés desmedido en reducir los precios de acceso móvil y
por este motivo la propuesta de la CNMC genera grandes distorsiones en la
competencia.
Además la referencia tomada por la CNMC para la fijación del precio mayorista
de originación para llamadas gratuitas no es válida ya que no hay un criterio
homogéneo válido para la imputación de los ingresos de los servicios
empaquetados a las llamadas de voz nacional.
Respuesta
Esta Sala no está de acuerdo con el argumento esgrimido por Telefónica
Móviles según el cual la correspondencia entre el precio de un servicio
mayorista y los costes incurridos en su prestación o el precio del servicio
minorista que presta a partir de dicho servicio mayorista sólo aplicaría a los
mercados regulados.
La intervención regulatoria no debería introducir per se una categoría de
resultados de mercado ajena a la que se esperaría en un mercado en
competencia. Precisamente, la acción regulatoria trata de emular, en la medida
de lo posible, el resultado que se observaría en un mercado en competencia
teniendo presente sus características estructurales. Por esta razón, en tanto
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que la intervención regulatoria, en sus diferentes vertientes
30
, tiene como
objetivo, entre otros, el fomento de la competencia efectiva, las referencias a
los costes subyacentes o al precio minorista siguen siendo aplicables en el
marco del presente conflicto.
A este respecto cabe referirse al expediente CNF/DTSA/798/14 Acceso
Telefónica–Yoigo, en el que Telefónica Móviles formulaba alegaciones que
contradicen esta línea argumental. Concretamente, [CONFIDENCIAL].
Telefónica Móviles también relacionaba las medidas adoptadas en relación a
los precios regulados de terminación con los precios de originación para
justificar la necesidad de modificar estos últimos. A este respeto,
[CONFIDENCIAL].
Cabe destacar asimismo que se ha descartado la orientación a costes como
solución a la hora de establecer estos precios en el marco del presente
conflicto. Esta alternativa podría tener un impacto en el mercado que excedería
del ámbito de las relaciones comerciales bilaterales entre las partes implicadas
en el presente conflicto y que, por tanto, exigiría un análisis más en profundidad
del mercado en su conjunto.
A este respecto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha
determinado que el coste de una llamada a una línea telefónica de asistencia
operada por un comerciante, en relación con un contrato celebrado, no puede
exceder del coste de una llamada a una línea telefónica fija geográfica o móvil
estándar
31
. Si bien este procedimiento prejudicial se centra en el precio
minorista de llamadas con coste para el usuario final y el objeto del presente
expediente es el precio de originación para llamadas gratuitas para el llamante,
la sentencia del TJUE sirve, en todo caso, para ilustrar la lógica económica que
subyace a la vinculación al precio de una llamada móvil de la presente
resolución.
El crecimiento experimentado por el tráfico originado en la red de Telefónica
Móviles con destino a la numeración gratuita de BT no implica necesariamente
que el precio que actualmente cobra Telefónica Móviles por el servicio de
originación asociado a ese tráfico sea adecuado y no pudiera tener los efectos
negativos que se mencionan en el apartado sexto de la sección III relativa a los
fundamentos jurídicos materiales. BT podría haber aumentado su base de
clientes, esto es, el número de empresas que requieren este servicio de
llamadas gratuitas, por razones no vinculadas necesariamente a las
condiciones en que se presta este último servicio. Las ofertas a empresas
suelen presentar un mayor grado de personalización y complejidad en
30
Dependiendo del riesgo esperado de generalización de prácticas anticompetitivas en la
prestación de un determinado servicio.
31
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), Sala Séptima, de 2 de marzo
de 2017 (C-568/15), que resuelve la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Regional
Civil y Penal de Stuttgart, Alemania, en relación con el precio máximo de las llamadas a los
servicios telefónicos de información y atención al cliente.
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comparación con las ofertas estandarizadas dirigidas al segmento de masas y,
por tanto, la decisión de optar por un proveedor de comunicaciones
electrónicas no respondería a un único factor. Por esta razón, esta Sala no
considera que el crecimiento experimentado por tráfico dirigido a la numeración
gratuita de BT permita concluir, por sí solo, que el precio de originación no es
elevado y no genera distorsiones.
En relación con la referencia tomada para la fijación del precio de originación,
esta Sala considera que la falta de homogeneidad en los ingresos imputados
por los operadores a las llamadas de voz nacional no es un argumento que
cuestione el método adoptado para la fijación del precio de originación. Hasta
la fecha, los datos sobre ingresos utilizados constituyen la mejor información
disponible para estimar el precio de una llamada nacional con origen móvil y su
evolución en el tiempo. Por tanto, dado que no se pone en cuestión la
idoneidad de la referencia al precio minorista de este tipo de llamadas móviles,
esta Sala no considera apropiado realizar ninguna modificación
32
.
4. El resuelve segundo propuesto es de imposible cumplimiento por BT
Telefónica Móviles sostiene que BT no puede dar cumplimiento al segundo
resuelve relativo al precio del servicio mayorista de originación que presta
porque es un OMV revendedor. Con el fin de evitar asimetrías, Telefónica
Móviles concluye que este resuelve debería tener en cuenta al OMR anfitrión
de BT.
A este respecto, Telefónica Móviles alega que la bilateralidad y la simetría de
las medidas propuestas son materialmente imposibles porque BT únicamente
presta sus servicios en la parte de la gestión de los números 800/900 mientras
que el acceso se lo presta su OMR anfitrión (Vodafone). A diferencia de los
OMR, BT no participa en los dos extremos de la cadena.
Según Telefónica Móviles la medida propuesta solo será simétrica si la CNMC
obliga a diferenciar las llamadas originadas por clientes propios del OMR
anfitrión de las llamadas originadas por los clientes de sus OMVs. De lo
contrario, el precio de originación que aplica a las llamadas originadas por los
clientes de BT con destino la numeración corta de Telefónica Móviles sería el
vigente conforme al AGI firmado por este último y el OMR anfitrión (Vodafone).
Este precio de originación no tendría por qué ser necesariamente el mismo al
precio de originación propuesto para la resolución del conflicto.
Por último, Telefónica Móviles señala que el servicio de tránsito que presta
Telefónica no permite diferenciar el precio de un mismo operador destino en
función del operador que origina la llamada. La modificación de precios
32
Sirva nuevamente como ejemplo que, en el marco del expediente CNF/DTSA/798/14 Acceso
Telefónica–Yoigo, el grupo Telefónica consideraba que el precio razonable para el servicio de
interconexión de acceso debería situarse en torno a [CONFIDENCIAL].
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propuesta solo sería aplicable en el caso de interconexión directa con OMV
completos.
Respuesta
El Resuelve, en su conjunto, está referido a los precios de originación
contenidos en el addendum del AGI firmado por Telefónica Móviles y BT, que
está en vigor. Por tanto, es responsabilidad de estos dos operadores dar
cumplimiento al mismo y ajustar los precios de originación que actualmente se
facturan (bien conforme a la modalidad de interconexión indirecta, que es la
que están utilizando, bien bajo la modalidad de interconexión directa, en el que
caso de que decidieran retornar a ella). Dicho de otro modo, esta Sala no está
juzgando la manera en la que los dos operadores, Telefónica Móviles y BT,
deben prestarse mutuamente los servicios de originación para llamadas
gratuitas, sino que únicamente establece el precio de los mismos.
A este respecto, Telefónica Móviles alega que existen distintos problemas de
aplicación de la medida establecida por la CNMC, debido a que (i) el servicio
de tránsito de Telefónica no permitiría diferenciar el precio a un mismo
operador destino (por ejemplo, un número 900 de BT) en función del operador
origen de la llamada (llamada originada por un cliente de Telefónica Móviles o
bien por un cliente de otro operador, que también utiliza el servicio de tránsito
de Telefónica) y que (ii) BT es un OMV PS y, por tanto, su OMR anfitrión presta
el servicio de originación para estas llamadas.
Con respecto al primer punto, cabe destacar que, si se acabara aplicando este
precio a otros operadores interconectados en tránsito con Telefónica, la
alegación de Telefónica Móviles según la cual la reducción en costes que se
deriva de menores precios de originación fijado en el Resuelve solo beneficiaría
a BT (y por tanto generaría distorsiones sobre la competencia) no se sostiene
ya que la reducción de costes, que resulta de la medida contemplada en el
Resuelve, se extendería a más operadores.
Además cabe recordar que el servicio mayorista de tránsito no está sujeto a
obligaciones regulatorias de carácter ex-ante, pudiendo ser prestado por
Telefónica así como por otros operadores en un contexto de competencia
efectiva. Por tanto, la mayor complejidad que pudiera suponer la
implementación de una diferenciación de tarifas en función de distintos
orígenes y destinos (como consecuencia de la multiplicación de distintos tipos
de APCs
33
en consolidación
34
), no significaría una imposibilidad absoluta de
carácter técnico; máxime cuando esta diferenciación no tendría por qué ser
33
Agrupación Para Consolidar, concepto en el que se agrupa la información relativa a los
registros detallados de llamadas (conocidos por sus siglas en inglés, CDR, Call Detail
Records).
34
En especial para aquellos operadores con un mayor número de interconexiones, como es el
caso de Telefónica.
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necesariamente puesta en práctica por Telefónica al existir la posibilidad de
utilizar un operador de tránsito alternativo.
Con respecto al segundo punto, la falta de simetría que surge, según
Telefónica Móviles, de la decisión de BT de prestar los servicios de
comunicaciones móviles bajo la modalidad de OMV PS no es tal o, cuanto
menos, no lo es en los términos expuestos por este operador.
Sobre la base del acuerdo suscrito por BT con su operador anfitrión
[CONFIDENCIAL]
Las alegaciones adicionales que Telefónica Móviles formula a este respecto, no
alteran esta conclusión ya que este operador sólo indica que (i) ese es el precio
para acceso fijo con destino numeración 900 de Telefónica y (ii) para accesos
móviles se establecen precios superiores, desconociendo, por tanto, las rutas
de interconexión por las que BT entrega su tráfico con origen móvil, entre otras
causas, por tratarse de un OMV proveedor de servicios sin red de acceso móvil
ni numeración asignada.
En definitiva, (i) el Resuelve en su conjunto está debidamente fundamentado
sobre la base del addendum, que está en vigor, y la capacidad que
actualmente tiene BT de gestionar el tráfico originado por sus clientes móviles y
establecer un precio por el servicio mayorista de originación de dicho tráfico y
(ii) las limitaciones que menciona Telefónica Móviles no lo invalidan.
5. Fórmula para el cálculo del precio de originación para llamadas
BT no está de acuerdo con la fórmula propuesta por la DTSA para el cálculo de
los precios de originación para llamadas gratuitas entre BT y Telefónica
Móviles. BT considera que si se toma como referencia el precio minorista tiene
poco sentido detraer el coste de terminación. Según BT debería detraerse el
precio de terminación. De lo contrario, si solo se resta el coste de terminación,
se está atribuyendo al servicio de originación los costes de comercialización y
margen del servicio de terminación y esto no sería razonable. BT propone
eliminar todo el precio, esto es, el coste, los gastos de comercialización y
margen del servicio de terminación. Dado que es difícil atribuir qué parte del
precio minorista corresponde a originación y terminación, BT propone que el
precio de originación se calcule como el 50% del precio de minorista
considerado. BT prevé que este porcentaje podría subir al 60% si se considera
que el precio de la parte de terminación debe ser menor que el de la
originación.
Respuesta
El precio de terminación está regulado y es igual al coste de terminación, que
se calcula conforme al modelo de costes BU-LRIC puro. Por tanto, desde ese
punto de vista, no habría discrepancia alguna. Ahora bien, BT parece
implícitamente abogar por que el precio de terminación, por lo menos a los
efectos del presente conflicto, se calcule de manera diferente a como la
regulación ex-ante vigente establece y añadir costes que no se recuperan vía el
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servicio regulado de terminación en redes fijas. Además BT estima que el
precio de terminación (diferente del regulado) debería ser como mínimo el 40%
del precio minorista.
La fórmula propuesta por BT es inconsistente con la regulación vigente;
argumento que por sí solo ya invalidaría su propuesta. Además los porcentajes
con respecto al precio minorista que este operador propone para el cálculo del
precio de terminación no están fundamentados de manera objetiva, esto es, no
están basados en una evidencia (por ejemplo, de mercado o de costes) que
pueda ser valorada convenientemente. Por ello, no cabe hacer ninguna
modificación en el mecanismo propuesto en el informe de audiencia para la
determinación de los precios de originación para llamadas gratuitas, que son
objeto del presente expediente.
