Resolución CFT/DTSA/007/19 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 23-09-2020
| Fecha | 23 Septiembre 2020 |
| Número de expediente | CFT/DTSA/007/19 |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
CFT/DTSA/007/19/AIRE vs
ADVANCED RETENCIÓN DE PAGOS
902
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
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RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO DE ACCESO INTERPUESTO POR AIRE
NETWORKS DEL MEDITERRÁNEO, S.L. CONTRA ADVANCED VOICE, S.L.,
EN RELACIÓN CON DETERMINADAS LLAMADAS IRREGULARES A
NÚMEROS 902
CFT/DTSA/007/19/AIRE vs ADVANCED RETENCIÓN DE PAGOS 902
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidente
D. Ángel Torres Torres
Consejeros
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Dª. Pilar Sánchez Núñez
Secretario
D. Joaquim Hortalà i Vallvé
En Madrid, a 24 de septiembre de 2020
Vistas las actuaciones practicadas en el expediente de referencia, la SALA DE
SUPERVISIÓN REGULATORIA adopta resolución basada en los siguientes:
I. ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Escrito de presentación del conflicto por Aire Networks
Con fecha 23 de enero de 2019, tuvo entrada en el registro de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) escrito de Aire Networks
del Mediterráneo, S.L. (Aire), mediante el que plantea un conflicto de
interconexión contra Advanced Voice, S.L. (Advanced) en relación con un tráfico
presuntamente no permitido que habría usado numeración no autorizada y que
podría constituir un tráfico irregular con fines fraudulentos, procedente de un
presunto ataque a la centralita de un revendedor de Aire -Don Ignacio José Pla
Cuco (IJPC)-.
En concreto, Aire solicitaba: (i) que se le devuelvan “las cantidades cobradas por
Advanced Voice en relación con las llamadas objeto de conflicto” originadas
desde el operador mencionado (IJPC) los días 11, 12, 13 y 14 de septiembre de
2018
1
y (ii) la apertura de un procedimiento sancionador a Advanced, por el “uso
inadecuado de la numeración 902” asignada a este operador.
1
Aunque Aire en sus escritos no menciona el día 11 de septiembre de 2018, en los listados Excel
que contienen la relación de llamadas, objeto de controversia en este conflicto, aportados por
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SEGUNDO.- Comunicación del inicio del procedimiento y requerimientos
de información a las partes interesadas
Mediante sendos escritos de la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual (Directora de la DTSA) de la CNMC de fecha 6 de febrero de 2019,
se comunicó a Aire, Advanced, Orange Espagne, S.A.U. (Orange) e IJPC
2
el
inicio de un procedimiento de conflicto, con arreglo a la normativa sectorial y de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 21.4, párrafo segundo, de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPAC), dando traslado del escrito presentado por
Aire al resto de los interesados.
Asimismo, se les requirió, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 de la LPAC,
determinada información necesaria para la resolución del conflicto.
TERCERO.- Contestación de los interesados a los requerimientos de
información
Con fechas 15, 18, 20 y 22 de febrero de 2019, se recibieron en la CNMC escritos
de Advanced, Orange, Aire e IJPC, respectivamente, mediante los cuales daban
contestación a los requerimientos de información formulados por esta Comisión.
CUARTO.- Declaraciones de confidencialidad
Mediante acuerdos de la Directora de la DTSA de fechas 13 y 19 de febrero de
2019, se declaró como confidencial determinada información aportada por Aire,
con fecha 21 de enero de 2019, y por Advanced, con fecha 15 de febrero de
2019.
QUINTO.- Nuevo requerimiento de información a los interesados y
contestación
A raíz de las contestaciones remitidas por Aire y Advanced mencionadas en el
Antecedente anterior, con fecha 5 de marzo de 2019, se formuló un nuevo
requerimiento de información a estos operadores, cuyas contestaciones se
recibieron los días 21 y 25 de marzo de 2019, respectivamente.
SEXTO.- Nuevos requerimientos de información y contestación de varios
operadores
Con fecha 5 de marzo de 2019, se comunicó el inicio del procedimiento de
conflicto y su condición de interesados a Telefónica de España, S.A. Unipersonal
Aire, figuran también llamadas de ese día y el importe total reclamado por Aire incluye el relativo
a las llamadas del día 11 de septiembre de 2018. Por ello, se entienden también comprendidas
esas llamadas en el presente conflicto.
2
A la luz de la información obrante en el expediente, todos estos operadores participar on en la
cadena del tráfico objeto del presente procedimiento.
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(Telefónica), Vodafone ONO, S.A. Unipersonal (Vodafone Ono) y Telecom2 Ltd
(Telecom2), y se les requirió determinada información.
Con fechas 26 y 27 de marzo de 2019 se recibieron contestaciones de Telefónica
y Vodafone Ono, respectivamente, sin que Telecom2 haya contestado al
requerimiento de información.
SÉPTIMO.- Requerimiento de información a la SEAD y contestación
Con fecha 25 de marzo de 2019 la Directora de la DTSA remitió un requerimiento
de información a la Secretaria de Estado para el Avance Digital (SEAD)
3
. Con
fecha 8 de mayo de 2019 se recibió escrito de contestación de la SEAD.
OCTAVO.- Declaraciones de confidencialidad
Con fecha 30 de abril de 2019, mediante acuerdos de la Directora de la DTSA,
se declaró como confidencial determinada información del escrito remitido por
Orange y de sendos escritos remitidos por Aire de fechas 20 de febrero y 21 de
marzo de 2019.
NOVENO.- Nuevos requerimientos de información y contestación
Con fecha 21 de junio de 2019, se precisó requerir determinada información
adicional, necesaria para la tramitación del expediente, a Telefónica, Vodafone
Ono, Orange, Aire y Advanced.
Con fechas 3, 4, 5, 9 y 10 de julio de 2019, se recibieron en la CNMC escritos
remitidos por Telefónica, Aire, Advanced, Vodafone Ono y Orange,
respectivamente, mediante los cuales daban contestación a los anteriores
requerimientos de información.
DÉCIMO.- Declaraciones de confidencialidad
Con fechas 2 de mayo, 8 y 18 de julio de 2019 se declaró como confidencial
determinada información de los escritos remitidos por los operadores
interesados en el presente procedimiento.
UNDÉCIMO.- Rectificación de un error material de una declaración de
confidencialidad de Telefónica
Con fecha 19 de julio de 2019, Telefónica comunicó que había detectado un error
material en el Resuelve Primero del acuerdo de declaración de confidencialidad
del día 8 del mismo mes y año, en el que se declaró como confidencial
determinada información del escrito que había remitido el día 3 de julio de 2019.
3
En la actualidad, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales
(SETID).
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Con fecha 24 de julio de 2019 se dictó resolución rectificando el citado error
material.
DUODÉCIMO.- Otra información adicional
Con fechas 9 de septiembre de 2019 y 9 de julio de 2020, se incorporó de oficio
al expediente determinada información que figura en páginas de Internet y bases
de datos, sobre la organización empresarial de Telecom2 y su relación con
Advanced.
DECIMOTERCERO.- Trámite de audiencia y alegaciones
De conformidad con lo previsto en el artículo 82 de la LPAC, con fecha 26 de
febrero de 2020, se puso a disposición de los interesados el informe de la DTSA,
emitido en el trámite de audiencia, otorgándoles un plazo de diez días para que
efectuaran sus alegaciones y aportaran los documentos que estimaran
pertinentes.
Con fecha 4 de marzo de 2020 se recibió escrito de alegaciones de Orange, y el
día 10 de marzo de 2020, los escritos remitidos por IJPC y Telefónica.
Por su parte, los operadores Aire y Telecom2 no han formulado alegaciones en
el trámite de audiencia.
DECIMOCUARTO.- Solicitud de Advanced de ampliación de plazo de
alegaciones
Con fecha 5 de marzo de 2020, Advanced solicitó ampliación del plazo para
formular alegaciones en el trámite de audiencia, siéndole conferida una
ampliación de 5 días con fecha 6 de marzo de 2020.
DECIMOQUINTO.- Escrito adicional de Advanced
Con fecha 17 de marzo de 2020, se recibió escrito de Advanced en el que
manifestaba que, en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el
que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis
sanitaria ocasionada por el COVID-19, cuya disposición adicional tercera
suspende los plazos administrativos, “se procederá a realizar las alegaciones
cuando pierda vigencia el citado Real Decreto y se reanuden los plazos”.
DECIMOSEXTO.- Declaración de confidencialidad
Con fecha 28 de abril de 2020, se declaró como confidencial determinada
información del escrito remitido por Orange con fecha 4 de marzo de 2020.
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DECIMOSÉPTIMO.- Remisión de documentación a la Guardia Civil
Mediante escrito de fecha 12 de junio de 2020, se remitió a la Guardia Civil copia
de varios documentos no confidenciales obrantes en el expediente en relación
con las denuncias presentadas por algunos interesados en el presente
procedimiento.
DECIMOCTAVO.- Alegaciones de Advanced
Con fecha 29 de junio de 2020, se recibió escrito de Advanced en el que formula
alegaciones al trámite de audiencia.
DECIMONOVENO.- Incoación de procedimiento sancionador
Con fecha 29 de julio de 2020, se procedió a la apertura de un procedimiento
sancionador a Advanced con número SCN/DTSA/055/20.
VIGÉSIMO.- Informe de la Sala de Competencia
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio,
de creación de la CNMC (LCNMC) y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico
de la CNMC, aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala
de Competencia de la CNMC ha emitido informe sin observaciones.
A los anteriores Antecedentes de hecho les son de aplicación los siguientes,
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Objeto del procedimiento
El presente procedimiento tiene por objeto analizar la solicitud de Aire,
consistente en que se declare la procedencia de la devolución, por parte de
Advanced, de los importes abonados a este operador correspondientes a
determinadas llamadas originadas en los equipos del operador IJPC
4
los días
11, 12, 13 y 14 de septiembre de 2018, por tener su origen en un tráfico
presuntamente no permitido que usaría numeración no autorizada, que también
pudiera ser tráfico irregular con fines fraudulentos, a tenor de la categorización
del tráfico establecida en el Real Decreto 381/2015, de 14 de mayo, por el que
se establecen medidas contra el tráfico no permitido y el tráfico irregular con fines
fraudulentos en comunicaciones electrónicas (Real Decreto 381/2015).
4
Revendedor desde el que se originaron los tráficos –ver Antecedente Primero-.
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SEGUNDO.- Habilitación competencial de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia y ley aplicable
Las competencias de la CNMC para intervenir resultan de lo dispuesto en la
normativa sectorial. Tal y como señala el artículo 6.5 de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la CNMC (LCNMC), corresponde a este organismo “realizar
las funciones atribuidas por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre[
5
], y su normativa
de desarrollo”.
A estos efectos, los artículos 6.4 y 12.1.a) de la LCNMC, y 12.5, 15 y 70.2, letras
d) y g) de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel),
otorgan a la CNMC competencias para intervenir en las relaciones y en los
conflictos que surjan entre operadores o entre operadores y otras entidades que
se beneficien de las obligaciones de acceso e interconexión en los mercados de
comunicaciones electrónicas, a petición de cualquiera de las partes implicadas
o de oficio cuando esté justificado, para fomentar y, en su caso, garantizar la
adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios,
así como, la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la
LGTel.
En línea con lo anterior, el artículo 6.4 del Real Decreto 381/2015 dispone que
“[S]i de la tramitación de los expedientes a los que se refieren los apartados
anteriores[
6
] se desprende que las solicitudes o notificaciones correspondientes
tienen su origen en un conflicto entre operadores en materia de acceso o
interconexión, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia resolverá
sobre los extremos objeto del conflicto, de acuerdo con lo señalado en el artículo
15 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones”.
Por ello, de conformidad con los preceptos citados y en atención a lo previsto en
los artículos 20.1 y 21.2 de la LCNMC, y de conformidad con el artículo 14.1.b)
del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real Decreto 657/2013, de
30 de agosto, el órgano competente para resolver el presente procedimiento es
la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC.
Por último, el presente procedimiento, en lo no previsto por la LCNMC y la LGTel,
se rige por lo establecido en la LPAC.
5
La referencia a esta ley ha de entenderse realizada en la actualidad a la Ley 9/2014, de 9 de
mayo, General de Telecomunicaciones, que derogó la Ley 32/2003.
6
Refiriéndose a los procedimientos para suspender la interconexión ante un tráfico no permitido
que hace un uso indebido de la numeración o un tráfico irregular con fines fraudulentos,
contenidos en los apartados primero y segundo del artículo 6 del Real Decreto 381/2015.
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III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS MATERIALES
PRIMERO.- Descripción de los hechos denunciados y operadores
implicados
Aire, entidad que plantea el presente conflicto, es un operador de
comunicaciones electrónicas inscrito en el Registro de Operadores como
explotador de redes y prestador de distintos servicios de comunicaciones
electrónicas desde el año 2004
7
.
IJPC, operador desde cuya centralita se originaron las llamadas controvertidas
a números 902, es un revendedor
8
que, con fecha 16 de febrero de 2015
suscribió con Aire un contrato de telefonía cuyo objeto es la prestación por este
último de INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA IJPC Y AIRE [] FIN
CONFIDENCIAL.
Por su parte, Advanced, asignatario de la numeración 902 a la que se realizaron
las llamadas
9
, es un operador de comunicaciones electrónicas inscrito en el
Registro de Operadores para la prestación de los siguientes servicios: servicio
telefónico fijo, servicios vocales nómadas, servicio telefónico sobre redes de
datos en interoperabilidad con el servicio telefónico disponible al público y
servicio de telefonía vocal en grupo cerrados de usuarios
10
.
En su escrito de fecha 23 de enero de 2019, Aire afirma que los días [11,] 12, 13
y 14 de septiembre de 2018
11
se realizaron más de INICIO CONFIDENCIAL
TERCEROS [] FIN CONFIDENCIAL, desde los equipos del operador IJPC, hacia
números de red inteligente. Las llamadas se realizaron, concretamente, a la
numeración 902 572 15U (siendo U una cifra del 1 al 9 ambas incluidas) y 902
572 CDU (siendo CDU las siguientes cifras: 240, 940, 949, 939, 950 y 959),
asignada al operador Advanced
12
.
7
Entre otros, Aire figura inscrito para prestar el servicio telefónico fijo, el servicio de proveedor
de acceso a internet y como operador móvil virtual prestador de servicio (expedientes núm. RO
2003/305, RO 2004/165, RO 2008/1667, RO/DTSA/1323/15, RO/DTSA/0844/16,
RO/DTSA/0486/18 y RO/DTSA/0513/18).
8
IJPC figura inscrito en el Registro de Operadores como operador que presta los siguientes
servicios, entre otros: servicio de reventa del servicio telefónico fijo, reventa del servicio vocal
nómada y prestación del servicio de acceso a internet (expedientes núm. RO 2014/1836 y
2014/2221).
9
La numeración 902572CDU –objeto del presente procedimiento- fue asignada a Advanced el
día 8 de septiembre de 2014 (expediente núm. DT 2014/1454).
10
Expediente núm. RO 2013/1804.
11
Vid nota al pie 1.
12
Aire en el escrito por el que interpone el conflicto hace referencia únicamente como números
afectados a los 902 572 terminados en las siguientes cifras: 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156,
157, 158, 159. Sin embargo, en el Excel que acompaña a la denuncia se incluyen también los
números 902 572 terminados en las siguientes cifras: 240, 939, 940, 949, 950 y 959. El importe
de las llamadas a estos números fue de INICIO CONFIDENCIAL TERCEROS [] FIN
CONFIDENCIAL y que, sumado a las del resto, daría el total de la cantidad denunciada.
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Según declaró Advanced, la numeración 902 572 15U fue cedida en las
condiciones que se explicarán más adelante, a un operador británico
denominado Telecom2
13
.
Advanced explicó, en el escrito remitido a esta Comisión de fecha 22 de marzo
de 2019, que Telecom2 es un operador británico, que presta servicios legalmente
en el Reino Unido
14
bajo la supervisión de OFCOM
15
y que no actúa como
operador de telecomunicaciones en España –de hecho, Telecom2 no está
inscrito en el Registro de Operadores-.
Advanced y Telecom2 tienen suscrito un contrato, desde el 3 de junio de 2018,
por el que se califica a Telecom2 como un agente comercial de Advanced. Según
el contrato, Telecom2 INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ADVANCED
Y TELECOM2 [] FIN CONFIDENCIAL.
El resto de los números asignados por la CNMC a Advanced y objeto del
presente expediente no han sido utilizados con clientes finales, sino que, según
declara Advanced, “se ha utilizado de manera puntual para testeo, no estando
asignada a ningún cliente en las fechas señaladas”. Sin embargo, aunque su
importe no es significativo, estas últimas llamadas se incluyen también como
tráfico controvertido, porque figuran en los listados remitidos por Aire y el importe
de las llamadas a estos números forman parte del total reclamado por Aire –con
independencia del uso que en destino se haya dado a los números-.
Por otra parte, todas las llamadas objeto de este procedimiento se generaron
desde números que no figuran en el Plan Nacional de Numeración Telefónica
16
(PNNT)
17
.
Independientemente de cómo se generasen las llamadas objeto del presente
procedimiento, el siguiente esquema muestra a todos los operadores que
estuvieron involucrados en el curso de las llamadas y en la cadena de pagos que
posteriormente se analizará, de conformidad con la información facilitada por
todos ellos.
13
En el contrato examinado, Advanced cedió a Telecom2 100 números, del 902 572 100 al 902
572 199.
14
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
15
OFCOM (Office of Communications) es el regulador de telecomunicaciones británico.
16
Plan aprobado como anexo del Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, por el que se
aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y
numeración.
17
INICIO CONFIDENCIAL TERCEROS []FIN CONFIDENCIAL.
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Ilustración 1: Esquema gráfico de los operadores implicados (elaboración propia)
De acuerdo con el gráfico anterior, las llamadas se efectuaron desde los equipos
de IJPC, que tiene la condición de operador de acceso, que entregó las llamadas
producidas los días 11, 12, 13 y 14 de septiembre de 2018 a Aire. Inicialmente,
estas deberían haber pasado desde la red de Aire a Telefónica, y de ésta a la de
Orange –y posteriormente a la de Advanced, asignatario de la numeración
denunciada, hacia la que se dirigieron las llamadas presuntamente irregulares-.
Sin embargo, para el tráfico controvertido, Telefónica cometió un error de
encaminamiento y cursó las llamadas a Vodafone Ono, quien las dirigió a
Orange, operador de tránsito con quien tiene contrato Advanced. Una vez
Orange pasó a Advanced las llamadas, este operador entregó los tráficos objeto
de este procedimiento a Telecom2.
El esquema de pagos en cascada entre los operadores que intervinieron en los
tráficos objeto del presente conflicto se rige por el modelo de acceso.
De acuerdo con el contrato, IJPC cobra al abonado por el servicio telefónico que
le presta y paga a Aire la cantidad estipulada en el contrato que tienen suscrito.
De este importe, Aire retiene el que corresponde a su servicio mayorista de
soporte, antes de pasar el resto del importe a los siguientes operadores de la
cadena.
En el modelo de acceso, el operador de red inteligente –en este caso, Advanced-
debe hacerse cargo del importe de los servicios de acceso y tránsito prestados
por todos los operadores intervinientes, IJPC, Aire, Telefónica, Vodafone Ono,
en su caso, y Orange. En la práctica, cada uno de dichos intervinientes en la
cadena retiene el importe que le corresponde cobrar por el servicio prestado y
traslada al siguiente de la cadena el resto del importe, y así hasta Advanced, que
como operador de red destino de las llamadas de red inteligente, debería recibir
de Orange el importe que reste.
TELEFÓ-
NICA
VODAFO-
NE ONO
ORANGE
ADVANCED
TELECOM
2 LTD
AIRE
JIPC
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En el presente caso, la retención de pagos del tráfico denunciado no llegó a
hacerse efectiva, como se detallará más adelante, siendo Aire el que asumió el
pago íntegro del importe de estas llamadas que abonó al siguiente operador en
la cadena, pues no ha recibido pago alguno por parte de IJPC, ni este de los que
generaron las llamadas, pues no había abonados llamantes, probablemente, por
haberse producido un hackeo en su centralita, como se explica a continuación
18
.
IJPC y Aire denunciaron ante la Guardia Civil el presunto ataque sufrido en la
centralita del primero, con fechas 31 de octubre de 2018 -rectificada en cuanto a
su cuantía el día 20 de noviembre de 2018
19
- y 21 de febrero de 2019
20
. En esta
última denuncia, presentada ante la Guardia Civil de Valencia por IJPC, el
operador afirma desconocer cómo se generaron dichas llamadas y plantea dos
posibilidades:
“(i) alguien accedió a alguno de los equipos de mi red y una vez dentro dio de alta
una cuenta para poder generar llamadas desde mi IP y así tener una validación en
los equipos de AIRE y poder llevar a cabo todas las llamadas fraudulentas obteniendo
así cuantiosos beneficios económicos o bien,
(ii) la conducta fraudulenta se ha llevado a cabo en el sistema operativo de AIRE
pues este operador cuenta con un sistema antifraude de consumo máximo que fue
manipulado o no funcionó (en este caso AIRE dispone de un software propio donde
se pueden configurar varias alarmas o alertas, entre ellas, un sistema antifraude de
consumo máximo de telefonía y yo tenía configurada una alerta global de consumo
máximo diario de INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA IJPC y AIRE [] FIN
CONFIDENCIAL euros).”
En sus alegaciones al informe de audiencia, Advanced afirma que IJPC “no tiene
constancia de que se haya producido un hackeo”. Para realizar esa afirmación
se basa en la denuncia presentada por IJPC ante la Guardia Civil. Asimismo,
solicita que se aporten pruebas concretas del hackeo.
De la lectura de la denuncia, no se llega a la conclusión que señala Advanced,
sino que IJPC denuncia que se ha generado un tráfico desde su centralita por
terceros, pero ignora el procedimiento seguido para llevarlo a cabo. No se
considera necesario acreditar las manipulaciones del sistema de seguridad en el
presente procedimiento, cuando el origen de las llamadas lo constituyen
números que no están incluidos en el PNNT, el tráfico se aparta de los patrones
habituales del operador -como prueba el exceso sobre el límite de gasto
establecido y que saltaran las alarmas de los operadores de tránsito, como se
indicará más adelante- y no se ha acreditado que haya usuarios finales ni, por
tanto, que se haya producido una comunicación en esas llamadas.
18
INICIO CONFIDENCIAL TERCEROS [] FIN CONFIDENCIAL.
19
Denuncia de Aire, adjuntada como anexo a su escrito de 23 de enero de 2019.
20
Denuncia de IJPC, adjuntada como anexo a su escrito de 22 de febrero de 2019.
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SEGUNDO.- Sobre la regulación vigente en materia de tráfico no permitido
e irregular con fines fraudulentos
bloqueados actualmente en interconexión y los procedimientos a seguir para
proceder al bloqueo de la numeración afectada y a la retención de los pagos en
interconexión correspondientes
21
.
Los artículos 2 y 3 del Real Decreto citado definen los conceptos de tráfico no
permitido y de tráfico irregular con fines fraudulentos, respectivamente. La
valoración definitiva de las razones por las cuáles el operador califique los
tráficos dentro de estas categorías la hará el órgano administrativo competente,
en este momento, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e
Infraestructuras Digitales (SETID) –a través de los procedimientos establecidos
en los artículos 6.1 y 6.2-.
tráfico no permitido que usa numeración no autorizada el que tenga origen o
destino en recursos públicos de numeración que no hayan sido atribuidos,
habilitados o asignados, pertenecientes a (…) planes e instrucciones sobre
recursos de numeración”, entre ellos, el PNNT
22
.
Por su parte, el artículo 3 del Real Decreto 381/2015 define el tráfico irregular
con fines fraudulentos como aquel que “presenta características que difieren
significativamente de los patrones habituales de tráfico cursado bajo un
funcionamiento ordinario de la red o de los servicios correspondiente a prácticas
comerciales generalmente aceptadas en la prestación de los servicios de
comunicaciones electrónicas, en aspectos tales como su volumen, número de
conexiones o distribución en el tiempo, para determinados orígenes, destinos,
rutas o áreas geográficas”.
Teniendo en cuenta la descripción realizada en el apartado anterior sobre las
llamadas realizadas, con origen en numeración inexistente en el PNNT, el
presente conflicto involucra tráfico no permitido que usa numeración no
autorizada, y también podría tener elementos de tráfico irregular con fines
fraudulentos, según señalan las partes interesadas –posteriormente se hará
referencia a esta cuestión-.
Por otra parte, en relación con la retención de pagos y el bloqueo del tráfico, el
Real Decreto citado establece, en su artículo 4.2, que:
21
Con anterioridad a dicho Real Decreto, este análisis sobre la posibilidad de bloquear la
interconexión se hacía a través de los criterios establecidos por distintas resoluciones de la
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones –y la retención de pagos no se regulaba-.
22
Adicionalmente, el apartado 3 del citado artículo se refiere al tráfico no permitido que hace un
uso indebido de la numeración, tipología de tráfico que no se ve en el presente conflicto.
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«Los operadores podrán implantar procedimientos y sistemas que, basándose en
las características del tráfico, permitan identificar los tipos de tráficos que
obedezcan a los conceptos recogidos en los artículos 2 y 3, y actuar sobre ellos, en
particular reteniendo los correspondientes pagos de interconexión, acceso o
interoperabilidad, o bloqueando la transmisión de determinados tipos de tráfico,
según lo dispuesto en los artículos siguientes».
Así, en primer lugar, los operadores pueden establecer un procedimiento o
sistema que permita identificar los tipos de tráficos –irregular o no permitido-.
Como ya ha señalado esta Comisión en anteriores ocasiones
23
, para implantar
estos procedimientos y sistemas que permitan automáticamente el bloqueo del
tráfico y/o la retención de pagos de manera anticipada –sin esperar a la
autorización expresa de la SETID para cada caso concreto-
24
, los operadores
deben obtener la autorización previa de la SETID sobre dicho sistema de criterios
generales, siguiendo el procedimiento establecido en los apartados 4 y 5 del
Fuera del anterior supuesto, los operadores pueden solicitar la autorización para
suspender la interconexión caso por caso, en virtud del artículo 6.1 del Real
Decreto 381/2015, y la SETID podrá autorizarla en un plazo de tres meses, pero
no se prevé en este supuesto la posibilidad de llevar a cabo la retención de los
pagos en interconexión con carácter anticipado.
De manera adicional, interesa destacar que, en el caso de tráfico no permitido
que usa numeración no autorizada, el artículo 5 del Real Decreto 381/2015 obliga
a “los operadores que identifiquen en sus redes o servicios tráfico no permitido
que usa numeración no autorizada” a bloquear este tráfico y a notificarlo a la
SETID y a los operadores y proveedores de servicios a los que afecte este
bloqueo con los que el operador que lo identifique mantenga una relación
contractual “en el plazo máximo de dos días hábiles a contar desde el momento
de la identificación del tráfico no permitido que usa numeración no autorizada por
parte del operador”
25
.
Por otra parte, de conformidad con la disposición adicional segunda del Real
Decreto 381/2015 los operadores se adecuarán a las previsiones del citado Real
Decreto. Para ello, en sus acuerdos de interconexión, acceso e interoperabilidad
deberán describir los procedimientos que se aplicarán para el bloqueo del tráfico,
la retención de los pagos y las correspondientes notificaciones al resto de
operadores o proveedores de servicios.
23
Expediente CFT/DTSA/052/17
24
Como establece el artículo 6.2 del Real Decreto 381/2015.
25
Como indica el Preámbulo del Real Decreto de continua referencia: “Los operadores deberán
bloquear la transmisión hacia otros operadores o proveedores del tráfico no permitido que usa
numeración no autorizada tan pronto como lo identifiquen, quedando obligados a identificar al
menos dicho tráfico cuando es generado en sus redes y con destino en recursos de numeración
pertenecientes a los planes nacionales.”
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Por consiguiente, para llevar a cabo la retención de pagos en interconexión
por tráfico no permitido o tráfico irregular con fines fraudulentos, cada operador
debe disponer de unos criterios aprobados por la SETID (pudiendo actuar en ese
caso conforme indica el artículo 6.2 del Real Decreto)
26
, o haber regulado esta
posibilidad en los contratos de interconexión, debiendo estarse en ese supuesto
a los contratos entre las partes y a las circunstancias particulares del caso.
TERCERO.- Sobre la actuación de los diferentes operadores en la cadena
de interconexión
Procede analizar a continuación si los comportamientos de las partes
interesadas en este conflicto se ajustaron a la normativa y a los contratos
suscritos entre los diferentes agentes involucrados.
3.1. Actuación de los diferentes operadores de la cadena
Como se indicó anteriormente, las llamadas objeto del presente conflicto se
produjeron los días 11, 12, 13 y 14 de septiembre de 2018.
Con fecha 19 de septiembre, Vodafone Ono informó a Aire del incremento
abrupto del tráfico a 902. Esta advertencia podría considerarse el primer aviso
recibido por Aire.
Sin embargo, Aire sostiene que esta comunicación hacía referencia a un fraude
con destino a otro operador INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA AIRE []
FIN CONFIDENCIAL y no a Advanced -por tanto, para Aire se trataría de un
tráfico ajeno a este procedimiento-.
Esta afirmación se contradice con la denuncia de Aire ante la Guardia Civil
27
, en
la que además de denunciar al operador que señala esta compañía, se evidencia
que Aire conocía que el tráfico iba dirigido a un número de Advanced, al indicarse
que, desde INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA AIRE [] FIN
CONFIDENCIAL, y con el correo que Aire remitió a Telefónica con fecha 2 de
octubre de 2018, en respuesta a una comunicación de Telefónica, en el que
reconoce que “ONO denunció lo mismo y ya lo miraron”.
Así, además de Vodafone Ono, Telefónica comunicó a Aire, con fecha 2 de
octubre de 2018, la existencia de comportamientos “con una casuística muy
particular”, fecha en la que, según señala Telefónica, se revisaron los consumos
como paso previo a la facturación del mes de septiembre. Ese mismo día, Aire
informó a IJPC de las llamadas que se habían originado en su red.
El mismo 2 de octubre de 2018, Aire confirmó, en sendos correos a Telefónica
y Vodafone Ono, que se trataba efectivamente de “un fraude de Advanced Voice,
26
Instrucciones de la SETID, con la relación de operadores autorizados:
https://avancedigital.gob.es/es-es/Servicios/Numeracion/Paginas/Medidas_Traf_NPI.aspx
27
Denuncia de fecha 31 de octubre de 2018.
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S.L.”, solicitando a Telefónica que “[aplicasen] la política de retención de pagos
que tienen estipulada en el Ministerio”. Según copia aportada del correo remitido
por Aire a Telefónica, el día 3 de octubre de 2018 fueron notificados datos del
fraude a los buzones habilitados a tal efecto por Telefónica
28
.
Según ha señalado Telefónica a requerimiento de esta Comisión, no trasladó al
siguiente en la cadena la solicitud de Aire, porque esta última empresa, “en su
correo, no aporta información adicional alguna”. Sin embargo, tampoco requirió
a Aire esos datos adicionales hasta el día 13 de noviembre de 2018, a raíz de
que este operador se opuso a la factura remitida, como se explica más adelante.
Con fecha 16 de octubre Aire informó a Advanced de las mencionadas llamadas
generadas los días 11 a 14 de septiembre y solicitó igualmente que procediera
a la retención del pago de las mismas. Advanced le indicó a Aire que siguiera la
cadena de notificación a todos los operadores, con fecha 22 de octubre de 2018.
Como se ha indicado, con fecha 31 de octubre de 2018, Aire presentó denuncia
ante la Guardia Civil.
En esa misma fecha (31 de octubre de 2018), Telefónica emitió la factura del
mes anterior a Aire, incluyendo todos los tráficos, y en contestación a la misma,
el 12 de noviembre de 2018, Aire remitió a Telefónica un correo en el que le
indicaba que “esta propuesta [de factura] no es conforme ya que incluye el tráfico
fraudulento recibido durante el periodo de septiembre”. Al día siguiente, en
contestación a otro correo de Telefónica en el que le pedía la denuncia, Aire
informaba a Telefónica de que, con fecha 3 de octubre –como se indicó más
arriba-, notificó, a los buzones habilitados para fraude y suspensión de la
numeración de este último operador, el Excel con los detalles de las llamadas
del tráfico objeto de este procedimiento. El día 19 de noviembre de 2018
Telefónica requirió a Aire la información para poder “repercutir el importe del
fraude en la próxima consolidación”.
Con fechas 19 y 20 de noviembre de 2018, Aire envió nuevos correos a
Telefónica, adjuntando, al primero, los ficheros de las llamadas producidas y el
importe de las mismas, y en el segundo, modificando el importe en cuestión, tras
haber cambiado su denuncia ante la Guardia Civil ese mismo día para incluir el
nuevo importe
29
.
El mismo día 20 de noviembre, Telefónica envió correo a Vodafone Ono,
adjuntando la información facilitada por Aire y solicitándole que procediera a la
retención de pagos.
28
No se aportaron a esta Comisión los Excel que acompañaban a esas comunicaciones por lo
que se desconoce el nivel de detalle de los datos remitidos por Aire a Telefónica.
29
Según consta en la denuncia del día 20 de noviembre de 2018, “la misma persona [se presenta]
nuevamente en estas dependencias para hacer constar que por error involuntario reseñó que el
importe de la segunda denuncia era de INICIO CONFIDENCIAL TERCEROS [] FIN
CONFIDENCIAL”.
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Posteriormente, con fecha 26 de noviembre de 2018, Vodafone Ono remitió un
correo a Orange, informándole de la denuncia existente y del tráfico involucrado,
solicitando la retención de los pagos. Tras varias comunicaciones entre ambos
operadores, Vodafone Ono informó a Orange del importe exacto con fecha 30
de noviembre de 2018. El día 5 de diciembre de 2018, según correo electrónico
aportado por Orange, este operador comunicó a Vodafone Ono la imposibilidad
de retener los pagos, pues ya habían sido abonados a Advanced con fecha 5 de
noviembre, tras haberle remitido éste factura el 10 de octubre de 2018 con
vencimiento 9 de noviembre de 2018. A su vez, Advanced indica que el 6 de
noviembre de 2018 abonó el importe a Telecom2.
En consecuencia, como se desprende de los correos aportados y del análisis
anterior, Telefónica no comunicó la situación a Orange –que era el que realmente
debía seguir la cadena de interconexión, de acuerdo con los contratos suscritos
entre las partes-, ni le solicitó la retención de pagos, sino que se lo comunicó a
Vodafone Ono, que fue el que lo trasladó a Orange, tras recibir la solicitud de
retención de pagos de Telefónica.
De acuerdo con el escrito remitido a esta Comisión por Vodafone Ono, con fecha
13 de diciembre de 2018, Telefónica remitió de nuevo un correo electrónico a
Vodafone Ono solicitando repercutir la retención de pagos en cadena que
reclamaba Aire. Al día siguiente, Vodafone Ono comunicó a Telefónica su
imposibilidad de retención de pagos por haber sido ya abonados por Orange a
Advanced el día 5 de noviembre de 2018.
Aire volvió a remitir un correo a Advanced el 18 de diciembre de 2018, en el que
le facilitaba la denuncia presentada ante la Guardia Civil. Al día siguiente,
Advanced contestó a Aire indicando que “en este caso al retrasarse tanto la
denuncia nos vimos en la obligación de cumplir nuestro contrato con el siguiente
escalón. Por lo cual nuestro operador en tránsito ya nos pagó dicho tráfico y
nosotros tuvimos que pagar al operador [el día 7 de noviembre de 2018]”.
Debido a que ya se habían abonado las cuantías por los operadores de tránsito
–Telefónica y Orange-, Aire procedió a realizar el pago de la factura emitida por
Telefónica en enero de 2019, asumiendo la totalidad del importe que implicó el
tráfico objeto del presente procedimiento INICIO CONFIDENCIAL TERCEROS
[] FIN CONFIDENCIAL, teniendo pendiente el cobro de las llamadas objeto de
conflicto por parte de IJPC, quien indicó a Aire que: “(i) esta parte estima que no
es responsable de los consumos ilegítimos realizados; (ii) que los mismos
multiplican por mil los consumos y costes que habitualmente se efectúan, y; (iii)
que en última instancia rechazo la misma”.
Con fecha 21 de enero de 2019, Aire remitió un nuevo correo a Advanced
solicitando la devolución de los importes, invitándoles a ponerse en contacto con
el cliente de esta última [Telecom2]. Advanced no respondió a este correo.
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3.2. Sobre los contratos entre las partes intervinientes en el conflicto y
los criterios aprobados contra tráficos no permitidos e irregulares
Se examina en este apartado el contenido de los acuerdos en materia de tráficos
irregulares o fraudulentos, en cumplimiento de las previsiones de la disposición
adicional segunda del Real Decreto 381/2015, y los procedimientos y sistemas
que tienen aprobados los operadores implicados en el presente conflicto para la
suspensión de la interconexión.
IJPC - Aire
Como se ha señalado, IJPC es un operador que tiene suscrito un contrato con
Aire desde el 16 de febrero de 2015. Como medida de seguridad, este contrato
incluye como obligación de IJPC que INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA
IJPC Y AIRE [] FIN CONFIDENCIAL.
El contrato incluye la posibilidad de contratar a Aire INICIO CONFIDENCIAL
EXCEPTO PARA IJPC Y AIRE [] FIN CONFIDENCIAL.
Tal y como indica IJPC en su escrito de fecha 22 de febrero de 2019, así como
en la denuncia ante la Guardia Civil que adjunta
30
, IJPC había configurado, con
un límite máximo diario de INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA IJPC Y
AIRE [] FIN CONFIDENCIAL euros, un software de alertas que Aire pone a
disposición de sus clientes, y que según IJPC “falló o no funcionó”.
Aire justificó el error en que el “sistema de alertas INICIO CONFIDENCIAL
EXCEPTO PARA IJPC Y AIRE [] FIN CONFIDENCIAL.
Aire - Telefónica
En su escrito de fecha 23 de enero de 2019, mediante el cual se iniciaba el
presente conflicto, Aire indicó que, previamente a los hechos acontecidos, no
disponía de ningún procedimiento aprobado para identificar tráfico fraudulento y
para actuar sobre él en el marco del Real Decreto 381/2015 y así lo confirmó la
SEAD (actualmente, la SETID). Asimismo, Aire indicó que había solicitado la
aprobación de este procedimiento con fecha 5 de marzo de 2019, al amparo del
Tras un requerimiento de la CNMC, Aire detalló que, previamente a la solicitud
del 5 de marzo de 2019, solicitó a la SEAD la aprobación de dos procedimientos
o sistemas de detección de tráficos no permitidos e irregulares -con fechas 26
de octubre de 2018 y 11 de febrero de 2019-. Según indicó el operador
31
, desistió
de estos dos procedimientos porque la SEAD le trasladó en reuniones que, “en
telefonía fija, Aire era fundamentalmente un operador mayorista y que los
30
Denuncia presentada el 21 de febrero de 2019, después de una anterior de 31 de octubre de
2018.
31
Escrito de fecha 21 de marzo de 2019.
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clientes eran los operadores” a los que Aire prestaba un servicio con numeración
subasignada, por lo que deberían ser estos operadores los que desarrollaran
estos procedimientos.
De conformidad con el escrito de Aire, el operador planteó a la SEAD, en sus
escritos de octubre y febrero antes citados, la posibilidad de establecer
procedimientos de detección para clientes propios y para clientes de operadores
que revendían el servicio telefónico que autorizasen expresamente a Aire para
intervenir en su nombre, pues estos operadores no tenían capacidad para
desarrollarlos. Según Aire, la SEAD les requirió la presentación de una nueva
solicitud.
Finalmente, la SEAD aprobó en 2019 a Aire el procedimiento de bloqueo de
tráficos no permitidos o irregulares con fines fraudulentos y de retención de
pagos.
En consonancia con lo anterior, Aire indicó a esta Comisión que no suspendió
automáticamente la interconexión hacia la numeración 902 considerada en el
momento en que se produjeron los tráficos analizados –en la medida en que ese
momento no tenía un sistema aprobado-, y que tampoco solicitó a la SEAD la
autorización ad hoc contemplada en el artículo 6.1 del Real Decreto 381/2015.
La SEAD así lo confirmó.
Por su parte, Telefónica tiene autorizados sus criterios para la identificación de
tráfico no permitido o irregular con fines fraudulentos, para la posterior
suspensión de la interconexión y retención de pagos de llamadas con origen en
su red, desde el día 10 de diciembre de 2015.
Telefónica y Aire tienen suscritos dos Acuerdos Generales de Interconexión. El
primero, firmado el día 19 de febrero de 2013 para redes fijas, y el segundo, entre
la red fija del primero y la red móvil del segundo, de fecha 30 de marzo de 2017.
En este último contrato, único aportado por Aire en este procedimiento al
requerírsele los contratos actuales vigentes entre las partes, en su cláusula 8.1
se establece que INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA AIRE Y
TELEFÓNICA [] FIN CONFIDENCIAL.
Por su parte, la cláusula 8.3 prevé la retención de pagos para llamadas
fraudulentas o tráfico irregular por parte de Telefónica en los siguientes términos:
INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA AIRE Y TELEFÓNICA [] FIN
CONFIDENCIAL.
Por su parte, la cláusula 8.4 señala que:
INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA AIRE Y TELEFÓNICA [] FIN
CONFIDENCIAL.
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Telefónica - Vodafone Ono
En su escrito de contestación de fecha 27 de marzo de 2019, Vodafone Ono
señaló que no tiene firmado ningún acuerdo de interconexión de tránsito con
Telefónica, para entregar a terceros llamadas con destino a numeración de red
inteligente. Sin embargo, según Vodafone Ono, Telefónica le entregó
erróneamente las llamadas, objeto de conflicto, en vez de entregarlas a Orange
–que era el operador de tránsito de Advanced-, circunstancia de la que, según
declara Vodafone Ono, fue advertida Telefónica el día 19 de septiembre de 2018.
En esa misma fecha Vodafone Ono informó a Aire del incremento abrupto del
tráfico a 902, ya que se habían producido muchas llamadas en un periodo
concentrado de tiempo.
Telefónica - Orange
Telefónica y Orange tienen suscritos Acuerdos Generales de Interconexión de
los años 1999 y 2002, y han sido modificados para incluir previsiones sobre
bloqueo de tráficos irregulares y retención de pagos en estos casos. Para el
supuesto de los servicios de tránsito se prevé que INICIO CONFIDENCIAL
EXCEPTO PARA TELEFÓNICA Y ORANGE [] FIN CONFIDENCIAL
32
.
Orange - Advanced
Orange tiene suscrito con Advanced un acuerdo para la prestación de servicios
de red de comunicaciones electrónicas, de fecha 20 de diciembre de 2016, en el
que se prevé la relación de ambos operadores para el supuesto de producirse
tráficos irregulares con fines fraudulentos y la correspondiente retención de
pagos, concretamente en la INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA
ORANGE Y ADVANCED [] FIN CONFIDENCIAL.
Orange tiene un procedimiento de bloqueo y suspensión de tráficos irregulares
por uso indebido y con fines fraudulentos en vigor ante la SETID
33
.
Advanced - Telecom2
Advanced tiene suscrito un contrato con Telecom2, que Advanced adjunta como
anexo 2 a su escrito de fecha 15 de febrero de 2019, por el cual INICIO
CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ADVANCED Y TELECOM2 [] FIN
CONFIDENCIAL.
En cuanto a los posibles supuestos de fraude, la cláusula 2.4 del referido contrato
señala que INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ADVANCED Y
TELECOM2 [] FIN CONFIDENCIAL.
32
Vid expediente número CNF/DTSA/2306/13.
33
Resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la
Información de fecha 16 de noviembre de 2015 por la que se autoriza la utilización por Orange
Espagne, S.A.U., de determinados criterios destinados a identificar tráficos irregulares con fines
fraudulentos en comunicaciones electrónicas.
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En la cláusula 5.3 del referido contrato, se estipula lo siguiente en referencia al
tráfico fraudulento: INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ADVANCED Y
TELECOM2 [] FIN CONFIDENCIAL.
CUARTO.- Análisis y valoración de la solicitud planteada en el conflicto
De los datos proporcionados por las partes, se constata que en septiembre de
2018 se generó un tráfico con origen en la centralita de IJPC desde numeración
no incluida en el PNNT hacia numeración 902.
Como ya se ha puesto de relieve en ocasiones anteriores, la numeración 902
tiene actualmente unos precios más elevados que las llamadas a números
geográficos
34
, lo que podría explicar que se haya utilizado este tipo de
numeración como destino, en lugar de numeración geográfica o de otro tipo.
De manera adicional, algún patrón de ese tráfico
35
como INICIO
CONFIDENCIAL TERCEROS [] FIN CONFIDENCIAL no responde al que
habitualmente gestionaba IJPC hacia ese tipo de numeración. Así, su alerta
global de consumo máximo diario era de INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO
PARA IJPC Y AIRE [] FIN CONFIDENCIAL que contrastan con los INICIO
CONFIDENCIAL TERCEROS [] FIN CONFIDENCIAL generados prácticamente
en tres días.
Además, el operador asignatario de la numeración 902 hacia la que se dirigían
las llamadas no ha aportado ninguna prueba -a pesar de habérsele requerido-
de la existencia de usuarios finales que recibieran las llamadas generadas los
días 11, 12, 13 y 14 de septiembre de 2018. De las pruebas obrantes en el
procedimiento, se concluye que no hubo comunicación en las llamadas
cursadas, solo se generaron minutos para facturar en interconexión.
Estos elementos confirman la existencia de un tráfico no permitido que usa
numeración no autorizada, en términos del Real Decreto 381/2015, y apuntan a
que también constituyen un tráfico irregular con fines fraudulentos generado con
el objetivo de obtener de modo artificial un beneficio económico, lo que supone
un uso inadecuado de las redes públicas de telecomunicaciones, que perturbó
su normal funcionamiento.
De conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto 381/2015,
Aire tenía que haber identificado el tráfico no permitido y bloqueado la
transmisión de dicho tráfico hacia otros operadores desde que lo detectó, y
34
Véase, por ejemplo, el análisis efectuado en el acuerdo dictado por la Sala de Supervisión
Regulatoria de 3 de octubre de 2017 (IFP/DTSA/422/15), “los precios hacia la numeración 902
son claramente más elevados que los de las llamadas efectuadas a numeración geográfica o
móvil (como se ha señalado anteriormente, las llamadas a numeraciones 902 no están incluidas
normalmente en las tarifas planas). (…)”.
35
Apuntados por Telefónica a Aire en su correo de 2 de octubre de 2018.
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notificado esta circunstancia a la SETID en el plazo de 30 días desde que se
produjo, así como, a los operadores a los que afectase el bloqueo con los que
mantenía una relación contractual.
Asimismo, cualquiera de los operadores de tránsito que identificaron este tráfico
podía y debía haber suspendido la interconexión una vez aportados por IJPC o
por Aire, como operador soporte del operador de acceso, además de los datos
del tráfico que lo identificasen correctamente, la denuncia de los
comportamientos, mediante el escrito de solicitud de autorización de bloqueo a
la SETID o, como ocurrió en este supuesto, ante los cuerpos y fuerzas de
seguridad del Estado. El problema fue que este último documento se recibió con
posterioridad al abono de las cantidades por los operadores participantes en la
cadena del tráfico.
Según señaló la SEAD a esta Comisión, estos tráficos no se le notificaron, pero,
en cualquier caso, de los datos obrantes en poder de esta Comisión, el tráfico
cesó el 14 de septiembre de 2018 (unos días después de su comienzo), puesto
que no se generaron nuevas incidencias, lo que hizo innecesario el bloqueo
posterior y dejó como único aspecto controvertido la retención de los pagos en
interconexión.
El tráfico ficticio generado desde la centralita de IJPC que, en circunstancias
normales, deberían haber pagado los usuarios finales, ha conllevado un perjuicio
económico para Aire e IJPC
36
, desvirtuando la finalidad de la actividad de
comunicaciones electrónicas.
De las distintas actuaciones de los operadores de la cadena, procede destacar
lo siguiente:
a) Como se ha analizado anteriormente, Aire confirmó a Telefónica que
había sufrido un fraude y, según declara, también lo confirmó a Vodafone
Ono –a pesar de no tener relación contractual con este último-. Como se
ha señalado, Aire debería haber informado a la SETID del ataque sufrido
en el momento en que detectó el tráfico y remitido al siguiente en la
cadena ese escrito junto con los datos que demostraban que se trataba
de un tráfico no permitido, para que estos retuvieran los pagos en
cumplimiento de las previsiones de sus contratos.
b) De los operadores de tránsito, Telefónica señala, en sus alegaciones al
informe emitido en el trámite de audiencia, que, de acuerdo con el contrato
que tiene suscrito con Aire, solo debía bloquear el tráfico telefónico y
retener las cantidades en aquellos supuestos en que se cumplieran los
criterios aprobados por la SETID para hacerlo. Dado que en el momento
en que se produjeron los tráficos, Aire no tenía aprobado un procedimiento
36
Aire, que no ha cobrado ninguna cantidad de IJPC, ha desembolsado los importes a pagar a
los siguientes en la cadena. Por su parte, IJPC no ha cobrado las llamadas, por lo que también
ha sufrido un perjuicio.
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según el Real Decreto 381/2015, Telefónica indica que no estaba obligada
a retener las cantidades correspondientes.
A pesar de esta afirmación, Telefónica, una vez recibida la denuncia
presentada por Aire ante la Guardia Civil, remitió al siguiente operador de
la cadena los datos proporcionados por Aire para que los siguientes
operadores, de conformidad con sus contratos, procedieran a retener los
pagos, en su caso.
Al tratarse de tráfico no permitido que usa numeración no autorizada y a
la luz del contrato aportado, esta Comisión discrepa de la alegación de
Telefónica. Este operador, una vez recibidos los datos del tráfico, si estos
identificaban correctamente su naturaleza conforme al Real Decreto,
podría haber intervenido. No obstante, se desconoce en qué momento
Aire aportó el detalle de todos los tráficos, y la responsabilidad principal
en la identificación del tráfico no permitido corresponde al operador desde
cuya red se generaron dichos tráficos, es decir, de Aire, que podría
haberlo denunciado desde un primer momento a la SETID y a la Guardia
Civil, sin necesidad de impulso por parte de terceros.
c) Vodafone Ono no tendría que haber resultado afectado en este conflicto
porque no mantiene una relación contractual con Advanced y solo un error
en el encaminamiento de Telefónica provocó su participación en la cadena
de interconexión y, según señala, “una pérdida económica al no recibir el
pago del servicio de tránsito por parte de Orange”.
En cualquier caso, Vodafone Ono fue el único en notificar a Orange la
existencia de este tráfico.
d) Orange tiene previsto en su contrato con Advanced (siguiente en la
cadena) la retención de los pagos generados por tráfico fraudulento.
Así, el contrato suscrito entre estos dos operadores permite, INICIO
CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ORANGE Y ADVANCED [] FIN
CONFIDENCIAL.
En el trámite de audiencia, Orange alega que no fue informado hasta el
26 de noviembre de 2018 del carácter del tráfico involucrado, por lo que
ya había abonado los importes correspondientes a Advanced y INICIO
CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ORANGE Y VODAFONE [] FIN
CONFIDENCIAL.
Orange reclamó las cantidades abonadas por el tráfico objeto de este
conflicto a Advanced, pero ante la negativa de este operador no repercutió
el importe en las facturas posteriores.
CFT/DTSA/007/19/AIRE vs
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Es cierto que, a pesar de que en el contrato suscrito con este operador se
contempla esta posibilidad, también lo es que, salvo la buena voluntad de
las partes, es necesario una resolución administrativa o judicial que
ampare la recuperación de las cantidades ya abonadas.
Esta Sala considera que se ha constatado la existencia de llamadas desde
numeración no autorizada a numeración de Advanced, sin que este
operador haya acreditado que existan usuarios finales a los que se haya
prestado el servicio. Esto permitiría, en aplicación de la cláusula antes
citada y una vez dictada resolución del conflicto por la CNMC, recuperar
las cantidades abonadas a Advanced.
e) En cuanto a Advanced, asignatario de los números 902 llamados, es el
operador que recibió el mayor importe como consecuencia de los tráficos
generados. Advanced aportó durante la tramitación del procedimiento
copia de dos ingresos realizados a favor de Telecom2 con fecha 6 de
noviembre de 2018, que, según declara, corresponden al abono de los
tráficos objeto de conflicto en ejecución del contrato de “agente comercial”,
suscrito con este operador.
Para comprobar el uso de la numeración 902 en destino, esta Comisión
requirió a Advanced y Telecom2 copia de los contratos suscritos con sus
abonados para el uso de la numeración 90257215U, la descripción de los
servicios que son prestados de conformidad con estos contratos, la
identificación del país en el que se encuentran los abonados llamados y
las facturas para el tráfico objeto de este conflicto. Advanced contestó que
no tenía clientes finales más allá de Telecom2.
De forma adicional, Advanced señala que “no se encuentra en posesión
del contrato subscrito por Telecom2 con otras partes y no es posible
remitir copia de este. Asimismo, las facturas emitidas por Telecom2 a
otras partes, no se encuentran en nuestra posesión por lo tanto no es
posible emitirlas”.
Por su parte, Telecom2 no contestó al requerimiento de información de 5
de marzo de 2019.
Por tanto, ni Advanced ni Telecom2 han acreditado la existencia de
usuarios finales que recibieran las llamadas –no se han aportado los
contratos ni las facturas ni se ha identificado a estos usuarios- y tampoco
se ha acreditado la prestación real de un servicio telefónico minorista.
La falta de colaboración de Advanced es difícilmente justificable cuando
se ha podido comprobar que una sociedad -J2 World Ltd.- es accionista
de ambas compañías
37
. Más aun, los gestores de esta empresa y de
37
Respecto de Advanced, así figura en la escritura de fecha 27 de junio de 2018, núm. 662,
incorporada al expediente. En el caso de Telecom2, se recoge en un documento de la Companies
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Telecom2 son las mismas personas. Así, consultados los datos que
figuran en el Registro de Operadores de comunicaciones electrónicas, en
el Registro Mercantil británico
38
y en la página web de Telecom2, se
constata que Don Alejandro Pérez y Don Robert Neil Johnson figuran
como responsables en Advanced
39
y Telecom2
40
.
La vinculación de ambas empresas, añadido a las características del
tráfico antes señaladas, apunta a una actuación coordinada con una
finalidad meramente lucrativa y no a la prestación de un servicio de
comunicaciones electrónicas. Advanced no ha negado en ningún
momento, de hecho, que las empresas estén vinculadas.
Por último, la cláusula 2.4 del contrato suscrito entre Advanced y
Telecom2, permite a Advanced “repercutir a TELECOM2, con la debida
justificación”, las cantidades afectadas por el tráfico objeto del presente
conflicto.
En sus alegaciones al informe emitido en el trámite de audiencia, Advanced
considera que Aire es “el operador que generó el tráfico no permitido”. En este
sentido, es necesario indicar que, en realidad, Aire es el que ha sufrido pérdidas
económicas y ha denunciado el tráfico, mientras que son Advanced y Telecom2
los que más ingresos han percibido. Por lo tanto, la afirmación de Advanced no
se corresponde con las pruebas obtenidas puesto que el tráfico se originó desde
la red de IJPC, revendedor de Aire, no por Aire.
Advanced continúa señalando que, de conformidad con el artículo 4 del Real
Decreto 381/2015 “las retenciones de pago están condicionadas a la existencia
de un plan de identificación de tráfico aprobado por la autoridad pública
competente”.
Esta afirmación es correcta, pero también lo es que la CNMC tiene atribuida la
competencia para resolver los conflictos que se generen como consecuencia de
este tipo de tráficos y la defensa del interés público para la consecución y
defensa de los objetivos y principios recogidos en el artículo 3 de la LGTel, entre
los que se encuentra el hacer posible el uso eficaz de los recursos públicos
limitados de telecomunicaciones, como es la numeración, o la promoción de las
redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, fomentando
la conectividad y la interoperabilidad extremo a extremo y su acceso. Para ello,
la ley le ofrece la posibilidad de interpretar el alcance de los acuerdos suscritos
entre los operadores y adoptar las medidas necesarias para la defensa de ese
interés público dentro del marco legal.
House en el que se declara la adquisición de un 49% de las acciones de Telecom2 por parte de
J2 World Ltd en el año 2012, como se ha corroborado en la base de datos consultada.
38
https://beta.companieshouse.gov.uk/company/06926334/filing-history
39
Ambos figuran en el Registro de Operadores como representantes legales de Advanced.
40
Don Alejandro Pérez aparece como “Managing Director” y Don Robert Neil Johnson como
“Chairman” de Telecom2 (https://www.telecom2.net/page/about-us/team).
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De los documentos aportados, ha quedado constancia de que no ha habido
usuarios llamantes, tampoco se ha acreditado la existencia de destinatarios de
las llamadas. Se ha generado un tráfico, que se puede calificar de “vacío”, que
ha supuesto un uso de las redes y de la numeración que no se corresponde con
su finalidad. Esto se traduce en un perjuicio para los operadores, no solo
económico, sino también el derivado de un uso inadecuado de sus redes y de la
numeración. Asimismo, el perjuicio alcanza a los usuarios que ven reducida la
capacidad de las redes que son un recurso limitado y que puede provocar una
pérdida de calidad en el servicio. Todo ello exige una intervención que garantice
la salvaguarda del interés público afectado.
Tanto el contrato suscrito entre Orange y Advanced como entre este último y
Telecom2 permiten la recuperación de las cantidades generadas ante tráficos
fraudulentos o sin la intención de prestar servicio alguno a los usuarios finales
que resultan de aplicación al presente supuesto. A través de ellas se podrá
reparar parte del daño que determinados comportamientos han producido al
mercado los operadores injustamente beneficiados.
En conclusión, en atención a las anteriores circunstancias, esta Comisión
entiende que debe ser Advanced el operador que soporte los perjuicios
derivados de los comportamientos anómalos producidos, puesto que, además,
es el que puede, en el ámbito de su contrato con Telecom2 -que es su distribuidor
a estos efectos-, realizar las actuaciones que estime pertinentes para repercutirle
las cantidades afectadas, como prevé su contrato, en la cláusula 2.4. Así, no se
desprende del contrato ningún impedimento o limitación para repercutir las
cantidades con posterioridad.
En consecuencia, Aire Networks no estaba obligada a abonar a Advanced los
importes que había recibido de Orange, hayan sido o no abonados a Telecom2,
correspondientes a los tráficos objeto del presente conflicto.
QUINTO.- Sobre el uso de la numeración 902
5.1. Relación entre Advanced y Telecom2
Como se ha indicado en el Antecedente de hecho primero, en el escrito de fecha
23 de enero de 2019, mediante el que Aire planteaba conflicto de interconexión
contra Advanced por un posible uso de tráfico irregular con fines fraudulentos,
además de solicitar la devolución de los importes abonados- analizado
anteriormente- el operador solicitaba la apertura de un procedimiento
sancionador a Advanced por el “uso inadecuado de la numeración 902” asignada
a este operador.
Aire considera que Advanced ha utilizado la numeración 902 para retribuir al
abonado llamado titular de esta numeración a nivel minorista. Para fundamentar
esta afirmación, aporta varios correos electrónicos intercambiados entre Aire y
Advanced entre el día 16 de octubre de 2018 y diciembre del mismo año en los
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que el primero informa al segundo de que se ha producido un fraude y solicita la
retención de los importes correspondientes y el segundo informa de que ya ha
realizado el pago.
Advanced ha indicado que “el operador titular de la numeración 902 572 15x
(siendo x cifras del 0 al 9) desde la fecha 3 de junio de 2018 y sin discontinuidad
hasta la fecha es Telecom2 LTD, operador (…) con licencia de operador en
Reino Unido”.
Asimismo, Advanced declara que solo mantiene con Telecom2 relaciones a nivel
mayorista. Así, señala que Advanced “no solo no remunera de forma directa o
indirecta a ningún cliente, abonado titular ni minorista o final, sino que, en su
portfolio no existe la posibilidad de numeración 902 a ningún cliente de este tipo
bajo ningún concepto”.
Como se indicó anteriormente, Telecom2 tiene suscrito un contrato de “agente
comercial” con Advanced en el que este último le cede la numeración 902 572
15U (siendo U una cifra del 1 al 9 ambas incluidas). Además, como se ha
analizado anteriormente, ambas empresas comparten accionista y gestor.
Atendiendo a los términos del contrato y a la naturaleza de la relación entre
ambas entidades, ha quedado acreditado que Advanced ha cedido la
numeración 902 objeto del presente conflicto a otra entidad –Telecom2- que,
aparentemente, es la que comercializa con los usuarios finales los servicios
soportados en esa numeración.
5.2. Control de la numeración, regulación de la numeración 902 y
aplicación al supuesto planteado
Las condiciones de uso de la numeración vienen contempladas en el
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las
redes y numeración aprobado por el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre
(Reglamento de Mercados), concretamente, en los artículos 38, titulado
“condiciones generales de uso de los recursos asignados” y 59, denominado
“condiciones generales para la utilización de los recursos públicos de
numeración”, según los cuales los recursos de numeración deberán permanecer
bajo el control del operador titular de la asignación, no podrán ser objeto de
transacciones comerciales y deberán utilizarse con respeto a la normativa
aplicable.
Por lo que respecta en concreto a la numeración 902, el PNNT atribuye los
códigos «N=8 y 9» a los servicios de tarifas especiales, entre los que se incluye
el servicio de pago por el llamante sin retribución para el llamado –prestado a
través del rango 902-.
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Tal como señala el apartado 9.1 del PNNT, los servicios de tarifas especiales
41
(como el 900, 901 o 902) son aquellos en los que el usuario llamante afronta
unas cargas mayores o menores que el coste real de los medios de
telecomunicaciones empleados por los operadores para transmitir las llamadas.
En definitiva, los servicios de tarifas especiales comportan un nivel de pagos por
el llamante diferente al de las llamadas a numeración geográfica o móvil.
Entre los posibles usos de la numeración de esta tipología, los números del rango
902 pueden y suelen ser utilizados principalmente por empresas y otras
entidades públicas y privadas con el fin de ser accedidas por clientes y usuarios,
ya que les permite publicitar un número único accesible con el mismo precio en
todo el territorio nacional -lo que incrementa la seguridad y transparencia sobre
el precio para el usuario llamante.
La numeración 902 solo puede ser utilizada por los operadores que la tengan
asignada para la prestación de servicios de red inteligente a clientes finales o
para subasignarla –previa autorización por la CNMC- a otros operadores
españoles que, a su vez, la comercializarán a clientes finales en el territorio
español.
En el presente caso, Advanced ha reconocido que no tiene clientes finales, sino
que ha cedido la numeración a Telecom2. Este último actúa en el Reino Unido y
ha adquirido la numeración, según el contrato firmado con Advanced, para su
distribución internacional. Asimismo, no figura inscrito en el Registro de
Operadores como operador de comunicaciones electrónicas ni,
consecuentemente, tiene subasignada la numeración 902 objeto del presente
conflicto.
Esta conducta podría constituir una infracción del artículo 77.19 de la LGTel que
califica como infracción grave: “el incumplimiento de las condiciones
determinantes de las atribuciones y el otorgamiento de los derechos de uso de
los recursos de numeración incluidos en los planes de numeración de la LGTel”,
por parte de Advanced.
Por ello, con fecha 29 de julio de 2020, esta Sala procedió a la apertura de un
procedimiento sancionador a Advanced con número SNC/DTSA/055/20.
SEXTO.- Sobre la obligación de transitar cuando el contrato del servicio
de tránsito se ha suscrito con un tercer operador
Vodafone Ono indica que el tráfico objeto del presente conflicto se transitó
erróneamente por su red, en lugar de pasar de Telefónica a Orange que es el
operador que tenía firmado el acuerdo de tránsito con Advanced. Por ello,
Vodafone Ono entregó el tráfico a Orange.
41
Dentro de los servicios de tarifas especiales se incluyen también los servicios gratuitos (de
cobro revertido automático) -900-, los servicios de precio más elevado o tarificación adicional, o
los servicios de coste compartido entre el usuario llamante y el llamado -901-.
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A raíz de esta circunstancia, en su escrito de 27 de marzo de 2019 Vodafone
Ono indica que desearía un pronunciamiento de la CNMC sobre si en una
situación como esta “ante la inexistencia de acuerdo de tránsito debió de dejar
de transitar las llamadas o, primando la interoperabilidad de los servicios, debió,
como hizo, transitar las llamadas hacia Orange, y este último caso, obviamente,
recibir la remuneración por los servicios de tránsito prestados”.
La interoperabilidad de los servicios constituye uno de los objetivos y principios
de la LGTel, como señala en su artículo 3.c). El artículo 12.2 de la LGTel obliga
a los operadores a negociar la interconexión con el objeto de garantizar la
prestación de servicios y su interoperabilidad. Y su consecución es uno de los
criterios para la intervención de la CNMC de conformidad con el artículo 12.5 de
la LGTel.
No obstante, la interoperabilidad está ligada a las obligaciones de acceso e
interconexión, obligaciones que derivan de la normativa, la regulación que la
desarrolla y de los contratos suscritos entre los operadores.
En el supuesto planteado por Vodafone Ono, se trata de un servicio de tránsito
que no le correspondía cursar puesto que no hay ninguna obligación legal,
regulatoria
42
o contractual para prestar el servicio de tránsito del tráfico objeto de
este conflicto. Tampoco se trata de un servicio de acceso o terminación que
impediría recibir el servicio a determinados usuarios y cuyo tratamiento podría
ser distinto. Por tanto, el rechazo del tráfico estaría justificado.
En conclusión, se considera que Vodafone Ono no tenía obligación de transitar
el tráfico hacia un operador con el que no tiene contrato para prestar el servicio
de tránsito a numeración 902.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia
RESUELVE
ÚNICO.- Declarar que Aire Networks del Mediterráneo, S.L. no estaba obligada
a abonar a Advanced Voice, S.L. los importes que aquel operador había recibido
de Orange correspondientes a las llamadas cursadas desde los equipos de
Ignacio José Pla Cuco los días 11, 12, 13 y 14 de septiembre de 2018 con destino
a la numeración 902 572 15U (siendo U una cifra del 1 al 9 ambas incluidas) y
902 572 CDU (siendo CDU las siguientes cifras: 240, 940, 949, 939, 950 y 959),
Comuníquese este Acuerdo a la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la misma
42
Se trata de un servicio no sometido actualmente a regulación ex ante.
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pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella recurso
contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses
a contar desde el día siguiente al de su notificación.
