Resolución ANME/DTSA/364/15 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 17-11-2016
| Número de expediente | ANME/DTSA/364/15 |
| Fecha | 17 Noviembre 2016 |
| Tipo de proceso | Análisis de mercados -ANME- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
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RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL ORECE, AL MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y
AGENDA DIGITAL Y AL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y
COMPETITIVIDAD EL PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA
DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DEL MERCADO MINORISTA DE ACCESO A LA
RED TELEFÓNICA PÚBLICA EN UNA UBICACIÓN FIJA (MERCADO
1/2007) Y DEL MERCADO MAYORISTA DE ACCESO Y ORIGINACIÓN DE
LLAMADAS EN REDES FIJAS (MERCADO 2/2007)
ANME/DTSA/364/15/MERCADOS 1 Y 2-REC.2007
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA DE LA CNMC
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
Dª. Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 17 de noviembre de 2016
Visto el procedimiento de definición y análisis del mercado minorista de acceso
a la red telefónica pública en una ubicación fija (mercado 1/2007) y del
mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en redes fijas
(mercado 2/2007), la la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo
siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información
pública
Con fecha 13 de mayo de 2015, la Directora de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(en adelante, CNMC) acordó iniciar el procedimiento para la definición y
análisis del mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en redes
fijas (mercado 2/2007), así como la apertura del trámite de información pública.
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El citado acto fue publicado en el BOE número 121, de 21 de mayo de 2014.
Segundo.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: la Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de
Telecomunicaciones (Astel); BT España Compañía de Servicios Globales de
Telecomunicaciones S.A., Sociedad Unipersonal (BT); Euskaltel, S.A.
(Euskaltel); Jazz Telecom, S.A.U. (Jazztel); Orange Espagne, S.A. Unipersonal
(Orange); Telecable de Asturias, S.A. (Telecable); Telefónica de España,
S.A.U. (Telefónica); UGT Comunicaciones (UGT), Vodafone España, S.A.U.
(Vodafone) y 107082 Telecom, S.L. (107082).
Tercero.- Ampliación del objeto del procedimiento
Dada la íntima relación existente entre la regulación a nivel mayorista con
aquella que se aplica a nivel minorista y, a la vista del contenido de las
alegaciones de los distintos operadores interesados, mediante escrito de la
Directora de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual de fecha 11 de julio
de 2016 se acordó la ampliación del ámbito del presente procedimiento, de
conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la LRJPAC, incluyendo en
el mismo la definición y análisis del mercado minorista de acceso a la red
telefónica pública en una ubicación fija (mercado 1/2007), la designación de
operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas.
Asimismo, a través del mismo escrito se acordó la apertura de un nuevo trámite
de información pública, concedíendose un plazo de dos meses para que los
interesados formularan alegaciones. Este acto fue publicado en el BOE número
171, de 16 de julio de 2016.
Cuarto.- Alegaciones de los operadores a la segunda Consulta Pública
Dentro del plazo establecido presentaron sus respectivos escritos de
alegaciones al documento de la segunda Consulta Pública los operadores
Vodafone, Orange, Telefónica, BT y Telecable, así como Astel.
Quinto.- Informe de la Sala de Competencia
El artículo 21.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (en
adelante, Ley CNMC) determina que la Sala de Competencia emitirá informe
con carácter preceptivo a la Sala de Supervisión, en los procedimientos
previstos en los artículos 6 a 11 de esta Ley que afecten al grado de apertura,
la transparencia, el correcto funcionamiento y la existencia de una competencia
efectiva en los mercados.
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En cumplimiento de lo establecido en dicho precepto, con fecha 10 de
noviembre de 2016, la Sala de Competencia de esta Comisión emitió informe
sin observaciones al proyecto de medida objeto del presente procedimiento.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
Primero.- Habilitación competencial
En marzo de 2002 se aprobó el paquete de directivas comunitarias en materia
de telecomunicaciones, las cuales diseñaron un nuevo régimen aplicable a los
mercados de referencia y los operadores con poder significativo de mercado.
En el mismo se establece que las Autoridades Nacionales de Reglamentación
(ANR) deberán definir y analizar los diferentes mercados del sector de las
comunicaciones electrónicas con carácter periódico, para determinar si dichos
mercados se desarrollan en un entorno de competencia efectiva e imponer, en
caso contrario, las obligaciones específicas que resulten necesarias.
La Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (LGTel) y
el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las
redes y numeración, aprobado por el Real Decreto 2296/ 2004, de 10 de
diciembre, incorporaron al derecho español este nuevo marco regulador de las
comunicaciones electrónicas.
El 25 de noviembre de 2009 se modificó el paquete de directivas de 2002, a
través de las Directivas 2009/136/CE y 2009/140/CE, del Parlamento Europeo
y del Consejo, manteniéndose la habilitación de las ANR para definir y analizar
ex ante los mercados del sector de comunicaciones electrónicas. Estas
directivas fueron incorporadas a la normativa sectorial nacional mediante el
Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas
en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de
comunicaciones electrónicas.
El 11 de mayo de 2014 entró en vigor la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de
Telecomunicaciones, que deroga la LGTel de 2003. La LGTel de 2014, en sus
artículos 13 y 70.2, atribuye a la CNMC –de la misma forma que hacía la LGTel
anterior– la función de: a) definir y analizar los mercados de referencia, b)
identificar a los operadores que poseen un poder significativo en el mercado, y
c) establecer las obligaciones específicas a los operadores con poder
significativo en los mercados de referencia.
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, el procedimiento de revisión de
los mercados de referencia debe realizarse en un plazo de tres años, contado
desde la adopción de una medida anterior relativa a ese mercado, y en el plazo
de dos años tras la adopción de la Recomendación o cualquier actualización de
la misma para mercados no notificados previamente a la Comisión Europea. En
el análisis llevado a cabo por la ANR, deberán tenerse en cuenta las Directrices
establecidas por la Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación
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del peso significativo en el mismo dentro del marco regulador comunitario de
las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas
1
.
Por su parte, el Reglamento de Mercados desarrolla, a través de sus artículos 2
a 5, el procedimiento a seguir por la CNMC para la definición y análisis de los
mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de
servicios de comunicaciones electrónicas, y su facultad para imponer
obligaciones específicas apropiadas a los operadores que posean un poder
significativo en cada mercado considerado.
El Reglamento de Mercados se encuentra en vigor en virtud de lo establecido
en la Disposición Transitoria Primera de la LGTel de 2014, si bien el
procedimiento definido en los artículos 2 a 5 citados ha de entenderse afectado
por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC, que integra en este
organismo a la anterior Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
Segundo.- Notificación del proyecto de medida
Con fecha 9 de octubre de 2014, la Comisión Europea adoptó la
Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios
dentro del sector de las comunicaciones electrónicas susceptibles de
regulación ex ante de conformidad con la Directiva Marco (en adelante, la
Recomendación)
2
. La Recomendación de 9 de octubre de 2014 sustituye a
hasta entonces vigente de 17 de diciembre de 2007
3
.
El considerando (22) de la Recomendación señala que “(…) las autoridades
nacionales de reglamentación deben aplicar la prueba de los tres criterios a los
mercados enumerados en los anexos de la Recomendación 2003/311/CE de la
Comisión y de la Recomendación 2007/879/CE que ya no figuran en el anexo
de la presente Recomendación en caso de que estén regulados actualmente
en función de las circunstancias nacionales, con el fin de determinar si, sobre la
base de tales circunstancias nacionales, estos mercados pueden ser objeto de
regulación ex ante”.
Tal es el caso del mercado de acceso de acceso y originación de llamadas en
redes fijas, que figuraba en el Anexo de la Recomendación 2007/879/CE y no
se ha mantenido en el Anexo de la Recomendación actualmente en vigor.
1
DOCE C165/6 de 11 de julio de 2002.
2
DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
3
Recomendación de la Comisión Europea de 17 de diciembre de 2007, relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los
servicios de comunicaciones electrónicas (Recomendación 2007/879/CE).
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Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC
notificará los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, el ORECE
4
y a las ANR de los otros Estados miembros de
la Unión Europea, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis
de mercados, la identificación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de
obligaciones específicas a dichos operadores. Dichos proyectos de medida
deberán ser asimismo remitidos Ministerio de Energía, Turismo y Agenda
Digital y al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y
notificar la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 42.5.b)
de la LRJPAC
5
, hasta que se notifiquen a esta Comisión las observaciones de
la Comisión Europea.
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores a la consulta pública, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea,
al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea, al
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad para que en el plazo máximo de un mes presenten
sus observaciones.
La notificación de la presente Resolución se realizará mediante su publicación
en el BOE, al tener por destinataria a una pluralidad indeterminada de
personas, de conformidad con lo previsto en los artículos 59.6 y 60.1 de la
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia
RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente
Resolución, así como sus Anexos, relativo a análisis del mercado minorista de
acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija (mercado 1/2007) y del
4
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
5
Norma que resulta de aplicación al presente procedimiento, de conformidad con lo dispuesto
en la Disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
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mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en redes fijas
(mercado 2/2007), la designación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición de obligaciones específicas, y acordar su notificación a
la Comisión Europea, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación de
otros Estados miembros de la Unión Europea, al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE), al Ministerio de Energía,
Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía, Industria y
Competitividad, para que en el plazo máximo de un mes presenten sus
observaciones al mismo.
Segundo.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 42.5 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, queda suspendido el transcurso del plazo para resolver y notificar la
correspondiente Resolución a los interesados.
La notificación del presente acto se realizará mediante su publicación en el
BOE, al tener por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas, de
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados.
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CONTENIDOS
I Introducción ........................................................................................................ 8
I.1
OBJETO Y ALCANCE DEL PROCEDIMIENTO ............................................................................................
8
I.2
ANÁLISIS DE LOS MERCADOS MINORISTAS Y DE LOS MERCADOS MAYORISTAS
ASCENDENTES .....................................................................................................................................................
9
II Mercados minoristas afectados, evolución competitiva de los mismos
y regulación vigente ...............................................................................................
12
II.1
MERCADO MINORISTA DE TRÁFICO TELEFÓNICO DESDE UBICACIONES FIJAS ..............................
12
II.2
MERCADO MINORISTA DE ACCESO TELEFÓNICO DESDE UBICACIONES FIJAS ..............................
18
II.3
CONCLUSIONES SOBRE LOS MERCADOS MINORISTAS ......................................................................
26
III Análisis del mercado mayorista de acceso y originación de llamadas
en redes de telefonía fija ........................................................................................ 27
III.1
SERVICIOS MAYORISTAS DE ACCESO Y ORIGINACIÓN DE LLAMADAS EN REDES DE
TELEFONÍA FIJA
......................................................................................................................................................................
27
III.2
DEFINICIÓN DE MERCADO RELEVANTE .................................................................................................
31
III.3
LA RECOMENDACIÓN DE MERCADOS DE 11 DE OCTUBRE DE 2014 ..................................................
39
III.4
TEST DE LOS TRES CRITERIOS
..............................................................................................................
41
III.5
ANÁLISIS DEL MERCADO Y PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DE OPERADOR CON PSM ..............
72
III.6 ANÁLISIS DE LAS OBLICACIONES A IMPONER ......................................................................................
73
IV
Análisis del mercado minorista de acceso a la red telefónica pública en una
ubicación fija
........................................................................................................... 96
IV.1
INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................
96
IV.2
DEFINICIÓN DE LOS MERCADOS DE REFERENCIA ...............................................................................
97
IV.3
TEST DE LOS TRES CRITERIOS ...............................................................................................................
98
IV.4
PROPUESTA DE SUPRESIÓN DE LAS OBLIGACIONES EXISTENTES EN LOS MERCADOS DE
REFERENCIA ....................................................................................................................................................
101
V
Resumen de las principales obligaciones que se imponen o suprimen
............. 104
VI
Propuesta de la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual
..... 106
ANEXO I: Obligaciones impuestas a Telefónica en relación con el mercado de
acceso y originación de llamadas en la red telefónica pública en una ubicación
fija
108
ANEXO II: Resumen de alegaciones a la Consulta Pública y contestación a las
mismas.
.................................................................................................................. 119
ANEXO III:
Acrónimos
…………………………………..……………………………….. 156
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DOCUMENTO 1
Proyecto de Medida relativo a la definición y análisis del mercado
minorista de acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija
(mercado 1/2007) y del mercado mayorista de acceso y originación de
llamadas en redes fijas (mercado 2/2007), la designación de operadores
con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas
ANME/DTSA/364/15/Mercados 1 y 2-Rec.2007
I Introducción
I.1 OBJETO Y ALCANCE DEL PROCEDIMIENTO
El presente procedimiento aborda la revisión del mercado minorista de acceso
a la red telefónica pública en una ubicación fija (en adelante, mercado 1/2007)
y del mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en redes fijas (en
adelante, mercado 2/2007). Estos mercados se corresponden,
respectivamente, con los mercados 1 y 2 de la Recomendación de mercados
relevantes de 17 de diciembre de 2007
6
(en adelante, Recomendación de
2007).
Los mercados 1/2007 y 2/2007 guardan una relación vertical entre sí, de
manera que en el primero de ellos (el mercado minorista) se utilizan como
inputs los servicios que integran el segundo de los mercados (el mercado
mayorista). Por ello, el desarrollo competitivo del primero se encuentra
fuertemente condicionado por el nivel de competencia que caracterice el
mercado 2/2007 lo que se traduce en que sus respectivas regulaciones se
encuentren vinculadas entre sí. El análisis conjunto de ambos mercados se
fundamenta en su estrecha relación. Además, la senda de evolución seguida
por estos mercados hace que, para el cumplimiento de los objetivos
regulatorios, resulte más conveniente un tratamiento conjunto.
El mercado 1/2007 fue analizado previamente por la Comisión del Mercado de
las Telecomunicaciones
7
(en adelante, CMT) en tres revisiones anteriores,
6
Recomendación 2007/879/CE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2007, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas.
7
Organismo actualmente integrado en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC).
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aprobadas mediante Resoluciones de fechas 23 de marzo de 2006, 5 de marzo
de 2009 y 13 de diciembre de 2012
8
. En los tres casos se identificó a
Telefónica de España, S.A.U. (en adelante, Telefónica) como operador con
poder significativo de mercado (PSM). Como resultado del proceso de análisis
del mercado la CMT impuso a Telefónica determinadas obligaciones
regulatorias que resultaban adecuadas y proporcionales a los potenciales
problemas de competencia identificados.
Por su parte, el mercado 2/2007 ha sido objeto de dos revisiones anteriores,
aprobadas mediante Resoluciones de la CMT de 27 de abril de 2006 y 12 de
diciembre de 2008 respectivamente
9
. También en estos casos se identificó a
Telefónica como operador con poder significativo de mercado y, en
consecuencia, la CMT le impuso una serie de obligaciones regulatorias.
La Recomendación de mercados relevantes
10
de la Comisión Europea de 11 de
octubre de 2014 (en adelante, la Recomendación), que sustituye a la de 2007,
no incluye los mercados 1/2007 y 2/2007 en la lista de mercados susceptibles
de regulación ex ante que figura en su anexo. Las implicaciones sobre el
presente procedimiento que derivan de tal circunstancia se tratan en los
apartados III.3 y IV.3 de este documento.
I.2 ANÁLISIS DE LOS MERCADOS MINORISTAS Y DE LOS MERCADOS
MAYORISTAS ASCENDENTES
Como se ha mencionado, el mercado 1/2007 es un mercado descendente del
2/2007 y sus respectivas regulaciones se encuentran mutuamente
condicionadas. También son mercados descendentes del mercado 2/2007 los
mercados de tráfico telefónico (mercados 3 al 6 de la Recomendación de 2003,
en adelante mercados 3-6/2003), actualmente desregulados
11
. Precisamente,
el fundamento para desregular los mercados 3-6/2003 fue considerar que la
existencia de una serie de obligaciones a nivel mayorista, impuestas en el
análisis del mercado 2/2007, aseguraría un grado suficiente de desarrollo
competitivo.
8
Resoluciones de referencia AEM 2005/1442, MTZ 2008/1085 y MTZ 2013/1302,
respectivamente.
9
Resoluciones de referencia AEM 2005/1452 y MTZ 2008/447.
10
Recomendación 2014/710/UE de la Comisión de 9 de octubre de 2014 relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.
11
La desregulación de estos mercados se llevó a término a través de la Resolución de 12 de
diciembre de 2008, por la que se aprueba la revisión de los mercados minoristas de tráfico
telefónico disponibles al público prestados desde una ubicación fina, y se acuerda su
notificación y se acuerda su notificación a la Comisión Europea (MTZ 2008/1079).
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La relación entre el mercado mayorista 2/2007 y sus mercados minoristas
descendentes presenta las siguientes implicaciones:
1. El análisis de los mercados descendentes contribuye a delimitar el
mercado mayorista que se sitúa aguas arriba. Así se deriva de lo
dispuesto en el Considerando (7) de la Recomendación de 2014, que
señala que “el punto de partida para la identificación de los mercados
mayoristas que pueden ser objeto de regulación ex ante es el análisis de
los mercados minoristas correspondientes”. Para ello es preciso tener en
cuenta el punto de vista de la demanda y, en su caso, la sustituibilidad
de la oferta desde una perspectiva prospectiva.
2. La regulación a nivel mayorista se plantea como instrumento para
solucionar problemas de competencia detectados en los mercados
minoristas descendentes. Es decir, el análisis a nivel minorista y la
detección, en su caso, de problemas en el desarrollo competitivo
preceden al análisis del mercado mayorista correspondiente. El
Considerando (10) de la Recomendación señala que “[s]i el mercado
minorista en cuestión no es realmente competitivo desde una
perspectiva de futuro en ausencia de regulación ex ante, deben
evaluarse el mercado o los mercados mayoristas que pueden ser objeto
de regulación ex ante de conformidad con el artículo 16 de la Directiva
2002/21/CE”.
3. El marco regulatorio vigente expresa una clara preferencia por la
regulación a nivel mayorista sobre la regulación de los mercados
minoristas. El Considerando (18) de la Recomendación establece que
“[l]a regulación ex ante impuesta en el nivel mayorista debe considerarse
suficiente para hacer frente a posibles problemas de competencia en los
mercados descendentes conexos. Un mercado descendente solo debe
someterse a regulación ex ante si la competencia en ese mercado sigue
mostrando un peso significativo en el mercado pese a la presencia de
regulación ex ante en los mercados mayoristas ascendentes conexos”.
En consecuencia, la regulación a nivel minorista deberá circunscribirse a
aquellos supuestos en los que se haya concluido previamente que la
regulación a nivel mayorista resulta insuficiente para solventar los
problemas de competencia identificados
12
.
12
En la misma línea, las Directrices sobre análisis de mercados de la Comisión Europea
señalan en su apartado 84 que “si una empresa ha sido designada como poseedora de PSM
en un mercado de acceso o al por mayor ascendente, las ANR podrán normalmente impedir
cualquier efecto probable de palanca o de propagación en los mercados descendentes de
servicios o al por menor imponiendo a dicha empresa aquellas de las obligaciones previstas en
la Directiva de acceso que puedan resultar apropiadas para evitar dicho efecto. Por
consiguiente, la ANR debe examinar la posible aplicación del apartado 3 del artículo 14 sólo
cuando la imposición de obligaciones ex ante a una empresa dominante en el mercado
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De manera coherente con lo expresado en los párrafos precedentes, el
presente documento se estructura como sigue:
- En la sección II se realiza una evaluación inicial de los mercados
minoristas afectados, con el fin de detectar si se desarrollan o no en
condiciones plenamente competitivas.
- Teniendo en cuenta la prelación establecida en la Recomendación y en
las Directrices, en la sección III se analiza el mercado 2/2007 en tanto
mercado mayorista ascendente y se justifica, a través de la aplicación
del test de los tres criterios, su susceptibilidad para ser regulado ex ante.
Del ejercicio de análisis realizado se desprende la identificación de
Telefónica como operador con poder significativo de mercado (en
adelante, PSM), y se formula una propuesta de obligaciones a imponer a
este operador.
- La sección IV aborda el análisis de competencia del mercado 1/2007 y,
en particular, su susceptibilidad para ser regulado ex ante, teniendo
presente las obligaciones regulatorias impuestas a Telefónica en el
marco del análisis del mercado 2/2007, que se ha expuesto en la
sección III. En ese apartado esta Comisión considera que la regulación a
nivel mayorista que se impone posibilita a los operadores alternativos
competir en el mercado 1/2007. Concretamente, se constata que el
primer criterio del test al que se refiere la Recomendación de 2014 no se
cumple. Por lo tanto, la CNMC plantea suprimir las obligaciones
actualmente vigentes en este mercado minorista.
Además, en el Anexo I de este documento se recogen las obligaciones
impuestas a Telefónica en tanto operador con PSM en el mercado 2/2007. Por
su parte, en el Anexo II figuran las alegaciones formuladas por los interesados
con respecto a la Consulta Pública, así como la respuesta de esta Comisión.
Finalmente, el presente documento incorpora un listado con los acrónimos
utilizados (Anexo III).
ascendente (de acceso) no desembocara en una competencia efectiva en el mercado
descendente (al por menor)”.
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II Mercados minoristas afectados, evolución competitiva de los mismos
y regulación vigente
II.1 MERCADO MINORISTA DE TRÁFICO TELEFÓNICO DESDE
UBICACIONES FIJAS
II.1.1 Definición y regulación vigente del mercado minorista de tráfico
telefónico desde una ubicación fija
El servicio minorista de tráfico telefónico disponible al público desde una
ubicación fija (en adelante, STDP) consiste en la puesta a disposición de los
usuarios finales de los recursos necesarios para realizar llamadas desde un
punto de terminación de red no móvil. Este servicio se puede prestar a través
de diferentes alternativas de acceso
13
, utilizando para ello tecnologías de
conmutación de circuitos o bien de conmutación de paquetes.
Este mercado fue sometido a análisis, desde la óptica de la regulación
sectorial, en la Resolución de 12 de diciembre de 2008
14
(en adelante,
Resolución de los mercados 3-6/2003). Como resultado del análisis, la CMT
determinó que el mercado se desarrollaba en un entorno lo suficientemente
competitivo, por lo que se acordó el levantamiento de las obligaciones que en
ese momento tenía impuestas Telefónica
15
.
El análisis realizado consideró que el mencionado mercado minorista se
caracterizaba por la ausencia de barreras de entrada significativas, ya que las
ofertas mayoristas reguladas atenuaban el efecto derivado de la existencia de
costes hundidos o de las economías de escala y de alcance de que gozaba el
operador histórico. En particular, se destacó que tanto los mecanismos de
selección de operador y de preselección como los servicios mayoristas
incluidos en la Oferta de Interconexión de Referencia (en adelante, OIR)
permitían que los operadores alternativos pudieran proveer el servicio de tráfico
telefónico fijo a sus clientes sin incurrir en elevadas inversiones.
Por otro lado, en la Resolución se señaló que los costes de cambio a los que
se enfrentaba el consumidor a la hora de cambiar de proveedor de servicios
habían experimentado una reducción significativa. En ese sentido, y desde una
13
Acceso analógico RTB y acceso RDSI sobre pares de cobre, fibra óptica (FTTH), cable (red
híbrida fibra-coaxial), acceso inalámbrico e incluso acceso móvil (productos tipo home zone
como “Vodafone en tu casa” o “Mi fijo de Orange”).
14
Resolución por la que se aprueba la revisión de los mercados minoristas de tráfico telefónico
disponibles al público prestados desde una ubicación fija, y se acuerda su notificación a la
Comisión Europea. (MTZ 2008/1079).
15
El primer análisis de mercado que llevó a cabo la CMT de los servicios minoristas de tráfico
telefónico desde una ubicación fija, que tuvo lugar en la Resolución de 9 de febrero de 2006
concluyó la ausencia de competencia efectiva en dicho mercado, determinó que Telefónica
contaba con PSM y se le impuso un conjunto de obligaciones.
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óptica prospectiva, se consideró que la oferta de Acceso Mayorista a la Línea
Telefónica (en adelante, AMLT) constituiría –junto al acceso indirecto naked–
un instrumento determinante para superar el coste de cambio que representaba
la doble factura.
En definitiva, la consideración del carácter competitivo del mercado minorista
de tráfico telefónico desde una ubicación fija –y por tanto, su desregulación–
quedó fuertemente condicionada por la regulación de los mercados mayoristas
que permiten a los operadores alternativos superar los obstáculos existentes
que dificultan el acceso a los clientes.
II.1.2 Datos generales del mercado
Los servicios minoristas de tráfico telefónico fijo han experimentado una
progresiva pérdida de importancia en los últimos años. Así, los ingresos
obtenidos por los operadores correspondientes a estos servicios
experimentaron una reducción del 56,29% entre los años 2008 y 2015
16
.
Igualmente, la contribución general de estos servicios en relación con la
totalidad del sector de telecomunicaciones se ha reducido sensiblemente,
habiendo pasado de representar un 9,76% del conjunto de ingresos por
servicios minoristas de comunicaciones electrónicas en el año 2008 a suponer
el 5,78% del total correspondiente a 2015.
Por su parte, el volumen de tráfico telefónico se ha reducido en el mercado
minorista un 46,63% entre 2008 y 2015. Como se puede observar en la tabla,
el porcentaje de reducción varía significativamente en función del tipo de
tráfico.
16
Comparación entre los años 2008 y 2015 de acuerdo con los Informes Anuales publicados
por la CNMC.
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Tabla 1. Volumen de tráfico telefónico cursado según el tipo de llamada.
Tipo de tráfico Minutos cursados
(millones). 2008 Minutos cursados
(millones). 2015 % de reducción
2008-2015
Fijos nacionales 51.899,28 31.937,90 38,46%
Acceso a Internet de banda estrecha
5.255,40 24,61 99,53%
Internacional 4.718,97 944,44 79,99%
A móviles 6.682,51 4.012,44 39,96%
Inteligencia de red 4.226,58 1882,57 55,46%
Otro tráfico 800,69 467,63 41,60%
Total 73.583,43 39.269,73 46,63%
Fuente: Informes Trimestrales CNMC
En este contexto, la cuota de mercado de Telefónica ha caído tanto en
términos de volumen de tráfico como en términos de ingresos. Así, por el
primero de estos conceptos la cuota de mercado ha pasado del 65,56%
(I/2008) al 48,30% (IV/2015). En términos de ingresos, en el mismo periodo la
cuota de mercado ha pasado del 75,49% al 62,15%
17
.
17
Las cuotas de mercado en términos de ingresos han de relativizarse, pues parte de las
diferencias entre los ingresos asignados a cada operador puede explicarse por la diferente
asignación que se realiza de los ingresos de tráfico de voz asociados a empaquetamientos de
banda ancha.
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Gráfico 1. Cuotas de Telefónica en el mercado de tráfico de voz fija
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
El ingreso medio por línea correspondiente exclusivamente al tráfico telefónico
cursado se ha reducido de manera sensible desde el último periodo de revisión.
Así, si a principios de 2008 un operador obtenía mensualmente 15,33 euros por
este concepto, en el cuarto trimestre de 2015 obtenía aproximadamente 6,15
euros mensuales. Cabe también señalar que se aprecian diferencias entre las
líneas residenciales y las líneas de empresa; por ejemplo, el tráfico generado
en líneas residenciales aporta a los operadores 5,17 euros por cliente y mes,
mientras que las líneas de empresa generan 8,42 euros por el mismo
concepto
18
.
18
IV Informe Trimestral 2015.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
Minutos cursados Ingresos totales
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Gráfico 2. Ingreso medio mensual por línea correspondiente al tráfico telefónico cursado
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
El ingreso medio por minuto del tráfico telefónico fijo minorista ha variado de
manera diferente en función del tipo de llamada: así, desde el año 2008, el
ingreso medio por minuto se ha reducido de manera significativa en el caso de
llamadas a móviles, mientras que para las llamadas con destino internacional
se ha incrementado
19
. Por su parte las llamadas cuyo destino son
numeraciones fijas –que concentran el grueso del tráfico– han mantenido cierta
estabilidad, y su ingreso medio por minuto se sitúa actualmente en 2,50
céntimos de euro.
19
A la hora de valorar la evolución del ingreso medio por minuto correspondiente a este tipo de
llamadas, es preciso tener en cuenta que éste se ve influido por la distribución de las llamadas
internacionales cursadas a los diferentes países. Por tanto, las variaciones de este ingreso
medio agregado pueden responder a cambios en la dicha distribución.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
euros
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Gráfico 3. Ingreso medio mensual por minuto por tipo de llamada
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
Por otro lado, el servicio de tráfico telefónico se comercializa de manera
habitual como parte de productos empaquetados. Este fenómeno es
especialmente patente en el segmento residencial. Según el Panel de Hogares
CNMC, el 75,5% de los clientes residenciales tiene el STDP como parte de un
empaquetamiento de banda ancha. En sentido inverso, la práctica totalidad de
los empaquetamientos de banda ancha tiene como elemento integrante el
STDP. Cuando el STDP no se empaqueta con banda ancha, también es
habitual que se comercialice de manera empaquetada con el servicio de
acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija (en adelante, RTPF).
En la comercialización del STDP resultan igualmente importantes las tarifas
planas de voz, las cuales permiten disfrutar de una franquicia de minutos a
cambio del pago de una cuota mensual. De hecho, cuando el servicio forma
parte de un empaquetamiento de acceso RTPF o de banda ancha,
normalmente lo hace en forma de tarifa plana de voz. Según datos del IV
Informe Trimestral 2015 de la CNMC, el 75,96% de los minutos cursados
corresponden a tarifas planas. Restringiendo este porcentaje al segmento
residencial, el porcentaje se eleva hasta el 91,40%. El que la mayoría del
tráfico esté ligado a una tarifa plana
20
–y por tanto a una cuota mensual fija–
20
Las tarifas planas que se incluyen como parte de paquetes de banda ancha, que son las
contratadas mayoritariamente, ofrecen una tarifa plana con llamadas ilimitadas a números fijos.
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
euros/minuto
Fijos nacionales Internacional Móvil-red nacional
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puede explicar la estabilidad del ingreso por minuto por llamadas a fijos a la
que se hacía referencia anteriormente.
En resumen, se constata que el mercado de tráfico telefónico fijo ha disminuido
en importancia desde la última revisión del mercado, si bien se mantiene
estable en términos de minutos cursados desde 2012, y registra un descenso
del ingreso medio que es consecuencia fundamentalmente de las caídas de los
precios de las llamadas a móviles. Cabe recordar que en la Resolución de 12
de diciembre de 2008 se concluyó que la existencia de obligaciones mayoristas
era requisito suficiente para permitir que el mercado se desarrollase de manera
competitiva. A juicio de esta Comisión, esta mejora en las condiciones
competitivas en el mercado minorista ha estado intrínsecamente ligada a la
existencia de una regulación a nivel mayorista.
II.2 MERCADO MINORISTA DE ACCESO TELEFÓNICO DESDE
UBICACIONES FIJAS
II.2.1 Definición y regulación vigente del mercado minorista de acceso
telefónico desde una ubicación fija
II.2.1.1 Segmento que integra el “mercado de masas”
La Resolución de 13 de diciembre de 2012
21
definió el mercado 1/2007 como el
mercado minorista de acceso a la Red Telefónica Pública Fija (RTPF) (en
adelante Resolución del mercado 1/2007) que incluye los servicios de acceso
propiamente dichos (puesta a disposición de los recursos que permitan el
disfrute del STDP desde un punto de terminación no móvil) y las facilidades
adicionales asociadas al mismo (tales como la llamada en espera o el servicio
contestador).
La definición del mercado objeto de la Resolución del mercado 1/2007 quedó
circunscrita a los clientes residenciales y a aquellos clientes empresariales que
forman parte del “mercado de masas” (es decir, el conjunto de clientes que no
cuenten con un CIF y no estén adscritos a planes específicos de negocios
22
).
Por otro lado, la dimensión geográfica del mercado minorista de acceso RTPF
es la totalidad del territorio nacional.
Igualmente, los principales productos de servicio telefónico no empaquetado con banda ancha
consisten en paquetes que incluyen también una tarifa plana de llamadas a fijos nacionales.
21
Resolución por la cual se aprueba la definición y el análisis del mercado minorista de acceso
a la red telefónica pública en una ubicación fija, la designación del operador con poder
significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su
notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (MTZ 2012/1302).
22
En la práctica, este segmento de clientes comprende todos los residenciales, pero también a
una parte de los clientes empresariales, en especial, a un elevado número de autónomos.
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En el análisis de mercado que tuvo lugar en ese procedimiento, la CMT
identificó la existencia de elevadas barreras de entrada al mercado. Sin
embargo –y aplicando el Modified Greenfield Approach–, “estas barreras se
ven mitigadas de forma parcial principalmente por la presencia de obligaciones
ex ante en los mercados mayoristas ascendentes que permiten que exista
cierta competencia en servicios”. En particular, se hacía referencia a los
actuales mercados de originación en redes fijas, donde se impuso el AMLT, y
de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red fija.
En cuanto a la evolución de cuotas de mercado, se constató que Telefónica
presentaba una cuota de mercado que, a pesar de seguir una tendencia
decreciente, se mantenía por encima del 50%. De acuerdo con las Directrices,
una cuota de mercado de esta magnitud atestigua por sí misma la existencia de
PSM, salvo en el caso de que concurran circunstancias excepcionales.
No obstante lo anterior, la CMT verificó que la competencia en el servicio
minorista de acceso RTPF no es del todo homogénea.
- Por un lado, el incremento de la penetración de los servicios de acceso a
Internet de banda ancha ha elevado la presión competitiva que soporta
Telefónica en una parte importante del mercado de referencia, que se
corresponde con los clientes que adquieren el servicio de acceso
telefónico como parte de un empaquetamiento de banda ancha. Los
clientes pertenecientes a este segmento representan aproximadamente
dos tercios del total de clientes del servicio minorista de acceso
telefónico.
- Por otro lado, Telefónica afronta una presión competitiva menos intensa
por parte de los operadores alternativos en el segmento de la demanda
integrado por los clientes del servicio de acceso RTPF que lo contratan
básicamente para el uso del STDP (es decir, no empaquetado con el
servicio de acceso a Internet de banda ancha).
Los clientes que constituyen este último segmento tienen menor
atractivo para los operadores alternativos, pues reportan menores
ingresos –y generan menor rentabilidad– que los clientes de servicios
empaquetados. Además, los clientes de este segmento –que representa
un tercio del total– se identifican con los de mayor edad y con una menor
propensión al cambio
23
.
El análisis de mercado realizado en la Resolución del mercado 1/2007 concluyó
que éste no se desarrollaba en un entorno de competencia efectiva y designó a
23
Apoyándose en la información del Panel de Hogares CMT-Red.es, en el análisis de
mercados se justificó que los clientes mayores de 65 años mostraban una menor propensión al
cambio de operador, a la sustitución de acceso fijo por el acceso móvil y a la contratación de
empaquetamientos de banda ancha.
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Telefónica como operador con PSM. En consecuencia, se impuso a Telefónica
una serie de obligaciones regulatorias. En concreto, mediante dicha Resolución
se impuso al operador PSM la obligación de ofrecer el servicio de selección de
operador, así como la de separación contable y contabilidad de costes en
relación con los servicios de acceso a la RTPF. Asimismo, las obligaciones
impuestas a Telefónica también comprenden la comunicación previa de ofertas
comerciales y la aplicación de la metodología de análisis ex ante para este tipo
de ofertas.
En el análisis de la situación competitiva en el mercado que se llevó a cabo, la
CMT tuvo en cuenta la existencia de un catálogo de obligaciones mayoristas
que aseguran –junto con las medidas que finalmente se propusieron a nivel
minorista– la viabilidad competitiva de los operadores alternativos que deseen
prestar los servicios de acceso RTPF. A este respecto, la CMT consideró que
el hecho de que los operadores alternativos cuenten con los elementos
mayoristas para poder replicar las ofertas de Telefónica no es suficiente para
impedir que este operador implemente prácticas potencialmente
anticompetitivas en los mercados minoristas. Por este motivo se estimó
necesario que los servicios mayoristas tengan unos precios tales que permitan
al operador alternativo operar en el mercado de referencia con un margen
suficiente.
En definitiva, la vigente regulación del mercado de acceso RTPF va
intrínsecamente ligada a la existencia de unas obligaciones mayoristas en el
mercado 2/2007.
II.2.1.2 Segmento integrado por el mercado de ofertas empresariales
personalizadas
En la Resolución del mercado 1/2007, la CMT excluyó de la definición del
mercado 1/2007 el segmento que engloba a empresas identificadas con CIF o
aquéllas personas físicas identificadas con un NIF pero que cuenten con un
plan de negocios.
La CMT justificó la exclusión de este segmento de la definición de mercado
relevante en que a medida que las empresas crecen en tamaño, sus
necesidades se hacen más complejas. Los clientes pertenecientes a este
segmento cuentan con una estructura más desarrollada, que incluye un mayor
número de sedes dispersas geográficamente que les obliga a demandar
servicios personalizados con cobertura nacional. Además, suelen requerir de
un proyecto específico que incluya no sólo la conectividad sino también
servicios de valor añadido y asistencia técnica para su implementación. La
forma de contratación es también diferente, puesto que el contrato no suele ser
de adhesión sino que los proyectos con frecuencia se someten a licitación, no
siendo las técnicas de comercialización masiva, como la publicidad, un
elemento determinante. Por último, y en lo que se refiere al servicio post-venta,
existe una clara diferencia entre la especialización y la complejidad técnica que
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requieren las quejas y requerimientos de este tipo de clientes y las que
plantean los clientes residenciales a través de canales masivos de atención al
cliente.
Por tanto, en este segmento de mercado empresarial se mantienen en vigor las
obligaciones impuestas a Telefónica en la Resolución de 5 de marzo de 2009.
II.2.2 Datos generales del mercado
Entre 2008 y 2015, las líneas de acceso telefónico se redujeron un 5,79%,
hasta situarse en 19.180.674. En su evolución se advierten diferencias entre
los clientes del segmento residencial y los de negocios. Así, las líneas en el
segmento residencial crecieron moderadamente –su número se ha
incrementado un 3,22%–, mientras en el de negocios se redujeron de manera
sensible entre 2008 y 2015, habiendo perdido un total de 1.598.674 líneas
24
.
Gráfico 4. Evolución de las líneas de acceso telefónico
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
El ingreso medio por línea correspondiente al acceso RTPF se sitúa en los 6,14
euros mensuales, advirtiéndose diferencias entre los segmentos de negocios y
residencial; mientras que el ingreso medio es de 7,76 euros en el primero de
24
Datos procedentes de los Informes Trimestrales publicados por la CNMC (entre el I Trimestre
de 2008 y el IV Trimestre de 2015)
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
Residencial Negocios Total
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estos segmentos, en el segundo de ellos es de 5,45 euros
25
. En ambos casos
se observa que esta magnitud sigue una tendencia decreciente.
Gráfico 5. Ingreso mensual por línea correspondiente al acceso telefónico
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
Las cuotas de mercado muestran que Telefónica ostenta una posición
destacada con respecto a sus competidores, incluso a pesar de que su cuota
va reduciéndose progresivamente. Según el IV Informe Trimestral de la CNMC
de 2015, la cuota de mercado de Telefónica en términos de líneas de acceso
RTPF se sitúa en el 52,45%, y se eleva al 73,62% si se mide en función de los
ingresos
26
.
La evolución de las cuotas de mercado refleja que persisten diferencias
apreciables entre el segmento residencial y el de negocios. Como se puede
observar en el gráfico 6, en el primero de ellos la reducción de la cuota de
mercado ha sido más pronunciada que en el segundo. En términos de líneas, la
diferencia entre las cuotas de mercado de ambos segmentos es de 22,38
puntos porcentuales (IV Trimestre de 2015).
25
Estos ingresos consideran tanto las líneas de acceso RTPF comercializadas individualmente
como aquéllas incluidas dentro de empaquetamientos de banda ancha. En el caso de
Telefónica, por ejemplo, el precio de la línea de acceso RTB comercializada al margen de los
paquetes de banda ancha es de 14,38 euros mensuales.
26
Ingresos correspondientes a las cuotas de alta y cuotas de abono.
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
I/2013 II/2013III/2013 IV/2013 I/2014 II/2014III/2014 IV/2014 I/2015 II/2015 III/2015IV/2015
euros
Residencial
Negocios
Total
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Gráfico 6. Cuota de mercado de Telefónica del servicio de acceso telefónico en los
segmentos residencial y empresarial (en términos de líneas)
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
Por otro lado, el volumen anual de portabilidades es elevado. Como se puede
comprobar en la tabla, en 2015 esta cantidad fue de 1.762.683. Es decir,
aproximadamente el 9,23% de las líneas de acceso RTPF fue objeto de
portabilidad.
Tabla 2. Volumen anual de portabilidades 2008-2015.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1.131.708 1.484.431 1.773.613 1.906.257 1.782.121 1.946.570 1.98 2.747 1.762.683
Fuente: CNMC
Atendiendo a los saldos netos de portabilidad por operador, se observa que los
operadores alternativos han sido los beneficiarios de las numeraciones
portadas, mientras que Telefónica ha experimentado una pérdida notable. Los
operadores con mayor crecimiento en líneas de banda ancha han sido también
los que han tenido mayor ganancia de portabilidades.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
Residencial
Negocios
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Tabla 3
. Saldos neto de portabilidad por operador
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Telefónica -810.863 -688.783 -727.174 -500.047
-543.529 -497.667
-438.219
Ono -9.741 -11.906 1.249 -41.829 -76.511 63.797 -54.860
Vodafone 271.233 268.529 264.533 75.812 179.170 208.332 201.384
Jazztel 255.803 259.111 294.499 268.723 52.591 44.894 19.050
Orange 208.800 153.312 111.024 137.697 298.778 165.818 196.844
Resto
operadores 84.768 36.270 41.717 59.658 89.501 14.826 75.801
Fuente: CNMC
El hecho de que sean los operadores de banda ancha los principales
beneficiarios de las portabilidades es consistente con la falta de homogeneidad
identificada en la Resolución del mercado 1/2007. Es decir, Telefónica afronta
una mayor presión competitiva de los operadores alternativos cuando éstos
ofrecen sus servicios de manera empaquetada con la banda ancha (por
ejemplo, como parte de un paquete convergente). Por el contrario, la presión
competitiva es significativamente menos intensa sobre aquel conjunto de
clientes que únicamente contrata el servicio de acceso telefónico, que
representan un 33,58% del total (es decir, 6,5 millones de clientes, tanto
residenciales como empresariales
27
).
La información contenida en la siguiente tabla es un indicador de tal extremo.
En ella se muestra el porcentaje de líneas de acceso de los diferentes
operadores según estén o no empaquetadas con el servicio de acceso a
Internet banda ancha. La diferencia de 25,48 puntos porcentuales entre el
porcentaje de líneas de Telefónica en uno y otro subconjunto de clientes resulta
significativa.
27
Datos del Informe Anual 2016 de la CNMC.
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Tabla 4
. Cuotas de mercado de acceso RTPF según estén o no empaquetadas las líneas
Todas las
líneas de
acceso
Líneas de
acceso
empaquetadas
con banda ancha
Líneas de acceso
fuera de paquetes
de banda ancha
Telefónica
53,19% 44,62% 70,10%
Vodafone-ONO
20,93% 21,57% 19,65%
Orange-Jazztel
19,80% 28,96% 1,71%
Euskaltel
2,01% 2,01% 2,01%
Telecable
0,75% 0,77% 0,72%
R Cable
1,67% 0,98% 3,03%
Resto
1,66% 1,09% 2,77%
Total 100,00% 100,00% 100,00%
Fuente: III Informe Trimestral 2015 CNMC
A nivel residencial, el segmento de clientes que contrata sólo la línea de acceso
RTPF –sin acceso a Internet– presenta ciertas características
sociodemográficas particulares. Según datos procedentes del Panel de
Hogares CNMC, las principales características socio-demográficas de los
hogares que no contratan el servicio de acceso a Internet fueron: hogares
ubicados en municipios de menos de 10.000 habitantes, hogares cuyos
miembros superaron los 65 años de edad y hogares de clase social baja o
media baja
28
.
Por ejemplo, en el grupo de edad de 65 años o más el porcentaje de hogares
sin Internet fue del 58,0%, frente al 30% correspondiente al total de hogares.
De forma similar, la penetración de Internet en los hogares de clase social alta
y media alta se situó en el 82,7%, mientras que en los hogares de clase social
baja y media baja dicha penetración fue ligeramente inferior al 50%.
Por otra parte, el gasto total de los hogares en telefonía fija sin empaquetar con
el servicio de banda ancha es relativamente reducido. Según la última
información disponible, se sitúa actualmente en los 17,2 euros al mes
29
, y
guarda cierta estabilidad con respecto a periodos anteriores. De este importe
mensual, aproximadamente el 80% corresponde a la cuota de abono –es decir,
el acceso RTPF–, mientras que el importe restante va ligado al consumo de
tráfico telefónico.
28
La variable clase social se construye teniendo en cuenta el tipo de actividad y el nivel de
estudios, tomando como referencia la definición de la Asociación para la Investigación de los
Medios de Comunicación (AIMC).
29
Datos del Panel de Hogares CNMC, de acuerdo con el Informe Anual 2016 de la CNMC.
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II.3 CONCLUSIONES SOBRE LOS MERCADOS MINORISTAS
Los mercados minoristas analizados en los apartados anteriores se
caracterizan por la presencia de un operador (Telefónica) que cuenta con una
cuota de mercado muy elevada, especialmente en términos de ingresos.
Asimismo, se advierte que una proporción importante de los servicios
pertenecientes a estos mercados se comercializan de manera empaquetada
con otros servicios de comunicaciones electrónicas. Cuando los servicios
telefónicos fijos se comercializan a través de empaquetamientos, la
competencia es más intensa que cuando se hace de manera separada. Los
clientes que contratan los servicios telefónicos de manera aislada –no
empaquetada– representan un 33,58% del total.
Además, se identifican determinados segmentos de clientes cuya captación
resulta menos atractiva, como los clientes de mayor edad o los que residen en
municipios de menor tamaño. Estos clientes presentan una tendencia menor a
contratar el servicio de banda ancha o el servicio de telefonía móvil, lo que les
hace menos atractivos a los operadores alternativos.
En el segmento empresarial se observa que la cuota de Telefónica del servicio
de acceso telefónico es particularmente elevada con respecto a la del
segmento residencial.
Los diferentes indicadores analizados permiten concluir que se ha producido
cierta mejora en las condiciones competitivas: por ejemplo, el precio medio del
servicio de acceso RTPF se ha reducido, al igual que el de cierto tipo de
llamadas. Asimismo, la cuota de mercado de Telefónica, aun siendo elevada,
ha ido disminuyendo de manera sostenida a lo largo de los últimos años.
Teniendo en cuenta las circunstancias expuestas, el análisis a nivel mayorista
que se lleva a cabo en el presente procedimiento tratará de dilucidar hasta qué
punto sería necesario mantener las obligaciones mayoristas que actualmente
recaen sobre Telefónica o si sería posible levantar total o parcialmente estas
obligaciones sin que la competencia en los mercados minoristas descendentes,
en particular el mercado 1/2007, se vea negativamente afectada.
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III Análisis del mercado mayorista de acceso y originación de llamadas
en redes de telefonía fija
III.1 SERVICIOS MAYORISTAS DE ACCESO Y ORIGINACIÓN DE
LLAMADAS EN REDES DE TELEFONÍA FIJA
III.1.1 SERVICIO DE ORIGINACIÓN DE VOZ
El servicio de originación de voz desde redes de telefonía fija permite prestar a
los operadores alternativos el STDP sin disponer de una red de acceso propia.
Este servicio mayorista, junto con la terminación fija, fue uno de los primeros en
implementarse a partir de la liberalización del sector de las telecomunicaciones
y facilitó la introducción de la competencia en los servicios de tráfico telefónico
fijo. A través del servicio de originación de voz, el operador que cuenta con la
infraestructura de acceso al cliente final entrega la llamada al operador con
quien el cliente quiere cursarla (ver figura siguiente). El servicio de originación
de voz está vinculado a los servicios de selección de operador llamada a
llamada y de preselección, que permiten a los usuarios que sus llamadas
telefónicas sean cursadas por un operador diferente al operador que les provee
del acceso.
Existen diferentes modalidades de preselección:
• Preselección Larga Distancia: el operador preseleccionado cursa las
llamadas provinciales
30
, nacionales, internacionales y las llamadas fijo-
móvil.
• Preselección Global: el operador preseleccionado cursa todas las llamadas
de ámbito provincial
31
, nacional, internacional y fijo-móvil.
• Preselección Global Extendida: el operador preseleccionado cursa todas las
llamadas provinciales, nacionales, internacionales, fijo-móvil, a Red
Inteligente y a los servicios de radio búsqueda.
A continuación se ofrece un esquema de interconexión telefónica que ilustra el
servicio de originación de voz.
30
Históricamente, España estaba dividida en 510 distritos telefónicos (las llamadas dentro de
cada distrito eran metropolitanas). Sin embargo, la Resolución de 5 de abril de 2013, de la
Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que
se modifica la distribución de distritos telefónicos (publicada en el B.O.E. el 12 de junio de
2013) estableció un único distrito telefónico por provincia, una vez transcurrido un periodo
transitorio de 12 meses a partir de la publicación de dicha resolución en el B.O.E. Por tanto,
desde el 12 de junio de 2014 no hay distinción entre llamadas metropolitanas y provinciales.
31
Incluyéndose entre ellas las antiguas llamadas metropolitanas.
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Un usuario del servicio telefónico que quiera llamar a otro usuario puede cursar
la llamada a través de su operador de acceso telefónico o bien puede preferir
que la llamada sea cursada por un operador alternativo.
En este último caso, el operador de acceso entrega la llamada al operador
alternativo mediante el servicio de originación y este último completa la llamada
y la entrega al usuario de destino. El usuario llamado puede ser cliente del
operador alternativo o de otro operador, y puede ser tanto un número fijo como
móvil. En ocasiones, el usuario destino también es cliente del operador de
acceso, por lo que el operador alternativo vuelve a entregar la llamada a este
último operador mediante el servicio de terminación. Asimismo, en lugar de un
usuario final, el destino de la llamada podría ser un servicio de tarifas
especiales o de numeración corta.
Por tanto, sobre la base del ejemplo anterior, podemos definir el servicio
mayorista de originación de servicios de voz fija como aquél que permite a
un operador de acceso entregar al operador alternativo interconectado una
llamada de un cliente conectado físicamente a la red del operador de acceso y
que haya seleccionado al operador alternativo para que sea este último quien
trate la llamada. Al margen de lo anterior, como se expone en el apartado III.3,
este servicio también permite que los usuarios finales accedan a contenidos de
valor añadido de proveedores diferentes al operador de acceso.
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III.1.2 SERVICIO DE ACCESO MAYORISTA A LA LÍNEA TELEFÓNICA
El servicio mayorista de acceso a la línea telefónica posibilita que los
operadores alternativos que no cuentan con acceso directo a sus clientes sean
capaces de prestar el servicio de acceso a estos clientes y facturarles por él.
Es decir, el cliente que así lo deseara no sólo cursaría sus llamadas con el
operador alternativo –preselección–, sino que éste también sería su proveedor
de acceso telefónico –y le facturaría por ese concepto–. Se trata del servicio de
acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT).
En ausencia de este servicio mayorista, los clientes de acceso indirecto
recibían una doble factura: (i) la del operador alternativo, por los servicios que
éste presta (tráfico de voz y/o banda ancha) y (ii) la de Telefónica, por la cuota
mensual de la línea de acceso telefónico.
Si el operador alternativo utiliza el servicio mayorista de AMLT, sus clientes
tienen la opción de recibir una factura única por los servicios de
comunicaciones electrónicas fijas, emitida por el operador alternativo. Con ello
se facilita que los operadores alternativos compitan con Telefónica en mejores
condiciones, pues el cliente pierde el vínculo contractual con el operador
histórico. Además, el servicio AMLT permite a los operadores alternativos
ofrecer empaquetamientos similares a los de Telefónica.
Cabe precisar que cuando los operadores prestan a sus clientes el servicio de
voz fija y/o banda ancha a través de accesos directos (bucle completamente
desagregado o cable) no requieren del AMLT. En estos casos, el operador
alternativo provee directamente a sus clientes la línea de acceso. Esto también
ocurre en los casos en los que el operador alternativo utiliza el acceso indirecto
o compartido sin STB
32
, pues en esos casos presta los servicios mediante
VoIP
33
.
Por tanto, el AMLT resulta especialmente atractivo para las siguientes
situaciones:
- Cuando el operador presta el servicio de tráfico de voz mediante
preselección.
- Cuando los operadores recurren a los servicios de acceso indirecto
GigADSL, ADSL-IP y NEBA y acceso desagregado compartido.
32
Servicio telefónico básico.
33
Es decir, el operador alternativo presta un servicio de voz sobre IP a sus clientes finales
utilizando para ello la conexión de banda ancha y no la red telefónica conmutada (RTC).
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Para poder beneficiarse del servicio AMLT, el usuario debe contratar el servicio
de preselección en su modalidad global extendida. Asimismo, a nivel mayorista
el uso del AMLT implica también la asociación con el servicio de originación. El
objetivo de estas vinculaciones es que el operador alternativo preste un servicio
de factura única a sus clientes finales, que debe incluir tanto la cuota de abono
(gracias al AMLT) como las llamadas (a través de los servicios de preselección
y originación)
III.1.3 SERVICIO DE INTERCONEXIÓN (ORIGINACIÓN) A SERVICIOS DE
TARIFAS ESPECIALES Y NUMERACIÓN CORTA
Existe otro tipo de servicio de originación fija consistente en la originación para
la prestación de servicios de tarifas especiales (antes conocidos como servicios
de red inteligente) y de servicios basados en numeración corta.
Un operador o prestador de servicio que desee prestar un servicio de tarifas
especiales o de numeración corta accesible desde todas las redes también
requiere de un servicio mayorista de originación, ya que de otra forma los
clientes que originan la llamada no podrían acceder a sus servicios.
La forma más clara de exponer las características de este tipo de servicio es
mediante el ejemplo de las llamadas a números gratuitos. En la figura siguiente
se muestran los flujos de interconexión de un cliente de acceso directo de un
operador cuando llama a un número 800/900 (gratuitos) del operador
interconectado.
El cliente 1 del operador A llama a un número gratuito para el llamante del
operador B. El cliente 1 no paga cantidad alguna a su operador de acceso
directo, pues llama a un número gratuito 800/900, pero el operador B sí que
debe abonar el servicio de originación al operador A.
De la misma manera, un operador que preste servicios de tarifas especiales
para prestar a sus clientes servicios telefónicos no gratuitos también tiene que
Operador A
Operador B
Cliente 1
(llamada
gratuita)
Llamada
Pago de ICX
(originación)
Prestador
de Serv.
900
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recurrir al mismo servicio mayorista. En este caso, el operador de acceso
(operador A) se encargaría de facturar y cobrar a los clientes del operador de
red inteligente por los servicios prestados por éste. A continuación se muestra
este caso:
En este caso, el operador A debe abonar al operador B el importe de la llamada
de tarifas especiales detrayendo los servicios que presta al operador B, es
decir, la originación y el servicio de facturación y cobro. Por tanto:
P
interconexión
= P
llamante
– originación – facturación y cobro
34
Al contrario de lo que ocurre con la originación relacionada con la preselección,
cualquier operador con accesos directos fijos, no solo Telefónica, presta este
servicio. Es más, la existencia de este servicio mayorista es condición
indispensable para que los operadores de tarifas especiales y numeración corta
puedan ofrecer sus servicios desde todas las redes. Por ejemplo, si Vodafone
no prestara este servicio a ningún operador, los clientes de este operador no
podrían llamar a los servicios de tarifas especiales (incluidos los números
gratuitos) del resto de operadores.
III.2 DEFINICIÓN DE MERCADO RELEVANTE
III.2.1 DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO
La Resolución de 12 de diciembre de 2008 (en adelante, Resolución del
mercado 2/2007) definió el mercado mayorista de acceso y originación de
llamadas en redes fijas como aquél que permite a un operador A entregar al
operador B interconectado una llamada de un cliente conectado físicamente a
la red del operador A y que haya seleccionado al operador B para que sea este
último quien trate la llamada. De esta forma, en el mercado de referencia se
34
Nótese que las llamadas gratuitas son un caso particular de esta fórmula en la que P
llamante
=
0 y el operador A no presta un servicio de facturación y cobro, ya que la llamada es gratuita.
Operador A
Operador B
Cliente 1
(Pllamante)
Llamada
Pago de ICX
Picx = Pllamante – Or – FyC
Prestador de
Serv. 80X
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incluyeron tanto el servicio de alquiler de la línea telefónica
35
como los servicios
de acceso indirecto (CSO), acceso a Red Inteligente y acceso a numeración
corta en sus diferentes niveles (local, metropolitano, tránsito simple y tránsito
doble), según la terminología de la OIR
36
de Telefónica, así como los servicios
de originación basados en técnicas IP. Asimismo, la Resolución del mercado
2/2007 consideró que la originación por tiempo y la originación por capacidad
formaban parte del mismo mercado de referencia, pero no así la
autoprestación.
En definitiva, el mercado relevante incluye los servicios descritos en el apartado
III y se identifica con el mercado 2 de la Recomendación de Mercados de 2007.
Partiendo de la definición del mercado de referencia actualmente vigente, a
continuación se valorará la pertinencia de incluir otros servicios dentro de los
límites del mercado de referencia.
III.2.1.1 Originación y acceso desde redes fijas y desde redes móviles
La Comisión Europea, en la Nota Explicativa de la Recomendación, sostiene
que a nivel general europeo los servicios fijos y móviles no son lo
suficientemente sustitutivos para considerarse dentro del mismo mercado
relevante.
En el caso del mercado español, la conclusión es la misma. Como ya se
expuso en el análisis del mercado 1, los usuarios perciben la telefonía móvil
como complementaria de la telefonía fija, y no como sustitutiva. De hecho,
según la última información disponible del Panel de Hogares CNMC, el 82,7%
de los hogares españoles cuenta con ambos servicios. Como se puede
apreciar en el siguiente gráfico, este porcentaje continúa incrementándose con
respecto a los registrados en fechas anteriores. Asimismo, se puede ver que
desde el primer trimestre de 2008 el porcentaje de hogares con sólo acceso
móvil ha guardado cierta estabilidad. La reducción del porcentaje de hogares
que tienen contratado el acceso fijo pero no acceso móvil se explica
fundamentalmente por el hecho de que éstos incorporan el servicio de telefonía
móvil, pero manteniendo el servicio telefónico fijo. No se trata, por tanto, de la
sustitución de un tipo de acceso por el otro.
35
El servicio de alquiler de la línea telefónica sólo tiene sentido si se aplica sobre una línea
preseleccionada en la modalidad global extendida.
36
Oferta de Interconexión de Referencia
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Gráfico 8. Evolución de los hogares en función de los accesos telefónicos contratados
Fuente: Panel de Hogares CNMC
El E-communications and Telecom Single Market Household Survey de la
Comisión Europea, publicado en mayo de 2016, muestra que (i) el porcentaje
de hogares que cuentan tanto con telefonía fija como móvil es más elevado en
España que en el conjunto de la Unión Europea
37
y (ii) que esta magnitud sigue
una tendencia creciente, habiendo aumentado en 8 puntos porcentuales entre
diciembre de 2011 y octubre de 2015, mientras que la tendencia general
europea apunta en sentido contrario (reducción de un punto porcentual
38
). Por
el contrario, el porcentaje de hogares que sólo cuentan con acceso telefónico
móvil de países como Finlandia, República Checa, Letonia, Lituania o
Eslovaquia se elevan por encima del 70%.
El carácter de complementariedad que existe a nivel minorista tiene su lógico
reflejo a nivel mayorista; dado que el usuario demanda ambos servicios, la
probabilidad de que un operador renuncie a prestar el servicio minorista de
telefonía fija para sustituirlo por un acceso móvil es reducida. Por tanto, los
servicios mayoristas que requieran los operadores alternativos han de cubrir
ambas necesidades de sus clientes. A este respecto, se ha de tener en cuenta
que en España gran parte de la competencia en el sector de las
37
Los porcentajes que figuran en este estudio difieren de los publicados por la CNMC, debido a
diferencias metodológicas y de la propia fuente de la información. Guardando esta salvedad, a
través de los datos de este estudio es posible determinar las diferencias relativas entre los
diferentes países europeos.
38
En determinados países el porcentaje de reducción ha sido muy importante. Por ejemplo,
países como Italia, Dinamarca, Chipre, Lituania, Letonia o Eslovaquia han reducido el
porcentaje de hogares con telefonía fija y móvil entre 8 y 11 p.p. en el periodo señalado.
82,7%
2,2%
14,9%
0,3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
I-12 III-12 I-13 III-13 I-14 II 2015 IV 2015
Con acceso fijo y móvil Solo con acceso fijo Solo con acceso móvil Sin accesos
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comunicaciones electrónicas se desarrolla a través de paquetes convergentes,
que incluyen como elementos integrantes el servicio de acceso RTPF, una
tarifa plana de tráfico de voz fijo, acceso telefónico móvil que incluye una tarifa
plana de voz móvil, servicio de acceso a Internet de banda ancha (fija y móvil)
y, en algunos casos, televisión de pago. Este tipo de empaquetamientos
representa el 49,78% de las líneas de acceso telefónico y el 71,59% del total
de líneas de banda ancha
39
. La necesidad que tienen los operadores de ofertar
todo el rango de servicios anteriores constituye un obstáculo relevante para
que los accesos móviles sean considerados sustituibles de los accesos fijos.
Desde el punto de vista mayorista, es preciso hacer mención a la posibilidad de
prestar el servicio telefónico fijo a través de accesos de telefonía móvil. Hasta
el momento, los únicos operadores que están prestando de manera relevante
este tipo de servicios son Vodafone y Orange, a través de sus respectivos
productos Vodafone en tu casa y Mi Fijo de Orange. Estos operadores, en tanto
OMR
40
, tienen la posibilidad de autoprestarse el servicio de acceso móvil para
proveer a determinados clientes un servicio home zone de prestaciones
similares a las del servicio telefónico fijo.
A nivel mayorista, los productos home zone no pueden considerarse sin
embargo totalmente asimilables a la telefonía fija, pues hay determinadas
necesidades que no son capaces de cubrir. Por ejemplo, estos productos son
incompatibles con los servicios de fax, de alarmas o de datáfono sobre red fija,
lo cual puede ser relevante para segmentos significativos de usuarios, como
pudiera ser ciertos clientes empresariales
41
. Además, sobre un acceso home
zone no es posible realizar empaquetamientos de acceso RTPF y banda ancha
que ofrezcan las mismas prestaciones que los provistos a través de redes fijas,
tanto en lo que se refiere a velocidad y volumen de descarga de datos, como
en lo relativo al precio. Es decir, estos productos no se pueden considerar lo
suficientemente atractivos para la mayoría de clientes, sino únicamente para
aquéllos que no deseen el servicio de acceso a Internet de banda ancha.
La representatividad en el mercado de los productos home zone es reducida;
alcanzan el 2,07% del total de líneas de telefonía fija, y el 5,67% si únicamente
se tienen en cuenta las líneas de telefonía fija no empaquetadas con banda
ancha. Este tipo de productos, además, no están experimentando crecimiento
en el número de líneas.
39
Datos procedentes del Informe Anual 2016 de la CNMC.
40
Operador Móvil con Red de acceso radio.
41
Además de las citadas, los servicios home zone presentan otras restricciones. Por ejemplo,
el Plan Mi Fijo de Orange limita hasta cierto punto el uso de numeración geográfica (sólo se
provee a clientes que ya contaban con ella, y además toda llamada saliente se muestra a
terceros como procedente de una numeración móvil). Por su parte, el producto Vodafone en tu
casa no permite la restricción de llamadas.
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Por las razones anteriores, se puede sostener que en caso de que tuviera lugar
un incremento reducido pero significativo y no transitorio (en adelante, IRSNT)
de los precios de acceso y originación de llamadas en redes fijas, no es
probable que los operadores alternativos que actualmente recurren a los
servicios mayoristas del mercado de referencia pasen a prestar el servicio a
través de redes móviles (por ejemplo, constituyéndose como OMV
42
).
En definitiva, esta Comisión coincide con la Comisión Europea en excluir del
mercado de referencia los servicios de telefonía móvil.
III.2.1.2 Originación y acceso prestado mediante tecnologías de banda
ancha
A la hora de delimitar el mercado de referencia, se puede plantear si un
operador alternativo, ante un IRSNT de los precios de los servicios actualmente
incluidos en el mercado mayorista de referencia, pasaría a prestar éstos a
través de redes de banda ancha, recurriendo para ello a la desagregación del
bucle, al acceso indirecto de banda ancha o al despliegue de redes propias.
En opinión de la CNMC, la prestación de los servicios de acceso y tráfico
telefónico a través de redes de banda ancha sólo es factible cuando estos
servicios se comercializan de manera empaquetada con el servicio de acceso a
Internet. La conexión de banda ancha con un cliente requiere la asunción de
ciertas inversiones en red que no se ven compensadas por los ingresos
generados por un cliente que sólo contrate el servicio telefónico. En la misma
línea, la Nota Explicativa de la Recomendación sostiene que los incentivos a
prestar servicios telefónicos no empaquetados sobre la base de las existentes
ofertas mayoristas de banda ancha son reducidos. Estos incentivos tampoco
existirían en grado suficiente en el caso de que se planteara el despliegue de
red propia. De hecho, los operadores alternativos que despliegan red propia
basada en fibra
43
no proponen sobre dichos accesos una oferta de telefonía sin
empaquetamiento con el acceso a internet.
Partiendo de estas circunstancias, cabe recordar que el 33,58% de los clientes
del servicio telefónico no lo empaquetado con el servicio de acceso a Internet
de banda ancha
44
. Estos 6,5 millones de clientes, por tanto, no tendrían la
opción de recibir el servicio telefónico a través de un operador alternativo que
prestara en particular servicios de acceso directo, debido a los costes
asociados a la provisión del acceso de banda ancha, no compensados por la
prestación únicamente del servicio telefónico.
42
Operador Móvil Virtual.
43
Los operadores de cable (fibra-coaxial) mantienen la posibilidad de ofrecer sólo la telefonía
fija por par de cobre.
44
Datos del Informe Anual 2016 de la CNMC.
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Los argumentos anteriores llevan a concluir que un operador alternativo no
pasaría a prestar los servicios incluidos en el mercado de referencia a través de
redes de banda ancha. En consecuencia, la CNMC considera que los servicios
de banda ancha han de continuar excluidos de la definición del mercado de
referencia. Sobre la base de lo anterior, en la sección VI se aborda, desde la
óptica del test de los tres criterios, la cuestión relativa a la incidencia de las
redes de banda ancha sobre las condiciones competitivas del mercado objeto
de análisis.
III.2.1.3 Originación mediante interfaces tradicionales e interfaces IP
Desde hace unos años las redes telefónicas de los operadores están
transformándose desde una arquitectura conmutada (RTC) hacia estructuras
NGN multiservicio, donde el servicio telefónico puede ser transportado en IP, al
igual que el conjunto de servicios que presta el operador. Así, dependiendo de
la estrategia de migración de los operadores hacia la tecnología de transmisión
en IP, venga ésta marcada por el aumento de usuarios con accesos de banda
ancha a los que prestar servicios de voz sobre IP (VoIP) o por las eficiencias
que se consiguen en la red troncal al transportar todos los servicios del
operador en IP (telefonía, acceso a Internet, televisión, etc), todos los
operadores se encuentran en mayor o menor medida con redes total o
parcialmente basadas en IP. Al respecto, se debe tener en cuenta que aunque
los operadores estén utilizando la tecnología de voz conmutada en el acceso
para ofrecer a la mayoría de los clientes el servicio telefónico tradicional, a nivel
troncal la voz es transportada ya en muchos casos en IP, al haber migrado
muchos operadores internamente esta parte de su red a tecnología NGN/IP,
por su mayor funcionalidad y menor coste.
Dada esta situación, aunque a nivel de interconexión entre redes, los
operadores todavía siguen realizándola mayoritariamente mediante interfaces
tradicionales (SS7), sería necesario estudiar si un operador sustituiría la
interconexión de los servicios de originación de llamadas de voz, incluyendo las
de acceso a tarifas especiales, mediante interfaz conmutada o tradicional (SS7)
por una interfaz en IP. Este análisis debe acometerse combinando tanto el
plano técnico como el económico.
Para ello, es importante tener en cuenta la situación análoga presente en la
interconexión de llamadas de terminación, ya que los operadores se prestan
mutuamente tanto los servicios de originación como los de terminación y la
arquitectura de interconexión entre operadores depende de la demanda
conjunta de ambos servicios.
De hecho, aunque los servicios de originación relacionados con la preselección
y el AMLT se presten exclusivamente sobre accesos conmutados, y a pesar de
que todavía existe un volumen mayoritario de usuarios que no disponen de
telefonía IP, el operador interconectado puede haber evolucionado su red
troncal a NGN, por lo que recoger el tráfico de originación mediante una
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interfaz IP le permitiría disponer de una modalidad de interconexión eficiente y
adaptada a su red interna. Estas mejoras en eficiencia se intensifican
evidentemente cuando el operador utiliza el mismo tipo de interconexión en IP
para intercambiar tanto el tráfico de originación como el de terminación.
Así, en el análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en
redes fijas
45
, se concluyó que los servicios de terminación basados en técnicas
IP son, de forma prospectiva, sustitutivos de los servicios equivalentes
soportados sobre RTC, imponiéndose la obligación de facilitar la interconexión
IP a todos los operadores. En el caso de Telefónica esta obligación se
completó con la obligación de presentar una Oferta de Referencia de
terminación de llamadas mediante interconexión IP, que fue aprobada por esta
Comisión mediante Resolución de 8 de septiembre de 2016 (expediente
OFE/DTSA/2169/14/OIR-IP).
Como consecuencia de las obligaciones anteriores y del trabajo realizado entre
los operadores para consensuar unas especificaciones técnicas de
interconexión de voz en IP con independencia de la tipología de los clientes
(VoIP y telefonía conmutada), durante el foro de interconexión IP
46
impulsado
por la CMT, se prevé un próximo desarrollo de acuerdos de interconexión IP
entre operadores, para la prestación en un primer momento del servicio
mayorista de terminación de voz.
Desde el punto de vista técnico existe sustituibilidad entre la originación
mediante interfaces IP y tradicionales, ya que ambas permitirían interconectar
las llamadas con independencia del tipo de abonado origen (VoIP y TDM) y
serían funcionalmente idénticas. Además, la especificación técnica de
interconexión y los elementos utilizados para la originación mediante interfaz IP
serían los mismos que para la terminación.
Por su parte, a nivel económico, (i) las mayores eficiencias de las redes
multiservicio NGN frente a las redes de conmutación tradicionales, que han
propiciado la progresiva migración de las redes troncales de muchos
operadores hacia NGN, combinado con (ii) el desarrollo progresivo de la banda
ancha que irá permitiendo a los operadores la prestación minorista del servicio
telefónico en IP y (iii) la previsible aparición de acuerdos de interconexión IP
45
Resolución de 23 de septiembre de 2013, por la cual se aprueba la definición y el análisis de
los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes fijas, la designación de los
operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas y se
acuerda su notificación a la Comisión Europea y la Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (ORECE). Expediente ANME/DTSA/628/14/M3-3ªRONDA.
46
Este foro se llevó a cabo entre mayo de 2012 y mayo de 2013 y se definieron las
especificaciones para adaptar el estándar de interconexión de voz en IP (SIP) a los
requerimientos de la interconexión nacional. En concreto, las dos especificaciones técnicas
aprobadas están basadas en el protocolo SIP-I y el SIP/SDP.
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entre operadores para terminar recíprocamente las llamadas, son razones
suficientes que justificarían la consideración de la originación mediante
interfaces IP como alternativa sustitutiva a la originación con interfaces
tradicionales. De hecho, la migración de la interconexión hacia IP se producirá
de forma progresiva, en función de las reducciones de costes ligadas a esta
modalidad de interconexión (reducción de puntos de interconexión, menores
costes de equipos y de mantenimiento…), que se ven potenciadas cuanto
mayor sea el volumen de llamadas originadas por abonados en IP o, en su
defecto, cuando el operador ha migrado su red troncal a IP, transportando
internamente en su red troncal el servicio de voz en IP. Así, ante unas peores
condiciones económicas de la originación mediante interfaces tradicionales
(SS7), el operador demandante del servicio de originación sustituiría dicho
servicio por el prestado mediante técnicas IP.
En conclusión, los servicios de originación mediante interfaces IP son, de forma
prospectiva, sustitutivos de los prestados con técnicas de conmutación
tradicional.
III.2.2 DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE GEOGRÁFICO
De acuerdo con las Directrices
47
, la delimitación del alcance geográfico del
mercado relevante se realiza aplicando principalmente como criterios de
valoración (i) la zona cubierta por una red y (ii) la existencia de instrumentos
legales y otros instrumentos reglamentarios. Sobre la base de estos dos
criterios principales, se puede considerar que los mercados geográficos son
locales, regionales o nacionales o que abarcan el territorio de dos o más
países.
La Resolución del mercado 2/2007 pone de manifiesto que, desde el punto de
vista de sustituibilidad de la demanda, los operadores alternativos (en tanto
demandantes de los servicios incluidos en el mercado de referencia) pueden
acceder al acceso y originación de llamadas en igualdad de condiciones, tanto
técnicas como económicas, cualquiera que sea su ubicación en el territorio
nacional. Es decir, las condiciones son homogéneas independientemente del
lugar geográfico donde los operadores alternativos deseen prestar sus
servicios o tengan desplegada su propia infraestructura de red.
En opinión de esta Comisión, las conclusiones alcanzadas en la revisión
anterior son plenamente vigentes en la actualidad y en el horizonte prospectivo
de referencia. Consecuentemente, se considera que la dimensión geográfica
del mercado relevante es nacional.
47
Apartados 59 y 60.
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III.2.3 CONCLUSIÓN EN RELACIÓN A LA DEFINICIÓN DEL MERCADO
Esta Comisión define el mercado mayorista de acceso y originación de
llamadas en redes fijas de acuerdo con las conclusiones alcanzadas en los
apartados precedentes, relativos a la definición del mercado de producto.
Asimismo se considera que la dimensión geográfica del mercado es aquella
zona cubierta por la red del operador que presta los servicios objeto de análisis,
esto es, el mercado geográfico es nacional.
III.3 LA RECOMENDACIÓN DE MERCADOS DE 11 DE OCTUBRE DE 2014
De acuerdo con el artículo 13.1 de la LGTel, “La Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, teniendo en cuenta la Recomendación de la
Comisión Europea sobre mercados relevantes, las Directrices de la Comisión
Europea para el análisis de mercados y determinación de operadores con
poder significativo en el mercado y los dictámenes y posiciones comunes
pertinentes adoptados por el Organismo de Reguladores Europeos de las
Comunicaciones Electrónicas (ORECE), definirá, previo informe del Ministerio
de Energía, Turismo y Agenda Digital y del Ministerio de Economía, Industria y
Competitividad y mediante resolución publicada en el «Boletín Oficial del
Estado», los mercados de referencia relativos a redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, entre los que se incluirán los correspondientes
mercados de referencia al por mayor y al por menor, y el ámbito geográfico de
los mismos, cuyas características pueden justificar la imposición de
obligaciones específicas”.
El 11 de octubre de 2014 fue publicada en el DOUE
48
la Recomendación de
mercados relevantes
49
de la Comisión Europea, que sustituye a la anterior de
2007, y a la que hace referencia el artículo 13.1 de la LGTel. Al igual que en el
caso de la Recomendación de 2007, el anexo de la nueva Recomendación
incluye una lista de mercados de comunicaciones electrónicas que son
susceptibles de regulación ex ante sin que la Autoridad Nacional de Regulación
(ANR) correspondiente (en este caso, la CNMC) tenga que demostrar, a través
del test de los tres criterios, la necesidad de que el mercado sea regulado, al
darse por supuesto implícitamente que se cumplen los tres criterios.
La nueva Recomendación excluye el mercado 2/2007 de la lista de mercados
susceptibles de regulación ex ante que figura en su Anexo. También queda
fuera de la lista el mercado 1/2007. Las implicaciones de este último aspecto
48
Diario Oficial de la Unión Europea.
49
Recomendación de la Comisión de 9 de octubre de 2014 relativa a los mercados pertinentes
de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser
objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas (2014/710/UE).
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sobre el presente procedimiento son tratadas en la sección IV.3 de este
documento.
La Nota Explicativa que acompaña a la Recomendación justifica la exclusión
del mercado 2/2007 en el mayor uso del acceso directo fijo por parte de los
operadores alternativos, la evolución hacia redes IP, y en el carácter sustitutivo,
de manera prospectiva, de los servicios de telefonía móvil, así como en las
presiones competitivas que a medio plazo podrían ejercer las soluciones over
the top (OTT). La general disponibilidad de estas opciones eliminaría las
barreras de entrada a las que se enfrentarían los operadores alternativos que
quisieran ofrecer los servicios minoristas de acceso y tráfico de voz fija, lo que
conduciría prospectivamente a la competencia efectiva.
Sin embargo, la Recomendación reconoce que es posible que las ANR de
determinados Estados miembros detecten que no se cumplen los requisitos
anteriores al menos a corto plazo, haciendo una especial referencia al mercado
de acceso y originación de llamadas en redes fijas. En ese caso, la
Recomendación insta a las ANR a llevar a cabo el test de los tres criterios, tal
como se indica en el considerando (25) de la Recomendación:
“(...) Dado que puede haber un cierto grado de variación entre Estados
miembros en el ritmo de la evolución esperada o previsible del mercado
que subyace a esta conclusión a escala de la Unión, las circunstancias
nacionales específicas pueden justificar que una autoridad nacional de
reglamentación determine que el mercado 1 de la Recomendación
2007/879/CE u otros mercados minoristas relacionados con el mercado
2 de la Recomendación 2007/879/CE todavía no son realmente
competitivos desde una perspectiva de futuro en ausencia de medidas
correctoras a nivel mayorista adecuadas y proporcionadas. Las
autoridades nacionales de reglamentación podrían, por tanto, justificar la
continuación de la intervención reguladora ex ante en el nivel mayorista
siempre que se verifique la prueba de los tres criterios, en las
circunstancias nacionales, para el período de revisión de referencia”.
Por otro lado, el considerando (22) de la nueva Recomendación señala que
“(…) las autoridades nacionales de reglamentación deben aplicar la prueba de
los tres criterios a los mercados enumerados en los anexos de la
Recomendación 2003/311/CE de la Comisión y de la Recomendación
2007/879/CE que ya no figuran en el anexo de la presente Recomendación en
caso de que estén regulados actualmente en función de las circunstancias
nacionales, con el fin de determinar si, sobre la base de tales circunstancias
nacionales, estos mercados pueden ser objeto de regulación ex ante”. Tal es el
caso del antiguo mercado 2, que actualmente se encuentra sujeto a regulación
ex ante.
En definitiva, es preciso llevar a cabo el análisis de los tres criterios para
determinar si es preciso continuar regulando el mercado o si, por el contrario,
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se deben levantar las obligaciones sobre la empresa que actualmente está
identificada como operador con PSM.
III.4 TEST DE LOS TRES CRITERIOS
De conformidad con la Recomendación, al identificar mercados distintos de los
que figuran en el anexo, las autoridades nacionales de reglamentación deberán
demostrar, y la Comisión deberá comprobar, que se satisfacen
acumulativamente los tres criterios siguientes:
a) La presencia de barreras de entrada, importantes y no transitorias, de
tipo estructural, jurídico o reglamentario. Dado el carácter dinámico y el
funcionamiento de los mercados de comunicaciones electrónicas, es
preciso, a la hora de efectuar un análisis prospectivo para identificar los
mercados pertinentes con vistas a una posible regulación ex ante, tomar
también en consideración las posibilidades de superar los obstáculos
que dificultan el acceso dentro del horizonte pertinente.
b) Una estructura del mercado que no tiende hacia una competencia
efectiva dentro del horizonte temporal pertinente, teniendo en cuenta el
grado de competencia basada en la infraestructura y de otro tipo detrás
de las barreras de entrada. La aplicación de este criterio implica el
examen de la situación de la competencia basada en infraestructuras o
de otro tipo que subyace a los obstáculos al acceso.
c) El hecho de que la legislación en materia de competencia por sí sola
resulte insuficiente para abordar adecuadamente la(s) deficiencia(s)
detectada(s).
La aplicación del test de los tres criterios que se realice en el marco del
presente procedimiento seguirá los principios generales contenidos en el
documento del ERG “Guidance on the application of the three criteria test”
50
.
III.4.1 PRESENCIA DE BARRERAS A LA ENTRADA NO TRANSITORIAS
DE ACCESO AL MERCADO
En lo que respecta al primer criterio, dos tipos de barreras de entrada son
pertinentes a efectos de la Recomendación: los obstáculos estructurales y los
obstáculos legales o reglamentarios. La determinación de carácter no
transitorio de estos obstáculos debe realizarse siguiendo una metodología
“modified Greenfield approach”, es decir, teniendo en consideración las
obligaciones vigentes en los mercados mayoristas relacionados (en caso de
50
ERG (08) 21 ERG Report on 3 criteria test final 080604
(http://www.irg.eu/template20.jsp?categoryId=260346&contentId=545222)
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que las haya) pero no la regulación impuesta sobre los servicios que son objeto
de análisis.
III.4.1.1 Obstáculos estructurales
De acuerdo con la Recomendación, “[l]os obstáculos estructurales derivan de
una situación original de la demanda o de los costes que crea unas condiciones
asimétricas entre los operadores históricos y los nuevos que dificultan o
impiden la entrada en el mercado de estos últimos”. Por ejemplo, “puede
detectarse la existencia de obstáculos estructurales considerables cuando un
mercado se caracteriza por ventajas absolutas en costes, unas economías de
escala y/o alcance substanciales y unos elevados costes irrecuperables.
También puede existir un obstáculo estructural afín cuando la prestación de un
servicio exija un componente de red que no pueda duplicarse técnicamente, o
solo a un coste que lo haga antieconómico para los competidores.”
La Nota Explicativa de la Recomendación señala, en primer lugar, que la
alternativa a adquirir servicios mayoristas de originación de llamadas es la de
obtener conexión directa con los clientes finales, bien sea a través del
despliegue de infraestructura propia, bien sea a través del alquiler de una red
previamente establecida (particularmente, los servicios de bucle desagregado y
de acceso indirecto de banda ancha combinado con VoIP). De hecho, se
menciona la cada vez mayor penetración de la tecnología VoIP ligada también
a la transición de las redes hacia redes todo-IP.
En segundo lugar, la Nota Explicativa menciona que la autoprestación de
acceso y originación por parte de operadores móviles podría considerarse a
medio plazo como sustitutiva de los servicios mayoristas de originación en
redes fijas. A este respecto, sostiene que los operadores móviles de red (OMR)
están en disposición de superar las barreras de entrada a las que se
enfrentaban y, consecuentemente, de prestar el servicio de tráfico telefónico
sobre redes fijas.
En resumen, la existencia de barreras de entrada en el mercado de originación
de llamadas depende en gran medida de la habilidad de los operadores de
obtener acceso directo al cliente final.
Según el criterio expresado en la Nota Explicativa, (i) la disponibilidad de
productos de bucle desagregado y acceso indirecto de banda ancha, (ii) el
paulatino despliegue de redes NGA, y (iii) el proceso de progresiva sustitución
fijo-móvil, posibilitan el establecimiento de una conexión directa con el cliente
final por los operadores alternativos y, consecuentemente, el acceso al
mercado de originación de llamadas desde redes fijas. Sobre la base de este
argumento se afirma que, a nivel general comunitario, el mercado de acceso y
originación de llamadas en redes fijas no se caracteriza por la presencia de
barreras de entrada. Este fenómeno justifica la exclusión de este mercado de la
lista de mercados relevantes de la Recomendación.
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No obstante, la Nota Explicativa matiza la afirmación anterior teniendo en
cuenta que en su última ronda de análisis la mayoría de ANRs encontraron
elevadas barreras de entrada y ausencia de competencia efectiva en sus
respectivos mercados nacionales. Por ello, se admite la posibilidad de que en
ciertos Estados Miembros el mercado de acceso y originación de llamadas en
redes fijas pueda estar aún caracterizado por barreras de entrada elevadas y
no transitorias. Aunque estas barreras probablemente puedan ir reduciéndose
a lo largo del tiempo, su existencia podría conducir a la regulación del mercado,
siempre que se constate el cumplimiento del resto de criterios.
En el caso español, se observa que los operadores que despliegan red propia o
que recurren a los servicios de bucle desagregado y acceso indirecto de banda
ancha lo hacen principalmente para ofrecer empaquetamientos de servicios
que incluyen, como elemento fundamental, el servicio de acceso a Internet de
banda ancha. Como se pudo ver en la tabla 4, la cuota de mercado de
Telefónica en el subconjunto de clientes de acceso que no cuentan con el
servicio de banda ancha es superior en 25,48 puntos porcentuales a la que
corresponde al subconjunto de clientes que cuenta tanto con acceso telefónico
como con banda ancha.
A este respecto, conviene tener presente el elevado número de clientes que no
cuentan con el servicio de acceso a Internet. Según los datos del Informe Anual
2016 publicado por la CNMC, 6.539.289 de los accesos de telefonía fija –el
33,58% del total– no cuentan con el servicio de acceso a Internet de banda
ancha. La cifra es relevante tanto en valor absoluto como en el porcentaje que
representa con respecto al total. Sobre este conjunto de clientes Telefónica
tiene la cuota de mercado del 70,10% que se menciona en la tabla 4.
Según los datos del IV Informe Trimestral 2015 de la CNMC, el ingreso medio
por línea y mes de los servicios telefónicos asciende a unos 12,67 euros. El
operador que opte por el acceso directo al cliente debe afrontar elevadas
inversiones tanto a nivel de central local como de red de transporte, que
pueden no verse compensadas por los ingresos procedentes exclusivamente
de los servicios telefónicos fijos. Es decir, los clientes de telefonía sin acceso a
Internet son en principio poco atractivos para los operadores alternativos, lo
cual explicaría la menor proporción de este tipo de clientes que caracteriza a
los alternativos con respecto a lo que se observa en el caso de Telefónica.
De la misma manera, las elevadas inversiones a afrontar harían altamente
improbable que un operador desagregue bucle o despliegue una red de acceso
propia con el propósito de ofrecer a terceros operadores el servicio mayorista
de acceso y originación de llamadas en redes fijas (y todo ello con
independencia de los incentivos que tenga para hacerlo).
Asimismo, aunque las redes de los operadores están migrando hacia redes
multiservicio NGN o todo-IP –con mayores eficiencias en coste y prestaciones–
, y muchos operadores transportan el tráfico de voz en su red troncal en IP, con
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independencia de si el cliente dispone de un acceso de voz conmutada o voz
IP, los operadores alternativos no tienen incentivo suficiente para desplegar red
propia de fibra o tecnologías equivalentes NGA, que posibilitan la prestación
del servicio telefónico en IP, en la red de acceso hasta el abonado si la oferta
de servicios sólo incluye la telefonía. Es decir, el progresivo aumento de
clientes con telefonía IP está vinculado al crecimiento de ofertas empaquetadas
de servicios. Sin embargo, como se ha expuesto previamente, todavía hay un
33,58% de clientes con servicio telefónico que no lo tienen empaquetado con el
servicio de acceso a Internet de banda ancha, por lo que para esta parte del
mercado los operadores alternativos necesitarían un alto nivel de inversión no
compensado por el ingreso exclusivo del servicio telefónico fijo. De manera
prospectiva, al final del periodo de vigencia de la presente Resolución, el
número de clientes de telefonía fija no empaquetada con banda ancha se
mantendría por encima de los 4 millones, la cual continúa siendo una cantidad
relevante.
Gráfico 9. Clientes de telefonía fija no empaquetada y proyección de su evolución
Fuente: Elaboración propia a partir de la información del Informe Anual 2016 de la CNMC.
Además, Telefónica disfruta de economías de escala y de alcance en el
mercado de referencia que le confieren una elevada ventaja competitiva en
comparación con sus competidores. Así, según los últimos datos de la CNMC
correspondientes al cuarto trimestre de 2015, Telefónica disponía de 7.394.636
clientes de acceso directo, mientras que el operador alternativo con mayor
número de clientes de acceso directo –en este caso, Vodafone– representa el
48,45% de esta cantidad (3.565.865 clientes). Adicionalmente, no existe ningún
operador que tenga una capilaridad de red comparable a la de Telefónica, lo
que implica disfrutar de importantes economías de escala en la prestación de
los servicios de acceso y originación de llamadas en redes fijas. En concreto, y
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
18.000.000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2016 2017 2018 2019
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teniendo en cuenta las diferentes opciones tecnológicas disponibles, Telefónica
cuenta con [CONFIDENCIAL] accesos instalados
51
.
Gráfico 10. Clientes de acceso directo por operador
Fuente: IV Informe Trimestral 2015.
En cuanto a la autoprestación del servicio de acceso y originación de llamadas
en redes fijas desde redes móviles por parte de OMR, a la que se refiere la
Nota Explicativa, ha de tenerse presente lo apuntado en el apartado IV.1.1.
sobre las limitaciones de las redes móviles para sustituir las prestaciones que
se obtienen mediante el empleo de redes fijas. Desde una perspectiva
mayorista, el hecho de que para la generalidad de clientes los productos home
zone no constituyan una alternativa es un obstáculo de por sí. De manera
complementaria, tampoco es posible sostener que esta solución esté lo
suficientemente consolidada en el mercado. Actualmente, los servicios de tipo
home zone están principalmente representados por los productos Vodafone en
tu casa y Mi Fijo de Orange. Entre ambos, representan únicamente el 2,45%
del total de líneas de telefonía fija. Además, en los últimos años no se ha
registrado un incremento en el número de las líneas correspondientes a estos
productos, que se mantienen en torno a las 460.000 líneas
52
. Por otro lado,
también resulta destacable el hecho de que ni Yoigo ni los OMV han pasado a
prestar servicios de esta naturaleza, a pesar de disponer de los medios
técnicos para ello.
51
Esta cifra tiene en cuenta los accesos basados en cobre y los de fibra.
52
Los últimos datos disponibles corresponden a diciembre de 2014.
7.358.718;
49%
3.565.865;
24%
3.360.066;
23%
553.047;
4%
Telefónica
Vodafone-ONO
Orange-Jazztel
Resto de operadores
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III.4.1.1.1 Particularidades relativas a los servicios de empresas
Los operadores alternativos pueden encontrar obstáculos adicionales a la hora
de ofrecer a sus clientes empresariales los servicios minoristas de acceso y
tráfico telefónico.
En primer lugar, la cobertura constituye una barrera determinante en el caso de
que sea necesario prestar el servicio a varias sedes. Es decir, es posible que
para un operador alternativo no resulte económicamente viable obtener acceso
directo a la totalidad de las sedes de un potencial cliente, pues en alguna de
ellas puede ser que no se den las condiciones necesarias para la
desagregación de bucle o el despliegue de redes propias. El carácter relevante
de la cobertura podría explicar, al menos parcialmente, el hecho de que la
cuota de mercado de Telefónica de servicios de acceso y tráfico telefónico fijo
en el segmento empresarial se sitúe por encima de la media (aproximadamente
el 76,7%) cuando los clientes tienen 6 sedes o más, y por debajo cuando las
empresas disponen de menos de 6 sedes. En todo caso, es destacable que la
cuota de mercado de Telefónica en el segmento empresarial es
significativamente más elevada que en el segmento residencial.
Gráfico 11. Cuota de mercado de Telefónica en el
segmento empresarial (servicios de
acceso y tráfico telefónico, año 2014)
Fuente: Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores
Los operadores alternativos también pueden prestar servicio a empresas
mediante el servicio mayorista de líneas alquiladas terminales. Sin embargo,
esta opción es económicamente viable para empresas con un número de
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010 2011 2012 2013 2014
Clientes con una única sede Clientes con entre 2 y 10 sedes Clientes con más de 10 sedes
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canales de voz relevante
53
. Para dar servicio a pequeñas empresas o a
empresas con sedes dispersas geográficamente, los operadores necesitan
recurrir a servicios mayoristas de acceso indirecto. Así, la oferta mayorista
AMLT resulta una herramienta de utilidad. Prueba de ello es el hecho de que
sea BT, operador especializado en servicios a empresas y, según la
Resolución de los mercados mayoristas de banda ancha
54
, el principal
competidor de Telefónica en este segmento, quien tiene el mayor porcentaje de
líneas soportadas sobre AMLT.
En segundo lugar, existe otra circunstancia que, de facto, constituye una
barrera de entrada para que los operadores alternativos puedan competir por
los clientes empresariales. Existen determinados servicios empresariales que
se prestan sobre la RTPF tradicional (fax, alarmas, etc.) que aunque pueden
ser transmitidos en IP, no garantizan en ocasiones el nivel de calidad de
servicio y disponibilidad exigidos por los clientes, o requieren una migración
tecnológica de las sedes de las empresas (centralitas) hacia VoIP que suponen
un cambio relevante en procesos de negocio clave para las empresas, como es
la atención al cliente. Estos condicionantes en ocasiones impiden la sustitución
de accesos RTPF por accesos IP con mayores prestaciones y menores costes.
En resumen, las barreras de entrada estructurales que afrontan los operadores
alternativos son especialmente intensas en el segmento empresarial, y se
verían incrementadas en el caso de que no existiera la oferta mayorista AMLT.
III.4.1.2 Obstáculos legales o reglamentarios
Respecto a la existencia de este tipo de obstáculos, la Recomendación de
2014 señala que “[l]os obstáculos legales o reglamentarios no se basan en la
situación económica, sino que derivan de medidas legislativas, administrativas
o de otro tipo que repercuten directamente sobre las condiciones de entrada
y/o sobre el posicionamiento de los operadores en el mercado pertinente”.
Se puede considerar que no existen obstáculos legales o reglamentarios para
entrar al mercado de referencia, más allá de los costes y tiempos necesarios
para obtener las licencias necesarias de obra civil. Para que un operador pueda
explotar una red o prestar servicios de comunicaciones electrónicas basta con
notificarlo a la CNMC.
53
Por ejemplo, podría utilizarse esta opción para prestar un servicio RDSI primario mediante un
circuito de 2Mbps.
54
Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que la CNMC aprueba la definición y análisis del
mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso
de banda ancha al por mayor, la designación de operadores con poder significativo de mercado
y la imposición de obligaciones específicas y se acuerda su notificación a la Comisión Europea
y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE).
(ANME/DTSA/2154/Mercados 3a 3b 4). Ver sección II.3.1.2.
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III.4.1.3 Conclusiones relativas a la existencia de barreras de entrada
A la vista de lo expuesto en los párrafos precedentes, no es posible apreciar la
superación general de las barreras de entrada al mercado mayorista de acceso
y originación de llamadas en redes fijas a la que se refiere la Nota Explicativa
de la Recomendación de Mercados, y tampoco se detectan indicios que
permitan concluir que los obstáculos existentes puedan ser vencidos en un
horizonte prospectivo cercano.
Dado que de acuerdo con la Recomendación es necesario el cumplimiento
acumulativo de los tres criterios antes mencionados, a continuación se procede
al análisis del cumplimiento de los dos criterios adicionales requeridos por la
Comisión Europea para la regulación ex ante del mercado.
III.4.2 TENDENCIA A LA COMPETENCIA EFECTIVA
La Recomendación de 2014 indica que “[a]un cuando un mercado se
caracterice por unos fuertes obstáculos al acceso, pueden existir en él otros
factores estructurales que le hagan tender hacia una situación de competencia
efectiva dentro del horizonte temporal pertinente”. Una tendencia a la
competencia efectiva implica que, dentro del periodo de referencia, el mercado
va a alcanzar un grado suficiente de desarrollo competitivo en ausencia de
regulación ex ante, o incluso pasado ese periodo siempre que existan indicios
fundados de una dinámica positiva del mercado dentro de dicho periodo.
La dinámica del mercado puede estar causada, por ejemplo, por los progresos
tecnológicos, o por la convergencia de productos y mercados, lo que puede dar
lugar a presiones ejercidas entre operadores activos en mercados de productos
distintos. Este puede ser asimismo el caso en los mercados donde existe un
número de empresas limitado, pero suficiente, con estructuras de costes
divergentes y donde la demanda es elástica en relación a los precios. Puede
serlo también un mercado con exceso de capacidad que permita normalmente
a las empresas rivales aumentar su producción muy rápidamente en respuesta
a cualquier incremento de los precios. En tales mercados, las cuotas de
mercado pueden modificarse con el tiempo y/o pueden observarse reducciones
en los precios.
La aplicación de este criterio implica examinar el estado de la competencia que
hay detrás de las barreras a la entrada, esto es, incluso en aquellos mercados
caracterizados por altas barreras a la entrada pueden existir condiciones
suficientes que garanticen que el mercado tiende hacia la competencia
efectiva. Para evaluar esta posibilidad, deben valorarse indicadores tales como
las cuotas de mercado, la competencia existente, la evolución de los precios o
la competencia potencial.
La Nota Explicativa de la Recomendación señala que la competencia en el
mercado mayorista de acceso y originación en redes fijas se encuentra
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fuertemente influida por el uso, cada vez mayor, de los servicios móviles. En
concreto, se hace referencia a la presión competitiva que ejercen los servicios
móviles sobre la originación fija, en tanto que las redes fijas y móviles compiten
parcialmente entre sí, especialmente en lo que se refiere a las llamadas
cursadas sobre una y otra red. La Nota Explicativa considera que la originación
móvil de la que se proveen los OMRs en régimen de autoprestación podría
tener cierto efecto disciplinador sobre el mercado de acceso y originación
telefónica desde redes fijas, incluso aun teniendo en cuenta que ambos
servicios no se consideran lo suficientemente sustitutivos.
Por otro lado, también se hace mención a dos aspectos que ejercerían presión
competitiva sobre el mercado de acceso y originación de llamadas en redes
fijas:
- En primer lugar, los servicios OTT, aunque de momento están
considerados fuera de los límites del mercado, tal y como reconoce la
propia Nota Explicativa.
- En segundo lugar, la originación mayorista de llamadas telefónicas
autoprestada por aquellos operadores que establecen conexión directa a
los usuarios finales, bien sea sobre la base de infraestructura propia, o
bien mediante el recurso a los servicios mayoristas regulados de bucle
desagregado o de acceso indirecto.
Como consecuencia de todo lo anterior, la demanda de servicios de selección
de operador y preselección iría perdiendo prospectivamente importancia,
especialmente en un contexto general de migración a redes todo-IP.
En definitiva, la Nota Explicativa concluye que, a nivel general europeo, el
mercado de originación fija tiende hacia la competencia efectiva. No obstante,
reconoce expresamente que es posible que determinadas ANRs, atendiendo a
sus respectivas circunstancias nacionales, no puedan identificar de una manera
lo suficientemente clara una tendencia a la competencia efectiva. En estos
casos, sería posible mantener la regulación del mercado de acceso y
originación de llamadas en redes fijas siempre que se satisfagan el resto de
criterios necesarios para ello.
A continuación se procederá a evaluar si el mercado objeto del presente
procedimiento, de ámbito nacional español, se caracteriza o no por la tendencia
a la competencia efectiva.
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III.4.2.1 Cuotas de mercado
De acuerdo con las Directrices de la Comisión Europea sobre análisis de
mercados
55
, “la inquietud por una posible posición dominante individual sólo
suele plantearse en el caso de empresas con cuotas de mercado superiores al
40%”(apartado 75). Más allá de esto, el mismo apartado continúa especificando
que “[s]egún jurisprudencia reiterada, las cuotas de mercado
extraordinariamente elevadas –superiores al 50%– atestiguan, por sí mismas,
salvo circunstancias excepcionales, la existencia de una posición dominante”.
Las Directrices señalan, además, que la estabilidad en las cuotas de mercado
elevadas es un indicador de poder significativo de mercado.
En el mercado que nos ocupa, se constata que la práctica totalidad de los
minutos y de los ingresos corresponden a Telefónica, pues este operador es el
único que provee los servicios de selección de operador y preselección. La
cuota de mercado de Telefónica es, en primer lugar, cercana al 100%
56
y, en
segundo lugar, se ha mantenido estable durante los años anteriores. Desde
una óptica prospectiva, no se prevé que la cuota de Telefónica se reduzca
hasta niveles que puedan identificarse con una situación en el mercado de
competencia efectiva.
La cuota de mercado que tiene Telefónica a nivel mayorista –y por tanto, su
poder significativo de mercado– no ha de interpretarse de manera aislada, sino
que ha de ser entendida conjuntamente con las que tiene a nivel minorista.
Como se ha visto previamente, son del 48,30% y del 52,45%, para los
respectivos mercados minoristas de tráfico telefónico fijo y de acceso RTPF.
III.4.2.2 Control de una infraestructura difícilmente reproducible
En el hipotético caso de que un operador deseara prestar el servicio mayorista
de acceso y originación de llamadas en redes fijas, éste debería desplegar una
red que tuviese una capilaridad comparable a la de Telefónica. Esto supone
incurrir en importantes esfuerzos inversores, que requieren el desembolso de
elevadas cuantías económicas así como cierto tiempo para que se materialicen
las inversiones acometidas. Por su parte, Telefónica es propietaria de la red de
55
Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en
el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas.
56
La cuota de mercado de Telefónica en los servicios mayoristas de originación (por tiempo y
capacidad) es del 98,88% (en términos de minutos) y del 99,32% (en términos de ingresos). El
hecho de que Telefónica no tenga un 100% de cuota de mercado se explica por la prestación
por parte de terceros operadores de una originación vinculada a servicios de tarifas especiales,
que tiene un peso mucho más reducido que la originación asociada a la preselección. También
hay operadores alternativos que prestan a terceros operadores un servicio mayorista de acceso
u originación, también denominado reventa, pero su volumen de tráfico no resulta relevante.
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acceso tradicional de cobre, construida mayormente en un periodo de
monopolio y derechos exclusivos, y que alcanza prácticamente a la totalidad de
los hogares españoles. Como ya se ha mencionado Telefónica cuenta con
[CONFIDENCIAL] de accesos instalados.
A este respecto, es preciso señalar que los operadores alternativos están
desplegando nuevas infraestructuras de acceso NGA para prestar servicios de
banda ancha que también pueden utilizarse para prestar el servicio de acceso y
originación de llamadas en redes fijas, bien a terceros operadores –si hubiera
incentivos para ello– o bien únicamente en régimen de autoprestación. Sin
embargo, los planes de despliegue NGA anunciados por los distintos
operadores alternativos no permiten sostener que éstos alcanzarán una
cobertura de red con un grado de capilaridad comparable al de Telefónica en
un horizonte temporal cercano.
Tabla 5. Cobertura en red NGA por operador alcanzada (marzo de 2016) y prevista (2017)
57
Operador
Unidades
inmobiliarias
pasadas
(millones)
Cobertura
58
Unidades
inmobiliarias
pasadas
previstas
(millones)
Cobertura
prevista
Telefónica
15,0 57% 20
59
77%
Vodafone
-
ONO
9,0 34% 11 42%
Orange
-
Jazztel
7,4 28% 10
60
38%
Operadores de cable regionales
2,5 10% 2,5 10%
Fuente: CNMC
En este sentido, la oferta AMLT constituye una herramienta importante en
cuanto que permite a los operadores alternativos competir con Telefónica en
aquellas zonas en las que sólo se prevé cobertura de la red cobre. En principio
estas zonas se caracterizarían por un nivel de competencia menos intenso.
Como vía alternativa para tener acceso directo al cliente final, los operadores
alternativos pueden recurrir a la desagregación del bucle. No obstante, esta
solución sólo es económicamente viable cuando el servicio de tráfico telefónico
se presta de manera simultánea al servicio de banda ancha, lo que supone no
57
Para las previsiones de 2017, se han tomado los últimos anuncios de despliegue realizados
por los operadores. Asimismo, se ha asumido que no existen solapamientos entre las redes
NGA de Vodafone-ONO y Orange-Jazztel, por lo que la cobertura actual puede ser algo
inferior.
58
La cobertura se calcula con respecto al total de unidades inmobiliarias.
59
Telefónica ha anunciado que prevé alcanzar una cobertura del 97% en el año 2020.
60
Orange-Jazztel ha anunciado que prevé cubrir 14 millones de UU.II. en el año 2020.
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poder ofrecer el servicio al 33,58% del total de clientes que no están
interesados en el servicio de banda ancha. Más allá de lo anterior, la
desagregación del bucle sólo resulta económicamente viable si a nivel de
central existe una masa crítica de clientes suficiente para hacer rentable la
coubicación.
Además, la cobertura del bucle desagregado no alcanza la totalidad de los
pares, sino que alcanza sólo el 80% de los mismos. No es esperable que este
porcentaje aumente, dado que la demanda de bucles desagregados por parte
de los operadores alternativos ha reducido en un 22% desde diciembre de
2014. Esta reducción se explica por que los operadores alternativos están
desplegando redes de fibra en las zonas que tradicionalmente han
desagregado bucle y migrando sus clientes a las nuevas redes. En este
contexto de sustitución de redes, los incentivos que tienen los operadores
alternativos a invertir en la desagregación del bucle –y aumentar la cobertura
del servicio– son reducidos.
El servicio mayorista NEBA sobre la red de cobre permite la provisión de un
servicio de VoIP. Sin embargo, su cobertura es de aproximadamente un 85%
de los pares. Gran parte de la zona de no cobertura de este servicio coincide
con aquélla en la que tampoco existe cobertura de bucle desagregado. Con
independencia de la cobertura, los precios del servicio NEBA no permiten la
replicabilidad de los servicios telefónicos minoristas cuando éstos se
comercializan de manera separada al acceso a Internet de banda ancha.
Finalmente, el servicio ADSL-IP presenta una calidad best effort que no resulta
idónea para la prestación del servicio VoIP con un nivel de calidad comparable
al de las líneas tradicionales. De hecho, cuando los operadores comercializan
empaquetamientos de banda ancha basados en ADSL-IP frecuentemente
recurren al AMLT para ofrecer el servicio de tráfico de voz fija, como alternativa
a la tecnología VoIP sobre banda ancha.
III.4.2.3 Barreras a la expansión
Según se señala en el ERG Report on Guidance on the application of the three
criteria test, aquellos mercados en los que existe perspectiva de crecimiento y
expansión suelen caracterizarse por una competencia más activa. En
mercados en fases iniciales de desarrollo, el crecimiento y la expansión son
objetivos más fácilmente alcanzables, y ello puede estimular el desarrollo
competitivo. Por el contrario, los mercados en fase de madurez y declive, así
como los mercados saturados, se caracterizan generalmente por el hecho de
que la entrada de nuevos competidores resulta más complicada.
El mercado de referencia que se aborda en el presente procedimiento presenta
las características de un mercado en fase de declive, al menos en lo que se
refiere al servicio de originación de llamadas.
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Desde 2008, año en que se aprobó el anterior análisis del mercado, los
servicios mayoristas de originación han experimentado una reducción
sostenida tanto en términos de tráfico como de ingresos totales. Así, entre el
primer trimestre de 2008 y el cuarto de 2015, el volumen de tráfico se ha
reducido un 85,68% y el de ingresos lo ha hecho un 83,31%, tal y como se
puede observar en la siguiente gráfica.
Gráfico 12. Ingresos y tráfico del servicio de originación fija
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
Las reducciones en tráfico y volumen de ingresos que se han experimentado a
nivel mayorista son de mayor magnitud que las que se observan a nivel
minorista en el mismo periodo. Así, el volumen de tráfico de voz cursado a nivel
minorista se redujo un 51,72% y los ingresos disminuyeron un 59,46%
61
. Es
decir, la pérdida de importancia del uso de los servicios mayoristas no puede
explicarse exclusivamente por la reducción general en el uso del servicio de
tráfico telefónico minorista.
De la misma manera, también se advierte una reducción sostenida en el
número de líneas preseleccionadas. Desde el año 2008, año en el que tuvo
lugar la última revisión del mercado de referencia, la cantidad de líneas
61
Cabe precisar que estos datos se refieren al tráfico cursado por la totalidad de clientes del
segmento minorista, incluyendo tanto los minutos que se proveen mediante acceso directo
como aquellos otros que proveen los operadores alternativos recurriendo al servicio mayorista
de originación.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
millones de minutos
euros
Ingresos Tráfico
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preseleccionadas ha descendido un 86,36%, pasando entre enero de 2008 y
agosto de 2016 de 1.820.035 a 242.157 líneas
62
.
Gráfico 13. Líneas preseleccionadas (excluyendo líneas AMLT)
Fuente: Informes Trimestrales CNMC
.
Por el contrario, las líneas AMLT han experimentado un crecimiento
significativo desde su implementación efectiva en el año 2008 hasta alcanzar la
cifra de 562.827
líneas en agosto de 2016, lo que denota su relevancia para
determinado tipo de operadores alternativos.
62
Esta cifra no incluye las más de medio millón preselecciones globales extendidas asociadas
a las líneas AMLT.
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
ene-10
abr-10
jul-10
oct-10
ene-11
abr-11
jul-11
oct-11
ene-12
abr-12
jul-12
oct-12
ene-13
abr-13
jul-13
oct-13
ene-14
abr-14
jul-14
oct-14
ene-15
abr-15
jul-15
oct-15
ene-16
abr-16
jul-16
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Gráfico 14. Evolución de las líneas AMLT
Fuente: Requerimiento mensual a Telefónica sobre líneas AMLT (actualizado a agosto de
2016).
A nivel de operador, es Orange-Jazztel quien más líneas AMLT tiene
contratadas. Aproximadamente un [CONFIDENCIAL] de sus líneas están
soportadas por el AMLT. Destaca igualmente el importante uso de este servicio
mayorista que lleva a cabo BT, operador que centra primordialmente su
actividad en los clientes del segmento empresarial.
Tabla 6.
Líneas AMLT por operador (datos confidenciales entre corchetes)
Operador
Total líneas AMLT
Orange
-
Jazztel
[
…
]
BT
63
[
…
]
Grupo R
[
…
]
Vodafone
[
…
]
Euskaltel
[
…
]
Otros
[
…
]
Fuente: Requerimiento mensual a Telefónica sobre líneas AMLT
Por su parte, el ingreso medio por minuto de originación se mantiene
relativamente estable
64
.
63
BT contaba [CONFIDENCIAL] líneas de telefonía fija.
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
ene-10
abr-10
jul-10
oct-10
ene-11
abr-11
jul-11
oct-11
ene-12
abr-12
jul-12
oct-12
ene-13
abr-13
jul-13
oct-13
ene-14
abr-14
jul-14
oct-14
ene-15
abr-15
jul-15
oct-15
ene-16
abr-16
jul-16
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Gráfico 15. Ingreso medio del servicio de originación fija
Fuente: Informes Trimestrales CNMC.
A la vista de la información anterior, cabría destacar los siguientes aspectos:
(i) El servicio mayorista de originación se encuentra en un proceso de
pérdida de importancia progresiva. Sin embargo, aún hay operadores
que utilizan estos servicios mayoristas, para los cuales no existe otra
alternativa a Telefónica.
(ii) La oferta de referencia AMLT se ha convertido en un instrumento de
gran relevancia para los operadores alternativos.
La evolución decreciente de las magnitudes generales del mercado de
referencia no invita en definitiva a la entrada de nuevos operadores. Se puede
afirmar, por tanto, que existen barreras a la expansión lo suficientemente
relevantes. No obstante, es preciso destacar que 804.984 clientes reciben
servicios de telefonía gracias a los servicios mayoristas regulados de
preselección y de AMLT, lo que representa el 8,81% de las líneas totales del
conjunto de operadores alternativos. Por poner en perspectiva esta magnitud,
64
Los precios de originación de Telefónica está regulados en la OIR. En 2010 se produjo una
revisión de la OIR que se tradujo en una reducción de estos precios. En cuanto a los
operadores alternativos, desde la aprobación de la Resolución de la CMT de 22 de junio de
2006 (expediente MTZ 2003/1828), los precios del servicio de originación están referenciados a
la OIR, de manera que éstos han de ser como máximo un 30% superiores a los precios
nominales de acceso por tiempo en el nivel local de la OIR.
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
I/2008
II/2008
III/2008
IV/2008
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
céntimos de euro / minuto
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cabe mencionar que el número de bucles desagregados se sitúa en
3.226.388
65
.
III.4.2.4 Poder compensatorio de la demanda
En el mercado mayorista de servicios de acceso y originación de llamadas en
redes fijas, el poder compensatorio de los operadores alternativos (que
conforman la demanda en este mercado) dependerá de si éstos pueden
cambiar de proveedor, si pueden reducir de forma significativa su compra del
servicio a Telefónica o si pueden, sin más, dejar de utilizarlo ante un
incremento en el precio del servicio por parte de este operador.
En opinión de la CNMC, el hecho de que Telefónica sea prácticamente el único
prestador del servicio de acceso y originación de llamadas en redes fijas
confiere a los operadores alternativos una capacidad negociadora muy limitada.
La ausencia de alternativas se traduce en una situación de dependencia,
especialmente para aquellos operadores que no cuentan con infraestructura
propia.
En un escenario de ausencia de regulación (“Greenfield approach”), la
amenaza por parte de los operadores alternativos de prescindir de los servicios
de acceso y originación de llamadas no es creíble. Los operadores alternativos
no pueden dejar de contratar el servicio de referencia, ya que supondría
renunciar a una parte significativa del mercado minorista de tráfico telefónico.
Esta circunstancia es especialmente relevante en el caso de aquellos
operadores que no tienen red propia y dependen de estos servicios para
competir en los mercados descendentes al mayorista de acceso y originación
de llamadas en redes fijas. Resulta destacable, además, el hecho de que los
operadores que despliegan infraestructura propia y/o que desagregan bucle
están también recurriendo al servicio AMLT para prestar servicios a
determinados clientes.
III.4.2.5 Integración vertical
Telefónica es una empresa verticalmente integrada y tiene una posición
relevante tanto en el mercado de referencia como en la mayoría de los
mercados descendentes. En un escenario de ausencia de regulación en este
mercado, Telefónica tendría incentivos para interrumpir la provisión del servicio
de acceso y originación de llamadas o suministrarlo en condiciones menos
favorables a los operadores alternativos, pues éstos son sus competidores en
el mercado minorista.
65
Según la Nota mensual de la CNMC de julio de 2016.
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III.4.2.6 Competencia potencial en el mercado de referencia
III.4.2.6.1 Competencia potencial por parte de operadores fijos
La principal amenaza competitiva para los operadores que prestan los servicios
incluidos en el mercado de referencia vendría de las alternativas de acceso que
existen actualmente o que se puedan desarrollar en el futuro. En teoría,
cualquier operador que tenga acceso físico al cliente final podría prestar a otros
operadores el servicio mayorista de acceso y originación telefónica fija. Esta
previsión sería aplicable tanto a operadores que despliegan redes de cable o
fibra, como a aquellos otros que recurren a los servicios mayoristas de banda
ancha.
Sin embargo, estos operadores carecen de incentivos para suministrar a
terceros un servicio de acceso y originación de llamadas, pues ello le supondría
ceder a sus competidores parte de los ingresos que obtienen por la prestación
del servicio telefónico minorista
66
. Se ha de tener presente, como ya se ha
mencionado, que la competencia en el mercado minorista se desarrolla
mayoritariamente a través de paquetes que integran diferentes servicios de
comunicaciones electrónicas. En este contexto, los incentivos que tendría un
operador con acceso físico al cliente son incluso menores, pues la prestación a
terceros de un servicio de acceso y originación de llamadas en redes fijas iría
en detrimento de su capacidad de ofrecer productos empaquetados. A todo ello
habría que añadir lo expuesto en el apartado VI.1.1 a propósito de la
capilaridad de red de Telefónica con respecto a la de los operadores
alternativos.
III.4.2.6.2 Aspectos específicos relativos a la competencia potencial por parte
de redes móviles
La Nota Explicativa de la Recomendación hace una referencia específica a la
presión competitiva que ejercen los servicios móviles sobre el tráfico fijo y lo
relaciona con la tendencia a la competencia efectiva en el mercado de
referencia. A continuación se valorará hasta qué grado se observa este
proceso en el mercado español.
En diciembre de 2011 la CMT publicó la nota “La sustitución del acceso
telefónico fijo por el acceso telefónico móvil en el sector residencial español”.
En esta nota se estimó una tasa media de sustitución fijo-móvil entre 2004 y
2010 del 0,4% trimestral, con un rango de valores que varía desde el 0,02%
hasta el 0,79%. Tal y como se expone en la citada nota –y como se ha
detallado en el apartado IV.1.1. del presente documento– la gran mayoría de
66
Hay operadores alternativos que prestan a terceros el servicio de acceso y originación de
llamadas en forma de reventa del servicio telefónico fijo, pero esta prestación a menudo viene
incentivada por el suministro de otras facilidades asociadas al operador tercero, tales como el
suministro de plataformas de voz (VoIP), centralitas, etc.
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los hogares disponen tanto de servicio de telefonía fija como de móvil
67
. Los
datos analizados llevaban a concluir que para la mayoría de los usuarios
ambos tipos de acceso presentan un carácter complementario, pues la
sustituibilidad sólo se aprecia en segmentos de la demanda muy localizados y
poco representativos.
A partir de los últimos datos disponibles, que corresponden al periodo
comprendido entre el primer trimestre del 2014 y el primero de 2015, la CNMC
ha realizado un cálculo actualizado de la tasa de sustitución. De acuerdo con
este último cálculo, la estimación de la tasa de sustitución fijo-movil trimestral
de este periodo fue del 0,35%. Es decir, cada trimestre un 0,35% de los
hogares con acceso telefónico fijo, lo abandonan y mantienen o contratan un
acceso móvil. Resulta destacable que la tasa de sustitución inferior a la media
observada en 2013 sea inferior a la registrada en el periodo comprendido entre
2004 y 2010.
Sentado lo anterior, sería posible –y así lo sugiere la Nota Explicativa– que la
presión competitiva no se ejerza entre ambos tipos de acceso, sino sólo en lo
relativo al tráfico telefónico. Es decir, que los clientes prefieran contar tanto con
acceso fijo como con acceso móvil, pero que las llamadas cursadas sobre esta
última red ejerzan presión competitiva sobre aquéllas realizadas desde redes
fijas.
En el caso español no se observa que la proporción de tráfico móvil sobre el
total de tráfico telefónico cursado –fijo y móvil– represente un porcentaje tan
elevado como en el caso de otros países europeos. De los 17 países que
respondieron al requerimiento de información realizado por la CNMC a las
diferentes ANR europeas, en 2014, sólo en tres países (Bélgica, Alemania y
Suiza) la proporción de tráfico fijo sobre el total es superior al que se observa
en el caso de España.
67
Según la nota de la CMT, el porcentaje de hogares que contratan a la vez tanto telefonía fija
como móvil era del 74%. Los datos más recientes con que cuenta la CNMC –y que figuran en
el gráfico 8 del presente documento– elevan este porcentaje al 82,7%.
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Gráfico 16. Porcentaje del tráfico fijo sobre el total de tráfico cursado
Fuente: Requerimiento de información realizado por la CNMC a las diferentes ANR.
De acuerdo con el IV Informe trimestral 2015 publicado por la CNMC –más
reciente que la que figura en la comparativa–, la proporción de tráfico fijo sobre
el total de minutos cursados se sitúa en el 30,64%, porcentaje que continúa por
debajo de la media de los países anteriores correspondiente al año 2014.
Tal y como se mencionó previamente, el 75,96% del tráfico fijo se realiza a
través de tarifas planas. En el segmento residencial, este porcentaje se eleva al
91,40%. En la práctica, para un número muy relevante de usuarios el tráfico fijo
se percibe como un servicio gratuito, especialmente cuando la tarifa plana se
incluye como parte de un empaquetamiento de banda ancha
68
. En el caso de la
telefonía móvil el uso de tarifas planas no está tan generalizado y, además, su
precio es superior que el de aquéllas de tráfico fijo.
Como consecuencia de lo anterior, en el mercado español se detecta un
diferencial de precios entre las llamadas fijas y móviles que no existe en otros
países. En este sentido, el citado International Communications Market Report
2013 realizó una comparación de este diferencial de diferentes países, que
alcanza hasta el año 2012. Como se puede apreciar en el gráfico, el diferencial
varía sustancialmente entre los países de nuestro entorno, hasta el punto de
68
Por ejemplo, la diferencia entre una línea de banda ancha de Telefónica (sin tarifa plana de
voz) y su correspondiente paquete Dúo (que incluye una tarifa plana nacional de voz fija) es de
10 céntimos de euro.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
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que algunos de ellos lo tienen de signo negativo. Igualmente, también se puede
observar que en el caso de España, este diferencial guarda cierta estabilidad
en comparación a lo que ocurre en el resto de países.
Gráfico 17. Diferencial del precio medio de las llamadas móviles con respecto al de las
llamadas fijas
Fuente: International Communications Report 2013, OFCOM
.
Finalmente, cabe añadir que a la vista de la evolución pasada de ambos tipos
de ingresos por minuto, resulta altamente improbable que en el horizonte
prospectivo de referencia ambas magnitudes converjan hasta el punto que se
pueda afirmar que las llamadas móviles ejercen una presión competitiva
significativa sobre las fijas.
En definitiva, el fenómeno apuntado en la Nota Explicativa de la
Recomendación acerca de la sustituibilidad fijo-móvil, que sustenta la
conclusión de que el mercado de referencia presenta una tendencia hacia la
competencia efectiva, no se aprecia aún de manera clara en el caso del
mercado español.
III.4.2.6.3 Aspectos específicos relativos a los servicios OTT
Las plataformas OTT permiten la realización de llamadas telefónicas a través
de Internet. En algunos casos, estos servicios tienen prestaciones similares a
los servicios tradicionales de telefonía, mensajería o audiovisual ofertados por
los operadores de telecomunicaciones. Por ejemplo, un servicio de voz OTT
permite al usuario final comunicarse mediante su conexión a Internet con otras
personas, también conectadas a Internet o incluso con usuarios del servicio
telefónico tradicional. A pesar de ello, los servicios no son exactamente iguales,
por ejemplo: un servicio de telefonía sobre banda ancha OTT no está obligado
-100
-50
0
50
100
150
200
Austria Italia Reino
Unido
Francia Alemania Polonia Irlanda Suecia España Países
Bajos
2008 2009 2010 2011 2012
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a dar prestación a los números de emergencia, ni sujeto a las mismas
obligaciones de calidad que un servicio de telefonía tradicional prestado sobre
la infraestructura propia de un operador. Además, los servicios OTT dependen
del funcionamiento de la conexión a Internet y, por ejemplo, algunos dejarían
de funcionar si hubiera un corte en el suministro eléctrico, lo que difícilmente
sucedería, por ejemplo, con la telefonía fija tradicional.
En la práctica, y así lo menciona la Nota Explicativa de la Recomendación,
podrían ejercer cierta presión competitiva sobre los mercados de telefonía
tradicional. Sin embargo, a la vista de la información disponible sobre el
mercado español, la presión competitiva que ejercen las plataformas OTT es
reducida y limitada a determinados tipos de llamadas (principalmente, llamadas
internacionales).
En primer lugar, para poder utilizar este tipo de tecnología se requiere acceso a
Internet de banda ancha. Como se ha visto, en España existe aún un
porcentaje muy importante de usuarios que únicamente contratan acceso
telefónico. Además, la mayoría de accesos de banda ancha tiene asociada una
tarifa plana de minutos ilimitados –en muchos casos, tanto de tráfico fijo como
móvil– con lo cual el incentivo a prestar el servicio de tráfico de voz por parte
de operadores OTT es reducido. Como excepción, en el caso de las llamadas
internacionales el incentivo sería algo mayor, puesto que estas llamadas no
están incluidas en las tarifas planas de voz de los paquetes de banda ancha.
En segundo lugar, el porcentaje de hogares que realiza llamadas telefónicas a
través de Internet es reducido. De acuerdo con la nota Caracterización del uso
de algunos servicios over the top en España publicada por la CNMC en
diciembre de 2014, sólo el 17% de los usuarios de Internet desde redes fijas
han utilizado en los últimos tres meses este tipo de conexión para cursar
llamadas telefónicas sobre Internet. Este porcentaje es del 12,3% cuando se
trata del conjunto de usuarios de banda ancha móvil.
Por su parte, el último E-Communications and Telecom Single Market
Household Survey aporta información a nivel europeo sobre el uso de telefonía
sobre Internet (en este caso, tanto desde redes fijas como móviles). Como se
puede observar en el gráfico 18, España es el país europeo con mayor
proporción de usuarios que nunca han cursado llamadas a través de Internet
(incluyendo videollamadas).
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Gráfico 18. Frecuencia de uso de llamadas telefónicas a través de Internet
Fuente:
438 E-Communications and Telecom Single Market Household Survey.
Cuando, además, el usuario tiene que realizar un pago para poder cursar la
llamada a través de Internet, los porcentajes anteriores se reducen
drásticamente. También en este caso el porcentaje de usuarios de España que
recurren a este tipo de servicios se sitúa muy por debajo del correspondiente a
otros países europeos.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
No sabe/no contesta Nunca Uso ocasional Uso frecuente Uso diario
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Gráfico 19. Porcentaje de usuarios que realizan llamadas de pago a través de Internet
Fuente:
438 E-Communications and Telecom Single Market Household Survey.
En tercer lugar, la mayoría del tráfico telefónico cursado a través de Internet
tiene como destinatarios clientes de la misma plataforma de voz sobre Internet
que se usa para realizar la llamada (sería el caso, por ejemplo, de dos usuarios
de Skype que se llaman entre sí a través de este servicio). El número de
usuarios que utiliza este tipo de servicios para llamar a numeraciones fijas o
móviles es muy reducido. En el caso español, representan el 4% de los clientes
con acceso a Internet, frente al 6% que se observa a nivel general europeo
69
.
69
En general, para poder cursar llamadas a numeraciones fijas o móviles desde una plataforma
OTT es preciso realizar un pago.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
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Gráfico 20.
Hogares con acceso a Internet según cursen o no llamadas telefónicas a través
de tecnología OTT
70
Fuente:
381 E-Communications and Telecom Single Market Household Survey.
Finalmente, y al margen de las diferencias tecnológicas apuntadas
anteriormente, se puede mencionar que los usuarios perciben que existen
ligeras diferencias de calidad entre las llamadas cursadas a través de
tecnologías OTT con respecto a aquellas que se prestan sobre accesos fijos y
móviles. No obstante, esta cuestión es de orden secundario, pues la mayoría
de los usuarios perciben que, aun siendo menor, la calidad de este tipo de
llamadas es buena o muy buena.
70
El ultimo E-Communications and Telecom Single Market Household Survey publicado por la
Comisión Europea (Special Eurobarometer 438) no incluye esta información, por lo que se
utiliza aquella correspondiente al inmediatamente anterior (número 381). No obstante, a la vista
de la información contenida en el gráfico 19, parece que el porcentaje de usuarios que cursan
llamadas a numeraciones fijas o móviles desde plataformas OTT se ha mantenido estable.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Ns/Nc
Algún miembro del hogar realiza cursa llamadas dirigidas a
usuarios de la misma plataforma de comunicación, o bien a
usuarios de telefonía fija o móvil
Algún miembro del hogar cursa llamadas dirigidas a usuarios de
telefonía fija o móvil
Algún miembro del hogar cursa llamadas dirigidas a usuarios de
la misma plataforma de comunicación sobre Internet
Nadie en el hogar realiza llamadas a través de Internet
España Media UE
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Gráfico 21. Percepción de la calidad de los diferentes tipos de llamadas telefónicas
Fuente:
381 E-Communications and Telecom Single Market Household Survey.
En definitiva, no se puede concluir que la presión competitiva ejercida por los
servicios OTT sobre el servicio mayorista de acceso y originación de llamadas
en redes fijas sea lo suficientemente relevante como para sostener que el
mercado tiende a la competencia efectiva en el horizonte temporal de
referencia.
III.4.2.6.4 Conclusiones
En conclusión, no se puede considerar que exista competencia potencial en el
mercado mayorista de acceso y originación de llamadas –al menos durante el
horizonte temporal de la presente revisión de mercados–, especialmente
teniendo en cuenta el relevante número de accesos que únicamente contratan
el servicio telefónico fijo.
III.4.2.7 Conclusiones relativas a la tendencia hacia la competencia
efectiva
De acuerdo al análisis de la evolución del tamaño del mercado, de las cuotas
de mercado y de los precios, se han alcanzado las siguientes conclusiones:
- Telefónica cuenta con una capilaridad de red que no se prevé
comparable a la de los operadores alternativos en el horizonte temporal
prospectivo de referencia. Este operador, además, está verticalmente
integrado.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Ns/Nc
No aplicable
Muy mala
Mala
Buena
Muy buena
Sobre Internet
Línea móvil
Línea fija
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- El mercado de referencia presenta barreras que dificultan las
posibilidades de entrada de terceros operadores. Asimismo, se
caracteriza por un reducido poder compensatorio de la demanda.
- La competencia potencial no se estima lo suficientemente significativa.
En particular, se observa que en España el proceso de sustitución fijo-
móvil no es tan acusado como en el caso de otros países de la Unión
Europea. Y no existe una presión competitiva relevante por parte de los
servicios OTT.
Por todas las razones anteriores, se considera que se cumple el segundo
criterio (no hay tendencia a la competencia efectiva).
III.4.3 SUFICIENCIA DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA
El tercer criterio sirve para evaluar la adecuación de las medidas correctoras
que pueden imponerse con arreglo a la legislación sobre competencia para
hacer frente a las deficiencias del mercado detectadas, en especial dado que
las obligaciones reglamentarias ex ante pueden impedir eficazmente las
infracciones del Derecho de la Competencia. De acuerdo con la
Recomendación, “[e]s probable que las intervenciones con arreglo a la
legislación sobre competencia no sean suficientes si, por ejemplo, los requisitos
de cumplimiento de una intervención para remediar una deficiencia persistente
en el tiempo son muy amplios o cuando sea indispensable una intervención
frecuente y/o en un momento preciso. Así pues, la regulación ex ante debe
considerarse un complemento apropiado del Derecho de la competencia
cuando este no permite por sí solo hacer frente de manera adecuada a las
deficiencias persistentes del mercado detectadas”.
A continuación, atendiendo en particular a los criterios fijados por el ERG en su
documento “Guidance on the application of the three criteria test”, se analizan
una serie de elementos a fin de determinar si el derecho de la competencia
puede evitar comportamientos anticompetitivos en el mercado de referencia.
Por tanto, es necesario analizar si tal Derecho es una herramienta eficaz para
solucionar dichos comportamientos.
III.4.3.1 Grado de generalización de los comportamientos no competitivos
El Derecho de la Competencia puede ser considerado como un instrumento
suficiente para velar de manera adecuada por el desarrollo competitivo del
mercado si la probabilidad de intervención de la Autoridad Nacional de
Regulación es reducida. Por el contrario, resulta preferible la regulación ex ante
en el caso de que la probabilidad de intervención sea más elevada.
Dado que Telefónica es casi el único operador que provee el servicio de
acceso y originación de llamadas en redes fijas, así como la presencia de este
operador en el mercado descendente, existe la posibilidad real de que este
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operador implemente distintas estrategias anticompetitivas, encaminadas a
denegar el acceso (directamente o de manera “constructiva” a través de
requerimientos de precios no equitativos o discriminación de calidad) o a
extender verticalmente su posición de dominio. Por ejemplo, los incentivos de
Telefónica a dejar de proveer el servicio AMLT a sus competidores –o a elevar
estratégicamente su precio– son elevados, en tanto que el servicio de acceso
telefónico es un elemento fundamental en los empaquetamientos de banda
ancha, y no siempre puede ser provisto mediante la desagregación del bucle.
De la misma forma, este operador cuenta también con elevados incentivos a
realizar comportamientos estratégicos con respecto a los servicios de selección
de operador y preselección, especialmente teniendo en cuenta la menor
presencia de los operadores alternativos en el subsegmento de clientes del
servicio telefónico que no cuentan con el servicio de banda ancha (con lo que
las posibilidades de que Telefónica capte dichos clientes a nivel minorista son
muy elevadas).
A título meramente ilustrativo, se puede señalar que, a pesar de la existencia
de una oferta de referencia, desde el año 2008 la CNMC ha intervenido
regularmente en conflictos o consultas relacionados con el mercado de
referencia. A continuación se exponen algunos de ellos:
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Tabla 8.- Intervenciones de la CMT/CNMC vinculadas al mercado de acceso y
originación de llamadas en redes fijas. Conflictos y consultas.
Referencia del
procedimiento Tipo de procedimiento Asunto
DT 2009/206 Consulta Sobre diferentes aspectos de la
Oferta AMLT
DT 2009/269 Consulta Asignación a distritos de
tarificación en rangos pequeños
DT 2009/1044 Consulta Sobre diferentes aspectos de la
Oferta AMLT
DT 2009/1754 Consulta Sobre diferentes aspectos de la
Oferta AMLT
RO 2011/836 Consulta Fecha de aplicación de los
precios OIR 2010
RO 2011/868 Conflicto Fecha de aplicación de los
precios OIR 2010
RO 2011/1779 Conflicto Condiciones económicas del
servicio 901
RO 2013/94 Consulta Facilitación de documentación de
medios de prueba de impagados
RO 2013/239 Conflicto Pago en interconexión en caso
de fraude
DT 2014/990 Conflicto Averías de servicios OBA-AMLT
RO 2014/1164 Conflicto Incumplimiento del procedimiento
de pagos de servicios de
tarificación adicional
RO 2014/1337 Consulta Cobro de la información del
número llamante en AMLT
SNC/DTSA/159/15 Sancionador Incumplimiento de la Resolución
RO 2014/1164
CFT/DTSA/004/15/
VODAFONE -
TELEFÓNICA Conflicto Cambio de titularidad de líneas
minoristas
III.4.3.2 Grado de dificultad que entraña el detectar o probar la existencia
de prácticas restrictivas de la competencia
Como se ha detallado, en el mercado de acceso y originación de llamadas en
redes fijas la cuota de Telefónica es de prácticamente el 100%. El control que
puede efectuar la intervención ex post para detectar y probar determinados
comportamientos, como pueden ser los requerimientos injustificados o la
aplicación de precios no equitativos
71
, no tiene en este contexto cuasi-
monopolístico el nivel de intensidad e inmediatez necesarias para evitar los
efectos negativos en el mercado.
71
ERG Report on Guidance on the application of the three criteria test. Page 14: “In the
assessment of excessive pricing scenarios arising in a context of single firm dominance,
competition law may in certain instances be insufficient, due to the difficulties in the detection
and proof of such conduct”
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En particular, como se ha detallado, el abanico de prácticas en que podría
incurrir el operador con PSM es demasiado amplio como para poder asumir
que la intervención ex post resultaría lo suficientemente efectiva. Así, junto a
negativas de acceso, el operador con PSM podría llevar a cabo negativas
“constructivas” de suministro, incluyendo la imposición de precios no
equitativos (dada la ausencia ante la falta de control ex ante de una obligación
de control preventivo de precios), la fijación de condiciones desproporcionadas
para la contratación del servicio o prácticas discriminatorias.
A este respecto, resulta fundamental el seguimiento continuo que se realiza ex
ante de la evolución de los principales parámetros del mercado. Fruto de esta
actividad de seguimiento, la CNMC ha intervenido para establecer las
condiciones y precios de los servicios en diversas Resoluciones:
Tabla 8.
Expedientes relacionados con la OIR y AMLT diferentes de conflictos y
consultas.
Referencia del
procedimiento Asunto
MTZ 2008/210 Revisión de la OIR (OIR 2010)
DT 2008/787 Procedimiento simultáneo alta de línea, AMLT y OBA
DT 2008/1001 Información previa sobre incumplimientos de Telefónica en la puesta en
marcha AMLT
DT 2008/877 Revisión de precios OBA y AMLT en base a la contabilidad del 2006
DT 2011/2493 Descuentos sobre AMLT con acceso indirecto de banda ancha
RO 2012/883 Información previa sobre incumplimiento de Telefónica en la
interceptación legal de líneas AMLT
DT 2011/1216 Revisión de la Oferta AMLT
DT 2012/2584 Revisión de la Oferta AMLT respecto a la interceptación legal
DT 2013/306 Revisión de la Oferta AMLT
DT 2013/1189 Revisión de precios de la Oferta AMLT
MTZ 2014/2160 Modificación del texto de la Oferta AMLT
III.4.3.3 Posibilidad de que los comportamientos no competitivos causen
un perjuicio irreparable en el mercado objeto de análisis o en los
mercados conexos
Muy relacionada con la situación anterior es la relevancia de una respuesta
inmediata ante comportamientos no competitivos en el mercado de referencia,
pues una actuación tardía generaría en el mercado daños de difícil restitución.
Un hipotético comportamiento de carácter exclusionario ejercido por el
operador PSM en el mercado de acceso y originación de llamadas en redes
fijas tendría un efecto directo en los clientes que reciben los servicios
minoristas de los operadores alternativos apoyados directamente en el
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mercado de referencia. Cualquier conducta exclusionaria tendría por tanto
efectos no solamente en el propio mercado de referencia, sino también en los
mercados minoristas que hacen uso de los servicios mayoristas aquí
considerados. En muchos casos –principalmente en el de aquellos clientes que
no contratan el servicio de banda ancha– estos clientes se verían privados de
la posibilidad de una alternativa de servicio.
En consecuencia, la intervención del Derecho de Competencia se revela aún
insuficiente para evitar los riesgos derivados de potenciales comportamientos
anticompetitivos, que requieren de un control preventivo a fin de evitar daños
que podrían ser insalvables para el mercado. En efecto, es necesario recordar
que la intervención ex post sólo se produce una vez la conducta abusiva se ha
llevado a cabo; tiene lugar en el marco de un procedimiento extenso
72
donde la
carga de la prueba para la acreditación del abuso es elevada; y sólo es factible
su aplicación caso a caso, por lo que no es susceptible de tratar los problemas
de competencia que pueden acaecer de manera global.
III.4.3.4 Conclusión
A la vista de lo expuesto en los párrafos precedentes se entiende que la
intervención ex post no es suficiente para solucionar los fallos que pudieran
producirse en el mercado de referencia. Efectivamente, los fallos de mercado
detectados requieren de una intervención regulatoria detallada y frecuente
consistente en la fijación de precios y la confección de una oferta de referencia.
En este escenario, la intervención ex ante es necesaria.
III.4.4 CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL TEST DE LOS
TRES CRITERIOS
En el presente documento se ha realizado un análisis exhaustivo de los
criterios que debe cumplir un mercado para ser susceptible de regulación ex
ante de acuerdo con la Recomendación de mercados de la Comisión Europea.
En lo que respecta al mercado de acceso y originación de llamadas en redes
fijas, objeto del presente procedimiento, las conclusiones alcanzadas son las
siguientes:
- Existen barreras de entrada de carácter estructural que no permiten que
un operador alterativo pueda entrar a competir en el mercado de
referencia.
72
Según el artículo 36 de la Ley 15/2007, de de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, el
plazo máximo para dictar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador
por conductas restrictivas de la competencia será de dieciocho meses a contar desde la fecha
del acuerdo de incoación del mismo.
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- No se puede afirmar que el mercado tienda, de por sí, a la competencia
efectiva. Los operadores alternativos tendrían pocos incentivos en
competir en este mercado, puesto que estarían perjudicando su acción
competitiva en los mercados minoristas descendentes. Por otro lado, la
falta de alternativas mayoristas tiene como consecuencia que Telefónica
se enfrente a una demanda de reducido poder compensatorio. En este
sentido, resulta también preciso apuntar que las tecnologías alternativas
y, en especial, la móvil ejercen una presión competitiva muy reducida
sobre la telefonía fija. La presión competitiva de los OTT no es relevante.
- Finalmente, el Derecho de la Competencia no es suficiente para
asegurar que los operadores alternativos puedan competir en el mercado
de referencia, sin verse obstaculizados por el comportamiento de un
operador con PSM.
En definitiva, se satisfacen los tres criterios cumulativos a los que se refiere la
Recomendación. En consecuencia, el mercado de referencia es susceptible de
ser objeto de regulación ex ante.
III.5 ANÁLISIS DEL MERCADO Y PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DE
OPERADOR CON PSM
De la información expuesta en los apartados anteriores, en primer lugar se
aprecia la presencia de un operador que cuenta con una cuota de mercado
muy elevada, lo que según las Directrices es un indicador de presencia de
PSM. En segundo lugar, no se prevé que otros operadores puedan entrar a
competir en el mercado de acceso y originación de llamadas desde una
ubicación fija (al menos, en un horizonte temporal cercano). Tampoco parece
factible que el poder compensatorio que ejercen los operadores que actúan en
el mercado minorista pueda disciplinar de manera significativa el
comportamiento del operador que de forma casi exclusiva presta el servicio
mayorista. Por lo tanto, se puede concluir que el mercado de referencia no se
desarrolla en un entorno competitivo.
Sobre la base de las razones expuestas, se identifica a Telefónica como
operador con poder significativo en el mercado de acceso y originación
telefónica en una ubicación fija, a los efectos del artículo 13 de la LGTel y 3.2
del Reglamento de Mercados. Se entenderá que dicha identificación se
extiende a las empresas del grupo al que pertenece y que provean los servicios
incluidos en el mercado de referencia
73
.
73
La CMT ya se pronunció en cuanto al concepto de unidad económica interpretando reiterada
jurisprudencia comunitaria (véanse Resoluciones de 20 de mayo de 1999 y 8 de noviembre de
2000) en las que se señala que “cuando un grupo de sociedades constituye una unidad
económica, en tanto en cuanto carecen de la necesaria autonomía de comportamiento en el
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La identificación de una empresa como poseedora de PSM responde al
objetivo de la regulación ex ante, recogido en el apartado 16 de las Directrices,
que consiste en garantizar que la empresa no pueda utilizar su peso en el
mercado para restringir o falsear la competencia en el mercado pertinente ni
apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes.
III.6 ANÁLISIS DE LAS OBLICACIONES A IMPONER
III.6.1 PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR EN LA ELECCIÓN
DE LAS OBLIGACIONES MÁS IDÓNEAS
A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con
PSM en un determinado mercado, la regulación sectorial establece una serie
de principios que deben guiar a las ANR. Las ANR deben en particular tomar
decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten los principios
de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la
Directiva Marco.
El artículo 13.4 de la LGTel (en línea con el artículo 8 de la Directiva de Marco)
establece que las obligaciones que puedan imponerse han de basarse en la
naturaleza del problema detectado, ser proporcionadas y justificarse en el
cumplimiento de los objetivos enumerados en el artículo 3 de la LGTel. Estos
objetivos son, entre otros:
• Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones
para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los
consumidores, principalmente en términos de bajada de los precios, calidad
de los servicios e innovación, teniendo en cuenta la variedad de
condiciones en cuanto a la competencia y los consumidores que existen en
las distintas áreas geográficas, y velando por que no exista falseamiento ni
restricción de la competencia en la explotación de redes o en la prestación
de servicios de comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de
contenidos (apartado a) del artículo 3 de la LGTel).
• Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad y la
interoperabilidad extremo a extremo y su acceso, en condiciones de
igualdad y no discriminación (apartado c).
• Contribuir al desarrollo del mercado interior de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Unión Europea (apartado e).
mercado respecto de la sociedad matriz, existe una sola empresa a los efectos de aplicar las
disposiciones de derecho de la competencia”.
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• Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras incluyendo,
cuando proceda, la competencia basada en infraestructuras, fomentando la
innovación y teniendo debidamente en cuenta los riesgos en que incurren
las empresas inversoras (apartado f).
• Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la
regulación (apartado h).
• Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a
los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de
elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios
finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y
los servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a
Internet (apartado j).
Asimismo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto
en los mercados mayoristas, y sólo cuando estas medidas no garanticen la
competencia efectiva en el mercado de referencia, podrán imponerse
obligaciones en los mercados minoristas (artículo 13.4 de la LGTel).
Por su parte, el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE, o BEREC atendiendo a sus siglas en inglés) ha fijado
también los principios que, con carácter general, deben guiar la actuación de
las ANR al proceder a regular ex ante los mercados de referencia.
En particular, según el documento Revised ERG Common position on the
approach to appropriate remedies in the new regulatory framework
74
, las ANR
deberán tener en cuenta las siguientes premisas a la hora de elegir las
obligaciones a imponer a operadores con PSM
75
:
• En primer lugar, las obligaciones han de basarse en la naturaleza del
problema identificado. En este sentido, las decisiones regulatorias de la
ANR deberían contener una discusión sobre la proporcionalidad de las
obligaciones a imponer, a fin de garantizar que las mismas resulten lo
menos onerosas posible (analizándose entre otros aspectos la posibilidad
de fijar obligaciones alternativas que permitan alcanzar resultados
equivalentes, o los potenciales efectos de las obligaciones en mercados
conexos).
• En segundo lugar, en los casos en que la competencia basada en
infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de
economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la
74
ERG (06) 33, mayo de 2006.
75
Ver capítulo 4 del documento.
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entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs
mayoristas.
• En tercer lugar, en los casos en que la duplicación de la infraestructura del
incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que
asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
Por último, se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la parte
regulada, el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su
infracción.
III.6.2 IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN EL
MERCADO DE REFERENCIA
En las anteriores rondas de análisis del mercado de referencia se identificaron
una serie de problemas de competencia que podrían surgir en ausencia de
regulación, dada la privilegiada posición que ocupa Telefónica en el mismo.
Se considera que las condiciones en el mercado mayorista de originación de
llamadas no han sufrido cambios significativos, por lo que los problemas de
competencia potenciales que podrían surgir son los mismos que se
identificaron en su momento, principalmente asociados con la extensión vertical
de la posición de dominio: este conjunto de problemas aparecen cuando una
empresa controla un input que se considera esencial para proveer un servicio
minorista en un mercado competitivo. La extensión vertical de la posición de
dominio da lugar a que se restrinja la competencia en los mercados minoristas
descendentes donde también provee servicios el operador declarado con PSM.
El tipo de problemas que suelen aparecer en el mercado de referencia serían
los siguientes:
- Negativa de suministro/acceso, incluyendo negativas constructivas;
- Requerimientos excesivos;
- Tácticas dilatorias y
- Discriminación de precios.
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III.6.3 ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
III.6.3.1 Obligaciones actualmente vigentes
En la Resolucion de 12 de diciembre de 2008
76
se impusieron a Telefónica las
siguientes obligaciones:
- Obligación de proporcionar los servicios de originación y el acceso
mayorista a la línea telefónica a todos los operadores, que incluye las de
atender las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de
sus redes y su utilización, orientación de precios en función de los
costes de producción, separación de cuentas y no discriminación.
- Obligación de transparencia en la prestación de los servicios de
originación de llamadas en la red telefónica conmutada, los servicios de
acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT) y la originación de
llamadas basadas en técnicas IP.
- Concreción de las condiciones de prestación del servicio, entre las que
se incluía la prohibición de prácticas de recuperación de clientes.
El análisis realizado del mercado de referencia ha concluido que existen
problemas de competencia potenciales que, de materializarse, supondrían una
extensión vertical de la posición de dominio del operador que ostenta PSM. En
general, se puede sostener que persisten los problemas que fueron
identificados en la anterior revisión del mercado de referencia. En
consecuencia, esta Comisión estima que las obligaciones a imponer a
Telefónica, en tanto operador PSM, han de ser de la misma naturaleza que las
que actualmente están en vigor. Dicho en otros términos, las obligaciones a
imponer a Telefónica en la presente revisión del mercado de referencia
guardarán continuidad con las que le fueron impuestas en la Resolución de 12
de diciembre de 2008.
No obstante, no se puede obviar el hecho de que las condiciones competitivas
en el mercado de referencia no son idénticas que las que existían en el
momento de la última revisión. Por este motivo, esa Comisión considera que el
mantenimiento de determinadas obligaciones aparejaría una carga regulatoria
desproporcionada, por lo que se suprimen.
76
Resolución por la que se aprueba la definición y el análisis del mercado mayorista de acceso
y originación de llamadas en la red telefónica pública en una ubicación fija, la designación de
operador con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se
acuerda su notificación a la comisión europea
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Por otro lado, también será necesario matizar el alcance de las obligaciones
actualmente vigentes para tener en cuenta (i) la migración progresiva a redes
IP, fruto de la evolución tecnológica (ii) la modificación del régimen de las
obligaciones de selección de operador y preselección que tuvo lugar con la
revisión de las Directivas comunitarias de aplicación en el año 2009.
En los apartados siguientes se procede a desarrollar los aspectos anteriores,
justificando la modificación de las obligaciones vigentes, así como la supresión
de algunas de ellas. Sin perjuicio de ello, en el Anexo I del presente documento
figura el listado detallado de obligaciones que esta Comisión impone a
Telefónica.
III.6.4 OBLIGACIONES A IMPONER
III.6.4.1 Obligación de acceso
El artículo 10 del Reglamento de Mercados dispone que “se podrá exigir a los
operadores que hayan sido declarados con poder significativo en un mercado
al por mayor que satisfagan las solicitudes razonables de acceso a elementos
específicos de sus redes y a sus recursos asociados, así como las relativas a
su utilización, entre otros casos, en aquellas situaciones en las que se
considere que la denegación del acceso o unas condiciones no razonables de
efecto análogo pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado
competitivo sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios
finales”. En línea con esta disposición, la CMT impuso a Telefónica la
obligación de acceso sobre los servicios incluidos en el mercado de referencia
en la primera y segunda ronda de mercados.
La imposición de esta obligación supone la necesidad de otorgar el acceso
solicitado por otro operador de forma que, a tenor de lo establecido en el
Considerando (19) de la Directiva de Acceso, las solicitudes de acceso a
recursos que resulten esenciales para el suministro de los servicios “sólo deben
poder denegarse sobre la base de criterios objetivos como la viabilidad técnica
o la necesidad de preservar la integridad de la red”, aspectos que, en su caso,
se analizarán posteriormente por la CNMC vía conflicto.
III.6.4.1.1 Obligación de acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT)
La CNMC considera que la obligación de proveer el acceso mayorista a la línea
telefónica debe mantenerse para los accesos tradicionales a la RTC. Los
problemas potenciales de competencia de no prestar el acceso mayorista a la
línea telefónica son los mismos que se detectaron en la primera revisión del
mercado y en la Resolución que estableció la obligación de prestar el servicio
AMLT.
En efecto, los operadores alternativos no están en condiciones de proveer el
acceso a la línea telefónica en el futuro inmediato en ausencia de medidas
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correctoras a nivel mayorista. En opinión de esta Comisión, sólo el
mantenimiento de la actual oferta de AMLT garantiza la resolución de los
problemas competitivos que en relación con el acceso mayorista se pueden
plantear.
III.6.4.1.2 Obligación de proporcionar a terceros operadores los servicios de
originación
Telefónica, como operador con PSM, está obligada a atender las solicitudes
razonables de acceso a recursos específicos de sus redes por parte de
terceros operadores. Como se ha mencionado, los operadores alternativos
deben poder interconectarse a la red telefónica conmutada de Telefónica, y
tener la posibilidad de hacerlo en cada uno de sus niveles de interconexión,
para poder acceder a los servicios mayoristas de acceso indirecto (originación
de voz), de acceso a servicios de tarifas especiales y numeración corta. A
través de la imposición de esta obligación, se pretende solucionar el problema
de una posible negativa de suministro a estos servicios.
La CNMC estima que, en línea con lo previsto en la anterior Resolución del
mercado de referencia, se debe imponer una obligación de acceso a la red de
Telefónica en lo que respecta al servicio de originación. Con respecto a la
obligación de acceso indirecto para la originación de voz, ésta continúa
asociada exclusivamente a los accesos o líneas tradicionales de la RTC de
Telefónica.
Sin embargo, a la luz de la evolución del mercado, esta Comisión considera
desproporcionado que la obligación de originación de voz se extienda a
aquellas líneas telefónicas cuyo proveedor de acceso es, a nivel minorista,
Telefónica. El que un operador preste el servicio minorista de tráfico telefónico
manteniendo el cliente el servicio de acceso telefónico con Telefónica se
corresponde con un contexto de desarrollo competitivo del mercado muy
diferente del actual, asociado a las primeras fases de liberalización de estos
servicios. De hecho, como se puso de manifiesto previamente, el número de
líneas preseleccionadas se ha reducido un 85,37% desde el primer trimestre de
2008, y continúa en una senda decreciente
77
.
Por tanto, sólo se considera pertinente mantener la imposición de la obligación
de acceso indirecto a la red de Telefónica (originación de voz) cuando este
servicio se contrata de manera conjunta con el acceso mayorista a la línea
telefónica (AMLT)
78
. Como ha quedado demostrado, este servicio sí tiene
77
Véase gráfica 12.
78
Para poder contratar una línea AMLT es requisito indispensable que la demande tenga
activada sobre esa línea, la preselección global extendida.
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relevancia como herramienta para que los operadores alternativos compitan en
los mercados minoristas correspondientes.
Flexibilizar la obligación de acceso es coherente con la tendencia a desregular
progresivamente el mercado 2/2007 que se deriva de lo previsto en la
Recomendación de 2014.
Por su parte, los servicios mayoristas de interconexión de acceso a tarifas
especiales y numeración corta deben ser prestados con independencia de la
tecnología de acceso, ya que son necesarios para la interoperabilidad de los
servicios ofrecidos por los operadores y prestadores de este tipo de servicios.
Los servicios de originación que debe prestar Telefónica se corresponden con
su arquitectura de red y deberán estar recogidos en la Oferta de Interconexión
de Referencia. Por ello, se incluyen los servicios de acceso prestados
actualmente en los diferentes niveles de interconexión que ofrece Telefónica,
con la excepción del nivel de tránsito doble que se desregula (ver III.6.5.3) y de
la interconexión por capacidad (ver III.6.5.4).
Todo ello sin perjuicio de que cualquier modificación de los servicios de acceso
deberá ser introducida en la OIR, bajo la supervisión de la CNMC, con potestad
para introducir cambios en la misma si se juzgara necesario.
III.6.4.1.3 Obligación de acceso mediante técnicas IP
En base a la definición del mercado de acceso y originación, que incluye la
originación mediante interfaces de conmutación tradicional e interfaces IP, se
ha de señalar que:
(i) Telefónica, al igual que los operadores alternativos, está
incrementando su base de clientes de telefonía IP
79
, como resultado
de la extensión de accesos de banda ancha.
(ii) La red troncal de Telefónica va migrando paulatinamente hacia una
red NGN, asegurando constantemente la interoperabilidad con la red
RTC por medio de equipos pasarela (MGW)
80
.
(iii) Telefónica está obligada a ofrecer servicios de interconexión IP
mediante una oferta de referencia, para la terminación de llamadas
en su red, con independencia del tipo de abonado destino (VoIP o
TDM), lo que implicará la plena disponibilidad en su red de los
79
En el primer trimestre de 2016, el número de líneas VoIP de Telefónica superaba el 20% del
parque total de líneas.
80
Los equipos MGW se interconectan con las centrales de tránsito nodal de la red RTC.
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equipos, recursos de interconexión y procedimientos necesarios para
el intercambio en IP de llamadas de voz.
En consecuencia, aunque el servicio de preselección y el AMLT estén
vinculados únicamente a accesos RTC, la existencia de una red troncal NGN
en Telefónica que asegura la interoperabilidad con la RTC, unido a la próxima
disponibilidad de los recursos y procedimientos de interconexión IP entre
Telefónica y los operadores para la Oferta de Referencia IP de terminación de
llamadas, hacen que sea razonable obligar a Telefónica a ofrecer el servicio de
originación también mediante interfaz IP, reutilizando los puntos de
interconexión que se especifiquen en la OIR-IP para terminación, pendiente de
aprobación. Así, para Telefónica el coste económico incremental de habilitar la
interconexión para el servicio de originación no sería relevante, ya que los
elementos y recursos de red necesarios son comunes.
Como se ha expuesto en el fundamento III.2.1.3, es necesario distinguir que
esta obligación en IP se refiere a la interconexión entre redes a nivel troncal y
no a la tipología de acceso del cliente. Así, el servicio de originación mediante
interfaz IP implica entregar la llamada en el Punto de Interconexión por medio
de la tecnología IP, pero el acceso del cliente que origina la llamada no
necesita ser IP, pudiendo ofrecerse el servicio de interconexión en IP para
llamadas originadas en accesos conmutados tradicionales. Esto es posible
debido a que la red troncal NGN de Telefónica, al igual que la del resto de
operadores, dispone de plataformas MGW que permiten la conversión de la voz
conmutada a voz en IP y viceversa.
Por su parte, de no imponerse esta obligación, aquellos operadores con red
NGN desplegada a nivel troncal, que quisieran migrar a IP la interconexión de
voz para rentabilizar las mayores eficiencias técnicas y operativas conseguidas
con el uso de una red todo-IP, no podrían hacerlo y deberían incurrir en costes
adicionales asociados a la conversión de llamadas VoIP a TDM. En dicho caso
se estaría penalizando a operadores eficientes e imponiendo una traba
competitiva que favorecería a Telefónica. La indisponibilidad de un servicio de
interconexión en IP para la originación sería aún más perjudicial si los
operadores ya estuvieran interconectados con Telefónica para el servicio de
terminación de llamadas, puesto que reutilizar el mismo tipo de interconexión
en IP para ambos tipos de llamadas permitiría maximizar la rentabilidad de los
recursos empleados y reducir el coste ligado a la interconexión.
En base a lo anterior, se determina imponer a Telefónica la obligación de
ofrecer el servicio de originación de llamadas en su red, que incluye (i) el
servicio de acceso indirecto para vehicular las llamadas preseleccionadas (que
habrán de estar vinculadas a líneas AMLT) y (ii) el servicio de acceso a tarifas
especiales y numeración corta, mediante interconexión IP.
La definición de los detalles y características de los servicios de interconexión
de acceso en IP deberá incluirse en la Oferta de Interconexión de Referencia.
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III.6.4.1.4 Obligación de preselección
La modificación de la Directiva 2002/22/CE realizada en el año 2009
81
reformó
el régimen al que estaba sujeta la obligación de selección de operador
(incluyendo la preselección) que, hasta ese momento, recaía automáticamente
sobre aquellos operadores declarados con PSM en el mercado 1 de la
Recomendación de 2007 (mercado minorista de acceso a la red telefónica
pública desde una ubicación fija).
De acuerdo a la regulación aprobada con anterioridad a la modificación de
2009, “[l]a provisión de la preselección dará derecho al operador de la red de
acceso a la percepción de una contraprestación económica fija por una sola
vez, cuyo importe equivaldrá al coste directo que para este represente el
cambio. Esta cantidad será satisfecha por el operador preseleccionado
82
”. Por
otro lado, la Circular 2/2009, de 18 de junio de 2009, de la CMT sobre la
implantación de la preselección de operador por los operadores de acceso
obligados a proveerla en el mercado de redes públicas de telecomunicaciones
fijas (en adelante, Circular 2/2009) establece determinadas medidas
relacionadas con la transparencia de los acuerdos adoptados al respecto
83
.
La revisión de la Directiva de 2009 modificó el contenido del artículo 12.1.a) de
la Directiva de acceso. La nueva redacción faculta a las ANRs para imponer a
los operadores declarados con PSM la obligación de proporcionar a nivel
mayorista “acceso a terceros a elementos o a recursos específicos de las
redes, incluido el acceso a elementos de las redes que no sean activos o el
acceso desagregado al bucle local, para permitir, por ejemplo, la selección o
preselección de operador o la oferta de reventa de la línea de abonado”. Por
tanto, las Directivas comunitarias revisadas abogan por el tratamiento de esta
cuestión en el contexto de los procesos de fijación de obligaciones a nivel
mayorista y más concretamente en el seno del antiguo mercado 2, del cual la
posibilidad de selección de operador a nivel minorista es su consecuencia.
En tanto se producía este cambio en la revisión del mercado objeto del
presente procedimiento, la Resolución del mercado 1/2007 estableció un
régimen transitorio según el cual las obligaciones de selección de operador que
81
La modificación reseñada fue introducida por la Directiva 2009/136/CE.
82
Artículo 16.10 del Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a
redes y numeración, aprobado por Real Decreto 2296/2004. El mismo artículo atribuía a la
CMT la competencia para resolver en caso de que los operadores afectados no alcanzaran un
acuerdo sobre el importe relativo a la provisión del servicio de preselección.
83
La Circular 2/2009 señala en su apartado séptimo que los acuerdos que subscriban los
operadores relativos a la preselección formarán parte de los acuerdos generales de
interconexión que son notificados a esta Comisión. Asimismo, el Anexo V de la Circular
establece que los operadores tienen la obligación de enviar mensualmente a la CNMC un
informe de los procedimientos de preselección e inhabilitación llevados a cabo o comunicados.
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se impusieron en el anterior análisis de ese mercado continuarían resultando
de aplicación hasta que se procediera a la revisión del mercado de acceso y
originación de llamadas en redes fijas
84
85
.
En definitiva, de conformidad con las previsiones contenidas en las Directivas
comunitarias, y tal como se anunció al efectuarse la revisión del mercado 1, la
imposición de la obligación de selección de operador debe ser tratada en el
presente procedimiento.
Como se ha expuesto en el apartado III.1.1, el servicio de originación de voz o
acceso indirecto está vinculado a los servicios de selección de operador y
preselección. Técnicamente, el servicio de originación consiste en vehicular la
llamada desde la central de conmutación de la que depende el abonado
(cliente preseleccionado o que haya utilizado un código de operador para el
tratamiento de su llamada) hasta el punto de interconexión en el que se entrega
la llamada al operador interconectado
86
que debe encargarse de la llamada. Es
decir, técnicamente para que el servicio de originación pueda prestarse, es
necesario que la línea haya sido previamente preseleccionada o que el usuario
haya utilizado un código de selección de operador.
Como se expone en el apartado III.6.4.1.2, dado el contexto actual del
mercado, se entiende desproporcionado extender la obligación de acceso
indirecto (originación de voz) a todas las líneas tradicionales de la RTC de
Telefónica, y por tanto únicamente se obliga a la misma a prestar dicho servicio
cuando venga asociado a un acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT).
En opinión de esta Comisión, la vinculación que existe entre el servicio de
acceso y originación de llamadas en redes fijas y la obligación de preselección
hace necesario mantener esta última obligación. De hecho, los 578.879 clientes
AMLT están preseleccionados. Sin embargo, dada la tendencia decreciente de
clientes preseleccionados sin AMLT (259.711 líneas, con un descenso
acumulado desde el 2008 de un 85,37%) no se estima necesario ampliar la
obligación de preselección a las líneas que no estén vinculadas al servicio
AMLT, ni tampoco obligar a Telefónica a ofrecer la modalidad de selección de
84
La mencionada Resolución señala que: “Hasta que se proceda a la revisión del mercado 2, la
obligación de selección de operador impuesta por la Resolución de 5 de marzo de 2009 que es
aquí objeto de revisión sigue resultando de aplicación, en los términos allí establecidos”.
85
En el mismo sentido, también siguen surtiendo efectos las Circulares y demás normativa
dictada por la CMT en este ámbito. En particular, habría que citar la Circular 2/2009, así como
la Circular 1/2004, de 27 de abril, por la que se introduce el consentimiento verbal con
verificación por tercero en las tramitaciones de preselección de operador (modificada por la
Circular 2/2010).
86
El operador puede estar directamente interconectado con el operador de acceso, o
indirectamente a través de un operador de tránsito.
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operador llamada a llamada. Por el contrario el AMLT muestra una tendencia
estable/creciente.
El mantenimiento de la obligación de preselección va en línea con la obligación
de acceso indirecto u originación de voz impuesta a Telefónica y, al mismo
tiempo, al restringir su uso a aquellas líneas a las que provee el acceso
mayorista a la línea telefónica y no permitir otras facilidades como la selección
llamada a llamada, iría acorde con la tendencia a la desregulación progresiva
del mercado 2/2007, en línea con la Recomendación de 2014 así como la
evolución del mercado que muestran los gráficos 12 (preselección decreciente
y perspectivas negativas) y 13 (AMLT estable).
Por todo ello, sólo se requiere técnicamente la facilidad de preselección sobre
los accesos RTC para que Telefónica pueda prestar dicho servicio mayorista
de originación sobre las líneas AMLT, de forma que las llamadas del abonado
puedan ser cursadas por el operador alternativo.
Bajo este marco Telefónica no está obligada a ofrecer la facilidad de selección
de operador llamada a llamada sobre los accesos RTC.
III.6.4.2 Obligaciones en materia de control de precios, contabilidad de
costes y separación de cuentas
Ante la obligación de dar acceso, el operador con PSM puede tener incentivos
a fijar unos precios excesivamente altos e incurrir en prácticas de subsidios
cruzados y discriminación de precios con el fin de evitar la entrada de los
competidores.
Para prevenirlo, resulta necesaria la fijación de los precios de acceso por parte
del regulador, siendo pertinente la imposición de obligaciones como las de
control de precios y contabilidad de costes con un grado suficiente de
desagregación de servicios y elementos de red que permita la estimación de
los costes de producción de los citados servicios (Art. 11 Reglamento de
Mercados; Artículo 13 de la Directiva de Acceso), y la separación de cuentas
(Art. 9 Reglamento de Mercados; Artículo 11 de la Directiva de Acceso).
La vigente Resolución del mercado de referencia señala que los servicios de
originación en la red telefónica conmutada y el servicio AMLT se han de ofrecer
a precios orientados a costes. Así, las tarifas actuales de originación,
preselección y del AMLT se han fijado utilizando distintas metodologías y
referencias de orientación a costes (información de la contabilidad top-down,
resultados de modelos incrementales bottom-up, referencias internacionales).
Por tanto, se propone continuar orientando los precios en función de los costes
de producción, y siguiendo las metodologías aprobadas por la CNMC.
Cabe recordar que los servicios mayoristas objeto de este procedimiento
constituyen un input esencial para la provisión de los servicios minoristas
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conexos, por lo que la imposición de una medida de control de precios no es
desproporcionada teniendo en cuenta que la imposición de unos precios
excesivos podría tener efectos equivalentes a la negativa de suministro.
Por otra parte, el requerimiento de que Telefónica mantenga un sistema de
contabilidad de costes no resulta desproporcionado, teniendo en cuenta que
Telefónica, en virtud de las obligaciones impuestas y vigentes en la actualidad
en los mercados de referencia (así como en otros mercados mayoristas, como
el mercado de acceso de banda ancha o el mercado de segmentos de
terminación del líneas arrendadas al por mayor) desarrolló hace años su
sistema de contabilidad de costes y, por tanto, el coste asociado al
mantenimiento del mismo se reduce de manera significativa.
Relacionadas con esta obligación, Telefónica deberá asimismo velar por el
cumplimiento de la obligación de separación de cuentas.
III.6.4.3 Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación
de la calidad y de los precios, por lo que la efectividad de la obligación de
acceso debe asegurarse mediante la imposición adicional de la obligación de
no discriminación (Art. 8 del Reglamento de Mercados; artículo 10 de la
Directiva de Acceso).
De conformidad con el artículo 8 del Reglamento de Mercados, la obligación de
no discriminación garantizará, en particular, que el operador aplique
condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otras empresas que
presten servicios equivalentes, y proporcione a terceros servicios e información
de la misma calidad que los que proporcione para sus propios servicios o los
de sus filiales, o incluso para operadores terceros
87
.
En línea con lo dispuesto en la anterior ronda de revisión del mercado, se
considera proporcionado establecer una serie de obligaciones sobre Telefónica
que permitan controlar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
Así, los acuerdos de interconexión relativos a la prestación de servicios de
acceso y originación que suscriba Telefónica con el resto de operadores, con
sus filiales y con otras empresas del Grupo de Telefónica, deberán recoger
todas y cada una de las condiciones técnicas y económicas que se apliquen,
debiendo remitirse a la CNMC, así como cualquier modificación que se
87
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría por ejemplo
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un
tercer operador, como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el
ámbito de la regulación mayorista del servicio de acceso y originación telefónica en redes fijas.
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produzca en un plazo de 10 días desde su formalización, con el fin de poder
supervisar el cumplimiento de las obligaciones de no discriminación.
Asimismo, en línea con la obligación impuesta en el mercado de terminación,
relativa a la evolución de la interconexión entre operadores hacia la
interconexión IP, se obliga a Telefónica a no discriminar en función de la
interfaz de interconexión utilizada. Así, una llamada encaminada a través de
una interfaz de interconexión en IP debe poder entregarse en igualdad de
condiciones que si se tratase de una interconexión tradicional TDM.
III.6.4.4 Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora exclusivamente, resulta necesario
imponer a Telefónica una obligación de transparencia en la prestación del
servicio mayorista de acceso y originación de llamadas en red fija (Art. 7 del
Reglamento de Mercados; Artículo 9 de la Directiva de Acceso).
La citada obligación posibilita asimismo que las negociaciones de los
operadores alternativos con Telefónica se lleven a cabo de la manera más
rápida posible, reduciéndose por otra parte potenciales conflictos de acceso, y
limitándose posibles usos privilegiados de información estratégica por parte de
Telefónica.
De acuerdo con el artículo 9.3 de la Directiva de Acceso, las autoridades
nacionales de reglamentación podrán determinar la información concreta que
deberá ponerse a disposición de terceros, el nivel de detalle exigido y la
modalidad de publicación.
En relación con el servicio de acceso y originación de llamadas en redes fijas,
la obligación de transparencia implica en concreto la publicación de una oferta
de referencia suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar
por recursos que no sean necesarios para el servicio requerido. En este
sentido, tanto la OIR como la oferta AMLT continúan vigentes, sin perjuicio de
la competencia de la CNMC para introducir cambios en la oferta de referencia,
de conformidad con lo establecido en el artículo 9.2 de la Directiva de Acceso y
en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
III.6.4.4.1 Oferta de interconexión de referencia mediante interfaz tradicional
(OIR-TDM)
En virtud de lo dispuesto en la vigente Resolución del antiguo mercado 2,
Telefónica está obligada a publicar una Oferta de Referencia (OIR) para los
servicios de originación de llamadas. La propia Resolución establece el
contenido mínimo que debe incluir dicha oferta en lo que respecta al servicio de
originación.
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La OIR vigente sólo incorpora la interconexión tradicional o TDM. Así, se refiere
a la interconexión de acceso a la red de telefonía tradicional de Telefónica,
basada en conmutación de circuitos y estructurada en niveles jerárquicos.
Consecuentemente, Telefónica detalla en la OIR las centrales en las que se
pueden interconectar para cada nivel de interconexión
88
los operadores y su
numeración asociada.
Dado que el coste de originación para Telefónica difiere según el nivel de
interconexión en el que se conecte el operador alternativo, en la OIR de
Telefónica se fijan precios distintos en función del nivel de interconexión
utilizado. Además existen diferentes precios de originación en función del tipo
de interconexión elegido: tiempo o capacidad.
En el modelo por tiempo, los operadores abonan un pago que depende de los
minutos consumidos, mientras que en el modelo de capacidad abonan una
cantidad fija mensual en función del número de enlaces de interconexión que
tengan contratados con Telefónica con independencia del tiempo de duración
de las llamadas.
Esta Comisión mantiene las condiciones y términos establecidos en la vigente
OIR para la prestación de los servicios de originación de Telefónica utilizando
la interconexión tradicional por tiempo, a excepción del nivel de tránsito doble
que se ha decidido desregular (ver III.6.5.3). Sin embargo, queda eliminada la
modalidad de interconexión por capacidad de los servicios de originación, dado
el menor volumen de tráfico y rentabilidad que supone este tipo de
interconexión desde que se eliminó su uso para los servicios de terminación
(ver III.6.5.4). Esta OIR seguirá vigente hasta que la CNMC o Telefónica, bajo
la supervisión de la CNMC, introduzca los cambios que se consideren
necesarios a la misma, tanto a nivel de precios como de condiciones de
prestación.
III.6.4.4.2 Oferta de Interconexión de Referencia mediante interconexión IP
(OIR-IP)
En la anterior revisión del mercado se obligó a Telefónica a suministrar
información detallada sobre la evolución de su red NGN y el crecimiento de sus
accesos telefónicos en IP, así como de cualquier otra información que
supusiera una afectación al servicio de originación, tales como el cierre de
centrales, que debían ser sometidas a la autorización previa de la CMT.
En el marco actual, en el que se impone a Telefónica la obligación de ofrecer el
servicio de originación en IP, y teniendo en cuenta que esta operadora ya está
obligada a publicar una oferta de interconexión de referencia para el servicio de
88
Tanto por tiempo como por capacidad.
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terminación en IP, donde deben constar los PdIs, procedimientos y
especificidades técnicas para que los operadores puedan interconectarse en IP
para terminar sus llamadas en los clientes de Telefónica, se considera
justificado imponer a Telefónica la obligación de publicar también una oferta de
referencia de interconexión en IP para la originación de llamadas, que permita
a los operadores interesados interconectar mediante tecnología IP los servicios
de acceso que ya presta Telefónica mediante interconexión conmutada.
Esta oferta de interconexión en IP para la originación deberá reutilizar los
procedimientos que se hayan establecido en la oferta equivalente de
terminación en IP, tales como número y caracterización de PdIs, plazos de
constitución de PdIs, procedimiento de facturación y consolidación, etc.
Partiendo de la existencia previa de una oferta de interconexión IP para el
servicio de terminación, se considera suficiente establecer un plazo de un mes
para presentar a la CNMC la oferta de referencia para la originación de
llamadas en su red mediante interconexión IP, que será publicada y ofertada al
resto de operadores una vez revisada y aprobada por este organismo.
Por último, se mantienen las obligaciones de suministro de información
existentes en la anterior revisión del presente mercado respecto a la evolución
de la red NGN de Telefónica y la evolución de clientes y tráfico VoIP, con el
objetivo de adecuar la prestación del servicio de interconexión IP que debe
ofrecer Telefónica a la arquitectura de su red.
III.6.4.4.3 Acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT)
La Resolución del mercado 2/2007 mantuvo la obligación de Telefónica de
poner a disposición de los operadores alternativos la oferta AMLT, que se
encontraba en vigor desde marzo de 2007
89
. En ella se establecen las
condiciones de disponibilidad de los inputs necesarios para que los operadores
puedan prestar a sus clientes el servicio minorista STB en condiciones de
competencia. Estos inputs mayoristas se deben ofrecer a un precio adecuado y
mediante unos procedimientos bien establecidos y equiparables a los que a
nivel mayorista se ofrece a sí misma Telefónica.
La oferta AMLT permite al operador alternativo actuar como el único
interlocutor a la hora de facturar al cliente tanto por el acceso a la línea
telefónica como al servicio telefónico básico y sus servicios suplementarios. En
este sentido, la existencia de la oferta garantiza la factura única al cliente final
89
Resolución de 22 de marzo de 2007 por la que se aprueba la imposición de obligaciones
específicas en el mercado de originación de llamadas en la red telefónica pública facilitada
desde una ubicación fija y se acuerda su notificación a la Comisión Europea (expediente MTZ
2007/90). En la citada Resolución se imponía a Telefónica la obligación de proveer a terceros
operadores un servicio de AMLT regulado.
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y, en consecuencia, la identificación de la marca del operador alternativo como
prestador minorista del STB, puesto que los clientes no reciben ningún cargo
directo de Telefónica por la cuota de línea.
Además, el AMLT garantiza que Telefónica preste toda una lista de servicios
suplementarios (identificador de línea llamante, etc.) para que el servicio STB
minorista pueda ser prestado al cliente final con la calidad suficiente.
A través del AMLT los operadores alternativos solventan los problemas a los
que se enfrentan derivados de la falta de acceso directo debido a su menor
capilaridad de red. El AMLT constituye un elemento de primer orden para que
los alternativos puedan competir por la prestación del servicio minorista de
acceso telefónico, comercializado tanto de manera individual como
empaquetado con banda ancha; prueba de ello es el crecimiento de líneas
asociadas a este servicio mayorista.
En consecuencia, y fruto de su importancia en el entorno de mercado actual, se
mantienen las obligaciones que actualmente pesan sobre Telefónica respecto a
la necesidad de contar con una oferta de AMLT regulada.
III.6.5 RETIRADA DE OBLIGACIONES ACTUALMENTE VIGENTES
III.6.5.1 Preselección en líneas no vinculadas a AMLT
En el apartado III.6.4.1.4 se impone a Telefónica la obligación de preselección,
siempre que ésta esté vinculada a una línea AMLT. La consecuencia de esta
propuesta sería el levantamiento de las obligaciones de selección de operador
y preselección actualmente vigentes en lo que respecta a líneas no vinculadas
al AMLT.
En lo relativo a la retirada de la obligación de preselección en líneas no
vinculadas al AMLT, es preciso tomar en consideración que la Directiva
2009/136/CE procedió a la supresión del artículo 19 de la Directiva de Servicio
Universal, donde se contemplaba la implantación con carácter automático de
obligaciones de selección de operador y preselección de operador a las
empresas poseedoras de PSM en el suministro de conexión a la red telefónica
pública, efectuándose la correspondiente revisión normativa también a nivel de
derecho español. Como recoge el Considerando 20 de la Directiva, a la hora de
detallar las razones que motivaron dicho cambio legislativo, “seguir imponiendo
la selección y la preselección de operador directamente en la legislación
comunitaria podría obstaculizar el progreso tecnológico. Estas soluciones
deben ser impuestas más bien por las autoridades nacionales de
reglamentación tras proceder a un análisis del mercado realizado de
conformidad con los procedimientos establecidos en la Directiva 2002/21/CE
(Directiva marco) y las obligaciones contempladas en el artículo 12 de la
Directiva 2002/19/CE (Directiva sobre acceso)”.
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En efecto, el artículo 12.1.a) de la Directiva de acceso ha sido también objeto
de revisión, de manera que las ANR estén facultadas para imponer a los
operadores declarados con PSM la obligación de conceder a nivel mayorista
“acceso a terceros a elementos o a recursos específicos de las redes, incluido
el acceso a elementos de las redes que no sean activos o el acceso
desagregado al bucle local, para permitir, por ejemplo, la selección o
preselección de operador o la oferta de reventa de la línea de abonado”. Dichas
obligaciones deberán en todo caso ser consecuencia de un previo análisis de
mercado, y deberán modularse en la medida en que pueda resultar necesario
para salvaguardar principios como el de proporcionalidad, que guía la
imposición de obligaciones por parte de las ANR.
Dado lo que antecede, las previsiones del capítulo IV del título II del
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a redes y
numeración, aprobado por Real Decreto 2296/2004 (en adelante, Reglamento
de Mercados) relativas a las “Obligaciones aplicables a los operadores con
poder significativo en mercados al por menor”, especialmente en lo relativo a
los distintos tipo de preselección a imponer, han de ser interpretadas a la luz de
estos principios, que en particular eliminan todo automatismo en la imposición
de condiciones en el marco de un análisis de mercado. Dichas consideraciones
se ven asimismo reflejadas en el artículo 13.4 de la LGTel, que prevé que “en
aquellos mercados en que se constate la inexistencia de competencia efectiva,
la CNMC (….), impondrá las obligaciones específicas apropiadas que sean
exigibles a los operadores” con PSM.
En este marco normativo, la retirada de la obligación de preselección para
líneas no vinculadas a la oferta AMLT es por tanto una posibilidad conferida a
las ANR, en casos –como el presente– donde se acredite que el mantenimiento
de dicha obligación no está ya justificado.
Dado que actualmente existen 259.711 líneas preseleccionadas que quedarían
al margen de la regulación, se considera necesario en todo caso establecer un
periodo transitorio de 6 meses para que los operadores que utilizan este
servicio puedan realizar las adaptaciones que estimen oportunas, entre las que
se encuentran las relacionadas con las notificaciones a los usuarios que
puedan resultar afectados a los que deberá comunicárseles la nueva situación
con una antelación de, al menos, un mes
90
. Este plazo de 6 meses tendría su
inicio en el momento de entrada en vigor de la Resolución que dé fin al
presente procedimiento.
90
El artículo 9.3 de la Carta de derechos del usuario de los servicios de comunicaciones
operadores deberán notificar al usuario final las modificaciones contractuales con una
antelación mínima de un mes, informando expresamente en la notificación de su derecho a
resolver anticipadamente el contrato sin penalización alguna”.
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Por último, puesto que el AMLT únicamente se vincula a la preselección en su
modalidad global extendida
91
, una vez se apliquen las nuevas previsiones
propuestas en el presente documento, el resto de las modalidades de
preselección dejarán de ser efectivas.
Una vez transcurrido el periodo transitorio de 6 meses previsto para adaptar las
líneas preseleccionadas, las previsiones de las Circulares 1/2004 y 2/2009 que
hagan referencia a las modificaciones de la modalidad de preselección o a
cualquier otra modalidad distinta de la Globlal Extendida –única prevista en el
AMLT– dejarán de ser aplicables. Todo ello sin perjuicio de futuras
modificaciones de las Circulares 1/2004 y 2/2009 para ajustarlas a las nuevas
previsiones resultantes de los análisis de los mercados.
III.6.5.2 Prohibición de prácticas de recuperación de abonados
Según la Resolución del mercado 2/2007, Telefónica “no podrá realizar
prácticas de recuperación de abonados en el plazo de cuatro meses contados
desde la fecha de activación de la solicitud del servicio AMLT, ni podrá realizar
prácticas denigratorias de los servicios provistos por el operador beneficiario.
La prohibición de prácticas de recuperación no resultará de aplicación respecto
de aquellos abonados que soliciten el servicio AMLT y lleven preseleccionados
con el operador beneficiario por un periodo superior a cuatro meses”
92
.
En consonancia con la madurez alcanzada en los mercados minoristas
afectados, a los que los operadores alternativos han podido acceder de manera
eficiente a través de la imposición de las medidas mayoristas aquí
contempladas, la prohibición de prácticas de recuperación de clientes no
parece ya proporcionada, siendo el mercado lo suficientemente robusto y
dinámico como para no necesitar este tipo de medidas de carácter
primordialmente minorista.
A este respecto, debe recordarse que el marco comunitario y nacional
establecen una preferencia por la adopción de medidas regulatorias de carácter
mayorista, dado el menor impacto que este tipo de instrumentos tienen sobre la
política comercial de un agente como Telefónica, que actúa en un mercado
liberalizado. Así, según el artículo 13.4 de la LGTel, “en la determinación de
[las] obligaciones específicas se otorgará preferencia a las medidas en
mercados al por mayor frente a las actuaciones en los mercados al por menor
correspondientes”. Por otra parte, desde el punto de vista de su control, el
91
Artículo 16.4.c) del Reglamento de Mercados, Circular 2/2009: la preselección global
extendida incluye llamadas metropolitanas, de larga distancia, a servicios de comunicaciones
móviles y servicios de radiobúsqueda, y a los rangos de numeración atribuidos a los servicios
de tarifas especiales y numeración personal.
92
Resolución de la CMT de 12 de diciembre de 2008.
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respeto de las obligaciones mayoristas es más fácilmente verificable que el
control de las obligaciones minoristas.
Por consiguiente esta Comisión retira esta obligación, que pretendía en
particular facilitar el desarrollo inicial del AMLT, pues este servicio se encuentra
consolidado. Esta propuesta de supresión de la obligación relativa a la
prohibición de recuperar clientes está por otra parte en línea con la Resolución
de los mercados mayoristas de banda ancha, que levanta la obligación de
prohibición de recuperación de abonado (durante un plazo de dos meses
contados desde la fecha de entrega al operador alternativo del servicio de
prolongación del par) que estaba vigente en antiguo mercado 4/2007 relativo
de acceso al bucle de abonado.
93
.
La supresión de esta obligación del mercado de referencia se acompañará con
el levantamiento de esta obligación en la Circular 2/2009 de preselección
mediante su modificación
94
.
Cabe por último señalar que en el ámbito europeo se observa una tendencia
similar a la aquí planteada. En efecto, en general no se han impuesto
obligaciones de esta naturaleza ni en el mercado de acceso y originación de
llamadas en redes fijas ni en los mercados mayoristas de banda ancha
95
. La
CNMC cuenta con información relativa a 19 países de la Unión Europa a
propósito de la imposición de obligaciones relativas a la retención de clientes
96
.
De este conjunto de países, en tan sólo dos –Grecia e Italia– se ha impuesto al
operador PSM una restricción a la retención de clientes en los
correspondientes análisis del mercado de acceso y originación de llamadas
desde redes fijas. Concretamente, en Grecia la obligación se extiende durante
2 meses y en Italia durante 4.
93
Ver sección III.4.4.6
94
Según establece actualmente la Circular 2/2009, el operador de acceso “no podrá realizar
prácticas de recuperación de abonado en el plazo de cuatro meses contados desde la fecha de
activación de la solicitud de preselección, ni podrá realizar en ningún momento prácticas
denigratorias de los servicios provistos por el operador preseleccionado. La prohibición de
prácticas de recuperación, en relación a los servicios de preselección, se aplica únicamente
tras la habilitación de preselección de un abonado con un operador beneficiario, no afectando
al plazo anteriormente señalado las posteriores actuaciones de inclusión o exclusión de
llamadas sobre dicha preselección”.
95
Vid nota la pie 50.
96
La información procede de un requerimiento de información realizado por la CNMC a las
diferentes ANR europeas (a la que dieron respuesta 14 de ellas), y de un análisis publicado en
febrero de 2015 por la consultora Cullen International (que añadía información sobre 5 países
más).
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III.6.5.3 Obligación de tránsito doble
La eliminación de la obligación de Telefónica de ofrecer el servicio de
originación en tránsito doble se enmarca en un contexto en el que, como se ha
visto, la Comisión Europea opta por la desregulación del antiguo mercado 2 (en
su caso, a medio/largo plazo) y por tanto la suavización gradual de la
regulación parece adecuada.
La obligación de acceso impuesta a Telefónica respecto al servicio de
originación implica el encaminamiento de llamadas hacia los PdIs de
interconexión con los operadores. En el caso de utilizar la interconexión IP, el
número de PdIs requerido para el servicio de originación será mínimo, debido a
que la interconexión IP debe ser eficiente y reflejar el objetivo de interconectar
redes NGN que, por definición, son estructuralmente planas. Por tanto, los PdIs
del servicio de originación en IP vendrán definidos por la Oferta de
Interconexión de Referencia de Telefónica, actualmente aprobada para el
servicio de terminación en IP
97
, ya que éstos serán también utilizados para la
originación.
Sin embargo, la interconexión de acceso sobre redes conmutadas RTC se
correspondería con la estructura jerárquica del operador de acceso, en este
caso, Telefónica, que sigue manteniendo una estructura de interconexión en
niveles. Concretamente, Telefónica ofrece en su oferta de interconexión de
referencia los niveles local, tránsito metropolitano, tránsito simple y tránsito
doble. El sentido de esta diferenciación de servicios de acceso en niveles
representa la propia estructura de la red de conmutación de Telefónica, donde
las centrales se interconectan entre sí de forma jerárquica, y en consecuencia
el coste del servicio de originación es más bajo cuanto más cerca del cliente
origen se produce la interconexión con el operador, ya que se utilizan menos
equipos de conmutación y enlaces de transmisión.
Como consecuencia de esta estructura, aquellos operadores con mayor
cobertura geográfica se han venido interconectando con Telefónica con el
objetivo de reducir al máximo sus costes de interconexión. Así, los operadores
alternativos más relevantes del sector de telefonía fija tienen PdIs con
Telefónica en todas sus centrales nodales, por lo que como máximo pagan la
originación a nivel de tránsito simple y también se han interconectado en
niveles más bajos (metropolitano, local) para reducir el gasto de interconexión
siempre que el balance de reducir el coste de interconexión mayorista fuera
superior al coste de mantener recursos de interconexión adicionales. Por su
parte, la mayoría de operadores de menor tamaño generalmente se
97
En la Resolución de 8 de septiembre de 2016, por la que se aprueba la Oferta de
Interconexión de Referencia basada en tecnología IP (OIR-IP) de Telefónica para el servicio de
terminación, se requiere un único PdI en IP redundado.
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interconectan sólo a nivel de tránsito simple, y ni siquiera a todas las centrales
nodales
98
, a menudo sólo a una, por lo que o bien pagan a Telefónica por el
encaminamiento del tráfico de acceso en tránsito doble o bien negocian con un
operador alternativo el servicio de tránsito correspondiente.
Así, dado este marco de interconexión, se observan los siguientes factores a
tener en cuenta en el contexto del presente análisis de mercado:
i. Los operadores alternativos interconectados con Telefónica en las
áreas nodales y niveles inferiores pueden y generalmente ofrecen la
prestación del servicio de tránsito a otros operadores con menor
infraestructura de interconexión para el encaminamiento de la
originación.
ii. En el análisis del mercado de terminación se eliminaron los niveles
de interconexión, debido a la consideración exclusiva de las redes
NGN para la determinación del precio de terminación. En este
sentido, se definió el requisito de interconexión a 21 PdIs
correspondientes a las áreas nodales de Telefónica para poder
abonar el precio de terminación incremental puro definido en el
mercado. Para los operadores no interconectados en las 21 áreas
nodales, el servicio de tránsito correspondiente para terminar las
llamadas en el resto de áreas nodales de Telefónica podría ser
negociado comercialmente y dejó de estar regulado.
Dadas estas circunstancias, se propone como novedad del servicio de
originación mediante interfaz tradicional o conmutada, la eliminación del
servicio de originación o acceso en tránsito doble, ya que existiría competencia
suficiente para su provisión. Así, un operador que pretendiera ofrecer sus
servicios de telefonía en todo el territorio nacional podría (i) acordar
comercialmente con Telefónica el servicio de originación en tránsito doble, (ii)
acordar comercialmente con terceros operadores interconectados con
Telefónica a nivel de tránsito simple e inferior dicho servicio de tránsito o (iii)
interconectarse en los 21 puntos asociados a las áreas nodales (tránsito
simple).
En conclusión, el servicio de originación en tránsito doble se considera un
servicio de tránsito que en su caso quedará sujeto a condiciones comerciales
no reguladas. Ahora bien, por coherencia con la medida aprobada en el
mercado de terminación, y por las mismas razones, se requerirá de Telefónica
que a falta de acuerdo entre las partes (y sin perjuicio de lo que se establezca
98
Telefónica tiene actualmente 49 centrales de tránsito nodal. Sin embargo, estas centrales se
reparten en 21 áreas nodales, cubriendo cada área nodal varias provincias. Por tanto, un
operador interconectado a 21 centrales, una por cada área nodal, pagaría todo su tráfico de
interconexión a nivel de tránsito simple.
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en la resolución de aprobación de la OIR-IP para originación), este operador
deberá mantener las condiciones establecidas al respecto en su contrato
vigente con el operador interconectado, transitoriamente hasta que sea vigente
la OIR-IP para los servicios de originación.
III.6.5.4 Obligación de interconexión por capacidad
La prestación de los servicios de acceso mediante la modalidad de facturación
por capacidad ha sido de gran importancia para los operadores interconectados
con Telefónica, desde sus inicios, debido a las eficiencias
99
que representa
este tipo de interconexión para los operadores con respecto a la interconexión
por tiempo, máxime cuando se utilizaba la interconexión por capacidad para los
tráficos de acceso y de terminación.
Ahora bien, desde la eliminación de la interconexión por capacidad para los
servicios de terminación en la última revisión del mercado de terminación fija
100
,
el volumen de tráfico facturado por capacidad –ya sólo correspondiente al
tráfico de acceso– se ha reducido drásticamente. Por tanto, las eficiencias
ligadas a este tipo de interconexión para los operadores no se estiman de
suficiente calado como para que siga siendo razonable el mantenimiento de
esta obligación a Telefónica, dado el contexto de mercado actual y la
posibilidad añadida de interconectarse en IP.
Así, se propone eliminar la modalidad de interconexión por capacidad para los
servicios de acceso, al igual que se hizo para terminación. Sin embargo, para
facilitar una transición progresiva y sin riesgo para los operadores
interconectados con Telefónica, dado que se debe actualizar la OIR-TDM para
renovar los precios de los servicios de acceso y eliminar el tránsito doble, así
como establecer las condiciones de la OIR-IP para servicios de acceso, se
propone mantener las condiciones de interconexión por capacidad establecidas
en el contrato vigente con el operador interconectado, transitoriamente hasta
que se apruebe la OIR-TDM, en la que se eliminarán definitivamente los
servicios de interconexión por capacidad y se actualizará el precio de los
servicios por tiempo, y se haya actualizado y esté disponible la OIR-IP para
servicios de originación.
III.6.5.5 Obligación relativa al cierre de centrales
Coherentemente con las obligaciones relativas al cierre de centrales con pares
de cobre establecidas en la Resolución de los mercados mayoristas de banda
99
La interconexión por capacidad permite convertir los costes mayoristas variables en función
del tráfico cursado en costes fijos o constantes, lo que facilita a los operadores reducir el coste
medio de interconexión al aumentar el volumen de tráfico.
100
El precio de terminación fija se ha reducido a niveles de coste incremental (pure BU-LRIC)
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ancha, se propone eliminar esta obligación del presente mercado. Se entiende
por “cierre de central” el cese de la obligación de Telefónica de dar acceso a
los pares de cobre de dicha central. Por tanto, tras el cierre de una central RTC
de Telefónica (cuyos pares de cobre hayan sido migrados a fibra sobre su red
NGA), los servicios de acceso indirecto y AMLT sobre dichos accesos dejarían
de estar disponibles para los operadores.
Dada la (i) cada vez mayor cobertura de redes alternativas, (ii) la extensión
significativa y creciente de ofertas empaquetadas, que permiten a los usuarios
mantener el servicio telefónico fijo y acceder a servicios de banda ancha,
telefonía móvil y banda ancha móvil y (iii) el elevado nivel de penetración de los
operadores coubicados en las centrales de Telefónica, cubriendo
aproximadamente el 80% de los pares de Telefónica, lo que asegura la
continuidad de servicios mayoristas sobre dichas centrales en al menos cinco
años desde la decisión de cierre de Telefónica, no se estima necesario incluir
medidas adicionales en el presente mercado relativas al cierre de centrales
para los servicios de acceso indirecto y AMLT, al resultar suficientes las
adoptadas en los mercados mayoristas de banda ancha.
En todo caso, en el presente mercado se mantiene la obligación de que
Telefónica informe a la CNMC y a los operadores terceros de los cambios en
su red, sin que sea necesario especificar un mayor nivel de detalle respecto a
la comunicación de cierre de centrales.
III.6.5.6 Obligación relativa a la oferta VoIP sobre NEBA
La actual regulación del mercado de referencia impone a Telefónica la
obligación de proporcionar acceso a terceros operadores de un servicio VoIP
que garantice que un operador alternativo que recurra a cualquier servicio de
banda ancha no se vea de alguna manera imposibilitado a ofrecer también
servicios de voz
101
.
En relación con esta cuestión, debe tenerse en cuenta que en el año 2008 no
había sido aprobada la revisión de los mercados 4 y 5 que dio paso a la
regulación del servicio de acceso NEBA que en la actualidad ya garantiza esta
posibilidad. En consecuencia, y dado que la pertinencia de esta obligación es
una cuestión que ha sido abordada expresamente en el marco de la revisión de
los mercados de banda ancha
102
, esta Comisión concluye eliminar del mercado
101
Anexo 1 Resolución mercado 2 2008 apartado 1.a) letra c:Telefónica debe «dar acceso a
terceros operadores a elementos y recursos específicos de su red necesarios para la provisión
de un servicio de tráfico de paquetes de telefonía IP con velocidades nominales en sentido
descendente y ascendente y las garantías de retardo, variación de retardo, pérdida de
paquetes y tasa de error requerida, para la prestación de los servicios de telefonía IP».
102
Esta obligación también se ha incluido en el anexo 5 de la Resolución de los mercados
mayoristas de banda ancha en la que se establece la obligación de Telefónica de “facilitar un
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2 la obligación de dar a terceros operadores el acceso a elementos y recursos
específicos de la red de Telefónica para la provisión de telefonía IP.
IV Análisis del mercado minorista de acceso a la red telefónica pública
en una ubicación fija
IV.1 INTRODUCCIÓN
En la sección II del presente documento se ha analizado de manera general la
evolución de los principales indicadores vinculados al mercado de acceso
RTPF, prestando especial atención a las diferencias entre el segmento
residencial y empresarial. De la evaluación de la información disponible se
infiere que ha tenido lugar cierta mejora en las condiciones competitivas con
respecto a lo constatado en los análisis de mercado precedentes.
A la vista del diagnóstico efectuado a nivel minorista en la sección III se ha
abordado una propuesta de regulación mayorista del mercado 2/2007, que es
el resultado de analizar dicho mercado, de haber identificado a Telefónica
como operador PSM y haber detectado una serie de potenciales problemas de
competencia. Dicha propuesta se concreta en la imposición de una serie de
obligaciones a Telefónica en tanto operador PSM.
Teniendo presente las obligaciones que la CNMC impone a Telefónica, como
operador PSM, en la sección III, en la presente sección se analiza la
conveniencia de mantener la regulación del mercado minorista de acceso
RTPF establecida en la Resolución del mercado 1/2007.
Como se ha explicado la Resolución del mercado 1/2007 definió el mercado
minorista de acceso RTF destinado al mercado de masas, quedando excluido
del mismo el segmento de clientes empresariales que reciben ofertas
personalizas. Es por ello que el segmento de mercado caracterizado por
ofertas empresariales personalizadas está sujeto a las obligaciones impuestas
en la Resolución de 5 de marzo de 2009
103
.
Las obligaciones a las que está sujeta Telefónica en virtud de estas
obligaciones son las que se muestran en el cuadro siguiente.
acceso mayorista que permita la prestación de un servicio de telefonía sobre IP con garantías”
(obligación 1.a.g).
103
En línea con los Comentarios realizados por la Comisión Europea al proyecto de medida
que en su momento fue notificado (expediente ES/2012/1380), la CMT determinó que, en tanto
este análisis no se produjera, se mantenían en vigor las obligaciones que Telefónica tenía
impuestas en la Resolución de 5 de marzo de 2009.
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Tabla 9.
Obligaciones actualmente vigentes en el mercado de acceso RTPF.
Obligaciones vigentes (regulación de 2009) –
clientes empresariales que reciben ofertas
personalizadas
Obligaciones vigentes (regulación de 2012)
–
segmento de clientes de mercado de masas
Acceso
i. Selección de operador y preselección
ii. Facilitar el acceso a sus redes en
condiciones no discriminatorias a
todos los usuarios que lo soliciten
i. Selección de operador y
preselección (de modo transitorio,
hasta la r egulación del mercado
2/2007)
Transparencia
iii. Registro completo de clientes y
contratos cuando estos superan los
12.000 euros anuales
ii. Comunicación de ofertas
minoristas con 21 días de
antelación
Control de
precios,
contabilidad de
costes y
separación de
cuentas
iv. Control de ofertas minoristas
conforme a la metodología de análisis
ex ante.
v. Servicio de acceso sujeto a control de
precios (fijación del precio máximo de
la cuota de abono).
vi. Separación contable y contabilidad de
costes.
iii. Control de ofertas minorist as
conforme a la metodología de
análisis ex ante.
iv. Separación contabl e y
contabilidad de costes
Al igual que en el caso del mercado 2/2007, la valoración de la necesidad de
regulación del mercado de acceso RTPF (en sus dos vertientes) debe
realizarse a la luz de lo dispuesto en la Recomendación de 2014, que lo
excluye el del listado de mercados susceptibles de ser regulado ex ante sin
necesidad de demostrar previamente la superación del test de los tres criterios.
IV.2 DEFINICIÓN DE LOS MERCADOS DE REFERENCIA
IV.2.1 Segmento del mercado que integra el mercado de masas
La Resolución de 13 de diciembre de 2012 definió el mercado minorista de
acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija como aquél que incluye
los servicios de acceso propiamente dichos (puesta a disposición de los
recursos que permitan el disfrute del STDP desde un punto de terminación no
móvil) y las facilidades adicionales asociadas al mismo (tales como la llamada
en espera o el servicio contestador).
Como se ha mencionado previamente, este mercado engloba a aquellos
clientes que, siendo personas físicas (identificados por un NIF), no estén
adscritos a planes específicos de negocios. En consecuencia, los clientes que
estén identificados mediante CIF quedan excluidos del mercado.
La dimensión geográfica es el territorio nacional.
La CNMC considera que debe mantenerse definición de mercado de la
Resolución del mercado 1/2007, pues los motivos que la justificaban entonces
siguen vigentes. En particular, cabe señalar que los argumentos expuestos en
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el apartado III.6.1 a propósito de la sustituibilidad fijo-móvil son trasladables a la
definición del mercado minorista de acceso RTPF. En todo caso, la definición
de mercado que se establece en el presente documento es conforme con la
que realiza la Comisión Europea en la Nota Explicativa de la Recomendación
de 2014
104
.
IV.2.2 Segmento del mercado formado por clientes empresariales que
reciben ofertas personalizadas
En consonancia con el análisis realizado con respecto al segmento empresarial
en el marco de la Resolución de los mercados mayoristas de banda ancha,
esta Comisión considera que, para el segmento de clientes de este mercado, el
servicio de acceso RTPF se presta de manera habitual como parte de ofertas
complejas que (i) incluyen otros servicios, como el de acceso a Internet de
banda ancha, el de mantenimiento especializado y unos requerimientos más
exigentes de calidad y seguridad e (i) incluyen la prestación de estos servicios
a múltiples sedes .
A la vista de estos aspectos diferenciales, la CNMC considera que los servicios
de acceso propiamente dichos y las facilidades adicionales asociadas al mismo
prestados a los clientes empresariales en el marco de ofertas personalizadas
constituyen un mercado de referencia específico. Desde la perspectiva de
producto este mercado incluye los servicios de acceso propiamente dichos y
las facilidades adicionales asociadas al mismo, con independencia de la
tecnología de acceso fijo que se utilice. Desde el punto de vista geográfico, se
define el mercado con dimensión nacional.
IV.3 TEST DE LOS TRES CRITERIOS
La Recomendación de 2014 no incluye el mercado de acceso telefónico RTPF
de la lista de mercados que se consideran, a priori, susceptibles de regulación
ex ante. La Nota Explicativa de la Recomendación de 2014 menciona el
desarrollo de las diferentes infraestructuras de acceso como argumento para
sostener que se ha producido una erosión importante en las barreras de
entrada que caracterizaban el mercado 1/2007, en especial si se adopta una
visión a largo plazo. En particular, se cita el despliegue de infraestructuras NGA
y de cable, la generalización del tráfico VoIP, así como la transición desde las
redes tradicionales hacia soluciones integradas basadas en el protocolo IP. Los
operadores que no cuenten con infraestructura propia tienen a su disposición
104
La Nota Explicativa incluye dentro de este mercado el acceso telefónico prestado a través
de PSTN, xDSL, fibra y redes de cable. El acceso provisto a través de líneas alquiladas y
servicios móviles queda fuera de la definición del mercado. Es decir, la definición que se realiza
coincide con la que figura en el presente procedimiento, con la salvedad de la distinción que se
realiza entre el segmento de mercado de masas y aquél que se caracteriza por ofertas
personalizadas.
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los servicios mayoristas ULL y bitstream, sobre los cuales es posible prestar el
servicio de acceso RTPF.
En la Nota, la Comisión Europea también hace referencia al incremento de
penetración de telefonía móvil y su convergencia con el fijo, Si bien no se
afirma que, desde el punto de vista de la oferta, el acceso telefónico móvil es
sustituto del fijo, la Nota Explicativa señala que los operadores móviles están
en disposición de prestar el servicio telefónico fijo mediante el uso de
tecnología móvil (es decir, ofreciendo en el mercado los servicios denominados
home zone).
Por tanto, a juicio de la Comisión Europea, el mercado 1/2007 no supera el
primero de los criterios del test a nivel general europeo. Dado que es preciso
cumplir cumulativamente los tres criterios para que un mercado sea susceptible
de regulación ex ante, no sería preciso continuar con el análisis de los
restantes criterios. No obstante, la Comisión Europa realiza ese ejercicio y
evalúa la tendencia hacia la competencia efectiva del mercado 1/2007. Bajo
esta perspectiva, la Nota Explicativa destaca el hecho de que el acceso RTPF
se suele comercializar, de forma cada vez más generalizada, junto al servicio
de acceso a Internet de banda ancha, configurando ofertas doble, triple y
cuádruple play. A medio plazo, se estima que el número de clientes que sólo
tengan contratado el servicio telefónico fijo irá decreciendo progresivamente.
Por otro lado, la presión competitiva que, desde una óptica prospectiva,
ejercerían los servicios móviles (bien de manera directa, bien indirectamente)
ha de vincularse también al incumplimiento del segundo criterio.
Finalmente, y a la vista de los argumentos anteriores, la Nota Explicativa
considera que el Derecho de la Competencia constituye una herramienta
suficiente para garantizar un adecuado desarrollo competitivo.
En definitiva, la Comisión Europea constata que a nivel general europeo el
mercado 1/2007 no cumple el test de los tres criterios, por lo que se justifica su
exclusión de la lista de mercados relevantes que figuran en su Anexo. No
obstante, al igual que en el caso del mercado mayorista 2/2007 –expuesto en el
apartado III.3 del presente documento–, resulta preciso evaluar si este mercado
cumple el test de los tres criterios desde una perspectiva que atienda a las
circunstancias nacionales específicas. Para ello se han de tener en cuenta los
argumentos desarrollados en la Nota Explicativa, que expresan el escenario
general a nivel europeo, y se debe determinar hasta qué punto la conclusiones
alcanzadas son trasladables al caso español.
IV.3.1 Primer criterio: análisis de las barreras de entrada
Como se ha visto, la Nota Explicativa se refiere a la existencia de diversas
alternativas para que los operadores alternativos puedan prestar el servicio
telefónico de acceso RTPF. En la sección III del presente documento se analiza
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la viabilidad de las distintas posibilidades que se mencionan. Asimismo, se
ponen de manifiesto (i) algunas de las carencias que presentan las alternativas
señaladas en la Nota Explicativa para cubrir las necesidades de ciertos clientes
minoristas (los que no contratan el servicio de acceso a Internet de banda
ancha o determinados clientes empresariales) así como (ii) la poca relevancia
de los servicios home zone en España. Los argumentos expuestos en la
sección III son trasladables al caso del mercado de acceso RTPF.
En la citada sección III se proponen una serie de obligaciones a Telefónica a
nivel mayorista, que vienen a suplir los problemas detectados. En particular,
esta Comisión considera que la oferta mayorista AMLT es una herramienta
suficiente para superar las barreras de entrada a las que se enfrentan los
operadores alternativos que quieran competir en el mercado de acceso RTPF.
A este respecto, la suficiencia del AMLT es extensible tanto al mercado de
masas como al mercado de clientes empresariales que reciben ofertas
personalizadas. El servicio AMLT permite el desarrollo de una competencia
efectiva y responder a las necesidades reales del segmento empresarial. En
esta línea, la Resolución de 5 de mayo de 2016 tuvo por objeto la ampliación
de las funcionalidades de esta oferta mayorista para cubrir de manera más
adecuada las necesidades asociadas a este segmento de forma que el servicio
AMLT permita el desarrollo de una competencia efectiva en el segmento
empresarial
105
.
En definitiva, la regulación a nivel mayorista que se propone en el presente
procedimiento permite concluir que no se cumple el primero de los criterios
(existencia de barreras de entrada). El incumplimiento se extiende tanto al caso
del mercado de acceso RTPF que se dirige al mercado de masas como al de
empresas que reciben ofertas personalizadas. Dado que el incumplimiento de
uno de ellos implica la no superación del test, no se analizan los criterios
restantes.
IV.3.2 Conclusión con respecto al cumplimiento del test de los tres
criterios
En la sección anterior se ha justificado el incumplimiento del test de los tres
criterios, como consecuencia de la regulación propuesta para el mercado
105
Durante años Telefónica ha permitido que los operadores alternativos contrataran sus líneas
minoristas para que estos las revendiesen, siendo ésta la vía por la que los operadores habían
podido ofrecer servicios suplementarios para clientes empresariales. Sin embargo desde mayo
de 2015 Telefónica estaría denegando la contratación de líneas minoristas de telefonía fija para
la reventa de servicios de telefonía fija a clientes empresariales de los operadores alternativos,
tal y como se ha observado en el expediente CFT/DTSA/004/15. A raíz de lo anterior, el
expediente OFE/DTSA/412/15 la CNMC abordó la necesidad de que el servicio mayorista
AMLT incluya facilidades específicas para ofertas empresariales.
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2/2007. Por tanto, los mercados de referencia de acceso RTPF definidos en el
presente procedimiento no son susceptibles de regulación ex ante, por lo que
se ha de proceder al levantamiento de las obligaciones actualmente vigentes.
IV.4 SUPRESIÓN DE LAS OBLIGACIONES EXISTENTES EN LOS
MERCADOS DE ACCESO RTPF
Conforme al artículo 13.1 de la LGTel, “[l]a Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia, teniendo en cuenta la Recomendación de la Comisión
Europea sobre mercados relevantes, las Directrices de la Comisión Europea
para el análisis de mercados y determinación de operadores con poder
significativo en el mercado y los dictámenes y posiciones comunes pertinentes
adoptados por el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE), definirá, previo informe del Ministerio de Energía,
Turismo y Agenda Digital y del Ministerio de Economía, Industria y
Competitividad y mediante resolución publicada en el «Boletín Oficial del
Estado», los mercados de referencia relativos a redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, entre los que se incluirán los correspondientes
mercados de referencia al por mayor y al por menor, y el ámbito geográfico de
los mismos, cuyas características pueden justificar la imposición de
obligaciones específicas.
106
.
Por su parte, el artículo 13.5 de la LGTel establece que “[e]n los mercados en
los que se constate la existencia de competencia efectiva, la Comisión Nacional
de los Mercados y la Competencia suprimirá las obligaciones específicas que,
en su caso, tuvieran impuestas los operadores por haber sido declarados con
poder significativo en dichos mercados”. En el mismo sentido, según el artículo
4.3 del Reglamento de mercados, “cuando tras un análisis de mercado, la
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones [actual Comisión Nacional
de los Mercados y la Competencia] determine que un mercado se desarrolla en
un entorno de competencia efectiva, suprimirá las obligaciones que, de
conformidad con el apartado 1, tuvieran impuestas los operadores que
hubieran sido declarados con poder significativo en dicho mercado, e informará
de la supresión a todas las partes interesadas con una antelación mínima de
dos meses a su efectividad”.
En el presente documento, se ha procedido a definir el mercado minorista de
acceso a la red telefónica fija y a analizar si el mismo puede ser objeto de
regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva Marco y en
el artículo 13 de la LGTel. En línea con las conclusiones alcanzadas por la
Comisión Europea en su Recomendación de 2014, la CNMC concluye que el
mercado referenciado no es susceptible de ser regulado ex ante, al no
106
Ver también artículo 2.1 del Reglamento de mercados.
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satisfacerse los tres criterios acumulativos requeridos por las disposiciones
comunitarias para poder proceder a la regulación de mercados.
Del análisis realizado puede concluirse, por tanto, la conveniencia de proceder
al levantamiento de las obligaciones previamente impuestas a Telefónica en las
siguientes Resoluciones:
- Resolución de 13 de diciembre de 2012, por la cual se aprueba la
definición y el análisis del mercado minorista de acceso a la red
telefónica pública en una ubicación fija, la designación del operador con
poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al
Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas
(MTZ 2012/1302).
- Resolución de 5 de marzo de 2009, por la que se aprueba la definición y
el análisis del mercado de acceso a la red telefónica pública en una
ubicación fija para clientes residenciales y no residenciales, la
designación de operadores con poder significativo de mercado y la
imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la
Comisión Europea (MTZ 2008/1085).
La supresión de obligaciones propuesta habrá de entenderse sin perjuicio de lo
establecido en el apartado III.6.4.1.4 del presente documento a propósito de la
obligación de preselección.
Por otra parte, con fecha 26 de julio de 2007, la CNMC dictó Resolución por la
que se aprueba la metodología para el análisis ex ante de las ofertas
comerciales de Telefónica de España, S.A.U. (MTZ 2006/1486)
107
. La
Resolución desarrolla las obligaciones impuestas a Telefónica en determinados
mercados, incluyendo el mercado 1/2007. A tales efectos, una vez se concluye
la conveniencia de proceder al levantamiento de las obligaciones impuestas a
Telefónica en relación con el servicio minorista de acceso telefónico prestado
desde una ubicación fija, es inevitable resolver también sobre la no
aplicabilidad de la Resolución por la que se aprueba la metodología para el
análisis ex ante de las ofertas comerciales de Telefónica en relación con el
mercado 1/2007.
Por tanto, de conformidad con lo previsto en la LGTel y en el Reglamento de
mercados, esta Comisión estima conveniente proceder a la supresión de las
obligaciones previamente impuestas a Telefónica. La supresión de las
107
La metodología de análisis ex ante de las ofertas comerciales de Telefónica es actualizada
periódicamente, siendo la última de las revisiones la aprobada mediante Resolución de 23 de
julio de 2015.
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obligaciones comenzará a tener efecto una vez transcurridos dos meses de la
publicación de la Resolución definitiva de los mercados analizados en el
presente documento en el Boletín Oficial del Estado.
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V Resumen de las principales obligaciones que se imponen o suprimen
En el marco del análisis del mercado 2/2007, en la sección III se realiza una
propuesta de obligaciones que prevé (i) el levantamiento de ciertas
obligaciones a las que Telefónica está actualmente sujeta; (ii) la flexibilización
de algunas otras; (iii) la introducción de alguna obligación de carácter técnico.
El Anexo I del presente documento detalla el alcance de la propuesta.
Por su parte, en la sección IV se presenta una propuesta de desregulación del
mercado 1/2007, aplicable a los dos segmentos de clientes definidos como
mercados relevantes, que se traduce en el levantamiento general de las
obligaciones en vigor.
A modo de resumen, la siguiente tabla muestra el resultado general de la
propuesta articulada en las secciones III y IV, detallando las principales
obligaciones que se plantea imponer a Telefónica así como aquellas otras cuyo
levantamiento se determina, y comparándolas con las actualmente vigentes.
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Tabla 10.
Principales obligaciones vigentes y propuesta realizada
Obligaciones vigentes Obligaciones propuestas
Mercado
1/2007
segmento de
clientes de
mercado de masas
Acceso
Selección de operador y preselección Se vincula al mercado 2/2007
Facilitar el acceso a sus redes en
condiciones no discriminatorias a todos
los usuarios que lo soliciten Suprimida
Transparencia
Registro completo de clientes y
contratos cuando estos superan los
12.000 euros anuales Suprimida
Control de precios,
contabilidad de
costes y
separación de
cuentas
Control de ofertas minoristas conforme
a la metodología de análisis ex ante. S uprimida
Servicio de acceso sujeto a control de
precios (fijación del precio máximo de
la cuota de abono). Suprimida
Separación contable y contabilidad de
costes. Suprimida
Mercado
1/2007
segmento de
clientes que recibe
ofertas
personalizadas
Acceso
Selección de operador y preselección
(de modo transitorio, hasta la
regulación del mercado 2/2007) Se vincula al mercado 2/2007
Transparencia
Comunicación de ofertas minoristas
con 21 días de antelación Suprimida
Control de precios,
contabilidad de
costes y
separación de
cuentas
Control de ofertas minoristas conforme
a la metodología de análisis ex ante. S uprimida
Separación contable y contabilidad de
costes Suprimida
Mercado
2/2007
Acceso
Originación de voz (por tiempo y por
capacidad) y tarifas especiales. Niveles
local, metropolitano, tránsito simple y
tránsito doble.
Originación fija (por t iempo). Niveles
local, metropolitano y tránsito simple.
Se suprime el tránsito doble y la
obligación de interconexión por
capacidad.
Acceso telefónico (AMLT) Acceso telefónico (AMLT)
Preselección (antes ligada al mercado 1)
Preselección condicionada al
AMLT
Se suprime preselección para
líneas no vinculadas al AMLT
Acceso IP
Transparencia
Publicación de OIR-TDM y AMLT Publicación de OIR-TDM y AMLT.
OIR sobre IP
Control de precios,
contabilidad de
costes y
separación de
cuentas
Precios orientados a costes Precios orientados a costes
No discriminación
Remisión de los AGIs (10 días desde
su formalización) Remisión de los AGIs (10 días desde su
formalización)
Obligaciones
complementarias
Prohibición de prácticas de retención
de abonados Suprimida
Notificación de cierre de centrales Suprimida
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VI Proyecto de medida
En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia notifica a la Comisión
Europea un proyecto de medida en el que se
RESUELVE
Primero. Aprobar la definición y el análisis de los mercados minoristas de
acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija (que conjuntamente se
identifican con el mercado 1/2007) y del mercado mayorista de acceso y
originación de llamadas en redes fijas, la designación de operadores con poder
significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (mercado
2/2007).
Segundo. Considerar que los mercados minoristas de acceso a la red
telefónica pública en una ubicación fija, tal y como vienen definido en el
presente documento, no constituyen mercados de referencia cuyas
características justifiquen la imposición de obligaciones específicas, y no son
por tanto susceptibles de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto
en la Directiva Marco y en el apartado 5 del artículo 13 de la Ley General de
Telecomunicaciones.
Tercero. Suprimir las obligaciones actualmente aplicables a Telefónica de
España, S.A.U., en relación con la provisión de servicios minoristas de acceso
a la red telefónica pública en una ubicación fija, en virtud de la Resolución de
13 de diciembre de 2012 (segmento de clientes que constituyen el mercado de
masas) y de la Resolución de 5 de marzo de 2009 (segmento de clientes que
reciben ofertas personalizadas), en el plazo de dos meses desde la publicación
de la presente Resolución en el Boletín Oficial del Estado, excepto en el caso
de las obligaciones cuya retirada prevé expresamente un régimen transitorio.
Cuarto.- Considerar que el mercado mayorista de acceso y originación de
llamadas en redes fijas, la designación de operadores con poder significativo
de mercado y la imposición de obligaciones específicas (mercado 2/2007), tal y
como está definido en el presente documento, es un mercado de referencia
susceptible de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en la
Directiva Marco y en el artículo 13 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de
Telecomunicaciones.
Quinto.- Determinar que dicho mercado no es realmente competitivo, en el
sentido de lo dispuesto en el apartado 4, artículo 16, de la Directiva Marco y en
Sexto.- Considerar que Telefónica de España, S.A.U. tiene poder significativo
en el citado mercado, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 2, artículo
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14, de la Directiva Marco, y en el Anexo II, apartado 27 de la Ley General de
Telecomunicaciones.
Séptimo.- Imponer a Telefónica de España, S.A.U. las obligaciones recogidas
en el Anexo I del presente documento.
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ANEXO I
Obligaciones impuestas a Telefónica en relación con el mercado
mayorista de acceso y originación de llamadas en la red telefónica
pública en una ubicación fija
1.- Obligación de proporcionar los servicios de originación y el acceso
mayorista a la línea telefónica a todos los operadores
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso a elementos y
a recursos específicos de sus redes, así como a recursos y a servicios
asociados, y a su utilización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
14.1.d) de la LGTel, 10 del Reglamento de Mercados y 12 de la Directiva de
Acceso.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
Atender a las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus
redes y a su utilización (artículos 14.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de
Mercados; artículo 12 de la Directiva de Acceso).
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligado a:
a. Sobre los accesos tradicionales a la RTC de Telefónica, permitir la
interconexión de redes o recursos a los siguientes servicios:
- servicios de acceso indirecto, exclusivamente para aquellos accesos
que son provisionados mediante el servicio de acceso mayorista a la
línea telefónica,
- servicios de acceso a tarifas especiales, y
- servicios de acceso a numeración corta.
En sus distintos niveles especificados en la Oferta de Interconexión de
Referencia:
- acceso local,
- acceso metropolitano,
- acceso en tránsito simple.
b. Sobre los accesos NGA de Telefónica, permitir la interconexión de redes
o recursos a los siguientes servicios:
- servicios de acceso a tarifas especiales, y
- servicios de acceso a numeración corta.
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En sus distintos niveles especificados en la Oferta de Interconexión de
Referencia:
- acceso local,
- acceso metropolitano,
- acceso en tránsito simple.
c. Prestar los servicios de interconexión de acceso a terceros operadores
en los términos que recoja la OIR vigente, sin perjuicio de que
determinadas modalidades de interconexión o sus niveles puedan ser
modificados o incluso eliminados en las sucesivas revisiones de la OIR.
d. Suministrar el servicio de acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT)
donde se suministren los servicios de acceso indirecto, indicados en el
punto a), permitiendo a terceros operadores prestar a sus abonados el
servicio de acceso a la red pública telefónica fija de Telefónica, así como
el resto de servicios asociados.
Los servicios de acceso indirecto señalados en el punto a) que no estén
vinculados a la oferta AMLT no serán objeto de la presente obligación de
acceso una vez transcurrido un plazo de 6 meses a partir de la
publicación de la presente Resolución en el Boletín Oficial del Estado.
e. Prestar el servicio de preselección mediante el que se suministren los
servicios de acceso indirecto, indicados en el punto a), permitiendo a
terceros operadores prestar a sus abonados el servicio minorista de
tráfico telefónico cuando sea contratado de manera conjunta con el
acceso mayorista a la línea telefónica (AMLT). De manera transitoria, y
durante los 6 meses posteriores a la publicación en el BOE de
Resolución relativa al análisis de los mercados 1/2007 y 2/2007, el
servicio de preselección también se continuará ofreciendo sobre líneas
no vinculadas al servicio AMLT.
Asimismo, Telefónica deberá cumplir con las obligaciones contenidas en
las circulares adoptadas en materia de preselección, y en particular en la
Circular 2/2009, de 18 de junio de 2009, de la CMT sobre la implantación
de la preselección de operador por los operadores de acceso obligados
a proveerla en el mercado de redes públicas de telecomunicaciones fijas
en lo que no resulten contrarias a la presente resolución y en la Circular
1/2004, de 27 de abril, de la CMT por la que se introduce el
consentimiento verbal con verificación por tercero en las tramitaciones
de preselección de operador, así como aquéllas resoluciones que la
CNMC pueda dictar al efecto de conformidad con el artículo 14.4 de la
LGTel.
f. Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad de
los servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
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g. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
h. No revocar una autorización a recursos o servicios previamente
concedida.
i. Conceder libre acceso a interfaces técnicas, protocolos u otras
tecnologías indispensables para la interoperabilidad de los servicios o de
servicios de redes virtuales.
j. Proporcionar a quienes soliciten interconexión, la información relevante
al efecto sobre las especificaciones técnicas y funcionales de los PdIs.
k. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares.
l. Prestar los servicios de acceso en niveles de calidad que permitan la
prestación de los servicios telefónicos públicos.
m. Dar acceso a facilidades de interconexión IP respetando todas las
obligaciones anteriores.
Siguen vigentes todas las previsiones contenidas en las actuales ofertas
mayoristas de Telefónica de originación recogidas en la Oferta de Interconexión
de Referencia y AMLT aprobadas mediante las Resoluciones de la CMT de 11
de febrero de 2016
108
y de 5 de mayo de 2016
109
, respectivamente. Todo ello
sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en dichas
ofertas, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.2 de la Directiva de
Acceso y el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de originación, la preselección, y el
servicio de acceso mayorista a la línea telefónica a precios orientados en
función de los costes de producción y adoptar un sistema de contabilidad
de costes
Telefónica deberá ofrecer los servicios de originación, de preselección y el
acceso mayorista a la línea telefónica a precios orientados en función de los
costes de producción y adoptar un sistema de contabilidad de costes, de
108
Última actualización de la OIR-TDM según texto consolidado de febrero de 2016:
https://telecos.cnmc.es/documents/10138/4290811/20160211_Res_OFE-DTSA-1975-14-
OIR.pdf/64467569-f599-45f1-b824-2036948cd995
109
Última actualización de la oferta AMLT según texto consolidado de mayo de 2016:
https://telecos.cnmc.es/documents/10138/4282698/20160505_Texto_consolidado_oferta_AML
T_mayo_2016.pdf/7ab4fae6-d38a-42ae-a065-7c8613eed1d0
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conformidad con lo dispuesto en los artículos 14.1 e) de la LGTel, 11 del
Reglamento de Mercados y 13 de la Directiva de Acceso.
La CNMC determinará el sistema de contabilidad de costes que deberá
aplicarse precisando el formato y el método contable que se habrá de utilizar.
Asimismo garantizará que Telefónica ponga a disposición del público la
descripción del sistema de contabilidad de costes empleado, determinando a
tal efecto la forma, fuentes y medios conforme al artículo 11 del Reglamento de
Mercados.
En cuanto al sistema de contabilidad de costes, y en relación con los
estándares de costes históricos y corrientes, Telefónica estará obligada a lo
establecido en la Resolución 10 de junio de 2010, que actualiza la de 15 de
julio de 1999 sobre principios, criterios y condiciones del sistema de
contabilidad de costes a desarrollar por Telefónica. Asimismo, también será de
aplicación la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del
Sistema de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y
en cualquier otra que las complementen.
Sin perjuicio de lo anterior, la CNMC podrá utilizar estándares y metodologías
de costes complementarias a la contabilidad top-down de Telefónica, tales
como modelos bottom-up incrementales o referencias internacionales para
establecer los precios orientados a costes de los servicios mayoristas de
acceso y originación que Telefónica está obligada a prestar.
3. Obligación de separación de cuentas
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades de
acceso e interconexión que presta, de conformidad con lo establecido en los
artículos 14.1 c) de la LGTel, 9 del Reglamento de Mercados y 11 de la
Directiva de Acceso. Esta obligación permitirá a la CNMC el control del
cumplimiento de la obligación de control de precios.
La CNMC determinará el formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a estas obligaciones. En tanto la CNMC no determine dichos
aspectos, los operadores citados deberán utilizar los establecidos en las
Resoluciones citadas en el apartado anterior.
2. Obligación de no discriminación
De conformidad con los artículos 14.1.b) de la LGTel, 8 del Reglamento de
Mercados y 10 de la Directiva de Acceso, Telefónica deberá aplicar
condiciones económicas y técnicas equivalentes en circunstancias semejantes
a los operadores que presten servicios equivalentes, y proporcionarles
servicios e información de la misma calidad que los que se proporcionen a sí
mismos, a sus filiales o asociados, así como a terceros operadores. En
particular, resultará de aplicación esta obligación en relación con:
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- La calidad de los servicios
- Los plazos de entrega
- Las condiciones de suministro
Así pues, se impone a Telefónica la obligación de no discriminar cuando preste
los servicios mayoristas de originación de llamadas en la red telefónica
conmutada, de acceso mayorista a la línea telefónica y de preselección.
Asimismo, Telefónica deberá no discriminar y tratar de forma equivalente
respecto de sí misma al resto de los operadores en cuanto a la utilización de
tecnologías IP para la prestación de los servicios de acceso y originación.
A los efectos de controlar el cumplimiento de las presentes obligaciones,
Telefónica deberá:
- Remitir a la CNMC, en el plazo de 10 días desde su formalización, copia
de los acuerdos de interconexión, incluidos los acuerdos de
interconexión IP, que suscriba con el resto de operadores, con sus
filiales y con otras empresas del grupo de Telefónica, así como cualquier
modificación que se produzca.
- Remitir a la CNMC, en el plazo de 10 días desde su formalización, copia
de los addenda de prestación de los servicios de preselección que
suscriba con el resto de operadores, con sus filiales y con otras
empresas del grupo de Telefónica, así como cualquier modificación que
se produzca.
- Remitir a la CNMC, en el plazo de 10 días desde su formalización, copia
de los acuerdos de prestación del servicio de AMLT que suscriba con el
resto de operadores, con sus filiales y con otras empresas del grupo de
Telefónica, así como cualquier modificación que se produzca.
- Remitir a la CNMC, con periodicidad mensual, la información relativa a
las actuaciones en el marco de la Oferta del servicio de AMLT, así como
la información incluida en el Anexo 6 de la Resolución de 1 de diciembre
de 2015 por la que se modifican los requerimientos de información
periódicos.
- Telefónica deberá mantener actualizada la información sobre sus
procedimientos internos relativos a la formalización de protocolos de las
condiciones técnicas, económicas y de suministro de información
(incluida la relativa a la planificación de las actuaciones en las
instalaciones soporte) entre los servicios internos equivalentes de la
división operativa, que gestiona las redes para la prestación de los
servicios de acceso telefónico, y la división minorista y/o filial
perteneciente al Grupo Telefónica que comercializa los servicios de
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acceso telefónico fijo, que puedan considerarse equivalentes a alguno
de los servicios incluidos en la Oferta de AMLT.
A estos efectos, Telefónica deberá atender en particular a lo dispuesto
en la oferta de referencia vigente y en la Resolución de 22 de mayo de
2008 sobre el análisis de los procedimientos internos relativos a las
actividades de autoprestación de Telefónica y de los procesos
automáticos de incorporación de información al sistema de información
de planificación y seguimiento de la oferta de acceso al bucle de
abonado, y sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir
cambios mediante resolución.
- Igualmente, Telefónica deberá remitir la información requerida en la
obligación de transparencia relativa a la evolución de su red hacia IP.
3. Obligación de transparencia
Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para la
prestación de los servicios de originación de llamadas y una oferta de AMLT
suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos
que no sean necesarios para el servicio requerido, siguiendo lo dispuesto en
los artículos 14.1 a) de la LGTel, 7 del Reglamento de Mercados y 9 de la
Directiva de Acceso.
a) Obligaciones de transparencia en relación con los servicios de
originación de llamadas prestados a través de interfaces tradicionales
La Oferta de Referencia para la prestación de los servicios de originación de
llamadas deberá incluir, como mínimo, los siguientes elementos tal y como
se encuentran definidos actualmente:
- La localización y la descripción de los puntos en los que se ofrece el
acceso, incluyendo, en su caso, los niveles de red o de área de
cobertura asociados a cada uno de ellos y su numeración asociada.
- Los servicios o modalidades de servicio de acceso ofrecidas. Cuando
sea pertinente, se señalarán las particularidades de índole técnica o
económica aplicables a cada una de ellas y la descripción exhaustiva
de las capacidades funcionales incluidas dentro de cada servicio o
modalidad de servicio de acceso.
- Las características técnicas requeridas de las redes o elementos
específicos que vayan a emplearse para la conexión a los puntos en
que se ofrece el acceso; en su caso, se incluirá la información relativa
a las condiciones de suministro de dichas redes o elementos
específicos.
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- Las especificaciones técnicas de las interfaces ofertadas en los puntos
en los que se ofrece el acceso; cuando sea pertinente, se incluirán sus
características físicas y eléctricas, los sistemas de señalización y los
protocolos aplicables a los servicios de acceso y las capacidades
funcionales ofertadas a través de la interfaz.
- La información, en su caso, sobre los servicios o capacidades
funcionales proporcionados a los usuarios finales del operador
obligado, para los que se requiera su interfuncionamiento en los
puntos en que se ofrece el acceso.
- Los procedimientos y las condiciones para el acceso a la información
para la prestación de los servicios y a los sistemas de operación
relevantes.
- Las condiciones generales para la realización y el mantenimiento del
servicio de acceso, en especial, las relativas a los métodos y las fases
de las pruebas para su verificación y procedimientos para proceder a
las actualizaciones o a las modificaciones en los puntos de acceso
cuando no constituyan una modificación en la oferta.
- Los acuerdos de nivel de servicio.
- Las condiciones económicas, incluyendo los precios aplicables a cada
una de las componentes de la oferta.
A efectos de esta obligación, se considera que la actual oferta de servicios
mayoristas de originación recogida en la Oferta de Interconexión de
Referencia, cuya última actualización corresponde al texto consolidado de
febrero de 2016, continua vigente, con la excepción del servicio de tránsito
doble, que se elimina. Así, el servicio de tránsito entre las 21 áreas nodales
de Telefónica será ofrecido en condiciones libremente negociadas por
Telefónica con el operador, exigiéndose a Telefónica que, a falta de
acuerdo, mantenga transitoriamente hasta que sea vigente la OIR IP para
los servicios de originación, las condiciones establecidas al respecto en su
contrato vigente con el operador interconectado.
Por su parte, también se elimina la interconexión por capacidad de los
servicios mayoristas de originación recogidos en la OIR vigente,
exigiéndose a Telefónica que mantenga transitoriamente las condiciones de
la interconexión por capacidad establecidas al respecto en su contrato
vigente con el operador interconectado, hasta que se apruebe la
actualización de la Oferta de Interconexión de Referencia mediante
interfaces tradicionales (OIR-TDM) por parte de la CNMC y hasta que se
apruebe y estén disponibles los servicios de originación de la Oferta de
Interconexión de Referencia mediante interfaces IP (OIR-IP).
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Telefónica deberá actualizar la oferta de referencia –y notificarla a la
CNMC– en el plazo máximo de un mes a contar desde la fecha de
notificación de la presente Resolución, sin perjuicio de la competencia de la
CNMC para introducir cambios en la misma, de conformidad con lo
establecido en el artículo 9.2 de la Directiva de Acceso y en el artículo 7.3
del Reglamento de Mercados.
b) Obligaciones de transparencia en relación con los servicios de
preselección
Telefónica deberá remitir los datos y la información sobre solicitudes de
preselección que lleve a cabo en los términos que se especifican en las
Circulares de preselección de la CNMC
110
.
c) Obligaciones de transparencia en relación con los servicios de acceso
mayorista a la línea telefónica (AMLT).
La oferta de AMLT deberá incluir, como mínimo, los siguientes elementos:
- Líneas susceptibles de adscribirse al servicio, tipo de servicios incluidos
en la oferta de AMLT y requisitos a cumplir por los operadores
beneficiarios para acceder a la oferta.
- Condiciones a cumplir por Telefónica y por los operadores beneficiarios
del servicio.
- Condiciones económicas, incluyendo los precios aplicables a cada uno
de los componentes de la oferta.
- Procedimientos y plazos para la tramitación de solicitudes de provisión e
inhabilitación del servicio de AMLT.
- Definición de los mecanismos para el alta, baja y modificación de los
servicios incluidos en el servicio de AMLT.
- Motivos y condiciones de cesación de los acuerdos de prestación del
servicio de AMLT.
- Formato y procedimiento de intercambio de datos de provisión de
servicio y de facturación entre los operadores.
110
Según se establece en el Anexo V de la Circular 2/2009, sobre preselección de operador,
Telefónica tiene la obligación de enviar a la CNMC los informes de solicitudes de preselección
e inhabilitación semanales, así como el informe de cantidad de números preseleccionados.
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- Régimen de pago entre los operadores, incluyendo su periodicidad y los
procedimientos de facturación y liquidación.
- Sistema de gestión de incidencias y de información y consulta sobre las
tramitaciones.
- Acuerdos de nivel de servicio.
- Sistemas de gestión de reclamaciones y averías.
- Relación de los operadores con los abonados y derechos de estos
últimos.
- Protección de datos de abonado de carácter personal.
- Condiciones aplicables a usuarios con discapacidad o con necesidades
sociales especiales.
A efectos de esta obligación, se considera que la actual Oferta del Servicio
de Acceso Mayorista a la Línea Telefónica aprobada mediante Resolución
de la CMT de 5 de mayo de 2016 continúa vigente, sin que sea necesaria
la publicación de una nueva oferta de referencia por parte de Telefónica.
Ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en
la Oferta de Referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo
9.2 de la Directiva de Acceso y en el artículo 7.3 del Reglamento de
Mercados.
Asimismo Telefónica deberá enviar con carácter mensual a la CNMC una
serie de ficheros sobre el servicio AMLT que se indican en el anexo 6 de la
Resolución de 1 de diciembre de 2015, por la que se modifican los
requerimientos de información periódicos.
d) Obligaciones de transparencia en relación con los servicios de
originación de llamadas prestados a través de la interfaz IP
Telefónica deberá presentar, en el plazo de un mes desde la fecha de
notificación de la presente Resolución una OIR detallada que incluya la
prestación de los servicios de originación de llamadas mediante
interconexión IP, para su aprobación por parte de la CNMC de conformidad
con lo establecido en el artículo 9.2 de la Directiva de Acceso y el artículo
7.3 del Reglamento de Mercados. La oferta IP deberá incluir todos los
aspectos señalados en el apartado anterior (localización y descripción de
los PdIs, características técnicas, etc.).
e) Obligación de suministro de información sobre la evolución de la red de
Telefónica hacia IP
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1. Telefónica deberá suministrar a los operadores demandantes de los
servicios de referencia y a la CNMC cualquier modificación o dato
relevante sobre la evolución de su red NGN con una antelación mínima
de seis meses con respecto a la entrada en funcionamiento de las
mismas. Dicha información deberá incluir como mínimo, entre otros
aspectos, los siguientes:
◦ Descripción de la arquitectura y topología de la red NGN, indicando el
número y ubicación de los elementos de red de nueva generación y
sus fechas de entrada en servicio.
◦ Especificaciones técnicas de las interfaces de la red NGN y
mecanismos a implantar para asegurar la calidad de servicio extremo
a extremo.
◦ Impacto en los puntos de interconexión existentes y su cobertura de
numeración, y soluciones propuestas.
2. Telefónica deberá comunicar a los operadores demandantes de los
servicios de referencia y a la CNMC, con periodicidad trimestral, el total
de accesos de servicios telefónicos basados en técnicas IP y el volumen
total de tráfico telefónico que se cursan en IP por cada uno de los
elementos de la red NGN.
3. Autorización previa e incorporación a la OIR
Cuando existan modificaciones sobre la red conmutada o sobre la red
NGN que puedan afectar al suministro de los servicios de interconexión
por Telefónica, las condiciones aplicables a los mismos (incluidos los
aspectos de encaminamiento y condiciones económicas) deberán ser
sometidas a la autorización previa por parte de la CNMC con la
suficiente antelación y ser incluidas, de ser necesario, en la Oferta de
Interconexión de Referencia.
f) Obligación general de actualización de las Ofertas de Referencia
Telefónica deberá mantener actualizadas las ofertas de referencia OIR y
AMLT con la suficiente periodicidad, en función de los cambios
específicos que se vayan incorporando en su red y en su operativa, así
como en función de los cambios en las condiciones de prestación tanto
técnicas como económicas de los servicios prestados, sin perjuicio de la
competencia de la CNMC para introducir cambios en la misma, de
conformidad con lo establecido en el artículo 9.2 de la Directiva de
Acceso y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
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g) Consideraciones respecto al cierre de centrales
El procedimiento de información y cierre de centrales abiertas a
interconexión por parte de Telefónica está sujeto a una serie de
obligaciones en los mercados de banda ancha. Dichas obligaciones son
igualmente de aplicación a Telefónica respecto a los operadores
demandantes de servicios de originación y acceso mayorista del
presente mercado.
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ANEXO II
Resumen de alegaciones a la Consulta Pública y contestación a las
mismas.
I. ALEGACIONES RELATIVAS AL MERCADO DE ACCESO Y
ORIGINACIÓN TELEFÓNICA EN REDES FIJAS
I.1. Susceptibilidad del mercado de acceso y originación telefónica fija
para ser regulado ex ante. Superación del test de los tres criterios.
Telefónica considera que el mercado de acceso y originación desde la red
telefónica fija no satisface el test de los tres criterios y, por tanto, deberían
retirarse las obligaciones actualmente en vigor.
En primer lugar, Telefónica disiente del análisis que reflejó la DTSA en la
Consulta Pública según el cual el mercado de referencia se caracteriza por la
presencia de barreras de entrada (el primero de los criterios). Para justificar
su postura, Telefónica hace hincapié en el grado de despliegue de red propia
alcanzado por los operadores alternativos. De acuerdo con los planes de
despliegue anunciados para el año 2017, en España alrededor de 12 millones
de hogares podrán elegir entre hasta tres redes NGN alternativas, con ofertas
completamente independientes entre sí.
Además, Telefónica considera que existen otros servicios mayoristas,
diferentes a la preselección y al AMLT, que posibilitan que un operador
alternativo pueda prestar los servicios minoristas de acceso y tráfico telefónico.
Por ejemplo, señala Telefónica que todos los operadores acceden a la oferta
de bucle desagregado, y que el proceso de consolidación de la competencia ha
ido mostrando cómo los operadores alternativos han ido disminuyendo el
tamaño de la central a la que acuden. En la actualidad los operadores
alternativos cubren a más del 80% de la población mediante la coubicación en
1.461 centrales. Para Telefónica “una migración a bucle alquilado permitiría
aumentar el margen disponible para los operadores alternativos, dado que con
la cuota correspondiente al bucle alquilado, más la parte correspondiente del
equipo asociado, y más la imputación de los costes de tráfico en términos de
replicabilidad –como se realiza a Telefónica en los análisis de los diferentes
productos– generaría margen suficiente simplemente con la cuota recurrente,
margen que se amplía al asociarles el tráfico correspondiente o el ingreso
incremental al generar un paquete tipo de acceso más voz”.
A propósito de lo anterior, Telefónica señala que en el 79,1% de las centrales
AMLT hay al menos un operador coubicado, lo que interpreta como prueba de
viabilidad de la desagregación del bucle como instrumento para prestar
servicios minoristas de acceso y tráfico telefónico. Este operador argumenta
que “cualquier proyecto de despliegue o de coubicación implica un determinado
volumen de «hogares cubiertos» y representa en la práctica una inversión
hundida, independiente de cuál sea finalmente la consecución de clientes
finales, del grado de empaquetamiento medio de los productos consumidos y
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de su nivel de compromiso y permanencia. Por esta razón, cualquier cliente
que inicialmente se hubiese considerado no rentable, desde una perspectiva
previa a la decisión de invertir, supondrá a posteriori un ingreso adicional que,
por pequeño que sea y dado que no implica apenas un mayor coste, aportará
un resultado neto positivo al negocio”.
Telefónica también hace referencia a la posibilidad de prestar los servicios
minoristas de tráfico telefónico mediante VoIP cuando el operador alternativo
haya recurrido a los servicios de acceso indirecto de banda ancha. En
particular, se señala que la cobertura del servicio NEBA es del 88,5% de los
pares.
También se remarca que la gran mayoría de los accesos AMLT están
destinados a clientes que también tienen contratados servicios de banda ancha
y, por tanto, pueden ser atendidos de forma más óptima con servicios
mayoristas contenidos en los mercados 3 y 4.
Por otro lado, Telefónica alude también al proceso de sustitución fijo-móvil. En
su opinión, “esta sustituibilidad se puede observar tanto en prestaciones,
precio, calidad, etc., es decir, están lejos esos momentos iniciales del mercado
donde había prestaciones y precios muy diferenciales en función de la
tecnología utilizada para la prestación de los servicios”. Telefónica indica que,
según un estudio interno de este operador, el 25% de los hogares con móvil no
disponen de fijo ni de banda ancha fija, “lo que nos estaría asegurando que la
telefonía móvil es un sustituto perfecto de la fija”. Como muestra adicional de
sustituibilidad entre los servicios fijos y móviles, Telefónica señala que la
cobertura de los operadores móviles alcanza casi el 100% de la población
española.
En lo que se refiere a los precios, Telefónica sostiene que en el mercado
español ya no existe un “price premium” para la voz móvil, pues el diferencial
de precio medio de las llamadas móviles con respecto a las fijas tiene signo
negativo. Otro proceso que ayuda a incrementar el efecto sustitución es la
incorporación al mercado de las tarifas de llamadas ilimitadas por parte de los
operadores móviles.
Telefónica también destaca la existencia de tarifas comercializadas desde el
móvil con un claro mensaje de sustitución fijo-móvil, que en realidad son ofertas
comerciales fijas sobre servicios técnicamente móviles, como son Vodafone en
tu casa y Orange Mi fijo.
Telefónica concluye que existe una elevada capacidad de sustitución del
acceso y originación de llamadas desde redes fijas por el acceso y originación
de llamadas en redes móviles, lo que es especialmente relevante teniendo en
cuenta que todos los principales operadores del mercado de voz fija disponen
también de servicios móviles, por disponer de recursos de espectro o por estar
constituidos como OMV.
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Sin perjuicio de lo anterior, Telefónica considera que el mercado de acceso y
originación de llamadas en redes fijas tampoco satisface el criterio relativo a la
falta de tendencia a la competencia efectiva (segundo criterio).
Con respecto al segundo criterio, Telefónica alude a la autoprovisión de acceso
móvil como sustituto del acceso mayorista fijo y pone en cuestión el carácter
complementario de los servicios fijos y móviles al que se refiere la Consulta
Pública. Este operador sostiene que la relación entre ambos servicios es de
sustituibilidad. Según argumenta Telefónica, si incrementara su margen en el
servicio mayorista de referencia, los operadores alternativos con infraestructura
móvil podrían verse tentados a aportar una alternativa mayorista,
“aprovechando la capacidad excedentaria y las economías de escala que se
puedan conseguir con ello”.
También en relación con el segundo criterio, Telefónica se refiere a las
restricciones que ejercen los servicios OTT sobre el mercado de referencia.
Según opina Telefónica, “en algunos casos, los servicios OTT tienen
prestaciones similares a los servicios tradicionales de telefonía, mensajería o
audiovisual ofertados por los operadores de telecomunicaciones”. Igualmente,
señala que la aparición de estos servicios ha supuesto una nueva forma de
competencia para los servicios tradicionales y han afectado claramente a su
capacidad de generación de ingresos.
Telefónica considera que otra de las razones que permiten afirmar que el
mercado de acceso y originación de llamadas en la red telefónica fija tiende a
la competencia efectiva es que, en su opinión, los operadores alternativos
pueden acceder fácilmente a otros servicios mayoristas como la desagregación
del bucle, o bien tienen facilidades para el despliegue de red propia. Este
operador señala que en la zona ULL su cuota de mercado minorista de acceso
telefónico fijo es del 50%, “lo que indica la importante competencia en que se
desarrolla este mercado”. Telefónica recuerda que los operadores alternativos
son capaces de cubrir mediante ULL el 80% de los accesos fijos coubicándose
únicamente en el 20% de las centrales.
Como justificación del presunto incumplimiento del segundo criterio, Telefónica
califica como residual el uso de la preselección, pues ya se ha superado la
etapa inicial de liberalización del sector en la que podría ser necesario este
servicio. En cuanto al AMLT, Telefónica considera su evolución estabilizada.
Salvo en el caso del grupo Orange-Jazztel, el resto de operadores parecen
estar en un proceso de desaparición de su recurso a esta figura, por lo que
sostiene que este servicio puede ser eliminado.
Finalmente, Telefónica considera que las valoraciones realizadas por la DTSA
concernientes al mercado de empresas no han tenido en cuenta los aspectos
importantes, como son los siguientes:
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- Entre 2010 y 2015, la cuota de mercado de Telefónica en el segmento
de empresas cayó unos 10 p.p. (en términos de ingresos por acceso de
banda ancha, telefonía fija y servicios de datos avanzados).
- El AMLT es simplemente válido como una solución para clientes 1P. En
ese sentido, la práctica totalidad de las empresas tiene acceso a
Internet. Además, el 82,3% de la facturación de las empresas procede
de conceptos diferentes al servicio telefónico fijo.
En cuanto al tercer criterio, Telefónica lo liga al incumplimiento de los otros
dos. De esta manera, señala que “el mercado dispone de la estructura
competitiva necesaria para que basten las disposiciones del Derecho de la
Competencia para verificar ex post si el comportamiento de los operadores es
conforme a la normativa de Derecho de la Competencia”, y que “el Derecho de
la Competencia dispone de los recursos necesarios y suficientes para
disciplinar a las empresas a que lleven a cabo comportamientos
potencialmente abusivos”.
En definitiva, Telefónica concluye que “en el mercado español se dan todas las
circunstancias que garantizan una tendencia hacia la competencia efectiva en
ausencia de regulación del mercado de acceso y originación de llamadas en
redes fijas”.
Los interesados que han presentado alegaciones a la Consulta Pública
relativas al cumplimiento del test de los tres criterios tienen una visión
diametralmente opuesta a la expresada por Telefónica. Por ejemplo, BT valora
muy positivamente el análisis efectuado por la DTSA respecto a la situación
actual del mercado, la ausencia de competencia en el mismo, la existencia de
los tres criterios necesarios para su regulación y la consiguiente imposición de
obligaciones a Telefónica. BT considera necesario que se continúe
manteniendo la regulación ante la falta de competencia en el mercado, y en
particular dentro del segmento empresarial, en el que Telefónica mantiene una
cuota de mercado cercana al 80%.
ASTEL y Orange coinciden con la DTSA en las principales conclusiones
alcanzadas en su análisis del mercado de referencia, y especialmente en la
verificación del cumplimiento de los tres criterios. Según Orange, todavía existe
una proporción importante de la población española que sólo contrata los
servicios tradicionales de telefonía, donde los operadores alternativos
únicamente pueden competir mediante la contratación de los servicios
mayoristas de AMLT y preselección. En lo que respecta a la posibilidad de
prestarlo a través de redes de banda ancha, dichos servicios son esenciales
para proveer los servicios de voz en las zonas de acceso indirecto en tanto en
cuanto NEBA no disponga de cobertura nacional. ASTEL, por su parte, destaca
la importancia que tiene los remedios aplicados en este mercado
(especialmente, la oferta mayorista AMLT y servicios de acceso indirecto) para
que los operadores puedan prestar servicios al mercado empresarial.
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El resto de operadores alegantes (Vodafone, R Cable, 107082 Telecom,
Euskatel) no hacen referencia expresa al cumplimiento del test de los tres
criterios, pero sus alegaciones se centran en la conveniencia de potenciar
determinadas obligaciones actualmente impuestas a Telefónica, lo cual implica
necesariamente que el punto de partida sea la superación del test de los tres
criterios.
Contestación a las alegaciones
Primer criterio
En la Consulta Pública se expusieron las razones por las que el acceso directo
a través de redes NGA no es una opción económicamente rentable para
prestar únicamente los servicios minoristas de acceso y tráfico telefónico. Por
tanto, el despliegue de redes NGA va ligado a la prestación del servicio de
acceso a Internet de banda ancha. Por motivos similares, no cabría coubicarse
en una central para ofrecer únicamente el servicio telefónico a los clientes
finales.
En este contexto, Telefónica señala que una vez que un hogar está dentro del
ámbito de cobertura de una red de acceso directo, la prestación del servicio
telefónico fijo siempre generará un ingreso que contribuirá a compensar la
inversión asociada al despliegue o a la coubicación, según sea el caso.
Telefónica considera que la referencia para valorar la rentabilidad de los
clientes que sólo contratan servicios telefónicos son los 19,60 euros mensuales
que figuran en el Panel de Hogares CNMC.
En respuesta a Telefónica cabe recordar que su cuota de mercado del servicio
minorista de acceso telefónico en el segmento de clientes que no contratan
banda ancha es del 70,10%. En el segmento de clientes que adquieren el
servicio de acceso telefónico empaquetado con banda ancha, la cuota de
Telefónica es del 44,62%. La generalización del bucle desagregado o el
despliegue de redes propias parece no estar siendo una herramienta tan eficaz
para los 6,5 millones de clientes que integran el primero de los segmentos, lo
cual parece contradecir –al menos parcialmente– la opinión de Telefónica
acerca de la idoneidad de dichas alternativas.
Sentado lo anterior, esta Comisión es consciente de que la cobertura es un
elemento determinante para que los operadores alternativos puedan prestar los
servicios de acceso y tráfico telefónico a sus clientes. Actualmente existe un
número muy importante de hogares fuera del ámbito de cobertura directa de los
operadores alternativos. En el caso del servicio telefónico prestado a
empresas, las restricciones relativas a la cobertura condicionan en mayor grado
las posibilidades de prestar el servicio al cliente final.
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Por tanto, a propósito de la valoración de la cobertura de los operadores
alternativos que plantea Telefónica resulta conveniente realizar las siguientes
consideraciones:
- El Informe de cobertura de banda ancha en España de la SETSI
111
correspondiente al primer trimestre de 2016 indica que las redes HFC y
FTTH cubren respectivamente el 49% y el 56% de los hogares. En
consecuencia, el número de hogares fuera del ámbito de cobertura de
este tipo de redes es elevado.
- Con respecto a la desagregación del bucle, los operadores alternativos
han desplegado su propia infraestructura hasta el nivel de central local
en 1.461 centrales, que cubren el 80% de la planta de pares de cobre de
Telefónica. El 20% de los pares no cubiertos se sitúa por encima de los
4,2 millones, la cual es una magnitud relevante.
El hecho de que haya centrales con operadores coubicados no quiere
decir que lo esté por todos los operadores o que la presencia de éstos
en el ámbito de la central sea lo suficientemente relevante. Según se
desprende de la información contenida en la Resolución de los
mercados de banda ancha
112
, hay cerca de 5,1 millones de bucles cuyas
centrales de influencia no tienen al menos dos operadores alternativos
con una cuota de mercado de banda ancha mínima del 10%.
Para que un operador alternativo pueda prestar a sus clientes el servicio
telefónico en zonas donde no tenga acceso directo, el servicio de acceso
indirecto de banda ancha no es una alternativa factible. El servicio mayorista de
acceso indirecto de banda ancha tiene unos precios que superarían en la
práctica totalidad de los casos los ingresos que se podrían obtener a nivel
minorista. De acuerdo con las estimaciones de la CNMC, los costes de red
totales (incluyendo el componente mayorista) de prestar individualmente el
servicio telefónico a través de NEBA son de 17,13 y 21,46 euros mensuales.
Añadiendo a estos importes los costes correspondientes a la comercialización
minorista, estimados en [CONFIDENCIAL] euros mensuales
113
, quedan
111
http://www.minetur.gob.es/telecomunicaciones/banda-
ancha/cobertura/Documents/Cobertura-BA-1Trimestre2016.pdf.
112
Resolución de 24 de febrero de 2016, de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, por la cual se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso local al por
mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por mayor,
la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de
obligaciones específicas (Expediente ANME/DTSA/2154/14/Mercados 3a 3b 4).
113
La estimación se ha realizado a partir de datos de la propia Telefónica procedentes del
requerimiento de información semestral de la metodología de análisis ex ante de las ofertas
comerciales de este operador.
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superados ampliamente los 19,60 euros mensuales de ingreso medio del
cliente 1P a los que se refiere Telefónica en sus alegaciones
114
.
El mantenimiento de la oferta mayorista AMLT permite a los operadores
alternativos prestar los servicios minoristas de acceso y tráfico telefónico en
todo el territorio nacional a esos 6,5 millones de clientes que los contratan de
manera no empaquetada con la banda ancha. No obstante, incluso para
determinados servicios telefónicos empaquetados con la banda ancha el AMLT
resulta una herramienta de gran utilidad: de hecho, el 29% de los accesos
AMLT (en términos absolutos, 162.013 líneas) quedan fuera del ámbito de
cobertura NEBA.
Para que un operador decida coubicarse en una central es preciso alcanzar un
número crítico de clientes dentro del área cubierta por la central. Prueba de la
importancia de la AMLT como herramienta para prestar servicio a clientes
difícilmente alcanzables a través de acceso directo es el hecho de que el
55,6% de las líneas AMLT estén asociadas a centrales en las que no existe
ningún operador coubicado. En manera especial, los operadores que dirigen su
actividad comercial al segmento empresarial presentan mayores dificultades
para alcanzar la escala mínima de eficiencia en la mayor parte de las centrales
de su ámbito de influencia.
En otro orden de cosas, esta Comisión no comparte las apreciaciones de
Telefónica sobre el carácter sustitutivo del acceso móvil sobre las redes de
telefonía fija. Como se ha señalado previamente, el Panel de Hogares CNMC
refleja que los hogares que cuentan sólo con acceso móvil representan sólo un
14,9% del total y, además, la generalización de ofertas convergentes fijo-móvil
refuerza la idea de complementariedad que se expuso en la Consulta Pública.
A nivel empresarial, el número de empresas que no cuenta con telefonía móvil
es también elevado, especialmente en las denominadas micropymes
(empresas con menos de 10 empleados, que representan el 95,82% del total).
Según se extrae del informe Análisis sectorial de implantación de las TIC en la
pyme española
115
, el 23,5% de este tipo de empresas no cuenta con teléfono
móvil (en el caso de las empresas con 10 o más empleados, este porcentaje es
del 4,7%). En términos absolutos, se estima que hay 702.394 micropymes que
no disponen de teléfono móvil. También desde la perspectiva empresarial, el
servicio de telefonía móvil puede resultar insuficiente a la hora de utilizar sobre
él determinados servicios (fax o centralitas, por ejemplo).
114
Según el Informe Anual 2016 de la CNMC, este importe se ha reducido a 17,20 euros
mensuales.
115
http://www.ontsi.red.es/ontsi/sites/default/files/informe_epyme14_analisis_sectorial_de_implant
acion_de_las_tic_en_la_pyme_espanola_0.pdf
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En cuanto al Price Premium, esto es, el diferencial entre el precio de las
llamadas desde móvil y las llamadas desde fijo, la información más reciente
116
muestra que todavía es una realidad. Así, el ingreso medio por minuto del
servicio de telefonía móvil es un 55,97% superior al correspondiente al tráfico
telefónico fijo.
Gráfico 22. Diferencia entre los ingresos medios por minut
o de los operadores de los
servicios de telefonía fija y de telefonía móvil
Fuente:
Informes Trimestrales CNMC.
En su escrito de alegaciones Telefónica también alude a los productos home
zone. En la Consulta Pública se concluyó que este tipo de productos tienen una
incidencia limitada en el mercado. En todo caso, un operador que pretenda
prestar el servicio de acceso y originación desde ubicaciones fijas
constituyéndose como OMV tendría que pagar a su OMR anfitrión un precio
mayorista de originación un 129,41% superior al correspondiente al acceso
mayorista desde redes fijas
117
, al margen de otros pagos iniciales de cuantía
fija que pueden formar parte del contrato por la prestación del servicio de
acceso y originación móvil. En todo caso, y con independencia de lo anterior,
no se observa un efecto sustitución en lo que se refiere al número de líneas
fijas con respecto a las móviles.
116
Información procedente de los Informes Trimestrales publicados por la CNMC.
117
Según el IV Informe Trimestral 2015 de la CNMC, 0,51 céntimos de euro por minuto en el
caso del acceso mayorista desde redes fijas y 1,17 en el caso de acceso mayorista desde la
red móvil.
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
I/2009
II/2009
III/2009
IV/2009
I/2010
II/2010
III/2010
IV/2010
I/2011
II/2011
III/2011
IV/2011
I/2012
II/2012
III/2012
IV/2012
I/2013
II/2013
III/2013
IV/2013
I/2014
II/2014
III/2014
IV/2014
I/2015
II/2015
III/2015
IV/2015
Telefonía fija
Telefonía móvil
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Segundo criterio
En lo que se refiere al cumplimiento del segundo criterio, esta Comisión
también disiente de las opiniones expresadas por Telefónica sobre el carácter
residual de los servicios comprendidos en el mercado de referencia.
Actualmente el número de líneas vinculadas al mercado de referencia asciende
a 804.904
118
, cifra superior a la de otros servicios mayoristas. Por ejemplo, el
total de líneas de acceso indirecto de banda ancha en sus diferentes
modalidades (GigADSL, ADSL-IP y NEBA), asciende a 869.906
119
. En cuanto a
la estabilización del número de líneas AMLT que señala Telefónica, a la vista
del número de líneas activas, no puede afirmarse que el servicio tenga un
carácter residual o secundario, o que lo vaya a tener en un horizonte temporal
próximo.
A propósito del segmento empresarial, y en contestación a Telefónica, no
puede concluirse que se haya producido una mejora en la situación competitiva
en el mercado empresarial basándose en la pérdida de cuota de mercado que
este operador señala. En todo caso, en sus alegaciones Telefonía se refiere a
la evolución de una cuota de mercado, en términos de ingresos, que no sólo se
refiere al servicio de acceso telefónico, sino que engloba otros servicios.
Resulta destacable el hecho de que la cuota de mercado de Telefónica se haya
mantenido estable en el caso de aquellas empresas con más de 10 sedes. Este
fenómeno es coherente con lo expresado en el apartado III.4.1.1.1. sobre la
mayor cuota de Telefónica en el servicio de acceso telefónico según se
incrementa el número de sedes de los clientes empresariales.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Comisión es consciente de que los clientes
empresariales normalmente contratan con sus respectivos proveedores unas
soluciones de conectividad complejas que comprenden varios servicios. Ello no
signfica que el AMLT no sea relevante como servicio mayorista, sino que se
puede erigir como un complemento que determine la elección del proveedor de
servicios. Este sería el caso de contratos que exigen la conectividad de acceso
telefónico fijo en alguna de las ubicaciones del cliente que, por restricciones de
cobertura, ha de proveerse mediante AMLT. La no disposición de este servicio
mayorista podría dar lugar a que un operador alternativo no pueda suministrar
a su cliente empresarial la totalidad de los servicios requeridos, con lo que
perdería la totalidad del contrato.
En otro orden de cosas, las aplicaciones OTT no pueden considerarse a día de
hoy lo suficientemente sustitutivas del servicio telefónico fijo, por varios
motivos:
118
Datos procedentes del requerimiento mensual sobre líneas AMLT.
119
Datos del Informe Mensual correspondiente al mes de julio de 2016.
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- Están vinculadas al acceso a Internet de banda ancha. Dado que el
26,7% de los hogares no dispone de ningún tipo de acceso a Internet, la
aseveración de Telefónica a propósito del carácter sustitutivo de los OTT
supondría estar excluyendo a un número muy importante de usuarios
120
.
- Entre el subconjunto de individuos con acceso a Internet con una
frecuencia mínima semanal, aquéllos que realizan llamadas de voz a
través de aplicaciones OTT están por debajo de un 40%
121
.
Tabla 11. Servicios de telefonía/vídeollamadas online usados habitualmente
(porcentaje de individuos).
Frecuencia de uso II-2015 IV-2015
No uso habitualmente 52,7% 60,8%
Facebook Messenger 10,0% 8,3%
Skype 14,6% 13,3%
WhatsApp 33,8% 25,3%
Viber 1,0% 0,4%
Line 2,0% 1,2%
Hangouts/Google Talks 2,1% 1,5%
Fuente: Panel de Hogares CNMC.
- El uso de este tipo de aplicaciones se centra principalmente en llamadas
internacionales, no tanto para las de ámbito nacional. A este respecto,
es preciso recordar que la mayoría de clientes del servicio del servicio
telefónico cuentan con tarifas planas que permiten realizar gratuitamente
llamadas de ámbito nacional. El incentivo a realizar llamadas a través de
aplicaciones OTT, de menor calidad, se reduce fuertemente.
Tercer criterio
120
Datos procedentes de la 50ª Oleada del Panel de Hogares “Las TIC en los hogares
españoles” de Red.es. Según esta misma fuente, el 20,8% de los individuos mayores de 15
años jamás se ha conectado a Internet. Si restringimos el conjunto a las personas que se
conectan con una frecuencia semanal, los no usuarios de Internet representan un 32,0% del
total.
121
El uso de aplicaciones de mensajería instantánea como Line o Whatsapp es mayor que el
de aplicaciones de voz. Sin embargo, este tipo de aplicaciones ejercen presión sustitutiva sobre
los servicios SMS, y no tanto sobre la telefonía.
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Finalmente, Telefónica vincula el incumplimiento del tercer criterio al
incumplimiento de los otros dos, por lo que no cabe hacer mayor apreciación
más allá de las que se pusieron de manifiesto en la Consulta Pública.
I.2. Definición del mercado de referencia
I.2.1. Mercado de producto
Telefónica considera que la definición del mercado de producto propuesta es
muy estrecha, lo que lleva a sobrevalorar la posición de este operador en el
mismo. En concreto, no se han considerado las presiones que ejercen, por vía
indirecta en el mercado minorista, los operadores de cable, los operadores
basados en la OBA, ni siquiera los operadores móviles, cuya infraestructura les
permite la prestación del servicio de referencia en todo el país sin apenas
inversiones adicionales. Tampoco se han incluido en el mercado a los
revendedores ni a los operadores que prestan el servicio mediante tecnologías
de banda ancha.
Por otro lado, para Telefónica, el servicio de acceso a tarifas especiales tiene
características muy diferentes a los servicios mayoristas de originación
consistentes en la preselección y AMLT. Además, se trata de unos servicios
que han de ser prestados obligatoriamente por todos los operadores. Según
Telefónica, este servicio debería eliminarse de la definición del mercado de
referencia y suprimir todas las obligaciones que este operador tiene impuestas
en tanto operador con PSM.
En el mismo sentido, Vodafone solicita la desregulación del precio del servicio
de acceso a tarifas especiales de red inteligente y numeración corta. Según
este operador, el reparto de ingresos entre el operador de acceso y el operador
prestador del servicio debe ser acordado entre los propios agentes que
intervienen en el proceso, y sólo en caso de conflicto intervenir la CNMC.
UGT considera que la DTSA ha infravalorado el impacto de las aplicaciones
OTT sobre la telefonía fija. UGT cita la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de
las Tecnologías de la Información y Comunicación en los Hogares 2014 del
INE, que cuantifica en un 32% el número de internautas que telefonean a
través de Internet. UGT propone que se introduzcan “cautelas y remedios para
que las OTT ofrezcan a los usuarios el mismo tipo de prestaciones que el resto
de operadores y para que el modelo competitivo sea igualitario entre todos los
actores que confluyen en el mercado de las telecos”.
Contestación a las alegaciones
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La presión competitiva ejercida por operadores de acceso directo no es lo
suficientemente determinante como para ampliar la definición del mercado de
referencia. Para justificar esta cuestión habría que volver a los argumentos
anteriormente expuestos sobre (i) la vinculación entre el acceso directo y la
prestación del servicio de banda ancha; (ii) el elevado número de personas que
sólo contratan los servicios de telefonía (iii) la no sustituibilidad entre las redes
fijas y móviles, (iv) la importancia de la cobertura, especialmente para la
prestación del servicio a clientes empresariales.
Por lo que se refiere a los servicios de tarifas especiales, a nivel europeo, y aun
presentando determinadas particularidades, han sido regulados dentro del
mercado de referencia, tal y como pone de manifiesto el BEREC Report on
Special Rate Services
122
. No existe, por otro lado, ningún precedente a nivel
europeo de regulación ex ante como parte de un mercado separado de este
tipo de servicios. A nivel nacional este servicio no presenta unas características
diferenciadas con respecto al de otros mercados nacionales que justifiquen la
definición de un mercado separado.
Finalmente, dado que los servicios OTT quedan fuera del mercado de
referencia, no cabe imponer en este contexto obligación alguna a los
operadores OTT, tal y como sugiere UGT.
I.2.2. Mercado geográfico
En cuanto al mercado geográfico, Telefónica considera que existen condiciones
de competencia no homogéneas en el área geográfica de España debido a la
existencia de ofertas diferenciadas según la diferente presencia de operadores
de acceso directo. En este sentido, Telefónica hace un paralelismo con el
análisis llevado a cabo en el contexto de los mercados de banda ancha. Dice
Telefónica que “parece lógico que si en el análisis de los mercados de banda
ancha se considera competitiva una parte del territorio nacional, dicha
competitividad se reconozca también en el presente mercado” .
Contestación a las alegaciones
122
Así, el citado informe señala que “[p]revious experience and observation of market dynamics
tend to show that wholesale markets for call origination to SRS might be considered as a subset
but do not fully correspond to origination markets as defined in the Recommendations on
relevant markets (i.e. market 2 of the current Recommendation and market 15 of the former
Recommendation)”.
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/338-berec-report-
on-special-rate-services
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Las condiciones de competencia heterogéneas a las que se refiere Telefónica
van ligadas a los mercados de banda ancha, no al servicio de acceso
telefónico. Esta Comisión no se ha detectado indicios que conduzcan a concluir
que existen condiciones competitivas no homogéneas –desde el punto de vista
geográfico– en el segmento de clientes que contratan el servicio telefónico no
empaquetado con la banda ancha. En sus alegaciones, Telefónica tampoco
aporta información alguna que sostenga su afirmación.
A nivel mayorista, tampoco se puede afirmar que existen áreas geográficas
determinadas en las que sea posible acceder al servicio mayorista de acceso y
originación telefónica en ubicaciones fijas de un modo diferenciado al de que
pueda existir en otras áreas geográficas (por ejemplo, áreas en las que exista
un proveedor mayorista que opere en el mercado de referencia en competencia
con Telefónica).
I.3. Determinación del operador con PSM
Telefónica propone que las cuotas de mercado de los operadores que
desarrollan su actividad en el mercado de referencia habrían de calcularse
sobre el total de tráfico de originación, teniendo en cuenta el tráfico originado
en todas las redes (fijas y móviles). De esta manera, la cuota de mercado de
Telefónica sería únicamente del 14,5%
123
.
En cuanto a que su estructura no es fácilmente reproducible por un operador
alternativo, Telefónica vuelve a referirse a la cobertura de cable y fibra. Ello
demuestra que “la infraestructura de Telefónica es reproducible por parte de
aquellos agentes con voluntad de hacerlo”.
Telefónica considera que al existir alternativas para los operadores alternativos
(red propia, ULL, NEBA, tecnologías OTT…), éstos cuentan con el suficiente
poder compensatorio de la demanda y que, además, Telefónica no tiene
incentivos para interrumpir la provisión del servicio de acceso y originación de
llamadas o suministrarlo en condiciones menos favorables a terceros.
A nivel minorista, los usuarios también tendrían un alto poder compensatorio,
ya que pueden cambiar fácilmente de operador si están descontentos. Para
justificar esta afirmación Telefónica se apoya en (i) la pérdida de líneas de
telefonía fija que ha sufrido en los últimos años; (ii) el volumen de
portabilidades fijas, y (iii) el creciente porcentaje de hogares dispongan
únicamente de acceso móvil.
En opinión de Telefónica, la evaluación del grado de competencia potencial
debe considerar los competidores existentes en los mercados minoristas
123
Cuota de mercado expresada en términos de minutos.
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relacionados. Partiendo de este supuesto, habría que valorar cómo afecta al
grado de competencia la existencia de “competidores reales verticalmente
integrados y presentes”, entre los que destaca a los operadores fijos, móviles y
OTT. Telefónica aduce que si no existiera la actual regulación de precios en el
mercado de referencia, que condiciona la rentabilidad de la entrada al mismo,
muchos de estos operadores estarían ya presentes en el mercado.
Además, Telefónica señala que sus competidores tienen una envergadura
global comparable a la suya, y acceso fácil a los mercados de financieros o
recursos de capital. En lo que se refiere a inversiones en nuevas redes,
Telefónica considera que los operadores alternativos cuentan con las mismas
economías de escala y alcance que el operador incumbente. Por ello,
Telefónica califica como desproporcionada la imposición de cualquier
obligación en cuanto a infraestructuras de nueva generación, dado que todos
los cuellos de botella, o posibles instalaciones esenciales existentes, están
claramente identificados y abiertos a terceros operadores.
Contestación a las alegaciones
Gran parte de las alegaciones de Telefónica han quedado respondidas en los
párrafos precedentes, en especial las relativas al control de una estructura
fácilmente reproducible o a la posibilidad de recurrir a otros servicios
mayoristas. En ambos casos las soluciones propuestas están condicionadas
por las limitaciones de cobertura y por la prestación conjunta del servicio de
banda ancha. Además, los datos de cobertura FTTH apuntados por Telefónica
incluyen la cobertura de este mismo operador.
Al margen de lo anterior, es posible hacer algún apunte adicional. En primer
lugar, y como bien conoce Telefónica, la cuota de mercado de un operador ha
de guardar relación con la definición del mercado que se haya realizado. En
consecuencia, esa cuota de mercado reducida a la que se refiere este operador
no merece ser considerada por esta Comisión.
En segundo lugar, la pérdida de líneas de telefonía fija producida desde el año
2012 se ha concentrado en el segmento negocios y no se puede atribuir a un
posible efecto sustitutivo de la telefonía móvil
124
.
Tabla 12.
Líneas de telefonía fija por segmento
Segmento I/2012 IV/2015 % Variación
124
De hecho, las líneas móviles el segmento negocios también se han reducido de manera
importante desde el año 2012: así, si en el primer trimestre de 2012 había 10.872.166 líneas de
telefonía móvil en el segmento negocios, en el primer trimestre de 2015 el número total de ellas
se había reducido hasta 10.655.600.
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Residencial 13.023.640 13.398.301 2,87%
Negocios 6.585.974 5.781.891 -12,20%
Finalmente, Telefónica también se refiere al elevado nivel de portabilidad fija.
Sin embargo, en la mayoría de los casos los cambios de operador
corresponden a clientes que contratan servicios empaquetados. Los clientes
que tienen el servicio de telefonía fija contratado de forma aislada –la mayoría
de Telefónica– son los menos proclives a realizar un cambio de operador y,
además, ofrecen una menor rentabilidad por lo que resultan menos atractivos
para el resto de operadores. Como se vio, en el segmento de clientes de
productos no empaquetados es donde Telefónica presenta una mayor cuota de
mercado.
I.4. Imposición de obligaciones al operador con PSM
I.4.1. Obligación general de acceso
Respecto a la eliminación de la interconexión por capacidad y su
mantenimiento transitorio hasta la aprobación de las nuevas condiciones
reguladas de acceso en la OIR, ASTEL y BT entienden que en un escenario
donde la regulación IP en origen esté aprobada y con nuevos precios, la
interconexión por capacidad pierde su sentido. Sin embargo, solicitan que la
CNMC explicite en las obligaciones que la interconexión por capacidad se
mantenga hasta que se hayan aprobado e implantado los servicios de
originación de la OIR-IP, así como los nuevos precios de interconexión IP.
Orange solicita que, mientras existan evidencias de la eficiencia de la
interconexión por capacidad y del interés en mantenerla en el mercado
mayorista, no sea retirada de la regulación esta modalidad. La operadora
manifiesta que actualmente tiene un acuerdo con Telefónica de emulación de la
interconexión por capacidad en facturación por tiempo en el que alcanza unas
eficiencias económicas del [CONFIDENCIAL], para el tráfico de acceso. Estas
eficiencias económicas desaparecerían si se eliminase la interconexión por
capacidad. Asimismo, Orange añade que la interconexión por capacidad lleva
implantada en el mercado mayorista casi 15 años, sin que ninguno de los
argumentos que sirvieron para introducirla haya dejado de tener validez, por lo
que tanto Telefónica como los operadores interesados tienen operativos todos
los procedimientos de gestión de la misma, y ni su mantenimiento supone
definir nuevos procesos con Telefónica, ni su eliminación redundaría en
ventajas operativas para ninguna de las partes.
Servicio de acceso indirecto sobre accesos NGA
El operador 107082 Telecom solicita que se incluya como obligación regulatoria
al operador PSM la obligación de proveer el servicio de acceso telefónico
también sobre accesos NGA. Según este operador, ni Telefónica proporciona
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esta posibilidad a través del correspondiente acuerdo comercial ni existen en el
mercado servicios alternativos que permitan a determinados operadores
continuar prestando sobre redes NGA los mismos servicios que venían
prestando sobre redes tradicionales de cobre. Por tanto, en su opinión la
inexistencia de una obligación sobre Telefónica para prestar los servicios de
originación de acceso indirecto sobre accesos NGA, no es neutral
tecnológicamente, no garantiza la competencia al impedir la permanencia de
determinados operadores en el mercado, y minimiza los beneficios para los
usuarios.
Contestación a las alegaciones
La eliminación de la interconexión por capacidad para el tráfico de terminación,
producida en el mercado 3, se traduce obviamente en una reducción de los
PdIs de capacidad, ya que la mayor parte del tráfico intercambiado en
interconexión es de terminación. Así pues, los operadores debían reorganizar
sus PdIs para quedarse sólo con aquellos PdIs por capacidad exclusivamente
para el tráfico de originación, siempre que el beneficio ligado a la facturación
por capacidad compense el mantenimiento de enlaces de interconexión
diferenciados por capacidad y por tiempo.
Así, durante el 2015/2016 se observa que algunos operadores han reducido
enormemente sus enlaces de interconexión por capacidad, especialmente a
nivel local
125
, e incluso han eliminado por completo los PdIs por capacidad
126
,
mientras que otros han mantenido invariables los PdIs por capacidad. En
cualquier caso, aunque siguen manteniéndose enlaces por capacidad todos
ellos son facturados por tiempo
127
, en vez de por capacidad, por acuerdo entre
los operadores y Telefónica.
Asimismo, se observa en el mercado de interconexión (i) que la reducción de
puntos de interconexión para el tráfico de terminación a 21 puntos (centrales
nodales) ocasiona un interés cada vez mayor de los operadores a reducir
costes ligados a infraestructuras de interconexión, migrando los enlaces de
interconexión establecidos en niveles inferiores (que cursan tráfico de
originación y de terminación) hacia las centrales nodales, reduciéndose el
número de PdIs, (ii) Telefónica se encuentra en un proceso de migración
progresiva de sus clientes RTC hacia la red FTTH, lo que hará disminuir
progresivamente el tráfico de originación desde la red RTC, (iii) que la
originación representa como máximo, el 20% del tráfico de interconexión, y (iv)
125
Por ejemplo, [CONFIDENCIAL].
126
[CONFIDENCIAL].
127
El tráfico de originación por capacidad se factura a un precio por minuto calculado en
función del precio equivalente que representaría la facturación del volumen de minutos de
originación transportados por los enlaces de capacidad.
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que las eficiencias de la interconexión por capacidad para el tráfico de
originación son muy bajas a nivel de interconexión local si sólo se agrega el
tráfico de originación.
Por otra parte, la interconexión por capacidad fue facilitada para permitir
traspasar a los operadores interconectados las eficiencias en la estructura de
costes de Telefónica, estimular la eficiencia en el uso de recursos de
interconexión y permitir a los operadores la emulación de las tarifas planas
comercializadas por el operador dominante. Esta modalidad de interconexión
ha permitido dichas ventajas durante años en los que la estructura de las redes
de voz estaba basada en la tecnología jerárquica TDM. Sin embargo, los
operadores y la propia Telefónica migran sus redes hacia redes NGN, que son
más eficientes que las redes tradicionales, lo que trae como consecuencia la
eliminación de niveles de interconexión en terminación y, por consiguiente, la
reducción progresiva de PdIs y enlaces de interconexión también para el
acceso, así como la posibilidad para los operadores de pasar la interconexión
TDM a IP, que permite la agregación de múltiples tráficos en pocos puntos de
interconexión. Por su parte, las tarifas planas de voz en la actualidad son
posibles tanto en interconexión por capacidad, como por tiempo, debido a que
los operadores comercializan los servicios de voz mayoritariamente
empaquetados con los servicios de banda ancha. Es decir, las nuevas
condiciones técnicas de las redes y la prestación de múltiples servicios por
parte de los operadores han posibilitado que ya no sea necesaria la modalidad
de facturación por capacidad para obtener los beneficios que impulsó en su
momento su incorporación como obligación regulatoria. Por tanto, desaparece
su función principal y tan sólo se utiliza por los operadores como una reducción
adicional de los costes de interconexión.
Desde este punto de vista, la regulación tiene como objetivo fomentar la
competencia efectiva y promover la inversión eficiente en infraestructuras,
además de fomentar la neutralidad tecnológica y defender los intereses de los
usuarios. Con este objetivo fue incorporada en la OIR la interconexión por
capacidad. Ahora bien, las obligaciones regulatorias deben ser revisadas y
pueden llegar a eliminarse si las condiciones de mercado cambian, a pesar de
que durante años se hayan venido aplicando.
En la situación actual de migración de la voz hacia redes NGN, los mismos
objetivos regulatorios se han instrumentalizado mediante una reducción en los
niveles de interconexión y una mayor agrupación de tráficos en los PdI, unido a
un menor precio de los servicios de terminación y la posibilidad de utilizar la
interconexión IP para obtener mayores eficiencias en la interconexión de los
flujos agregados de tráfico de interconexión entre los operadores y Telefónica.
Igualmente, se revisarán los precios de los servicios de interconexión de
acceso TDM e IP, para actualizarlos siguiendo la orientación a costes de los
precios de acceso. Así, aunque la red sobre la que se provisionan los servicios
de originación es mayoritariamente RTC y su uso sea cada vez menor, se
deben analizar las eficiencias que pueden obtenerse para los servicios de
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acceso en el proceso de migración interna de la red de Telefónica hacia NGN,
y trasladarlas al precio de interconexión de acceso TDM e IP dentro del marco
de revisión de la OIR.
En base a lo anterior, no se estima apropiado mantener la interconexión por
capacidad y tan sólo se estima razonable asegurar una transición progresiva,
permitiendo que sigan beneficiándose de un precio de acceso más reducido
aquellos operadores que ya tuvieran un acuerdo de interconexión por
capacidad para el tráfico de originación, mientras no se hayan actualizado y
estén disponibles –como señalan ASTEL y BT–, las nuevas condiciones de los
servicios de originación de la OIR (tanto TDM e IP).
Por último, respecto la obligación de acceso indirecto (preselección y AMLT)
únicamente sobre accesos RTC, esta decisión ya fue convenientemente
argumentada en la anterior revisión, considerándose desproporcionado
imponer una obligación de preselección o AMLT sobre accesos NGA, ya que
este tipo de soluciones de acceso indirecto son propias de accesos RTC. De
hecho, en ningún país de la UE se obliga al operador dominante a la provisión
de una oferta AMLT sobre accesos de fibra. No obstante, Telefónica está
obligada a ofrecer un servicio de tráfico de paquetes de telefonía IP, que
actualmente es posible contratar por cualquier operador mediante la oferta
NEBA. Es decir, existe un servicio mayorista alternativo sobre accesos NGA
(servicio de acceso indirecto NEBA) que permite a los operadores ofrecer a los
clientes un servicio de voz sobre IP.
I.4.2. Obligación de control de precios
Telefónica sostiene que la obligación de orientación a costes de los precios de
los servicios de acceso y originación resulta improcedente. En su opinión, éstos
no constituyen un input esencial para la provisión de los servicios minoristas
conexos, pues existen otras alternativas. Por ello, para los servicios de
originación y AMLT se debería fijar un precio razonable, de acuerdo además
con la Recomendación de no discriminación de la Comisión Europea
128
.
Orange apoya expresamente la orientación a costes de producción del servicio
AMLT.
R Cable solicita que se apliquen los mismos criterios de determinación de
precios que se emplearon en la Resolución relativa al mercado de terminación
fija. Esto se traduciría, por un lado, en el establecimiento del precio de acceso y
originación en el marco del análisis del mercado; por otro lado, en la
128
Recomendación de la Comisión Europea de 11 de septiembre de 2013, relativa a la
coherencia en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes para
promover la competencia y potenciar el entorno de la inversión en banda ancha (2013/466/UE).
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equivalencia entre los precios de acceso y originación y aquéllos de
terminación que fueron fijados en el análisis de su mercado correspondiente.
ASTEL considera que deben revisarse los precios de interconexión de acceso
dado que deben estar orientados a costes y no se han revisado desde 2010.
BT también se pronuncia en el mismo sentido sobre esta última cuestión.
Vodafone manifiesta que carece de sentido la obligación de orientación a
costes impuesta a Telefónica para el servicio de acceso a servicios de red
inteligente, ya que determina los ingresos a percibir por el operador en un
negocio que depende de factores ajenos a los propios servicios de
telecomunicaciones y debe ser acordado entre los propios agentes que
intervienen en el proceso. Propone desregular el servicio de acceso a tarifas
especiales y, en caso de regularse, fijar como importe del servicio el de la tarifa
minorista del servicio telefónico de soporte de los servicios de tarificación
adicional.
Contestación a las alegaciones
La orientación a costes de los servicios mayoristas está justificada, teniendo en
cuenta la situación del mercado español, caracterizado por altas barreras de
entrada, especialmente teniendo en cuenta el aún muy elevado número de
clientes que tienen servicio telefónico pero no han contratado un servicio de
banda ancha, y donde el servicio AMLT fue puesto a disposición de los
operadores con retraso respecto a otros países europeos, y cuyo crecimiento
ha sido significativo en estos últimos años. Así, aunque Telefónica alega que
hay una serie de reguladores europeos que han fijado precios de AMLT en
base a un modelo “retail minus”, también ha habido otros que han orientado el
precio del servicio a costes (Francia, Dinamarca, Italia y Reino Unido) en
función de las características de competencia en cada país.
Por su parte, respecto a la alegación de Telefónica relativa a la
Recomendación de no discriminación, la posibilidad de no imponer precios
regulados a servicios mayoristas de acceso se refiere exclusivamente a
accesos NGA, mientras que la obligación mayorista AMLT está circunscrita a la
red de banda estrecha RTC, siendo por tanto su alegación no aplicable al
presente contexto
129
.
129
De acuerdo con el artículo 5 de la Recomendación “[l]os principios establecidos en [la
Recomendación] son aplicables al mercado de acceso al por mayor a la infraestructura de red
(mercado 4) y al mercado de acceso de banda ancha al por mayor (mercado 5) a que se refiere
la Recomendación 2007/879/CE, o a cualquier mercado que pueda ser objeto de regulación ex
ante identificado por las ANR durante un análisis del mercado que sustituya a estos y cubra los
mismos niveles de red. Esto incluye, entre otros: i) el acceso a la infraestructura de obra civil, ii)
el acceso desagregado a los bucles de cobre y fibra, iii) el acceso desagregado al subbucle de
cobre, iv) el acceso no físico o virtual a la red, y v) el acceso de banda ancha al por mayor
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Con respecto a la solicitud de actualización de precios del servicio de
interconexión de acceso, fijados por última vez en el 2010, esta Comisión ya ha
tenido en cuenta este hecho, por lo que una vez Telefónica remita la
actualización de la OIR –en el plazo máximo de un mes a contar desde la fecha
de notificación de la presente Resolución–, se procederá a la revisión de los
precios de los servicios de acceso.
Por último, aunque R Cable propone que los precios de acceso sean iguales a
los de terminación, y se especifiquen como en el caso de la terminación,
directamente en el análisis del mercado, se ha de señalar que la regulación de
la terminación venía marcada por la Recomendación de precios de terminación
de la CE
130
, que instaba a los reguladores a aplicar precios orientados a costes
y simétricos según un modelo de costes incrementales puros (BU-LRIC)
basado en tecnología NGN. Así, previamente al análisis del mercado, esta
Comisión ya había calculado el coste del servicio de terminación fija según la
metodología indicada en dicha Recomendación, lo que permitió establecer este
precio directamente en el propio análisis de mercado, circunstancia poco
habitual en este contexto.
Sin embargo, la Recomendación no es aplicable directamente al servicio de
acceso, por lo que la determinación de precios de los servicios de acceso será
acometida tal y como suele realizarse para cada servicio mayorista, es decir,
dentro de la respectiva oferta mayorista, en este caso en la revisión de la oferta
de interconexión (OIR), tanto TDM como IP. En este marco se determinarán las
hipótesis y se analizarán las eficiencias a aplicar en la orientación a costes de
dichos servicios.
En relación a la orientación a costes de los servicios de acceso a tarifas
especiales, no se considera razonable desregular su precio o regularlo
mediante la aplicación de una tarifa minorista propuesta por Vodafone. En
primer lugar, estos servicios están incluidos dentro del mercado de referencia,
en el que se ha declarado a Telefónica como operador PSM. Además, no
existen diferencias técnicas en su prestación con respecto al resto de servicios
de originación, ya que el servicio prestado continúa siendo un servicio
mayorista, esto es, el servicio mayorista de originación a servicios de tarifas
especiales prestados por otra entidad.
(servicios de acceso indirecto) sobre redes de cobre y fibra (incluidas, entre otras, ADSL,
ADSL2+, VDSL y Ethernet)”.
130
Recomendación de la Comisión de 7 de mayo de 2009 sobre el tratamiento normativo de las
tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la UE.
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I.4.3. Supresión de las obligaciones relativas al cierre de centrales.
Replicabilidad de los servicios de voz en un escenario de migración
a fibra
ASTEL considera necesario que se habilite en NEBA una nueva modalidad
específica en aquellas centrales que sean sólo de fibra, que permita replicar los
servicios que Telefónica preste a estos clientes que sólo contraten el servicio
telefónico, con una cuota reducida de la parte de acceso y un tráfico Real Time
de 2 Mbps.
BT también propone establecer la obligación de Telefónica de que, antes de
cerrar una central, garantice la replicabilidad del servicio telefónico que pasen a
tener los clientes a los que se ha migrado del cobre a la fibra. BT se refiere a
los clientes que tuvieran contratado exclusivamente el servicio minorista de
tráfico telefónico mediante cobre y vayan a ser migrados a fibra.
También Vodafone especifica que, cuando se cierren las centrales que
soportan AMLT, los clientes se quedarán sin más alternativa que volver al
incumbente. Por esa razón debería mantenerse la obligación de dar servicio
VoIP y simultanearse con una obligación respecto del cierre de centrales: la de
informar al operador alternativo de las líneas AMLT en la central y de las
alternativas para las mismas.
Vodafone manifiesta que la eliminación de la obligación relativa al cierre de
centrales de este mercado, por estar ya incluida en los mercados de banda
ancha, podría ser aprovechada por Telefónica para realizar una interpretación
que excluya al AMLT en perjuicio de los operadores.
Contestación a las alegaciones
Telefónica está migrando su red de acceso progresivamente hacia fibra, por lo
que, en función del despliegue que realice y de la velocidad a la que progrese
su plan de migración de clientes RTC hacia fibra, con todo lo que ello conlleva
en términos operativos y comerciales, irá notificando el cierre de centrales a los
operadores. El cierre de una central impacta principalmente a los operadores
que presten servicios de banda ancha, para lo que se han previsto las
obligaciones de comunicación de cierre de centrales vigentes en los mercados
3a, 3b y 4. Dado que existen estas obligaciones por los mercados de banda
ancha, las mismas serían también válidas para los operadores de acceso
indirecto del presente mercado (preselección y AMLT). Asimismo, en respuesta
a Vodafone, en el presente mercado se ha incluido una mención en las
obligaciones de Telefónica que refleje que las obligaciones relativas al
procedimiento de información y cierre de centrales establecidos en los
mercados de banda ancha son igualmente de aplicación a Telefónica respecto
a los operadores demandantes de servicios de originación y acceso mayorista
del presente mercado.
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Sin embargo, la obligación de ofrecer un servicio mayorista de acceso sobre
fibra, para que los operadores alternativos puedan prestar el servicio de voz a
los clientes de fibra de Telefónica, parece por el momento desproporcionada.
En la práctica, dicha obligación sería equivalente a proporcionar un servicio
AMLT sobre fibra, Esta posibilidad ha sido descartada debido a que el servicio
AMLT se asocia a la existencia de barreras de entrada para la provisión de
servicios de voz sobre las líneas RTC. Hasta el momento, no se ha observado
que existan estas barreras sobre accesos de fibra, puesto que esta tecnología
se utiliza fundamentalmente para ofrecer servicios de banda ancha en los que
la voz es un servicio adicional que se ofrece de forma empaquetada. Así, la
oferta mayorista de banda ancha vigente resulta suficiente para que los
operadores alternativos puedan competir.
Además, ya existe sobre los accesos de fibra de Telefónica la obligación de
suministrar un servicio de acceso indirecto de banda ancha (NEBA) que puede
ser utilizado para la prestación exclusivamente del servicio de voz, posibilidad
que seguiría manteniéndose para aquellas zonas donde no exista competencia,
según la consulta del mercado 3a, 3b y 4. Y aunque ésta sea una opción no
replicable a gran escala para un operador que sólo se dedique a la provisión de
servicios de voz, puede ser viable para los operadores que ofrezcan
mayoritariamente servicios de banda ancha y sólo necesiten provisionar el
servicio exclusivo de voz a líneas puntuales (por ejemplo, para completar
funcionalidades exclusivas de servicios de voz a determinadas sedes de
empresas).
Por otra parte, se ha de tener en cuenta que la migración de cobre a fibra viene
principalmente marcada por la comercialización de servicios adicionales a la
voz, es decir, servicios de banda ancha. Por tanto, sería razonable pensar que
Telefónica priorice el cierre de aquellas centrales donde un mayor porcentaje
de líneas hayan pasado a fibra y donde aquellos clientes que aún no
dispusieran de fibra estén mayoritariamente interesados en servicios de banda
ancha, frente a otras centrales en las que todavía queden muchos clientes con
servicios exclusivos de voz. Es decir, Telefónica todavía tiene un elevado
número de consumidores de voz sobre accesos RTC y, al igual que para los
operadores alternativos, migrar a fibra un cliente de cobre que sólo consuma
servicios de voz no sería rentable para Telefónica a gran escala, por lo que
presumiblemente invertirá esfuerzos comerciales en atraer a muchos de dichos
clientes hacia servicios con mayor rendimiento, es decir, servicios de banda
ancha sobre fibra, o buscar soluciones alternativas de telefonía –tales como por
ejemplo, la prestación del servicio telefónico fijo mediante un acceso móvil–,
para poder eliminar el uso de pares de cobre en su red.
Por tanto, a la hora de acometer su plan de cierre de centrales de cobre,
Telefónica deberá encontrar un equilibrio entre el ahorro de costes que le
genere eliminar la duplicidad de infraestructuras en su red frente al sobrecoste
de migrar a fibra o a otras tecnologías a clientes que sólo dispongan de servicio
telefónico fijo y no deseen adquirir nuevos servicios de banda ancha.
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I.4.4. Eliminación de la obligación de prestar el servicio de interconexión
de tránsito doble
Telecable pone de manifiesto la diferencia en la estructura de interconexión
entre los operadores regionales y nacionales. Debido a la eliminación de
niveles de interconexión y reducción a 21 PdIs, los operadores regionales que
anteriormente disponían de un despliegue máximo de PdIs locales y podían
negociar con operadores nacionales un precio de tránsito equilibrado, ahora
pierden dicha capacidad negociadora. La eliminación del acceso indirecto en
tránsito doble favorece a Telefónica en detrimento de los operadores
regionales, ya que al quedar dicho precio a la libre negociación entre las partes,
beneficia la posición dominante de Telefónica. Además afecta principalmente al
mercado empresarial, por encarecerse la entrega del producto a los clientes
empresariales fuera de su demarcación territorial, lo que deriva en una pérdida
de competencia efectiva en el mercado empresarial para Telecable.
También Euskaltel y R Cable consideran que la medida de eliminar el tránsito
doble no es adecuada y perjudica a los operadores regionales frente a los
nacionales.
Contestación a las alegaciones
Se reiteran en el presente mercado de originación las mismas alegaciones de
los operadores regionales respecto a la eliminación del tránsito doble que tuvo
lugar en el mercado de terminación. En efecto, la eliminación de los niveles de
interconexión en terminación y la reducción de puntos de interconexión a 21
con un precio LRIC puro, supone en la práctica que los operadores nacionales
no requieran desplegar interconexiones a nivel regional. De hecho, se espera
un repliegue continuo de enlaces de interconexión hacia los 21 puntos de
interconexión en las centrales nodales de Telefónica, que seguramente
arrastrará también a los servicios de interconexión de acceso, puesto que la
mayor parte del tráfico de interconexión es de terminación.
En consecuencia, al igual que se respondió en el mercado de terminación, se
ha de señalar que, aunque los operadores regionales hayan perdido capacidad
negociadora a la hora de pactar condiciones de tránsito nacional con
operadores distintos a Telefónica, esta circunstancia estaría fuera del objeto del
presente procedimiento, donde se están evaluando las obligaciones del
operador dominante en el servicio de originación y acceso, y cualquier análisis
respecto al servicio de tránsito debería ser realizado en un procedimiento
específico, teniendo en cuenta que dicho servicio forma parte de otro mercado,
que actualmente se encuentra desregulado desde 2009.
Por otra parte, sobre que Telefónica se beneficiará de su posición dominante,
se ha de tener en cuenta que otros operadores nacionales alternativos ofrecen
desde hace tiempo el servicio de tránsito, compitiendo en precios con
Telefónica, no existiendo evidencias de que esta situación vaya a empeorar
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con la medida propuesta, sin perjuicio de que esta Comisión pueda intervenir
ante conflicto entre los operadores. Además, la interconexión IP permitirá a los
operadores regionales la posibilidad de interconectarse en IP con Telefónica en
un número reducido de PdIs, circunstancia que podría reducir los costes de
interconexión de estos operadores a nivel nacional, ya que se obtendrían
eficiencias adicionales al utilizar este tipo de interconexión para ambos tráficos
de terminación y originación y podría ser decisiva también en las ofertas
comerciales de tránsito nacional de otros operadores.
I.4.5. Interconexión IP
Telefónica disiente de la propuesta de imponer a esta operadora una obligación
de interconexión IP de acceso. Según Telefónica, la propuesta resulta
contradictoria con el modelo de interconexión IP de terminación, según el cual
el operador destinatario de la comunicación recibe el tráfico en TDM o IP y,
éste, en función de quién sea el usuario final, tendrá que acometer la
conversión de la voz conmutada a voz IP. Telefónica considera que si el
mercado de acceso está vinculado únicamente a accesos RTC, el tráfico
saliente debería ser solo TDM, y debería ser el operador receptor el que haga
las traducciones necesarias, o no, en función del cliente destino. Intercambiar
el tráfico de preselección y AMLT en IP, estaría obligando a Telefónica a
prestar un servicio de tránsito, servicio no regulado, para llegar al punto de
conexión del área de interconexión IP en que se interconecte con el operador,
servicio que también surgirá en el mercado para abastecer dicha necesidad de
conversión y tránsito.
Telefónica argumenta que el coste de conversión de un interfaz a otro es
elevado, y que no es razonable que lo tenga que asumir únicamente este
operador. Según Telefónica, habilitar la interconexión IP para el servicio de
originación requerirá de recursos adicionales, debido al mayor volumen
intercambiado en interconexión, por lo que no sería cierto que el coste
incremental de la interconexión IP en acceso no sea relevante. Además, para
gran parte del tráfico será necesario una doble adaptación entre IP y TDM
sucesiva debido a que muchas llamadas de acceso indirecto intercambiadas en
IP deberían terminar en operadores de terminación que deben volver a
convertirla a TDM, como es el caso de Telefónica.
Tanto ASTEL como BT, Orange y Vodafone apoyan expresamente la
existencia de la obligación de dar servicios de interconexión IP de acceso que
se propone en la Consulta Pública.
Contestación a las alegaciones
En respuesta a las alegaciones de Telefónica, contraria a la obligación de
interconectar en IP, se señalan los siguientes aspectos:
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- La obligación de interconexión IP impuesta se refiere a la provisión de los
servicios de acceso a través de una interfaz IP en el Punto de
Interconexión. Por tanto, es independiente de la tecnología del cliente que
origina la llamada, ya sea éste un cliente RTC (caso de la preselección y
AMLT) o un cliente NGA que llama a servicios de tarifas especiales o
numeración corta del operador que solicita el servicio de acceso. De lo
contrario, si se asumiera el principio expuesto por Telefónica de utilizar el
mismo tipo de tecnología en interconexión que el utilizado en el acceso del
cliente llamante, sus abonados FTTH no podrían entonces terminar sus
llamadas hacia servicios de otros operadores si no se intercambian en IP.
Por tanto, al intervenir a nivel de interfaz de interconexión con otros
operadores, y tras haber obligado a Telefónica a ofrecer esta modalidad de
interconexión para el tráfico de terminación, está totalmente justificado que
Telefónica provea el servicio de acceso por esos mismos PdIs en IP. De
esta forma se mantiene el principio de neutralidad tecnológica y se respeta
el principio de eficiencia en interconexión, que ha persistido hasta el
momento, donde los mismos interfaces pueden ser utilizados tanto para el
servicio de terminación como el de originación, aunque sus precios y
condiciones sean diferentes, permitiendo a los operadores interconectados
con Telefónica el poder reutilizar la interconexión para ambos tipos de
tráficos. De hecho, a futuro el objetivo será migrar completamente toda la
interconexión hacia IP, que es una tecnología más eficiente y sobre la que
se está fomentando la regulación en interconexión a nivel internacional
131
.
- Telefónica dispone de dos redes troncales diferentes RTC y NGN,
conectadas a través de los elementos MGW/MGWC
132
que realizan la
conversión de llamadas entre sus clientes VoIP y RTC y viceversa. Por
tanto, aunque disponga de muchos clientes RTC, también está aumentando
significativamente el número de clientes que pasan a fibra en su red. Por
tanto, el dimensionado de los elementos necesarios para la conversión de
llamadas entre ambos “mundos” viene marcado por el aumento de sus
propios clientes migrados a VoIP. Así pues, este crecimiento tan intenso de
accesos FTTH que está llevando a cabo Telefónica, hace esperar que
aumente también la proporción de llamadas hacia o desde dichos clientes.
Por tanto, aunque los clientes de preselección o AMLT sean clientes RTC,
éstos también intercambian llamadas con los abonados VoIP de Telefónica,
por lo que a mayor proporción de llamadas con destino a clientes VoIP de
Telefónica, mayor será la necesidad de incrementar las capacidades de las
MGW de la propia Telefónica y, por tanto, menor será el coste incremental
131
Según la información analizada en el grupo de trabajo BEREC sobre interconexión en IP de
servicios de voz, entre los 7 países cuyo operador dominante en telefonía fija ha publicado una
oferta de interconexión en IP para el servicio de terminación, 4 de ellos incluyen también el
servicio de originación (Alemania, Croacia, Italia y Suecia).
132
Media Gateway y Media Gateway Controller
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de proveer esta conversión a los operadores, puesto que lo ha debido
asegurar para sí misma. Además, según aporta la propia Telefónica en su
alegación respecto a la eliminación de la interconexión por capacidad, el
tráfico de acceso representa una cuota muy baja sobre el tráfico total de
interconexión, por lo que entonces tampoco representaría un sobrecoste
importante incluir dicho tráfico en la interconexión IP, donde la mayoría del
tráfico intercambiado entre Telefónica y los operadores será de terminación.
- Respecto a la posibilidad de tener que hacer conversiones sucesivas de
tecnología entre TDM e IP en las llamadas de acceso indirecto, son los
operadores de acceso indirecto los que han de evaluar el tipo de
interconexión que prefieren para sus clientes, por lo que a priori estarían
interesados en mantener una buena calidad de servicio, donde la existencia
de dobles conversiones podría alterar la calidad de la comunicación. De
hecho, esta problemática de doble conversión ya se está produciendo en la
actualidad, debido al cada vez mayor número de clientes VoIP en acceso y
los pocos acuerdos de interconexión IP existentes por el momento, que
hacen que muchas llamadas sufran una doble conversión, al pasar la
llamada originada en IP a TDM en interconexión para volver a pasarla a IP
por el operador interconectado de destino.
Por último, la conversión de tecnología tradicional TDM a IP del tráfico de
interconexión de acceso forma parte del propio servicio de acceso, ya que el
tipo de tecnología de interconexión forma parte del coste de prestación del
servicio. Por tanto, y análogamente a la prestación del servicio de terminación
de llamadas en IP, el hecho de transportar el tráfico desde los elementos de
conversión (MGW) hasta los puntos de interconexión IP, no serían
considerados un servicio de tránsito, sino una componente del servicio de
acceso provisto en IP, ya que como en cualquier interconexión se necesita
llevar el tráfico a los puntos de interconexión que se establezcan en el acuerdo
de interconexión. Deberá analizarse en el procedimiento de análisis de la OIR-
IP de acceso de Telefónica el coste que representaría la conversión a IP de las
llamadas de acceso y su encaminamiento hasta el PdI IP correspondiente. En
cualquier caso, Telefónica deberá asegurar la conversión a IP de las llamadas
de acceso originadas en su red y transportadas al punto de interconexión IP
definido en las condiciones de la OIR-IP. También existiría la posibilidad de que
Telefónica ofreciera en términos comerciales la entrega del tráfico de acceso
en un PdI geográfico diferente de los definidos en la OIR-IP, conforme a los
intereses del operador interconectado.
I.4.6. Configuración general de la oferta AMLT
Telefónica plantea la eliminación de la obligación de AMLT, volviendo a
referirse a las alternativas que, a su juicio, tienen disponibles los operadores
alternativos: acceso desagregado disponible para todos los bucles (aunque los
operadores alternativos sólo están presentes en el 85%), servicios de acceso
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indirecto, oferta mayorista de conductos y verticales que facilita el despliegue
de los operadores alternativos, y las redes móviles que permiten una cobertura
global a nivel nacional.
Telefónica considera que gracias al AMLT los operadores han conseguido
economías de alcance y de escala y así se ha incentivado su inversión aunque
opina que esta obligación no debe perdurar sin justificación y que ha llegado el
momento de eliminarla. Telefónica señala que la existencia de operadores
alternativos con infraestructura de acceso propia garantiza la competencia en
toda la geografía, razón por la que en su opinión sería innecesaria la
imposición de obligaciones de originación de llamadas con carácter nacional.
Telefónica indica que la ausencia de necesidad de esta medida es más
evidente en aquellas numeraciones de centrales con servicios OBA o donde se
estén realizando ofertas de acceso a infraestructura de obra civil. En su opinión
sobre estas zonas el mercado de referencia es plenamente competitivo, y no se
debería imponer ninguna obligación a Telefónica de provisión de servicios de
acceso mayorista, al menos, con operadores que tengan contratados servicios
en dichas centrales.
Contestación a las alegaciones
Las cuestiones planteadas por Telefónica sobre la posibilidad que tienen los
operadores alternativos de recurrir a otros servicios mayoristas diferentes del
AMLT han sido respondidas en el apartado correspondiente al cumplimiento del
test de los tres criterios. Igualmente, los aspectos referentes al despliegue de
red propia han sido abordados en los apartados precedentes.
Asimismo es preciso señalar que servicios mayoristas como la desagregación
del bucle o el acceso indirecto de banda ancha no están adaptados a las
necesidades concretas del cliente que requiere exclusivamente el servicio de
telefonía. Por ejemplo, las líneas de acceso indirecto de banda ancha
(GigADSL o ADSL-IP) no tienen configurada una conexión garantizada para la
prestación de VoIP, como sí tiene la oferta NEBA. Los operadores solo estarán
en condiciones técnicas adecuadas para desplegar su propia solución de voz a
medida que migren las líneas al servicio NEBA. Sin embargo, dado que
muchas de las conexiones de acceso indirecto se encuentran en zona sin
cobertura NEBA, los operadores necesitan el servicio AMLT para prestar el
servicio telefónico y dar continuidad al servicio empaquetado.
En sus alegaciones, Telefónica admite que el servicio AMLT ha servido para
que los operadores consigan economías de alcance y de escala e incentivar
que de forma progresiva se invierta en nueva infraestructura. Como se indica
en el apartado siguiente, se han detectado problemas de competencia para
prestar servicios al segmento empresarial, y particularmente para poder
completar la cobertura de estos clientes. Se considera que la posibilidad de
optar mediante el AMLT a completar la cobertura de clientes de mayor ARPU
resulta beneficioso para la competencia en las zonas en las que ya la hay, y es
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un factor de estímulo para incentivar la inversión de redes alternativas donde
no hay competencia.
Sin volver a hacer referencia al análisis de mercado ya realizado cabe incidir en
que el servicio de AMLT se considera imprescindible para que los operadores
puedan prestar en su minorista el servicio telefónico en una diversidad de
situaciones de fallo de mercado y con especial relevancia en el mercado de
empresas.
Al contrario de lo que indica Telefónica la existencia del servicio OBA en una
zona no significa que el mercado de referencia sea competitivo en dicha zona.
La oferta AMLT ofrece la posibilidad de que los operadores puedan prestar el
servicio telefónico en lugares en los que otros productos mayoristas no son
rentables para la prestación del servicio de voz en solitario. El acceso
telefónico, cuando es prestado utilizando el alquiler del bucle o el servicio
NEBA de Telefónica, sólo es rentable si el usuario contrata a la vez el servicio
de banda ancha, ya que la provisión por un operador alternativo de la conexión
de banda ancha mediante OBA o NEBA requiere inversiones sin suficiente
retorno por que un cliente de voz no retorna.
Por otro lado cabe insistir en que las facilidades para empresas que van
asociadas al servicio telefónico fijo son un requisito sin el cual no se pueden
hacer ofertas competitivas en el acceso telefónico para clientes empresariales.
Si consideramos la licitación de contratos de empresas con alguna de sus
líneas en una zona no competitiva, el resultado es una cuota de mercado
empresarial como la actual, que por sí misma indica la falta de competencia en
el segmento empresarial de este mercado.
En conclusión, a la vista de los datos anteriores se concluye que el estado de
despliegue actual de las redes alternativas en el ámbito en que se contrata el
AMLT no permite desregular el acceso. La desregulación de los servicios
mayoristas de acceso indirecto y el progresivo avance en la implantación de
NEBA permitirá que se reduzca el fallo de mercado de acceso a la línea
telefónica de forma paulatina.
I.4.7. Aspectos específicos del AMLT para competir en el mercado de
empresas
Telefónica afirma que los operadores de empresa no se coubican en las
centrales en función de economías de escala de sus clientes, sino en función
del mercado potencial. Telefónica señala que el ARPU de los servicios
empresariales es mucho más elevado que el de los servicios minoristas
normales y que por tanto las necesidades del servicio deberían implicar un
acceso a figuras mayoristas de mayor calado y no de mera reventa. Telefónica
achaca el uso de figuras como el AMLT “a una falta de interés por el cliente
final” por parte de los operadores alternativos.
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Por su parte, ASTEL subraya la importancia que tienen las obligaciones de
AMLT y los servicios de acceso indirecto para que los operadores puedan
prestar servicios al mercado empresarial, que requiere de una cobertura
geográfica que, en muchas ocasiones, no cabe atender con otras opciones
como el despliegue de redes propias, la desagregación del bucle o los servicios
de acceso indirecto de banda ancha al ser técnica y/o económicamente
inviables. Según ASTEL, el servicio AMLT es esencial para completar las
necesidades del segmento empresarial, especialmente para clientes con sedes
dispersas.
Contestación a las alegaciones
En el ámbito empresarial, la prestación de un servicio de voz adecuado a las
necesidades de este sector implica en ocasiones ofrecer una serie de servicios
suplementarios que si no se ofertan hacen inviable su contratación por las
empresas.
Como indica ASTEL el servicio AMLT es esencial para completar la cobertura
del segmento empresarial. También sucede esto cuando cada cliente tiene
múltiples sedes y alguna de ellas situada en zonas no competitivas. En casos
reales la dispersión en áreas de cobertura poco rentables de un número
relativamente reducido de las líneas que forman parte de un contrato puede
significar la pérdida del cliente corporativo.
Con fecha 5 de mayo de 2016 la CNMC aprobó una Resolución para incluir en
la oferta AMLT los tipos de líneas y funcionalidades empresariales
demandadas por los operadores. Las consideraciones acerca de la necesidad
de incluir determinadas facilidades empresariales suplementarias fueron objeto
de valoración en dicho expediente. En particular, en dicho procedimiento se
concluyó que los servicios y configuraciones de líneas con facilidades para
empresas son imprescindibles para eliminar las barreras detectadas en los
mercados de acceso y originación de llamadas en redes fijas para la prestación
del servicio telefónico. Como resultado de lo anterior se añadieron a la oferta
AMLT las líneas de enlace y centrex, que incorporan la capacidad de soportar
los servicios destinados a las empresas.
En definitiva, en el segmento empresarial el servicio AMLT representa una
herramienta que permite la prestación del servicio a clientes empresariales que
tienen un subconjunto de sus sedes dispersas en lugares en los que resulta
complicado obtener retorno de la inversión, mejorando asimismo las
posibilidades de migración a red propia del operador en las zonas con mayor
retorno.
En línea con el planteamiento de ASTEL, cabe reiterar que el servicio AMLT
debe seguir estando configurado de tal manera que pueda responder a las
necesidades del segmento empresarial. El análisis de mercado efectuado en el
presente procedimiento confirma que en el segmento empresarial se detectan
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algunos de los principales problemas de competencia en relación con el acceso
a la red de telefonía pública desde una ubicación fija.
I.4.8. Solicitud de mantenimiento de la preselección sin AMLT para
empresas
Orange considera proporcionado que se imponga la obligación de acceso
indirecto a la red de Telefónica sin la contratación de la línea AMLT cuando se
trate de líneas de empresas. Orange solicita que la CNMC aclare si se elimina
el servicio de preselección sin AMLT para clientes empresariales.
Telecable indica que mantener la imposición de la obligación de preselección
cuando este servicio no se contrata con AMLT le resulta necesario porque hay
un número elevado de clientes que usan la preselección y Telefónica deniega
determinadas solicitudes de provisión de AMLT sobre líneas que ya se
encuentran preseleccionadas. En concreto Telecable señala que Telefónica
deniega las solicitudes de cambio de líneas preseleccionadas a AMLT con la
causa "no susceptibles de acogerse al AMLT". Telecable indica que la
incorporación en el servicio AMLT de línea analógica de enlace, línea digital
RDSI Básico de enlace y líneas centrex individuales y centrex para centralita al
AMLT es la solución óptima, pero que mientras estas líneas no se puedan
provisionar de facto Telefónica debería seguir estando obligada a prestar los
servicios de preselección sin AMLT.
Vodafone solicita el mantenimiento del servicio de preselección sin AMLT.
Insiste en que la situación del mercado de empresas es dramática, suponiendo
más del 30% de los ingresos del sector y siendo la cuota de mercado de
Telefónica del 76,7%, y que por esa razón los servicios de preselección y
AMLT son críticos para conseguir una competencia efectiva en el mercado de
empresas. Vodafone considera que debería mantenerse la obligación de
preselección ya que aún existe un mercado de clientes empresariales que
utilizan estos servicios: entre sus clientes la mayor parte de las empresas
utilizan preselección sin AMLT por lo que si el servicio se dejase de prestar
perdería la mayor parte de sus clientes empresariales. Vodafone indica que la
supresión de la obligación de dar el servicio de preselección sin AMLT le
supondría no solo la pérdida de los ingresos directamente asociados al
servicio, sino también la pérdida de todos los servicios del cliente afectado.
Contestación a las alegaciones
No se comparte la idea de que la preselección sea una obligación
imprescindible por cuanto la prestación del servicio AMLT lleva aparejada la del
servicio de preselección permitiendo la realización de llamadas mediante el
mismo procedimiento de preselección. En efecto, el servicio AMLT prestado en
compañía de preselección resulta un producto más completo que el servicio de
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preselección en solitario. El servicio AMLT añade valor al servicio de
preselección en solitario al permitir facturar a los clientes el servicio de acceso
telefónico, que de otra forma sería contratada por el usuario con Telefónica.
El hecho de que el servicio AMLT permita al operador presentar una factura
única al usuario (incluyendo en ella la cuota de línea) es un valor comercial
para competir en la prestación del servicio telefónico. De esta mejora respecto
de la preselección además se benefician tanto el operador, que mejora su
imagen frente al usuario, como el propio usuario, que evita tener doble factura
de un solo servicio. Esta característica es considerada por los operadores
como una ventaja y está en el origen de la introducción del servicio AMLT.
No cabe considerar que exista una carga económica injustificada por la
facturación de la cuota de abono dentro del servicio AMLT ya que los precios
mayoristas guardan orientación a costes, por lo que estos precios no
constituyen un obstáculo. Asimismo los servicios suplementarios tienen en su
caso el mismo carácter opcional que en la prestación minorista y los precios
minoristas son trasladados al mayorista por lo que su provisión tampoco
representa una dificultad, sino más bien una oportunidad, frente al servicio de
preselección.
En base a lo anterior se puede considerar que la obligación de preselección es
una obligación que, si bien ha tenido un efecto muy positivo sobre la
competencia, ha quedado superada por el servicio AMLT.
La migración, en su caso, de un cliente de preselección en solitario a AMLT
requiere una acción comercial y una modificación en la provisión pero no
implica ninguna merma, sino todo lo contrario, en las prestaciones y
características del servicio de acceso.
Por último, los datos de líneas de los servicios de AMLT y de preselección
muestran una tendencia de preferencia del servicio AMLT frente a la
preselección sin AMLT. La preselección sin AMLT lleva años en descenso.
Cabe suponer además que la preferencia de los operadores por el AMLT sea
mayor con la inclusión en el servicio AMLT de las líneas destinadas a servicios
para empresas.
En base a todo lo anterior se considera proporcionado retirar la obligación de
preselección sin AMLT. La simplificación de la regulación es un objetivo
deseable en un caso como éste en el que existe un sustituto perfecto como es
el servicio AMLT.
Ante las alegaciones de Orange cabe indicar que la eliminación de la obligación
del servicio de preselección sin AMLT incluye a las líneas de clientes con CIF o
clientes empresariales, es decir que la eliminación de la obligación es para
todas las líneas preseleccionadas y sin AMLT.
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En relación con las alegaciones de Telecable sobre la denegación por parte
Telefónica de solicitudes de la provisión del servicio AMLT sobre líneas que
tiene Telecable preseleccionadas cabe señalar que los servicios empresariales
fueron incluidas en el AMLT mediante Resolución de 5 de mayo de 2016
133
.
Telefónica está obligada por tanto a prestar al AMLT sobre las líneas con
funcionalidades para empresas que contempla la oferta AMLT. No corresponde
al objeto de este procedimiento resolver sobre la problemática de la alegación
referida. Cabe en todo caso recalcar que las condiciones de la oferta AMLT son
de obligado cumplimiento y que en una situación como la descrita el operador
debe presentar ante la CNMC la información de denegación de acceso, que
quedará sujeta a procedimiento de conflicto de acceso para su resolución.
I.4.9. Solicitud de ampliación del plazo con selección y preselección en
líneas AMLT
ASTEL solicita la ampliación de 6 a 12 meses del plazo transitorio para el
levantamiento de las obligaciones de selección llamada a llamada y de
preselección de operador en líneas sin vinculación con AMLT. ASTEL alega la
existencia de clientes empresariales internacionales con contratos anuales.
ASTEL alega que en 12 meses se podría realizar una migración ordenada y
efectiva a otros servicios, dando cumplimiento a las obligaciones contractuales
asumidas y evitar cualquier perjuicio a los clientes.
Orange indica que considera necesario un plazo de migración al menos de 6
meses para la migración de estos servicios al servicio AMLT o para la baja del
servicio activo de los clientes.
Telecable solicita que el periodo transitorio de 6 meses se amplíe en un plazo
de tiempo indefinido hasta que Telefónica deje de considerar las solicitudes de
cambio de líneas preseleccionadas a AMLT como "no susceptibles de acogerse
al AMLT".
Vodafone solicita que, si se elimina la preselección sin AMLT, se extienda el
periodo transitorio a 1 año para permitir hacer un estudio de las necesidades
del cliente y tratar de buscar una alternativa, ya que en su opinión las
necesidades particulares de un cliente que no sean satisfechas completamente
por su operador pueden determinar que el cliente tome la decisión de cambiar
de proveedor.
Contestación a las alegaciones
133
Resolución, de 5 de mayo de 2016, sobre la modificación de la Oferta de AMLT
(OFE/DTSA/412/15). El apartado II.9 añade al servicio AMLT líneas con servicios de tipo
empresarial.
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Se estima que el plazo de 6 meses otorgado es suficiente para tomar las
decisiones que el operador considere oportunas, preparar y realizar la
notificación al cliente de la nueva situación, y en su caso para buscar una
solución de migración. En dicho plazo se podrá realizar la notificación con un
periodo suficiente y ajustado a la legislación y al contrato del usuario teniendo
en consideración la circunstancia por las que se cancela el servicio de
preselección sin AMLT.
El plazo de 6 meses es asimismo suficiente para no perjudicar a la efectividad
de las acciones comerciales o de cancelación que lleve a cabo el operador. Los
operadores pueden por tanto considerar las adaptaciones a desarrollar
teniendo en cuenta que el mencionado plazo tendrá inicio en el momento de
entrada en vigor de la Resolución que dé fin al presente procedimiento.
I.4.10. Necesidad de reforzar las medidas aplicables al mercado
corporativo
BT considera necesario que se refuerce en el análisis de mercado el papel que
realiza el servicio de AMLT en el mercado corporativo mediante referencias
directas en la Resolución. A tal efecto BT propone incluir una mención explícita
a los servicios empresariales en el apartado de obligaciones relativo a la
obligación de proporcionar los servicios de originación y el acceso mayorista a
la línea telefónica a todos los operadores.
Contestación a las alegaciones
La redacción del presente análisis de mercado se limita a señalar de forma
genérica las líneas adscritas y los servicios incluidos. De lo anterior es
consecuencia que se encuentren recogidas tanto las líneas residenciales como
las empresariales.
Por último, debe tenerse en cuenta que el presente análisis de mercado trata a
lo largo de todo su desarrollo sobre los problemas de competencia que se han
detectado en el segmento empresarial y sobre cómo estos fallos de mercado
deben ser remediados mediante las medidas que en este texto se proponen.
Como ejemplo uno de los principales argumentos sobre los que se imponen las
obligaciones en este procedimiento es la necesidad de prestación de líneas
AMLT para permitir el acceso mayorista a la línea telefónica en el segmento
empresarial.
En consecuencia se considera que el actual redactado es una declaración
suficientemente genérica que recoge los servicios destinados a las empresas.
I.4.11. Supresión de las obligaciones relativas a la retención de clientes
BT y Orange consideran adecuada la supresión de la prohibición de la práctica
de recuperación de clientes. Para BT se trata de una obligación minorista,
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mientras que para Orange este carácter minorista la convierte hoy en día en
desproporcionada.
Por el contrario, ASTEL opina que debe mantenerse, mientras que Vodafone y
Telecable consideran que la supresión puede tener sentido desde el punto de
vista del mercado residencial, pero que debería mantenerse esta obligación
para el mercado de empresas.
Por otro lado, Orange, BT y ASTEL coinciden en proponer que se prohíba la
transferencia de cualquier tipo de información por parte de las divisiones
mayoristas de Telefónica a sus divisiones minoristas.
Contestación a las alegaciones
Por lo que se refiere a la posibilidad de mantener la prohibición de recuperación
de clientes limitada al ámbito empresarial, aun siendo conscientes de los
problemas que todavía existen en esa parte del mercado, no parece que esta
medida sea un instrumento eficaz y adecuado para hacerlo más competitivo.
En este sentido, los operadores denunciaban que la selección de operador era
muy necesaria en el mercado de empresas, entre otras razones, para poder
prestar servicio a grandes o medianas empresas con sucursales situadas en
áreas donde es necesaria el uso de la selección de operador para hacer
competitiva la oferta y rentable la actividad de comunicaciones electrónicas que
se prestase al cliente final. En estos casos de contratos de cierta duración, la
práctica de recuperación de clientes no tiene tanta incidencia.
Entre las razones, además de las señaladas en el análisis de la medida, debe
incluirse también la necesidad facilitar la progresiva apertura de este mercado.
En efecto, dada la madurez del mercado minorista de acceso a la red de
telefonía desde una ubicación fija, la obligación precitada no parece ya
proporcionada, siendo el mercado lo suficientemente robusto y dinámico como
para no necesitar medidas de carácter primordialmente minorista (como la
prohibición de recuperar clientes).
A este respecto, debe recordarse que el marco comunitario y nacional
establecen una preferencia por la adopción de medidas regulatorias de carácter
mayorista, dado el menor impacto que este tipo de instrumentos tienen sobre la
política comercial de un agente como Telefónica, que actúa en un mercado
liberalizado. Así, según el artículo 13.4 de la LGTel, “en la determinación de
[las] obligaciones específicas se otorgará preferencia a las medidas en
mercados al por mayor frente a las actuaciones en los mercados al por menor
correspondientes”.
Por otra parte, debe tomarse en consideración el hecho de que, desde el punto
de vista de su control, el respeto de las obligaciones mayoristas es más
fácilmente verificable que el control de las obligaciones minoristas.
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En cuanto a la posibilidad de incluir una referencia expresa a la prohibición de
transferencia de información entre las divisiones mayoristas y minoristas de
Telefónica, es preciso señalar que esta prohibición ya viene establecida en el
artículo 12.7 de la LGTel.
I.4.12. Fraude a numeración 118AB
R Cable denuncia los problemas que tiene con los fraudes que se producen a
través de numeración 118AB de servicios de consulta telefónica para números
de abonado cuando el abonado que llama está preseleccionado con AMLT.
El artículo 14.6 del Reglamento MAN no incluye la numeración 118AB entre
aquella que puede ser preseleccionada y por tanto aunque el abonado tenga
contratado el servicio telefónico con R Cable con AMLT las llamadas a esos
números las cursa Telefónica. Por tanto, R Cable no puede implantar ningún
tipo de control para detectar con la antelación suficiente los posibles casos de
tráfico irregular hacia numeración que no puede ser preseleccionada hasta que
recibe la factura por parte de Telefónica.
Contestación a las alegaciones
No corresponde a este procedimiento el examen de la cuestión planteada por R
Cable puesto que se trata de una modificación que, en su caso, deberá
examinarse en el ámbito de la modificación de la OIR o de modificación de la
preselección/AMLT, de un conflicto o a través de una consulta.
II. ALEGACIONES RELATIVAS AL MERCADO MINORISTA DE ACCESO
TELEFÓNICO FIJO
Telefónica considera que el mercado minorista de acceso telefónico fijo
evoluciona en condiciones de competencia efectiva, por lo que no se cumpliría
el test de los tres criterios. No obstante, no vincula el incumplimiento del test
con la imposición de obligaciones en el mercado mayorista 2/2007. De manera
general, Telefónica sostiene que los argumentos por los que considera que el
mercado 2/2007 no es susceptible de regulación ex ante son trasladables al
mercado minorista descendente.
Vodafone comparte el planteamiento del marco regulatorio acerca de la
preferencia por la regulación a nivel mayorista sobre la que se dicte como
consecuencia del análisis a nivel minorista. Sin perjuicio de lo anterior,
Vodafone estima necesario que determinadas obligaciones actualmente
vigentes en virtud del análisis del mercado 1/2007 que trasladen al mercado
2/2007.
- En lo que respecta al segmento constituido por el mercado minorista de
masas, Vodafone considera necesario el mantenimiento de la obligación de
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transparencia, de manera que Telefónica continúe comunicando
previamente sus ofertas comerciales a la CNMC para que éstas sean
sometidas al test de replicabilidad ex ante. Asimismo, Vodafone entiende
necesario mantener la obligación de separación de cuentas y contabilidad
de costes, por su vinculación con otras obligaciones regulatorias
(orientación a costes de determinados servicios minoristas, servicio
universal o análisis de empaquetamientos de banda ancha).
- Por otro lado, Vodafone destaca la elevada cuota de mercado en el
segmento empresarial. La desregulación de mercado minorista de acceso
telefónico implicaría el dejar de controlar la replicabilidad de aquellas ofertas
dirigidas al segmento empresarial que no incluyan el servicio de acceso a
Internet de banda ancha
134
, a lo que este operador se opone.
Orange coincide con Vodafone en la necesidad de mantener el control ex ante
en el mercado minorista de acceso. En lo que respecta al mercado de telefonía
fija comercializada conjuntamente con el servicio de banda ancha, Orange
propone imponer a Telefónica la prohibición de lanzar al mercado ofertas en las
que separe el acceso y la banda ancha. Según este operador, Telefónica
podría lanzar al mercado ofertas minoristas en las que, ofreciendo un precio de
acceso muy competitivo, acapare el mercado de banda ancha produciendo un
efecto anticompetitivo en el mercado al evitar el control sobre el acceso.
Contestación a las alegaciones
En respuesta a Telefónica, a lo largo del presente documento se han apuntado
las razones por las que esta Comisión ha determinado la necesidad de regular
el mercado 2/2007. La desregulación del mercado 1/2007 está necesariamente
ligada a la regulación propuesta.
En cuanto a la aplicación del test de replicabilidad ex ante a las ofertas
minoristas sobre el servicio de acceso telefónico, esta Comisión estima que el
test no resulta necesario en las actuales circunstancias, por los siguientes
motivos:
- El test de replicabilidad resulta de aplicación siempre que el servicio de
acceso telefónico se comercialice con el servicio de acceso a Internet de
banda ancha, ya sea de manera empaquetada o bien a través de una venta
conjunta
135
. Por tanto, y sin entrar en el fondo de la misma, carecen de
134
Para las ofertas dirigidas a clientes empresariales que empaqueten el servicio de acceso
telefónico con el de banda ancha resultarían de aplicación las previsiones de la Resolución
sobre los mercados de banda ancha.
135
Así se establece en la Resolución de la CMT de 3 de noviembre de 2011, por la que se
revisa la metodología de análisis ex ante de las ofertas comerciales de Telefónica de España,
S.A.U. (AEM 2010/896).
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fudamento las razones de Orange sobre las que apoya su petición de
prohibir a Telefónica lanzar ofertas que separen el acceso de la banda
ancha.
- Con respecto a la aplicación de un control ex ante a las ofertas minoristas
de acceso telefónico dirigidas al segmento empresarial, ha de tenerse en
cuenta que parte de este tipo de ofertas quedarían incluidas dentro del
ámbito de aplicación del test de replicabilidad económica que se establece
en los mercados de banda ancha. Como se ha señalado en el presente
documento, el servicio AMLT se constituye como una herramienta
fundamental para competir en el mercado empresarial, pues permite
complementar la cobertura directa de los operadores para alcanzar las
distintas ubicaciones de sus clientes. En este sentido, el test de
replicabilidad económica para el segmento empresarial es de aplicación a
ofertas complejas, que incluyen tanto el servicio de banda ancha como el
uso del servicio AMLT para proveer el servicio de acceso telefónico a
aquellas sedes no cubiertas por otros servicios mayoristas. En cuanto a la
provisión del servicio minorista de acceso telefónico a clientes
empresariales no vinculada al servicio de banda ancha, la aplicación del test
de replicabilidad ex ante puede ser desproporcionada. No se ha detectado
ningún caso de irreplicabilidad de este tipo de servicios durante la vigencia
de la obligación en virtud de la Resolución de 5 de marzo de 2009.
- Finalmente, las funciones que cumple la obligación de separación de
cuentas y contabilidad de costes correspondientes al mercado 1/2007,
pueden ser cubiertas a través de las obligaciones impuestas en el mercado
2/2007 y en el resto de mercados mayoristas regulados. Por tanto, no
quedarán afectados ni la desagregación de los servicios minoristas que
figuran en la contabilidad de costes, ni la determinación del coste neto del
servicio universal ni tampoco el análisis de los empaquetamientos de banda
ancha.
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ANEXO III
Acrónimos
ADSL: Línea de Abonado Digital Asimétrica
AMLT: Acceso Mayorista a la Línea Telefónica
ARPU: Ingreso medio por usuario (Average revenue per user)
BEREC: Body of European Regulators of Electronic Communications
Bitstream: Servicio de acceso indirecto
BU-LRIC: bottom-up long run incremental cost
Bundling: Empaquetamiento de servicios
DOCSIS 3.0: Especificación de Interfaz para Servicios de Datos por Cable
FTTx: Fibra hasta x (Fiber to the x)
FTTH: Fibra hasta el hogar (Fiber to the Home)
IRNST: Incremento Reducido pero Significativo y no Transitorio en el nivel de
precios de un hipotético monopolista (SSNIP test en su acepción inglesa)
MARCo: Oferta Mayorista de Acceso a los Registros y Conductos
NEBA: Nuevo Ethernet de Banda Ancha
NGA: Acceso de nueva generación (Next Generation Access Network)
NGN: Redes de nueva generación (Next Generation Networks)
OBA: Oferta Bucle Abonado
OIR: Oferta de Interconexión de Referencia
OTT: Over the Top
PSM: Poder significativo de mercado (SMP en su acepción inglesa)
RTC: Red telefónica conmutada
RTPF: Red telefónica pública fija
Servicio Premium: Servicio de mayor valor
STB: Servicio Telefónico Básico
VDSL: Línea de Abonado Digital de Alta Velocidad
