Resolución ANME/DTSA/003/18 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 12-06-2019
| Fecha | 12 Junio 2019 |
| Número de expediente | ANME/DTSA/003/18 |
| Tipo de proceso | Análisis de mercados -ANME- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
1 de 79
RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE APRUEBA LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE
LOS MERCADOS DE TERMINACIÓN DE LLAMADAS AL POR MAYOR EN
REDES TELEFÓNICAS PÚBLICAS INDIVIDUALES FACILITADA EN UNA
UBICACIÓN FIJA (MERCADO 1/2014), LA DESIGNACIÓN DE OPERADORES
CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS, Y SE ACUERDA SU NOTIFICACIÓN A LA
COMISIÓN EUROPEA Y AL ORGANISMO DE REGULADORES EUROPEOS
DE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta de la Sala
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 25 de julio de 2019
Visto el procedimiento de definición y análisis de los mercados de terminación
de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas individuales facilitada en
una ubicación fija, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo
siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información
pública
Con fecha 7 de noviembre de 2018, la Directora de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC) acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis de los
mercados de terminación de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas
individuales facilitada en una ubicación fija (mercado 1/2014), la designación de
operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas.
En el mismo oficio se notificó también el acuerdo de apertura de un trámite de
consulta pública, para que cualquier persona física y jurídica pudiera formular las
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
2 de 79
observaciones o sugerencias que tuviera por convenientes y todos los
interesados pudieran alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estimasen pertinentes sobre la propuesta de proyecto de medida que se
adjuntaba al referido oficio.
El citado acto fue publicado en el BOE número 278, de 17 de noviembre de 2018.
Segundo.- Escrito de alegaciones en el marco del período consulta pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: Vodafone España, S.A.U. (Vodafone), Asociación de Empresas
Operadoras y de Servicios de Telecomunicaciones (ASTEL), Orange Espagne,
S.A.U. (Orange) y Telefónica de España, S.A.U. (Telefónica), DIGI SPAIN
TELECOM, S.L. (Digi) y MASMOVIL IBERCOM, S.A. (Masmovil).
Tercero.- Informe de la Sala de Competencia
de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(LCNMC) y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por
el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC
ha emitido informe sin observaciones.
Cuarto.- Notificación del proyecto de medida
Con fecha 13 de junio de 2019, la Sala de Supervisión Regulatoria aprobó la
Resolución por la que se acuerda notificar a la Comisión Europea, al Ministerio
de Economía y Empresa, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación
(ANR) y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones
Electrónicas (ORECE) el proyecto de medida relativo a la definición y análisis de
los mercados de terminación de llamadas al por mayor en redes telefónicas
públicas individuales facilitada en una ubicación fija.
Quinto.- Escrito del Ministerio de Economía y Empresa
En fecha 19 de julio de 2019 tuvo entrada en el registro de la CNMC un escrito
del Ministerio de Economía y Empresa, en el que indica que no tiene
observaciones al proyecto de medida comunicado en virtud del antecedente de
hecho anterior.
Sexto.- Escrito de la Comisión Europea
En fecha 12 de julio de 2019, la Comisión Europea ha dirigido a la CNMC un
escrito (con referencia ES/2019/2186) en el que indica que no tiene ninguna
observación que formular al proyecto de medida comunicado en virtud del
Antecedente de Hecho Cuarto.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
3 de 79
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Habilitación competencial
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel),
incorpora a la legislación sectorial nacional el marco normativo europeo sobre
comunicaciones electrónicas. En particular, la Directiva Marco
1
y la Directiva de
Acceso
2
regulan el procedimiento de definición y análisis de mercados y las
obligaciones que podrán imponer las Autoridades Nacionales de
Reglamentación (ANR) a los operadores identificados con poder significativo de
mercado.
A este respecto cabe indicar que el 11 de diciembre de 2018 se ha aprobado la
Directiva (UE) 2018/1972, por la que se establece el Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas (2018 DOUE L321/36) (en adelante, el Código),
que revisa y refunde el citado marco normativo europeo de 2002, revisado en
2009. No obstante, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 125, las
Directivas Marco y de Acceso, así como el resto del marco normativo de 2002,
quedarán derogadas con efectos a partir del 21 de diciembre de 2020
3
. Ello sin
perjuicio de la obligación de los Estados Miembros de trasponer el citado Código
Europeo a su Derecho nacional, a más tardar, en dicha fecha.
Con fecha 9 de octubre de 2014, la Comisión Europea (CE) adoptó la
Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios
dentro del sector de las comunicaciones electrónicas susceptibles de regulación
ex ante de conformidad con la Directiva Marco (Recomendación de 2014)
4
. La
Recomendación incluye una lista de mercados de referencia que, a priori, son
susceptibles de ser sometidos a regulación ex ante. A este respecto, la
Recomendación incluye el mercado de terminación de llamadas al por mayor en
redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija como
Mercado 1.
Por su parte, los artículos 13 y 70.2 de la LGTel, así como el artículo 6 de la
LCNMC, reconocen a este organismo las facultades de: (i) definir y analizar los
mercados de referencia, (ii) determinar los operadores con poder significativo en
el mercado, e (iii) imponer, mantener, modificar o suprimir las obligaciones
específicas a dichos operadores.
1
Directiva 2002/21/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa a un
marco regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por
la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009.
2
Directiva 2002/19/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa al acceso
a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión,
modificada por la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009.
3
Además, cabe indicar que el procedimiento de cooperación con la Comisión Europea, en el
ámbito de los procedimientos de revisión ex ante de los mercados de referencia, está recogido,
entre otros, en los artículos 32 y 33 del citado Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas.
4
DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
4 de 79
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, dicho procedimiento debe
realizarse en un plazo de tres años, contado desde la adopción de una medida
anterior relativa a ese mercado, y en el plazo de dos años tras la adopción de la
Recomendación o cualquier actualización de la misma para mercados no
notificados previamente a la CE. En el análisis llevado a cabo por la ANR,
deberán tenerse en cuenta las Directrices establecidas por la CE sobre análisis
del mercado y evaluación del peso significativo en el mismo dentro del marco
regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas
(Directrices)
5
.
Por último, el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas,
acceso a las redes y numeración (Reglamento de Mercados)
6
, aprobado por
Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, desarrolla, a través de sus artículos
2 a 5, el procedimiento a seguir por esta Comisión para la identificación y análisis
de los mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de
servicios de comunicaciones electrónicas, y el contenido de las obligaciones que
potencialmente pueden ser impuestas a los operadores que posean poder
significativo en cada mercado considerado.
Por tanto, la CNMC resulta competente para revisar los mercados de terminación
de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas individuales facilitada en
una ubicación fija (mercado 1/2014), con objeto de determinar si el mismo se
desarrolla en un entorno de competencia efectiva, identificar en su caso a los
operadores que poseen poder significativo en dicho mercado y determinar las
obligaciones específicas apropiadas que deban ser exigibles a tales operadores.
SEGUNDO.- Adopción de la medida definitiva relativa a la definición y
análisis de los mercados de terminación de llamadas al por mayor en redes
telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija
Con fecha 9 de octubre de 2014, la Comisión Europea adoptó la Recomendación
relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de
las comunicaciones electrónicas susceptibles de regulación ex ante de
conformidad con la Directiva Marco (en adelante, la Recomendación)
7
. La
Recomendación de 9 de octubre de 2014 sustituye a la Recomendación hasta
entonces vigente de 17 de diciembre de 2007
8
.
5
DOUE C159/1 de 7 de mayo de 2018.
6
Este reglamento sigue en vigor en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera
de la LGTel.
7
DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
8
Recomendación de la Comisión Europea de 17 de diciembre de 2007, relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los
servicios de comunicaciones electrónicas (Recomendación 2007/879/CE).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
5 de 79
Entre los mercados que, de acuerdo con la citada Recomendación, se
consideran susceptibles a priori de regulación ex ante, se incluye el mercado de
terminación de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas individuales
facilitada en una ubicación fija como Mercado 1.
Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco
9
, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC
debe notificar los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, el ORECE y a las ANR de los otros Estados miembros de la
Unión Europea, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis de
mercados, la identificación de operadores con poder significativo de mercado y
la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de obligaciones
específicas a dichos operadores.
Tal y como se ha expuesto en los antecedentes de la presente Resolución,
teniendo en cuenta las alegaciones presentadas por los operadores a la consulta
pública, se procedió a notificar el proyecto de medida relativo a la definición y
análisis de los mercados de terminación de llamadas al por mayor en redes
telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija a la Comisión
Europea, al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea,
al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad, para que formularan sus observaciones.
En fecha 12 de julio de 2019, la Comisión Europea remitió un escrito por el que
indicaba que no tenía ninguna observación que formular en relación con el
proyecto de medida notificado, señalando asimismo que, de conformidad con el
artículo 7, apartado 7, de la Directiva marco, la CNMC podría adoptar el proyecto
de medida, debiendo comunicarlo a la Comisión Europea.
En fecha 19 de julio de 2019, el Ministerio de Economía y Empresa remitió un
escrito en el que comunicaba asimismo que no tenía observaciones al proyecto
de medida notificado.
Habiendo transcurrido el plazo de un mes establecido en el artículo 7.3 de la
Directiva Marco desde que se notificó el proyecto de medida, el ORECE y otras
ANR no han formulado observaciones al mismo.
En consecuencia, en virtud de la presente Resolución se aprueba, en su cuarta
ronda de revisión, la definición y análisis de los mercados de terminación de
llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una
ubicación fija, en los términos expuestos en el Documento y los Anexos que se
adjuntan a la presente Resolución.
9
Directiva 2002/21/CE de 7 de marzo de 2002 relativa a un marco regulador común de las redes
y los servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por la Directiva 2009/136/CE, de 25
de noviembre de 2009.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
6 de 79
Por último, procede la comunicación de la presente Resolución y sus Anexos a
la Comisión Europea y al ORECE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
7, apartado 8, de la Directiva Marco.
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia.
RESUELVE
Primero.- Aprobar la definición y el análisis de los mercados mayoristas de
terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales facilitada en
una ubicación fija, que se adjunta a la presente Resolución como Documento 1,
así como sus Anexos.
Segundo.- Considerar que los mercados mayoristas de terminación de llamadas
en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija
constituyen mercados de referencia susceptibles de regulación ex ante, de
conformidad con lo dispuesto en la Directiva Marco y en el artículo 13 de la Ley
9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
Tercero.- Determinar que los citados mercados no son realmente competitivos,
en el sentido de lo dispuesto en el apartado 4, artículo 16, de la Directiva Marco
Cuarto.- Considerar que los operadores recogidos en el Anexo 1 de la presente
Resolución tienen poder significativo en los citados mercados, en el sentido de
lo dispuesto en el apartado 2, artículo 14, de la Directiva Marco, y en el Anexo II,
apartado 27 de la Ley General de Telecomunicaciones.
Quinto.- Imponer a las empresas recogidas en el Anexo 1 de la presente
Resolución las obligaciones recogidas en el Anexo 2, y a Telefónica de España,
S.A.U. las obligaciones recogidas en el Anexo 3.
Sexto.- Comunicar a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas la definición y análisis de los
mercados de terminación de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas
individuales facilitada en una ubicación fija.
Séptimo.- Acordar la publicación del presente acto en el Boletín Oficial del
Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1 de la LGTel.
Octavo.- La presente Resolución entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
7 de 79
recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
8 de 79
CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 10
II. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE .............................................. 10
II.1. Descripción del servicio mayorista ................................................................... 10
II.2. Definición del mercado relevante de producto ................................................. 11
II.2.1. Caracterización del servicio de terminación ............................................... 11
II.2.2. Implicaciones del sistema de “pago por el llamante” en la definición de
mercado ..................................................................................................... 13
II.2.3. Terminación mediante técnicas tradicionales y técnicas IP ........................ 14
II.2.4. Terminación de llamadas en números de tarifas especiales y números cortos
15
II.2.5. Restricciones indirectas ............................................................................. 16
II.2.6. Impacto del origen de la llamada en la definición del mercado de producto 18
II.3. Definición del mercado relevante geográfico ................................................... 19
II.4. Conclusión en relación con la definición del mercado ...................................... 19
II.5. Mercados susceptibles de regulación ex ante ................................................. 20
III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN DE
LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO ....................................................................................................... 20
III.1. Descripción de la estructura del mercado ........................................................ 20
III.1.1. La oferta: cuotas de mercado ................................................................... 20
III.1.2. Existencia de barreras a la entrada y competencia potencial en los mercados
de referencia .............................................................................................. 22
III.2. Análisis de la competencia efectiva en los mercados ...................................... 23
III.2.1. Poder compensatorio ................................................................................ 23
III.2.1.1. OMR y OMVC / Operadores de telefonía fija .......................................... 24
III.2.1.2. Operador histórico / Operadores alternativos de telefonía fija ................ 24
III.2.1.3. Conclusiones sobre el poder compensatorio .......................................... 26
III.3. Conclusiones en relación con la determinación de los operadores con Poder
Significativo de Mercado .......................................................................................... 26
IV. DE IDENTIFICACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO ....................................................................................................... 27
V. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS
A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL MERCADO ... 28
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
9 de 79
V.1. Principios a aplicar por el regulador en la elección de las obligaciones más
idóneas .................................................................................................................... 28
V.2. Principios a aplicar por el regulador conforme a la recomendación de tarifas de
terminación de la Comisión Europea ........................................................................ 30
V.3. Identificación de problemas de competencia en los mercados de referencia y
relacionados............................................................................................................. 31
V.3.1. Terminación del tráfico originado fuera del Espacio Económico Europeo
(EEE) ......................................................................................................... 32
V.4. Obligaciones a imponer ................................................................................... 33
V.4.1. Obligación de acceso ................................................................................. 33
V.4.2. Obligación de control de precios y relacionadas ......................................... 35
V.4.2.1.Obligación de orientación a costes según un modelo BU-LRIC .............. 36
V.4.2.2.Precio resultante del modelo BU-LRIC Puro ........................................... 36
V.4.2.3.Implicaciones en la interconexión ligadas a la tecnología de red ............ 38
V.4.2.4.Contexto europeo de precios de terminación fija .................................... 40
V.4.2.5.Obligaciones de contabilidad de costes y de separación de cuentas ...... 41
V.4.2.6.Tratamiento de las llamadas originadas fuera del EEE ........................... 42
V.4.3. Estructura tarifaria de los precios de terminación de los operadores con
PSM…………………………. ....................................................................... 43
V.4.4. Obligación de no discriminación ................................................................. 43
V.4.5. Obligación de transparencia ....................................................................... 44
V.4.5.1.Obligaciones de transparencia respecto a la obligación de no
discriminación. .................................................................................................... 44
V.4.5.2.Obligación de publicar una oferta de referencia ...................................... 45
V.4.5.3. Obligaciones de transparencia respecto a las llamadas con originación
fuera del EEE……………………………………………………………………………45
V.4.6. Conclusiones en relación con las obligaciones ex ante a imponer ............. 46
ANEXO 1: LISTA DE OPERADORES DESIGNADOS CON PODER
SIGNIFICATIVO EN LOS MERCADOS ANALIZADOS .................................. 47
ANEXO 2: OBLIGACIONES A IMPONER A LOS OPERADORES DEL ANEXO
1, A EXCEPCIÓN DE TELEFÓNICA ............................................................... 49
ANEXO 3: OBLIGACIONES A IMPONER A TELEFÓNICA ........................... 52
ANEXO 4: IMPACTO ECONÓMICO DE LA RESOLUCIÓN ........................... 58
ANEXO 5: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS .................................................................. 59
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
10 de 79
DOCUMENTO 1
PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE LOS
MERCADOS MAYORISTAS DE TERMINACIÓN EN REDES TELEFÓNICAS
PÚBLICAS INDIVIDUALES FACILITADA EN UNA UBICACIÓN FIJA, LA
DESIGNACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES ESPECÍFICAS
(EXPEDIENTE ANME/DTSA/003/18/M1-2014)
I. INTRODUCCIÓN
El objeto del presente procedimiento es la cuarta revisión de los mercados
mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales
facilitada en una ubicación fija. La tercera revisión de estos mercados fue
aprobada por la CNMC a través de la Resolución de 23 de septiembre de 2014
10
.
El primer paso en el análisis es la definición del mercado relevante. Éste tiene
por objetivo analizar de forma sistemática cual es el conjunto mínimo de
productos y servicios que conforman un mismo mercado, delimitando a su vez
su ámbito geográfico, para a continuación examinar si existe competencia
efectiva en el mismo y, finalmente, concluir si es susceptible o no de regulación
ex ante. Para ello, como se ha dicho, se tomarán en cuenta los criterios
establecidos en las Directrices europeas.
Posteriormente, se determinará si existen uno o varios operadores que tengan
poder significativo de mercado y, en ese caso, se fijarán las obligaciones
específicas que procede imponer a dicho(s) operador(es).
Así pues, a continuación, se describirán los productos o servicios que, por sus
características objetivas, sus precios y usos, son considerados intercambiables,
analizando su sustituibilidad desde el punto de vista de la demanda y de la oferta.
II. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
II.1. DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO MAYORISTA
El servicio mayorista de terminación de llamadas en redes fijas es uno de los
servicios necesarios para la prestación del servicio minorista de tráfico telefónico
fijo.
10
Resolución por la cual se aprueba la definición y el análisis de los mercados mayoristas de
terminación de llamadas en redes fijas, la designación de los operadores con poder significativo
de mercado y la imposición de obligaciones específicas y se acuerda su notificación a la
Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas
(ORECE) (ANME/DTSA/628/14/M3-3ªRONDA).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
11 de 79
Cada operador fijo
11
ofrece este servicio al resto de operadores (tanto fijos como
móviles), para que éstos puedan completar las llamadas telefónicas originadas
por sus clientes y que tienen como destino un abonado conectado a la red del
operador de red fija.
Así pues, este servicio de interconexión es de doble sentido (two way access) ya
que cada operador de red es el proveedor del servicio mayorista de terminación
de llamadas dirigidas a sus clientes, así como demandante del mismo servicio,
para la terminación de las llamadas que sus abonados realizan a clientes de
otras redes.
Su funcionamiento se muestra en la siguiente ilustración
12
:
• Un cliente del Operador A (fijo o móvil) llama a un cliente del Operador B
(numeración fija).
• Bajo el principio Calling Party Pays (CPP), el cliente llamante paga la
llamada íntegra al Operador A y el cliente destino no paga nada por recibir
la llamada.
• Para cubrir los costes incurridos por el operador fijo B, el operador A paga
el servicio de terminación al operador fijo B.
II.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO
II.2.1. Caracterización del servicio de terminación
11
Un operador fijo es aquel operador que ha desplegado su propia red de acceso fija (con
independencia de la tecnología usada) y que presta a sus clientes finales el servicio de acceso
a la red telefónica pública desde una ubicación fija.
12
PdI: Punto de Interconexión. Se define como el lugar físico donde se interconectan las redes
de los distintos operadores para intercambiar flujos de tráfico conmutado.
Operador fijo BOperador A
(fijo o móvil)
PdI
Servicio de interconexión de terminación fija
93 111 1111
93 603 62 00
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
12 de 79
Los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas
públicas individuales facilitada en una ubicación fija incluyen, para cada
mercado, los servicios mediante los cuales cada operador finaliza en su red fija
una llamada de voz originada en la red de otro operador.
En este sentido, y dado que la identificación del operador de terminación se
determina por el número llamado, se considerarán parte de los mercados objeto
de análisis las llamadas terminadas en números geográficos
13
con
independencia de la tecnología de red de acceso (par de cobre, cable, fibra,
acceso inalámbrico, etc). En estos mercados de terminación, el tipo de acceso
del usuario llamado no tiene influencia alguna en el usuario llamante, ya que la
numeración fija es genérica y no permite conocer la tecnología de acceso
utilizada.
Un ejemplo de llamadas terminadas en números geográficos con independencia
de la red de acceso serían los servicios minoristas convergentes fijo-móvil como
“Vodafone Fijo” o “Mi Fijo” de Orange, caracterizados por el hecho de que todas
las llamadas recibidas en el número geográfico son desviadas al número móvil
del usuario que se abona a este servicio
14
. Cabe señalar que dicho abonado no
dispone realmente de un acceso fijo en su domicilio y el desvío se ejecuta en la
red del operador prestatario.
Igualmente, tampoco tiene influencia sobre el operador demandante del servicio
de terminación fija la tecnología empleada para la prestación del servicio de voz,
siendo indiferente que el usuario llamado utilice un servicio telefónico de voz
conmutada (RTC, RDSI
15
) o de voz en IP (VoIP), puesto que ambos servicios
son prestados mediante rangos de numeración fija
16
.
Por tanto, con independencia de la tipología de acceso y tecnología de voz
utilizada, todas las llamadas terminadas en numeraciones fijas están incluidas
en la definición del mercado.
Adicionalmente, existe un servicio de telefonía que no es considerado servicio
telefónico disponible al público (STDP), al estar definido como un servicio de voz
prestado desde puntos de acceso a los que los usuarios pueden conectarse de
13
De acuerdo con la LGTel, la definición de número geográfico es la siguiente: “el número
identificado en el plan nacional de numeración que contiene en parte de su estructura un
significado geográfico utilizado para el encaminamiento de las llamadas hacia la ubicación física
del punto de terminación de la red [PTR]”. Asimismo, el PTR es “el punto físico en el que el
abonado accede a una red pública de comunicaciones”.
14
Todas las llamadas que termine un operador en una numeración geográfica con independencia
de si existen desvíos hacia otra numeración se consideran parte de un mismo mercado de
terminación fija ya que desde el punto de vista del usuario llamante, el concepto de número
geográfico no cambia, es decir, el usuario llamante desconoce que ese número geográfico ha
sido desviado a otro número (en este caso, móvil).
15
RTC: red telefónica conmutada. RDSI: red digital de servicios integrados.
16
El servicio telefónico disponible al público mediante VoIP es ofrecido tanto por Telefónica en
sus accesos de fibra, como por los operadores alternativos con fibra y sobre par de cobre
mediante las modalidades mayoristas de alquiler del bucle sin servicio telefónico básico y acceso
indirecto desnudo, así como por los operadores de cable.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
13 de 79
forma remota, siendo su principal característica el nomadismo, o posibilidad de
conexión desde distintos puntos geográficos, ya sea dentro del mismo distrito
telefónico (rangos de numeración geográfica específicos) o dentro del conjunto
del territorio nacional (rango de numeración 51). Este servicio es el servicio vocal
nómada (SVN)
17
prestado mediante voz sobre IP.
Sin embargo, la terminación de llamadas en estos rangos de numeración
geográfica y no geográfica asociados a SVN, tal y como se consideró en el
anterior análisis de mercados de terminación fija, está dentro de la definición del
mercado, ya que estos servicios son interoperables con el STDP y permiten la
terminación de llamadas dirigidas a usuarios ubicados en puntos de acceso
específicos que, si bien pueden cambiar de ubicación al permitirse un acceso
nómada, no están actualmente habilitados para su uso en movilidad,
diferenciándose así de los servicios de terminación móvil.
Por último, y aunque existen más de mil operadores revendedores de telefonía
fija, sólo los operadores prestadores del STDP y del servicio vocal nómada
18
,
que dispongan de numeración geográfica o vocal nómada asignada por este
organismo, serían considerados prestadores del servicio mayorista de
terminación fija, ya que únicamente estos operadores tienen las capacidades
técnicas suficientes a nivel de red para gestionar y encaminar la llamada hasta
el usuario final y pueden ofrecer este servicio a otros operadores.
II.2.2. Implicaciones del sistema de “pago por el llamante” en la definición
de mercado
El sistema de “pago por el llamante”, también conocido como principio “calling
party pays” (CPP), significa que el cliente llamante abona la llamada en su
totalidad, o lo que es lo mismo, que el cliente llamado no abona cantidad alguna
por recibir llamadas.
En el marco de la presente revisión, se ha constatado que el sistema de
facturación vigente en España continúa basándose en el principio CPP y, por
tanto, se mantienen las mismas conclusiones que en el anterior análisis de
mercados:
El sistema CPP reduce la presión a la baja que soporta el operador a la
hora de fijar el precio de terminación por parte de sus clientes directos
(operadores que compran la terminación) ya que los usuarios finales
llamados no sufren directamente los cambios de los precios de
terminación.
A nivel mayorista, la demanda (procedente de otros operadores fijos y
móviles) viene inducida por la demanda a nivel minorista, de manera que
17
Resolución, de 30 de junio de 2005, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para
la Sociedad de la Información por la que se atribuyen recursos públicos de numeración al servicio
telefónico fijo disponible al público y a los servicios vocales nómadas, y se adjudican
determinados indicativos provinciales.
18
E inscritos para llevar a cabo tales actividades en el Registro de Operadores de redes y
servicios de comunicaciones electrónicas.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
14 de 79
el operador del usuario llamante no tiene más opción que terminar la
llamada en la red elegida por el usuario llamado y no en otra. Por tanto,
desde el punto de vista de la sustituibilidad por el lado de la demanda, no
existe otra alternativa que la adquisición del servicio de terminación
prestado por el operador fijo al cual pertenece el usuario llamado.
II.2.3. Terminación mediante técnicas tradicionales y técnicas IP
En la anterior revisión del mercado y de forma prospectiva, se incluyeron los
servicios de terminación en IP, por ser considerados sustitutivos de los prestados
a través de la interconexión tradicional (SS7
19
).
En aquel momento, se observaba una migración de las redes de los operadores
hacia la arquitectura de red “todo-IP” y un paulatino crecimiento de la telefonía
IP, ligada al despliegue de las redes de acceso de banda ancha ultrarrápida
(NGA
20
).
Actualmente, esta evolución hacia la tecnología IP en las redes y servicios de los
operadores se ha generalizado, y también se ha intensificado la migración de los
accesos de clientes hacia tecnologías NGA –en particular, los accesos de fibra–
, contabilizándose en el mercado un total de 11,5 millones de accesos NGA en
servicio en el cuarto trimestre de 2018, lo que ha permitido aumentar el volumen
de ofertas empaquetadas de servicios de banda ancha con gran capacidad, y la
consiguiente evolución en la prestación del servicio telefónico mediante voz
sobre IP.
Esta situación de cambio tecnológico de las redes, junto a la aprobación de la
Oferta de Interconexión de Referencia en tecnología IP para la terminación de
llamadas fijas en Telefónica (OIR IP)
21
, han propiciado que los tres operadores
mayoritarios del mercado
22
, que suponen más del 80% del tráfico de terminación
fija, se encuentren actualmente en proceso de preparación de la migración de la
interconexión mutua de voz hacia IP.
Por consiguiente, las conclusiones alcanzadas en la anterior revisión respecto a
la sustituibilidad de los servicios de terminación en IP de aquéllos soportados
mediante la interconexión tradicional SS7 se mantienen y se ven avaladas por
las acciones de los operadores.
19
El sistema de señalización SS7 (Signalling System No. 7) es el protocolo utilizado de forma
generalizada para realizar la interconexión entre redes basadas en TDM (Time-division
multiplexing).
20
Redes de nueva generación, en la terminología anglosajona.
21
Resolución de 8 de septiembre de 2016: https://www.cnmc.es/expedientes/ofedtsa216914
22
Telefónica, Vodafone y Orange.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
15 de 79
A nivel técnico ambas tecnologías son funcionalmente equiparables, y aunque el
precio de terminación regulado es idéntico existen mayores eficiencias en la
interconexión IP, lo que propicia
23
la mencionada migración.
En conclusión, se observa que en el próximo periodo regulatorio los operadores
harán previsiblemente un uso combinado de ambas tecnologías para la
terminación de llamadas fijas, tanto SS7 como IP.
II.2.4. Terminación de llamadas en números de tarifas especiales y
números cortos
La terminación de llamadas en números de tarifas especiales
24
y numeración
corta
25
tiene unas características distintas de la terminación en numeración
geográfica. Estos números no están asociados a llamadas interpersonales sino
a llamadas realizadas por los clientes de las diferentes redes de acceso (tanto
fijas como móviles) con destino:
al operador asignatario de los números de tarifas especiales y numeración
corta, esto es, el operador de comunicaciones electrónicas que presta un
servicio a sus abonados mediante la citada numeración (típicamente
servicios de atención al cliente y/o servicios directorio) o bien
al cliente del operador asignatario de los números de tarifas especiales (o
numeración corta), que puede ser (i) un proveedor de contenidos y/o
prestador de servicios (caso de las numeraciones tipo 806, 803, 807, 905,
en las que se remunera al usuario llamado) o (ii) un cliente generalmente
empresarial (caso de las numeraciones 900, 901 y 902, en las que el usuario
llamado no es remunerado).
Como se señaló en el anterior análisis del mercado, el contexto competitivo
asociado a la provisión de la terminación en este tipo de llamadas es diferente al
de terminación geográfica, debido a (i) la diferente naturaleza de los servicios
que se prestan sobre los números de tarifas especiales y numeración corta y (ii)
el diferente sistema de remuneración de los operadores implicados. Además,
cabe destacar que, en algunos casos, participan agentes adicionales a los
operadores de comunicaciones electrónicas, que originan y terminan la llamada,
como los proveedores de contenidos, los cuales perciben a su vez una
remuneración por su contribución en la cadena de valor de estos servicios
prestados sobre números de tarifas especiales y numeración corta.
Por tanto, se mantiene en esta revisión la exclusión del mercado de referencia
de la terminación de llamadas en numeraciones de tarifas especiales y
23
En concreto, un menor coste operativo de la tecnología IP respecto a la conmutación de
circuitos, la mayor concentración de tráfico en menos puntos, y la reutilización de elementos de
la capa de transporte IP para la transmisión de la voz junto al resto de servicios del operador.
24
Anteriormente denominadas “numeraciones de red inteligente”.
25
Usados para prestar servicios de información sobre números de abonado, emergencia y
atención ciudadana, etc.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
16 de 79
numeración corta, en armonía con la práctica regulatoria de la mayoría de ANR
y la recomendación de la CE
26
.
II.2.5. Restricciones indirectas
Por último, cabe analizar si las presiones competitivas indirectas provenientes
de los mercados minoristas aguas abajo son de tal magnitud que no es rentable
para un hipotético monopolista del servicio de terminación en su red fija aumentar
sus precios y, por tanto, si el mercado de referencia debería ampliarse con la
inclusión de estos servicios minoristas.
Este sería el caso si un consumidor, a la hora de realizar una llamada y para
evitar la repercusión en el precio minorista de la subida aguas arriba, sustituyera
la llamada con destino a una red fija por otro servicio, como por ejemplo una
llamada a una numeración móvil del mismo usuario a quién deseara llamar.
En concreto, aguas abajo los servicios que podrían señalarse como posibles
sustitutos de las llamadas a fijos serían, dada su penetración, principalmente las
mencionadas llamadas con destino a numeración móvil, y, en menor medida, los
servicios y aplicaciones a través de Internet, típicamente llamados servicios
OTT
27
. Entre estos últimos servicios encontramos, por un lado, los servicios
vocales mediante (i) comunicaciones de VoIP P2P (como Skype) y (ii) llamadas
a números fijos de voz sobre IP
28
(servicios como “número de Skype”), y, por
otro lado, las comunicaciones basadas en texto (como son las aplicaciones de
mensajería instantánea tipo Whatsapp). Así pues, la parte llamante podría, en
vez de llamar al número geográfico del operador que da acceso al llamado,
llamar a un número móvil, a un número fijo de un proveedor de VoIP, realizar
una comunicación VoIP P2P o, en última instancia, enviar un mensaje.
Finalmente, la parte llamada podría decidir sustituir su tipo de acceso en el caso
de detectar una disminución significativa de las llamadas recibidas porque los
llamantes hubieran optado por alguna de las alternativas anteriormente
descritas. A este respecto, como se comprobará a continuación, no se considera
que en general esta situación fuera a ocurrir y por tanto, la parte llamada no
tendría incentivos suficientes para sustituir el acceso fijo por otro tipo de acceso.
Ante una subida de precios mayoristas que fuera repercutida, en parte, a los
precios minoristas, esta Comisión considera que los consumidores no
sustituirían en suficiente grado sus llamadas a fijos o sus accesos fijos, por lo
26
Ver la “Explanatory note” de la Recomendación de mercados (pág. 29): “[…] a different
rationale applies to numbers used by service providers who are sensitive to the level of
termination charges – which directly affect their revenues – and may therefore switch between
providers in the event of an increase in the operator’s charges for termination services. Hence
termination of calls to non-geographic numbers used by service providers is usually characterised
by market and competitive conditions that are different from those prevailing in the context of
voice call termination to other end-users.”
27
Los servicios OTT (Over-The-Top) son servicios prestados, al menos en parte, a través de
internet, en los cuales el usuario utiliza su conexión de banda ancha de un operador como medio
de acceso a un conjunto de servicios prestados por distintos proveedores.
28
Servicios que usan numeración abierta a interconexión.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
17 de 79
que un operador que presta terminación fija sí podría rentabilizar dicha
estrategia.
En efecto, en primer lugar, el peso del precio mayorista de terminación fija es
reducido en comparación con el precio minorista, por lo que el impacto de la
potencial repercusión al consumidor sería limitado y, por tanto, éste no tendría
incentivos suficientes para cambiar de servicio minorista
29
.
En segundo lugar, debido a las condiciones de competencia en los mercados
minoristas de llamadas, la repercusión de una subida de precios en los servicios
mayoristas de terminación fija sobre los precios minoristas se estima que no
sería significativa.
En concreto, en relación con las llamadas originadas en redes fijas, el 72% de
estos accesos están contratados conjuntamente con un paquete de servicios que
incluye una tarifa plana de llamadas a fijos y en donde el servicio principal es la
banda ancha
30
, por lo que los operadores absorberían en gran parte (sino toda)
la subida del precio mayorista de terminación.
Para el resto de llamadas fijas tarificadas por minutos, una subida de los precios
minoristas del servicio telefónico fijo-fijo no generaría entre los consumidores
ningún incentivo a sustituirlas por destinos móviles, dadas las diferencias de
precios existentes entre ambos tipos de llamadas
31
.
Asimismo, en relación con la posible sustitución de llamadas a números fijos por
llamadas con destinos a servicios OTT, tampoco se daría esta situación en una
proporción suficiente, ya que los clientes que no tienen empaquetada la voz no
suelen disponer tampoco de banda ancha fija desde donde realizar las
comunicaciones de VoIP P2P.
Por lo que respecta a las llamadas originadas en redes móviles, al igual que en
los accesos fijos, cada vez más se ofrecen tarifas planas empaquetadas tanto
con banda ancha móvil como en paquetes convergentes fijo-móvil. Teniendo en
cuenta, además, que la terminación fija representa una proporción muy pequeña
del precio minorista
32
, no se considera que una subida de los precios mayoristas
de este servicio aguas arriba afectase a la política de precios minorista de los
operadores móviles. Por tanto, los clientes no sustituirían las llamadas a números
fijos por llamadas a numeración móvil.
29
Los precios mayoristas de terminación fija vigentes en España representan un valor marginal
de entre un 2,3% y un 3,2% del precio minorista en función de si la originación es móvil o fija.
Además, estos porcentajes se reducirán de nuevo si se aprueban los nuevos precios propuestos
en consulta pública. Fuente: cálculo propio a partir de CNMCData, IV TRIM 2017.
30
Fuente: cálculo propio a partir de CNMCData, IV TRIM 2017.
31
El ingreso medio de llamadas fijo-fijo ascendió a 3,54 ct€/min, mientras que el fijo-móvil fue de
7,41 ct€/min. Fuente: CNMCData III TRIM 2018.
32
En concreto, el 2,3% tomando como referencia el precio de terminación fija en vigor y dado
que el ingreso medio de llamadas móviles a números nacionales (fijo y móvil) se situó en 3,53
ct€/min. Como en el caso anterior, de aprobarse los nuevos precios propuestos, este porcentaje
bajaría hasta el 1,7% de media. Fuente: cálculos a partir de CNMCData III TRIM 2018.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
18 de 79
Tampoco se considera que la sustitución de llamadas a números fijos por
servicios OTT a partir de accesos móviles pueda ser relevante, puesto que la
penetración de las comunicaciones de VoIP P2P permanece reducida, debido
presumiblemente a las tarifas empaquetadas ya comentadas
33
y a la percepción
generalizada de inferior calidad a las llamadas a numeraciones fijas
34
. Por otro
lado, en relación a los servicios OTT de mensajería instantánea, debido a la
diferente funcionalidad percibida, se considera que tampoco aumentaría la
sustitución más allá de la existente.
En definitiva, esta Comisión considera que las restricciones indirectas no ejercen
una presión competitiva suficiente que justifique la ampliación en la definición del
mercado.
II.2.6. Impacto del origen de la llamada en la definición del mercado de
producto
En la tercera revisión se concluía que el mercado de referencia estaba
constituido por la prestación de servicios de terminación de llamadas en las redes
públicas individuales de cada operador de telefonía fija.
En la presente revisión, se mantiene dicha definición del mercado de referencia,
que incluye la prestación del servicio mayorista de terminación de llamadas
vocales en la red de cada uno de los operadores fijos, con independencia del
origen del tráfico (nacional, países del Espacio Económico Europeo
35
(EEE) o
países fuera del EEE), en línea con lo dispuesto en el Mercado 2, de terminación
de llamadas vocales en redes móviles individuales, aprobado en la Resolución
de 18 de enero de 2018
36
.
Sin perjuicio de esta definición del mercado de producto, la CNMC es consciente
de las implicaciones derivadas de la posible diferenciación de la regulación ex
ante en función de si el tráfico que debe ser terminado tiene su origen en países
del EEE o en terceros países.
33
De acuerdo con el estudio de usuarios navegantes en la red, de marzo de 2018, de la
Asociación para la Investigación de Medios de Comunicación (AIMC), los usuarios móviles que
habían usado llamadas de VoIP era de 14,9% en los últimos 30 días. Cabe destacar que el mismo
dato para marzo de 2013 ascendía a 16,9%. Fuente: www.aimc.es
34
Según la nota de prensa de 2 de junio de 2017 relativa al Panel de Hogares CNMC del IV
trimestre de 2016, “un 19% de los usuarios regulares de llamadas o videollamadas por Internet
se considera poco o nada satisfecho con la calidad en la conexión de las llamadas. En cambio,
estos mismos usuarios se muestran más satisfechos con la calidad de las llamadas tradicionales
(por móvil o por fijo)”. http://data.cnmc.es/datagraph/
35
El EEE está compuesto por los países pertenecientes a la Unión Europea más Islandia,
Liechtenstein y Noruega.
36
Ver páginas 18-19 de la Resolución por la cual se aprueba la definición y análisis de los
mercados de terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales (Mercado 2/2014),
la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas, y se acuerda su notificacion a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE) (ANME/DTSA/002/17/M2-2014).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
19 de 79
En particular, los operadores que prestan servicios de terminación en el EEE han
venido haciendo hincapié en el significativo diferencial que en muchos casos
existe entre los precios de terminación regulados a nivel comunitario (conforme
a un criterio de estricta orientación a costes) y los precios de terminación
aplicados en terceros países, lo que generaría una transferencia de rentas hacia
dichos terceros países.
Esta problemática no afecta sin embargo al proceso de definición del mercado
de producto, al ser el servicio de terminación el mismo con independencia del
origen del tráfico. Como recoge la CE en su Recomendación de 25 de julio de
2016 relativa a los asuntos AT/2016/1846-1847
37
, cualquier diferenciación del
mercado de terminación sobre la base del origen del tráfico parece a priori
injustificada, puesto que desde un punto de vista técnico y económico se trata
siempre del mismo servicio
38
.
La posible diferenciación de la regulación en función del origen intra/extra-EEE
del tráfico será por consiguiente objeto de consideración al analizar las medidas
regulatorias que pueden resultar de aplicación a los operadores declarados con
poder significativo de mercado en el mercado de referencia.
II.3. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE GEOGRÁFICO
Tal y como se justificó en la anterior revisión, en la medida que el mercado de
producto ha sido definido como la terminación mayorista de llamadas en redes
telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija, la dimensión
geográfica del mercado coincide con la cobertura de red del operador
considerado. En principio, cada operador de red telefónica fija únicamente puede
prestar el servicio de referencia en el área donde tenga cobertura, lo que viene
determinado en última instancia por su estrategia de despliegue de red.
II.4. CONCLUSIÓN EN RELACIÓN CON LA DEFINICIÓN DEL MERCADO
La CNMC define los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes
telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija como aquéllos
que incluyen, en cada mercado, los servicios mediante los que cada operador
finaliza en su red fija una llamada originada en la red de otro operador. Asimismo,
se considera que la dimensión geográfica del mercado es aquélla que coincide
con la cobertura de red de cada uno de los operadores.
Se incluye dentro de estos mercados la prestación de servicios de terminación
de llamadas vocales hacia números fijos abiertos a la interconexión sobre la red
del operador considerado, cualquiera que sea el origen de la llamada (fijo, móvil
u otro tipo de numeración
39
, tanto nacional como internacional
40
), y cualquiera
37
Wholesale call termination on individual public telephone networks provided at a fixed location
in Austria (asunto AT/2016/1846); Wholesale voice call termination on individual mobile networks
in Austria (asunto AT/2016/1847).
38
§ 45 de la Recomendación. Cabe señalar que, en el caso austriaco, la diferenciacion a efectos
regulatorios se planteaba en función del país concreto del EEE en que se originaba la llamada.
39
Como por ejemplo numeración vocal nómada.
40
Independientemente de que el origen internacional del tráfico sea dentro del EEE o fuera del
mismo.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
20 de 79
que sea la tipología de acceso (par de cobre, cable, fibra, acceso inalámbrico,
etc) y tecnología de voz utilizada (voz conmutada o VoIP), así como la forma de
interconexión (técnicas tradicionales o IP).
En el Anexo 1 se recogen todos los operadores prestadores de servicios de
terminación en su propia red, entendidos éstos como operadores a quienes se
les ha asignado numeración, ya sea ésta geográfica y/o vocal nómada (a su vez,
tanto geográfica como no geográfica).
II.5. MERCADOS SUSCEPTIBLES DE REGULACIÓN EX ANTE
Los mercados de referencia así definidos coinciden con el número 1 del listado
de mercados susceptibles de regulación ex ante incluido en el Anexo de la
Recomendación de mercados relevantes de la CE de 2014 (Recomendación de
mercados relevantes
41
). Se trata de mercados que ya han sido identificados
previamente por la CE y que cumplen los tres criterios acumulativos que deben
satisfacer los mercados relevantes donde se pretendan imponer ex ante
obligaciones específicas.
Por tanto, cabe concluir que el mercado definido en el apartado anterior es un
mercado que puede ser objeto de regulación ex ante de conformidad con lo
dispuesto en la Directiva Marco
42
.
III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN DE
LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN
EL MERCADO
III.1. DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO
Tras haber definido el alcance del mercado relevante de producto y su dimensión
geográfica, a continuación se analizará la estructura de los mercados de
referencia como paso previo a la valoración del nivel de competencia en los
mismos y posterior designación, en el caso de que se estuviera ante una
situación de ausencia de competencia efectiva, de los operadores con poder
significativo de mercado.
III.1.1. La oferta: cuotas de mercado
De la definición de los mercados de referencia se concluye que solo hay un
proveedor de servicios de terminación en cada red fija individual. Cada operador
de telefonía fija con clientes de acceso directo ostenta una posición de monopolio
41
Recomendación de la Comisión Europea de 9 de octubre de 2014, relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y servicios
de comunicaciones electrónicas (2014/10/UE).
42
Directiva 2002/21/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa
a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas,
modificada por la Directiva 2009/140/CE de 25 de noviembre de 2009.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
21 de 79
en la prestación del servicio de referencia en su red y, por tanto, la cuota de
mercado de cada uno de ellos en sus respectivos mercados es igual al 100%,
con independencia de que se mida en términos de minutos o ingresos.
En todo caso, para conocer el tamaño de cada uno de estos mercados de
terminación, en el siguiente gráfico se presenta la evolución de los minutos de
terminación fija cursados por Telefónica y por el resto de operadores de forma
agregada.
Gráfico 1. Evolución del tráfico de terminación fija
Fuente: CNMC
Los minutos de terminación totales cursados han sufrido una minoración
significativa en los últimos cinco años, pasando de 28.511 millones de minutos
en 2013 a 20.718 en 2018 (esto es, un 27,33% menos). Este descenso continuo
se viene experimentando desde el pico máximo de minutos cursados en 2011,
cuando se alcanzaron los 33.178 millones de minutos.
Si bien en el último año Telefónica ha reducido su peso en el porcentaje de tráfico
cursado en dos puntos porcentuales, del 51% al 49%, dicha participación ha
mostrado una gran estabilidad en todo el periodo analizado, alrededor del 50%.
Por otro lado, la evolución de los ingresos de terminación se presenta en el
siguiente gráfico:
Gráfico 2. Evolución de los ingresos de terminación fija
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Miles de minutos
Telefónica Vodafone Orange Resto
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
22 de 79
Fuente: CNMC
En 2013, la terminación fija generó unos ingresos de 180,8 millones de euros,
mientras que en 2018 esta cifra ha disminuido hasta los 17,6 millones de euros.
El fuerte retroceso en los ingresos experimentado entre 2014 y 2015 viene dado
directamente por la modificación a la baja de los precios regulados en la última
revisión del mercado.
En cuanto a la participación en el total de ingresos, a partir de 2015 existe una
equivalencia entre tráfico cursado e ingresos obtenidos, que viene explicada por
el precio máximo y único que se impuso a todos los operadores en la anterior
revisión de los mercados de terminación fija.
Esta equivalencia explica que Telefónica obtenga la mitad de los ingresos totales
en la actualidad, a diferencia de la situación de la anterior revisión en la que unos
precios de terminación asimétricos conducían a que los operadores alternativos
cursasen la mitad del tráfico, pero obtuvieran cerca de dos tercios de los ingresos
totales.
III.1.2. Existencia de barreras a la entrada y competencia potencial en los
mercados de referencia
La CE identifica en su Recomendación de mercados a este servicio mayorista
como el elemento menos replicable necesario para la provisión del servicio
minorista de llamadas. Dada la definición de los mercados de referencia, éstos
presentan elevadas barreras a la entrada no transitorias. Así, no es posible la
entrada de operadores alternativos para la prestación de los servicios de
terminación de llamadas a los abonados conectados físicamente a la red de cada
operador.
Esta situación aplica tanto para los operadores que han desplegado red propia
(Telefónica, operadores de cable y FTTH, de acceso inalámbrico y, en su caso,
móviles), como aquéllos que mediante la desagregación del bucle del abonado
o mediante acceso indirecto tienen abonados de telefonía, ya que la explotación
de dicha red de acceso y, en consecuencia, la prestación de servicios de
terminación de llamadas, está a cargo del operador cuya red delimita el mercado.
0
10
20
30
40
50
60
70
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Millones
Telefónica Vodafone Orange Resto
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
23 de 79
En línea con las revisiones anteriores de los mercados de referencia, no han
aparecido desarrollos tecnológicos que permitan que llamadas a un determinado
cliente final sean terminadas por operadores diferentes de aquél que explota la
red a la que está conectado dicho cliente.
Adicionalmente no puede considerarse que exista competencia potencial para
ninguno de los mercados de referencia, al menos en el horizonte temporal del
presente análisis. En este sentido, los servicios minoristas considerados en el
apartado relativo a las restricciones indirectas no ejercerían una presión
competitiva potencial suficientemente fuerte para los prestadores del servicio de
terminación fija.
A tenor de la existencia de barreras de entrada absolutas y la vigencia del
principio CPP (que prácticamente anula los incentivos a cambiar de operador
ante aumentos en el precio de terminación), la amenaza de entrada potencial es
nula en el horizonte temporal contemplado en el presente análisis de mercado.
III.2. ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MERCADOS
La Directiva Marco afirma que no hay competencia efectiva en un mercado
relevante si se aprecia que hay uno o más operadores con poder significativo de
mercado. Este concepto es, según lo dispuesto en la misma norma comunitaria,
equivalente al de posición de dominio bajo el prisma del derecho de la
competencia. Además, el análisis de competencia efectiva en un mercado
relevante es equivalente a un análisis prospectivo de dominancia en dicho
mercado.
El hecho de que cada operador de red telefónica fija tenga una cuota de mercado
del 100% en el mercado de terminación de llamadas en su propia red, junto con
la existencia de barreras a la entrada elevadas y no transitorias hacen
presuponer que dichos operadores gozan de un PSM individual en cada uno de
los mercados de referencia.
Sin embargo, el hecho de que los operadores fijos tengan poder de mercado
depende de la existencia de un poder compensatorio de la demanda suficiente
que evite un incremento de precios no transitorio
43
. A continuación se analizará
este criterio recogido en las Directrices que permitirá confirmar la presunción de
PSM individual de los diferentes operadores.
III.2.1. Poder compensatorio
La posibilidad de que un operador pueda actuar con independencia de sus
clientes depende de la posición de éstos en las negociaciones. En general, la
fuerza del poder compensatorio de la demanda depende de si el cliente puede
cambiar de proveedor, reducir de forma significativa el consumo o incluso dejar
de utilizar el servicio ante una subida en el precio del mismo.
43
Nota explicativa de la Recomendación de mercados relevantes de la Comisión, página 32:
“While a 100% market share provides a very strong presumption of SMP, in accordance with
competition law principles, a finding that there is no SMP may occur if there is sufficient
countervailing buyer power, which would render any non-transitory price increase unprofitable.”
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
24 de 79
Sin embargo, en los mercados de referencia definidos, la manera de ejercer este
poder compensatorio presenta una serie de particularidades, propias del entorno
en que se desarrolla la negociación de los precios de terminación.
Un operador fijo debe negociar con otros operadores fijos y móviles las
condiciones técnicas y económicas del servicio de terminación en su red fija. Si
bien este operador fijo goza de una posición de monopolista en la prestación del
servicio de referencia, también es demandante del servicio equivalente de
terminación que prestan los demás operadores fijos y móviles.
Por tanto, las negociaciones se desarrollan en un entorno de monopolios
bilaterales. En este contexto, el poder compensatorio del operador demandante
del servicio vendrá condicionado por su capacidad de responder, de manera
creíble y efectiva, a las condiciones abusivas que tratará de imponerle el
operador fijo con el que negocie, esto es, de su capacidad de contraponer las
mismas condiciones abusivas (con respecto a la terminación en su red) y, de
esta forma, disuadir al primero de explotar su condición de monopolista.
En primer lugar, se revisará el poder compensatorio de la demanda entre los
operadores móviles de red (OMR) y los operadores móviles virtuales completos
(OMVC) que también prestan servicios de terminación, y los fijos, para
posteriormente analizar el poder compensatorio de los operadores fijos entre sí.
III.2.1.1. OMR y OMVC / Operadores de telefonía fija
El análisis de los mercados incluidos en la Recomendación debe realizarse
siguiendo la metodología “modified Greenfield approach”, esto es, planteando un
escenario de ausencia de regulación en el mercado que se analice, pero
considerando las obligaciones vigentes en otros mercados y la normativa
aplicable existente. Dado que en la Resolución relativa a la definición y análisis
del mercado 2 se regulan los precios de terminación en redes móviles, el poder
de negociación de los OMR y los OMVC queda debilitado. Por tanto, las
obligaciones ex ante impuestas sobre los operadores móviles limitan su
capacidad de actuación.
En esta situación, los operadores fijos no soportan un poder de negociación
suficiente por parte de los operadores móviles que elimine su peso en el mercado
de terminación en sus propias redes. De esta forma, todos los operadores fijos
tendrían incentivos y capacidad para fijar precios de terminación excesivos.
III.2.1.2. Operador histórico / Operadores alternativos de telefonía fija
Para analizar correctamente el poder compensatorio entre los diferentes
operadores fijos el punto de partida es conocer su número de líneas, lo que se
muestra en el siguiente gráfico:
Gráfico 3. Número de accesos directos fijos por operador
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
25 de 79
Fuente: Estadística Anual 2018 de CNMCDATA.
Telefónica sin regulación ex ante en terminación vs. Operadores fijos
alternativos
Telefónica es el operador que cuenta con el mayor número de clientes de acceso
directo. Su cuota de mercado de accesos minoristas fijos es del 45%, muy por
encima de cualquier otro operador alternativo.
Como consecuencia, un porcentaje muy elevado de los minutos que un operador
alternativo de telefonía fija termina en otras redes fijas tiene como destino la red
de Telefónica, por lo que ninguno de los operadores alternativos puede prescindir
de los servicios de terminación de llamadas en la red de Telefónica, con
independencia de que exista una obligación genérica de interconexión y un
principio general de interoperabilidad, tal y como prevé la Ley 9/2014, de 9 de
mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel), a través de sus artículos 3 y 12.
En relación con la demanda de servicios de terminación por parte de Telefónica
al resto de operadores de redes de telefonía fija, dado el limitado número de
accesos de la mayoría de estos operadores, en principio podría considerarse
que Telefónica tiene la capacidad de prescindir de los servicios de terminación
que prestan individualmente el resto de operadores. Incluso en los casos donde
la demanda de minutos de terminación fuera más elevada, dichos porcentajes
se considerarían relativamente poco significativos en comparación con el tráfico
interno que genera Telefónica.
Por tanto, en un entorno de ausencia de regulación, a pesar de la obligación
genérica de interoperabilidad mencionada anteriormente, el poder de
negociación de los operadores alternativos frente a Telefónica es más limitado,
ya que necesitan del servicio de referencia para terminar llamadas en los más
de nueve (9) millones de accesos directos minoristas de Telefónica. En esta
situación, este operador tendría incentivos y capacidad para fijar precios
excesivos de terminación en su propia red, limitando así la competencia que
afronta en los mercados minoristas de acceso y tráfico.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Movistar Vodafone Orange Masmovil Euskaltel Resto
Millones
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
26 de 79
Además, gracias a su elevado poder de negociación, Telefónica podría forzar a
los alternativos a proporcionarle servicios de terminación en sus redes a precios
muy reducidos.
Telefónica con regulación ex ante en terminación vs. Operadores
fijos alternativos
Con las conclusiones anteriores, Telefónica estará sujeto a obligaciones ex ante
que limitarán su poder de negociación a la hora de prestar los servicios objeto
de análisis. Dada esta obligación, los operadores alternativos podrían
incrementar sus precios de terminación sin posibilidad de reacción por parte del
operador histórico fijo.
Esta ausencia de poder compensatorio ha de conducir a la imposición de una
serie de obligaciones al resto de operadores con red fija para impedir,
precisamente, que ejerzan su poder de mercado. En efecto, una vez regulado
Telefónica, estos operadores tampoco afrontarían poder compensatorio por
parte del operador tradicional y a su vez estarían en disposición de fijar precios
de terminación excesivos. En otras palabras, desde el momento en que se
constata que, en ausencia de regulación, existen operadores que pueden
explotar su posición de monopolista, la designación de operador con PSM debe
extenderse a todos los agentes señalados.
Por lo tanto, cabe concluir que, a pesar de las diferencias en el tamaño de los
operadores fijos con respecto a Telefónica, éstos no afrontan poder
compensatorio alguno por parte del operador incumbente una vez impuesta
regulación a este último.
III.2.1.3. Conclusiones sobre el poder compensatorio
En ausencia de regulación, el tamaño de las redes y el número de clientes
conectados a la red de cada operador fijo determinarían el poder de negociación
de los demandantes.
Sin embargo, la regulación vigente sobre los servicios de terminación que
prestan los operadores móviles en sus respectivas redes y la necesidad de
imponer obligaciones ex ante sobre Telefónica para garantizar el correcto
funcionamiento de los mercados minoristas, limitaría sus posibilidades de ejercer
dicho poder negociador.
Por tanto, tampoco las redes fijas relativamente más pequeñas verían limitada
su capacidad de actuación como consecuencia de la actuación de sus
demandantes, ya que estos últimos están sujetos a obligaciones ex ante que les
impiden ejercer dicho poder negociador sobre los operadores de redes fijas más
pequeñas.
III.3. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON LA DETERMINACIÓN DE LOS
OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO
Las conclusiones que se han obtenido son equivalentes a las alcanzadas en la
anterior revisión:
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
27 de 79
Los operadores de telefonía fija con red propia ostentan una cuota de
mercado del 100% en sus respectivos mercados de referencia.
Existen barreras absolutas a la entrada y no hay competencia potencial
que pueda disciplinar el comportamiento de cada uno de los operadores
en su propio mercado.
En general, el poder compensatorio de la demanda no es suficiente para
disciplinar el comportamiento de los operadores que ostentan una
posición de monopolio en sus respectivos mercados. No obstante, en
ausencia de regulación, el poder compensatorio de Telefónica en
comparación al del resto de operadores alternativos de telefonía fija es
sensiblemente mayor.
Dado lo anterior, se concluye que no existe competencia efectiva en ninguno de
los mercados de referencia.
IV. IDENTIFICACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
De acuerdo con las conclusiones del apartado III.3, se identifica como
operadores con poder significativo en los mercados de terminación de llamadas
en las redes públicas de telefonía fija, a los efectos del artículo 13.3 de la LGTel
y 3.2 del Reglamento de Mercados, a todos los operadores que figuran en el
Anexo 1, así como el grupo de empresas a los que pertenecen y que provean
los servicios incluidos en los mercados de referencia
44
.
Una vez que se produce la anterior identificación de PSM ha de procederse a
imponer las obligaciones adecuadas, debiendo recordarse que el objetivo
perseguido con la regulación ex ante y la imposición de obligaciones a las
empresas, recogido en el apartado 16 de las Directrices europeas, sobre análisis
del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco
regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones
electrónicas, consiste en garantizar que la empresa no pueda utilizar su peso en
el mercado para restringir o falsear la competencia en el mercado pertinente ni
apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes.
44
La CMT ya se pronunció sobre el concepto de unidad económica interpretando reiterada
jurisprudencia comunitaria. Véanse al respecto las Resoluciones de 20 de mayo de 1999 y 8 de
noviembre de 2000, en las que se señala que “cuando un grupo de sociedades constituye una
unidad económica, en tanto en cuanto carecen de la necesaria autonomía de comportamiento
en el mercado respecto de la sociedad matriz, existe una sola empresa a los efectos de aplicar
las disposiciones de derecho de la competencia”.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
28 de 79
V. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO
V.1. PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR EN LA ELECCIÓN DE
LAS OBLIGACIONES MÁS IDÓNEAS
A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con
PSM en un determinado mercado, la regulación sectorial establece una serie de
principios que deben guiar a las ANR. Las ANR deben en particular tomar
decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten los principios
de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la Directiva
Marco.
El artículo 13.4 de la LGTel (en línea con el artículo 8 de la Directiva Marco)
establece que las obligaciones que puedan imponerse han de basarse en la
naturaleza del problema detectado, ser proporcionadas y justificarse en el
cumplimiento de los objetivos enumerados en el artículo 3 de la LGTel. Estos
objetivos son, entre otros:
Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones
para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los
consumidores, principalmente en términos de bajada de los precios, calidad
de los servicios e innovación, teniendo en cuenta la variedad de condiciones
en cuanto a la competencia y los consumidores que existen en las distintas
áreas geográficas, y velando por que no exista falseamiento ni restricción de
la competencia en la explotación de redes o en la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos
(apartado a) del artículo 3 de la LGTel).
Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad y la
interoperabilidad extremo a extremo y su acceso, en condiciones de igualdad
y no discriminación (apartado c).
Contribuir al desarrollo del mercado interior de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Unión Europea (apartado e).
Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras incluyendo,
cuando proceda, la competencia basada en infraestructuras, fomentando la
innovación y teniendo debidamente en cuenta los riesgos en que incurren
las empresas inversoras (apartado f).
Hacer posible el uso eficaz de los recursos limitados de telecomunicaciones,
como la numeración y el espectro radioeléctrico, y la adecuada protección
de este último, y el acceso a los derechos de ocupación de la propiedad
pública y privada (apartado g).
Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la
regulación (apartado h).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
29 de 79
Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a
los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de
elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios
finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los
servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a Internet
(apartado j).
Asimismo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto
en los mercados mayoristas y sólo podrán imponerse obligaciones en los
mercados minoristas cuando estas medidas no garanticen la competencia
efectiva en el mercado de referencia (artículo 13.4 de la LGTel).
Por su parte, el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE, o BEREC atendiendo a sus siglas en inglés) ha fijado los
principios que, con carácter general, deben guiar la actuación de las ANR al
proceder a regular ex ante los mercados de referencia.
En particular, según el documento Revised ERG Common position on the
approach to appropriate remedies in the new regulatory framework
45
(Posición
Común sobre obligaciones), las ANR deberán tener en cuenta las siguientes
premisas a la hora de elegir las obligaciones a imponer a los operadores con
PSM
46
:
En primer lugar, las obligaciones han de basarse en la naturaleza del
problema identificado. En este sentido, las decisiones regulatorias de la ANR
deberían contener una discusión sobre la proporcionalidad de las
obligaciones a imponer, a fin de garantizar que las mismas resulten lo menos
onerosas posible (analizando entre otros aspectos la posibilidad de fijar
obligaciones alternativas que permitan alcanzar resultados equivalentes, o
los potenciales efectos de las obligaciones en mercados conexos).
En segundo lugar, en los casos en que la competencia basada en
infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de
economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la
entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs
mayoristas.
En tercer lugar, en los casos en que la duplicación de la infraestructura del
incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que
asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
Por último, se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la parte regulada,
el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su infracción.
45
ERG (06) 33, mayo de 2006.
46
Ver capítulo 4 del documento.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
30 de 79
V.2. PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR CONFORME A LA
RECOMENDACIÓN DE TARIFAS DE TERMINACIÓN DE LA COMISIÓN
EUROPEA
Además de los anteriores principios generales en relación con la imposición de
obligaciones a los operadores designados con PSM, en mayo de 2009 la
Comisión Europea adoptó la Recomendación sobre el tratamiento normativo de
las tarifas de terminación fija y móvil (Recomendación de precios de
terminación)
47
.
A continuación se presenta un breve resumen de los aspectos principales de la
misma
48
.
El objetivo principal de esta Recomendación es garantizar un tratamiento
normativo de las tarifas de terminación homogéneo por parte de todas las ANR,
ya que la CE considera que las divergencias regulatorias entre países crean
falseamientos fundamentales de la competencia. La CE argumenta que un nivel
de costes eficiente y la aplicación de tarifas de terminación simétricas promueven
la eficiencia y una competencia sostenible, además de maximizar los beneficios
para los consumidores en cuanto a precio y oferta de servicios.
Por tanto, la CE recomienda la imposición de la obligación de orientación de los
precios de terminación a los costes en los que incurre un operador eficiente,
aplicando para su cálculo la metodología de costes incrementales prospectivos
a largo plazo (también conocido por sus siglas en inglés “LRIC”), mediante el uso
de un modelo ascendente económico/técnico de red (también conocido como
modelo bottom-up –BU) y usando los costes actuales que subyacen de las
opciones tecnológicas eficientes disponibles dentro del marco temporal
considerado por el modelo. En este sentido, la CE considera que el modelo de
costes para redes fijas estaría basado en redes NGN.
Asimismo, solo deberían asignarse a los servicios regulados de terminación de
llamadas de voz aquellos costes que se evitarían si dejara de prestarse a
terceros este servicio mayorista. Es decir, el planteamiento recomendado para
identificar el coste incremental pertinente es el denominado incremental puro
(“Pure LRIC”), consistente en descartar aquellos costes no relacionados con el
tráfico de terminación y asignar los costes relacionados con el tráfico, en primer
lugar, a otros servicios que no sean el de terminación al por mayor de llamadas
47
Recomendación de la Comisión de 7 de mayo de 2009 sobre el tratamiento normativo de las
tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la Unión Europea.
Disponible en:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/recomm_guidelines/index_en.htm
48
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3.c y 19.2 de la Directiva Marco, las ANR deberán
seguir, en la mayor medida posible, tanto las Recomendaciones de la CE como las Posiciones
Comunes del ORECE. A este respecto, cabe señalar que en el año 2008 el ERG adoptó
igualmente una Posición Común sobre tarifas de terminación, ver Common Position on symmetry
of fixed call termination rates and symmetry of mobile call termination rates (ERG (07) 83 final).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
31 de 79
de voz
49
, para asignar al servicio mayorista de terminación de llamadas de voz
solo los costes residuales relacionados con el tráfico
50
.
La CE considera que cualquier determinación de los niveles de costes eficientes
que se desvíe de los principios anteriores debe estar justificada por diferencias
de costes objetivas que queden fuera del control de los operadores en cuestión.
En la anterior resolución del mercado se respetaron los principios de la
Recomendación de precios de terminación, estableciéndose un precio único de
terminación fija, simétrico para los todos los operadores, y calculado en base a
un modelo BU-LRIC puro.
V.3. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN LOS
MERCADOS DE REFERENCIA Y RELACIONADOS
Con la excepción de la terminación del tráfico originado fuera del EEE, que se
verá más abajo, los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas
individuales de cada operador de telefonía fija no han sufrido cambios
significativos respecto a la anterior revisión, por lo que los problemas de
competencia potenciales que podrían surgir son los mismos.
En concreto, en los mercados de terminación de referencia aparecen problemas
de competencia cuando: (i) dos redes se interconectan y compiten en un mismo
mercado minorista (telefonía fija) o (ii) dos redes se interconectan, pero no
compiten por los mismos clientes en el mercado minorista (telefonía fija-telefonía
móvil).
El tipo de problemas que suelen aparecer en los mercados de terminación, tal y
como se identificaron en la anterior revisión de mercados, serían los siguientes:
- Negativa de suministro/acceso (relacionada con el suministro del servicio
de referencia en condiciones no razonables): La existencia de una
obligación genérica de interoperabilidad no garantiza que el operador
provea dicho servicio en condiciones razonables, lo que podría resultar en
un efecto análogo a la denegación de acceso;
- Precios excesivos: los operadores, al comportarse como monopolistas en
sus respectivos mercados, tienen incentivos a fijar un precio de
terminación excesivo, lo que distorsiona la estructura de fijación de
precios e introduce ineficiencia asignativa de los recursos;
- Tácticas dilatorias: Telefónica tendría incentivos a desarrollar este tipo de
prácticas ya que, al tener el mayor número de clientes de acceso directo,
podría ver afectada su cuota de mercado por la entrada de nuevos
operadores. El resto de operadores de redes telefónicas fijas no tienen
incentivos a desarrollar este tipo de prácticas, al menos con Telefónica,
49
Por ejemplo, los de originación de llamadas, servicios de datos, IPTV, etc.
50
Como son la capacidad de red adicional necesaria para transportar un aumento del tráfico de
terminación al por mayor y los costes comerciales al por mayor adicionales directamente
relacionados con la prestación a terceros de servicios mayoristas de terminación
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
32 de 79
pues se volvería en su contra al retrasar el momento en que sus clientes
pueden llamar a los del operador con más abonados;
- Precios discriminatorios: dado el incentivo de los operadores
monopolistas en terminación a establecer precios de terminación
elevados, y aunque pudiera existir una obligación de control de precios al
respecto, los operadores podrían ofrecer mejores condiciones en
terminación
51
a (i) aquellos operadores que pertenezcan a filiales o
empresas de su mismo grupo, así como a (ii) otros operadores terceros
con los que negocien conjuntamente la provisión de servicios en otros
mercados, otorgando así una ventaja competitiva a sí mismos y a algunos
operadores frente a otros con un menor poder de negociación.
V.3.1. Terminación del tráfico originado fuera del Espacio Económico
Europeo (EEE)
La provisión del servicio de terminación en el caso de los tráficos originados en
países no pertenecientes al EEE se ve sometida a presiones competitivas de
una naturaleza diferente al caso de los tráficos originados en España o en un
país del EEE.
Como se ha explicado, la Recomendación de los precios de terminación postula
la fijación de dichos precios conforme al coste BU-LRIC puro. La adopción de
este enfoque ha dado lugar a una progresiva reducción de los precios de
terminación y ha permitido una creciente simetría tanto a nivel nacional como
dentro del EEE en los precios de terminación aplicados por los operadores
activos en dicho ámbito. Sin embargo, esta tendencia no se verifica
necesariamente en los países terceros, donde dependiendo de cada país el
servicio de terminación puede no estar sometido a ningún tipo de regulación ex
ante, o donde el precio mayorista regulado puede haber sido fijado conforme a
estándares menos estrictos que el coste BU-LRIC puro.
En este entorno de carácter asimétrico, un operador de un país tercero dispondrá
de un mayor margen de actuación comercial, lo que le permitirá exigir tarifas por
la prestación del servicio de terminación en redes fijas superiores a las reguladas
en el seno del EEE, sin que exista diferencia objetiva alguna que lo justifique (al
ser el servicio de terminación en esencia idéntico).
A modo de ejemplo, entre los destinos fuera del EEE donde los operadores
españoles terminan más minutos se encuentran Venezuela, Colombia y
Marruecos. Pues bien, los operadores de estos países cobran entre 12 y 46
veces más que el actual precio de terminación fijado en España
52
.
Así pues, las citadas diferencias en las presiones competitivas afrontadas por los
operadores activos en España (y en general, en el seno del EEE) frente a los
51
Por ejemplo, a la hora de provisionar servicios de interconexión en IP.
52
Hay que señalar que existen diferencias elevadas entre los precios reportados por los distintos
operadores para un mismo país.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
33 de 79
operadores activos en países terceros deberán ser tomadas en consideración a
la hora de fijar las correspondientes obligaciones, en particular en lo que se
refiere al régimen de regulación de precios que resultará de aplicación al servicio
de terminación.
V.4. OBLIGACIONES A IMPONER
En los mercados de referencia se han detectado problemas de competencia
potenciales tales como negativa de suministro/acceso, precios excesivos,
tácticas dilatorias y precios discriminatorios. Los problemas de competencia
descritos en el apartado anterior se consideran potenciales debido a la
regulación existente, pero en ausencia de la misma dichos problemas serían
reales.
De acuerdo con la Posición Común sobre obligaciones, para resolver los
problemas de negativa de acceso y precios excesivos es necesario:
i) Asegurar el acceso a los recursos asociados, y
ii) Fijar un precio adecuado para el recurso utilizado.
Para lograr los dos puntos anteriores, es necesario imponer las siguientes
obligaciones:
V.4.1. Obligación de acceso
En atención a la posición de los operadores designados con PSM en el Anexo 1
en cada mercado considerado y para evitar situaciones de negativa de acceso,
derivadas de la no prestación del servicio mayorista de terminación en redes
fijas, debe imponerse a todos ellos la obligación de acceso contemplada en el
artículo 14.1.d) de la LGTel, el artículo 10 del Reglamento de Mercados y en el
artículo 12 de la Directiva de Acceso. Esta obligación se concreta en el anexo de
obligaciones correspondiente.
La imposición de esta obligación supone la necesidad de otorgar el acceso
solicitado por otro operador de forma que, a tenor de lo establecido en el
Considerando (19) de la Directiva de Acceso, las solicitudes de acceso a
recursos que resulten esenciales para el suministro de los servicios “sólo deben
poder denegarse sobre la base de criterios objetivos como la viabilidad técnica
o la necesidad de preservar la integridad de la red”, aspectos que, en su caso,
se analizarán posteriormente por esta Comisión vía conflicto.
Interconexión TDM e IP
Aunque la interconexión tradicional sigue siendo mayoritaria en el mercado, se
observa un momento de cambio importante en relación con la interconexión IP,
debido a los siguientes factores:
(i) Se ha registrado un gran aumento de líneas VoIP, que ya suponen un
50,58% del total de líneas fijas, ligado al enorme crecimiento en el
despliegue de accesos NGA (especialmente sobre fibra) y a la oferta
empaquetada del servicio de voz mediante tecnología IP dentro de los
servicios de banda ancha. Esta migración tecnológica del acceso viene
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
34 de 79
acompañada por la evolución de las redes de los operadores hacia una
arquitectura multiservicio basada en el transporte IP.
Gráfico 4. Evolución líneas VoIP
Fuente: CNMC
(ii) Con la aprobación de la OIR-IP de Telefónica se eliminaron las trabas que
suponía la inexistencia de una oferta regulada de interconexión en IP con el
operador con mayor cuota de mercado. Una vez definido el protocolo de
interconexión SIP entre los operadores, la obligación para Telefónica de
publicar una oferta de interconexión en IP, ha permitido que este tipo de
interconexión esté disponible comercialmente desde el 8 de septiembre de
2017
53
para terminar las llamadas en IP en la red de Telefónica. Además, se
han incluido también en la OIR-IP los servicios de originación
54
en IP, por lo
que los operadores pueden migrar todos sus servicios de interconexión
hacia IP.
(iii) Los aspectos anteriores de evolución de la voz y las redes hacia IP, así como
la disponibilidad regulatoria de la interconexión IP, han propiciado que los
operadores con mayor tráfico de interconexión [CONFIDENCIAL.
53
La OIR fue aprobada el 8 de septiembre de 2016, dándose un plazo de un año a Telefónica
para su implantación comercial.
54
El 18 de diciembre de 2018 se aprobó la OIR-IP que incluye los servicios de originación en IP
(OFE/DTSA/006/17 OIR-IP), Según la Resolución, estos servicios deben estar disponibles
comercialmente en el plazo de un mes desde publicación de la Resolución en el B.O.E.,
habiéndose sucedido este hecho el 28 de diciembre de 2018.
9,30%
13,57%
22,88%
30,18%
38,43%
47,05% 50,58%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Evolución líneas VoIP
Líneas VoIP Total Líneas fijas % VoIP/Total
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
35 de 79
FIN CONFIDENCIAL].
En virtud de la definición de mercado de referencia y los servicios incluidos en el
mismo, así como el contexto de coexistencia de tecnologías de interconexión
que predominará prospectivamente en el mercado, se mantiene la obligación de
acceso sobre los operadores con PSM para la prestación del servicio de
terminación en sus redes fijas a todos los operadores, tanto mediante tecnología
tradicional (basada en la conmutación de circuitos), como mediante tecnología
IP.
Además, la obligación de ofrecer el servicio de terminación IP deberá aplicarse
con independencia del volumen de clientes VoIP que tengan, ya que se estima
que en este periodo regulatorio el volumen de tráfico de voz en IP será relevante.
Este punto de inflexión tecnológico es de gran relevancia, puesto que empleando
en exclusiva la tecnología IP se reducirán los costes de forma significativa, en
comparación con los costes en los que se incurre cuando se interconecta TDM
con IP (se evitan un mayor número de transcodificaciones TDM-IP junto con el
gasto correspondiente en equipos de red). Así pues, resulta conveniente apoyar
este tipo de tecnología en la interconexión, evitando así costes añadidos
innecesarios a aquellos solicitantes del servicio de terminación en IP en las redes
de los operadores fijos.
De no imponerse esta obligación, los operadores menos eficientes o con un
mayor retraso en la evolución tecnológica hacia servicios IP, podrían limitar o
frenar el acceso a una tecnología de interconexión más eficiente, como es la
interconexión IP, imponiendo así una traba competitiva ligada a la tecnología de
interconexión empleada.
Este factor distorsionador es más relevante en el caso de los nuevos operadores
entrantes, con tecnologías exclusivamente basadas en el protocolo IP y con unos
requisitos de eficiencia mayores, ya que la necesidad de reducir costes es mayor
cuanto menor sea la cuota de mercado. En el caso de estos operadores la
imposibilidad de interconectarse en IP les supondría incurrir en costes
adicionales asociados a equipos de conversión de llamadas VoIP a TDM, de
difícil justificación por su rápida obsolescencia en el actual marco temporal de
migración del mercado hacia VoIP.
Por otra parte, la CNMC estima razonable que los operadores exclusivamente
IP, con su base de clientes totalmente VoIP, presten sus servicios de terminación
únicamente en IP. En estos casos, resulta comprensible que, al no disponer en
absoluto de tecnología de conmutación de circuitos, sólo ofrezcan IP como
tecnología de interconexión, debido a la desproporcionada inversión en equipos
que supondría la prestación del servicio de terminación TDM.
V.4.2. Obligación de control de precios y relacionadas
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
36 de 79
V.4.2.1. Obligación de orientación a costes según un modelo BU-LRIC
La Recomendación de la CE en materia de precios de terminación establece que
los precios orientados en función de los costes de un operador eficiente dan las
señales correctas para incentivar la eficiencia productiva. Más concretamente,
esta recomendación establece que los costes del servicio de terminación deben
calcularse mediante la utilización de un modelo BU-LRIC y el precio de
terminación fijo ser igual al coste BU-LRIC puro.
En concreto, la metodología bottom-up (BU) LRIC Puro consiste en la
construcción de un modelo teórico de costes que refleje la red de un operador
eficiente, dimensionada de acuerdo con reglas ingenieriles de despliegue, según
la proyección de demanda esperada, y basada en tecnologías eficientes
disponibles dentro del período temporal considerado en el modelo.
En este modelo sólo se consideran los costes que serían evitados si el operador
no prestara el servicio de terminación. Es decir, el precio de terminación debe
permitir recuperar únicamente los costes que se evitarían los operadores si
dejasen de prestar este tipo de servicio. Para ello se calcula la diferencia entre
los costes totales a largo plazo del operador eficiente, prestando la totalidad de
servicios, y los costes totales a largo plazo del mismo operador, dejando de
prestar el servicio de terminación de llamadas a terceros.
En la tercera revisión, la CNMC adoptó este planteamiento al considerar que la
obligación más proporcionada para solventar el problema detectado de precios
excesivos era la orientación de los precios en función de los costes. A este
respecto, conforme al artículos 14.1.e) de la LGTel, 11 del Reglamento de
Mercados y 13 de la Directiva de Acceso, las ANR están facultadas para imponer
obligaciones de control de precios y contabilidad de costes a los operadores
designados con PSM.
En vista de la dinámica en los mercados de referencia y los problemas de
competencia identificados, en esta cuarta revisión se sigue considerando
apropiado mantener la obligación de control de precios basada en la orientación
a costes en los mismos términos en que se estableció en el marco de la tercera
revisión, aplicando nuevamente el coste BU-LRIC puro para la fijación de los
precios de terminación fija.
V.4.2.2. Precio resultante del modelo BU-LRIC Puro
En la anterior revisión del mercado se calculó el precio de terminación fija de
acuerdo con la Recomendación de la CE, en base al coste de un modelo BU-
LRIC puro. Este modelo fue elaborado por la consultora externa Analysis Mason
Limited y sometido a consulta pública, poniendo a disposición de los operadores
tanto los requisitos y el marco metodológico empleado en el diseño del modelo,
como el propio modelo de costes en formato Excel.
De acuerdo con el principio de utilización de una arquitectura de red y
tecnologías eficientes, el modelo dimensiona una red fija multi-servicio sobre la
que se prestan servicios de voz, datos y video y con una arquitectura de red
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
37 de 79
troncal NGN/IP para la prestación de los servicios de voz. El modelo y manual
de uso se encuentran disponibles en la página web de la CNMC
55
.
De la aplicación de este modelo BU-LRIC puro, en la pasada revisión del
mercado se estableció un precio de terminación fija de 0,0817 c€/min, que resultó
de aplicación para todos los operadores a partir del 1 de noviembre de 2014.
La aplicación del precio de terminación fijo según la metodología incremental
supuso un fuerte e inmediato descenso del ingreso mayorista de terminación, de
más del 80% en 2015 con respecto al año anterior, al igual que ha ocurrido en
los países que han seguido la Recomendación de la CE. Como se verá más
adelante en la comparativa, actualmente este precio de terminación sigue por
debajo de la media de tarifas de terminación fijas europeas.
En la presente revisión se mantiene el criterio metodológico de orientación a
costes del precio de terminación fija, de acuerdo a un modelo BU-LRIC puro
basado en un operador hipotético eficiente.
Asimismo, se considera que el modelo empleado en la anterior revisión del
mercado es plenamente vigente y se ha optado por actualizar únicamente
aquellos parámetros con una mayor sensibilidad en el coste unitario, tales como
el WACC
56
, la migración hacia la interconexión IP
57
y el coste comercial
mayorista.
Los resultados del modelo BU-LRIC actualizado son los siguientes:
2019
2020
2021
Coste de terminación fija
(c€/min)
0,0643
0,0593
0,0545
Estos resultados son conformes a la tendencia de reducción del coste de
terminación de llamadas en las redes fijas que se está registrando por parte de
todas las ANR al dimensionarse redes NGN multiservicio sobre IP mediante
modelos BU-LRIC. El exponencial crecimiento de los servicios de datos resulta
en un reducido coste incremental del servicio de voz, que continúa bajando cada
año.
La fijación de precios de terminación en el Código
Finalmente, se debe tener en cuenta el contexto regulatorio actual, en concreto
el ya citado Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas. En su artículo 75
se determina que la CE establecerá mediante un acto delegado (“delegated act”)
55
https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/telecomunicaciones/concrecion-desarrollo-
obligaciones#modelos-de-costes
56
Actualización al último WACC aprobado de 6,82%, según la Resolución de 18 de diciembre de
2018 relativa a la tasa anual de coste de capital a aplicar en la contabilidad de costes de
Telefónica de España S.A.U., Telefónica Móviles España, S.A.U., Vodafone España, S.A.U. y
Orange Espagne, S.A.U. del ejercicio 2018 (Expediente WACC/DTSA/018/18 WACC 2018 OP
INTEGRADOS).
57
Migración progresiva de la interconexión hacia IP, hasta llegar a 100% IP en 2024.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
38 de 79
una única tarifa de terminación fija europea
58
, basada en la metodología de
costes incrementales BU-LRIC.
De forma análoga al procedimiento actualmente en ejecución de un modelo de
costes europeo para el roaming y tarifas de terminación móvil
59
, la CE ya ha
lanzado el proyecto de elaboración de un modelo de costes europeo de provisión
del servicio de terminación en redes fijas
60
.
La CE utilizará dicho modelo de costes para establecer un único precio de
terminación fija a nivel europeo. El Código prevé que el acto delegado para
establecer la tarifa europea deberá tener lugar como muy tarde el 31 de
diciembre de 2020. También se establece la posibilidad de fijar un plazo
transitorio no superior a 12 meses para ajustar las tarifas de terminación a los
valores de la CE, por lo que la posible tarifa de terminación europea sería de
aplicación como muy tarde en 2021.
Por todo ello, se opta por fijar una senda de precios descendentes conforme a
los resultados del modelo para el período 2018-2021, teniendo en cuenta que el
precio fijado a partir del 1 de enero de 2021 previsiblemente dejará de estar en
vigor, una vez establecido el precio único europeo por parte de la CE.
Así, se establecen los siguientes precios máximos de terminación fija:
Actual
De entrada en vigor a
31/12/2019
De 1/01/2020 a
31/12/2020
A partir del
1/01/2021
Precio
(c€/min)
0,0817
0,0643
0,0593
0,0545
Reducción
-
-21,3%
-7,8%
-8,1%
A continuación, se ilustra la senda de precios:
58
De igual modo, también fija una tarifa de terminación móvil única europea.
59
El 14 de marzo de 2018 se inició el proyecto de desarrollo por parte de la consultora Axon
Consulting de un modelo de costes europeo para la provisión de servicios mayoristas de roaming
y de terminación móvil. Este proyecto debe finalizar en octubre de 2019.
60
Primer workshop técnico del proyecto con fecha 23 de octubre de 2018.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
39 de 79
Gráfico 5. Evolución de los precios de terminación fija
V.4.2.3. Implicaciones en la interconexión ligadas a la tecnología de red
(red RTC vs red NGN)
En la anterior revisión del mercado se regularon específicamente las condiciones
de interconexión de Telefónica, de forma que fueron eliminados (i) la modalidad
de interconexión por capacidad y (ii) los niveles de interconexión en terminación.
En ambos casos, el establecimiento de un precio de terminación fija único y
simétrico para todos los operadores fijos, basado en los costes de red NGN de
un operador hipotético eficiente, motivó la eliminación de tales procedimientos
en la OIR.
Por su parte, debido a la extensión de la red de Telefónica, se fijó el número
mínimo de Puntos de Interconexión –21 PdI– en los que era necesario
interconectarse mediante tecnología TDM para garantizar la aplicación del precio
de terminación regulado. También se especificó que el número mínimo de PdI
en la interconexión IP con Telefónica debería ser menor debido a la tecnología
de las redes NGN/IP y sería definido en el procedimiento correspondiente de
aprobación de la oferta de interconexión.
Así pues, como consecuencia de las obligaciones del análisis de mercado, por
un lado, el 11 de febrero de 2016 se aprobó la modificación de la OIR-TDM de
Telefónica para incorporar el precio de terminación fija regulado y las condiciones
técnicas estipuladas (único nivel de terminación en 21 PdI). Por otro lado, el 8 de
septiembre de 2016 se aprobó la OIR-IP para la interconexión en IP de llamadas
0,0817
0,0643 0,0593
0,0545
0,00
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
01/01/2018 01/01/2019 01/01/2020 01/01/2021
c€/min
01/10/2014
De entrada en vigor
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
40 de 79
de terminación en la red fija de Telefónica, donde se incluyó la oferta de centros
de conexión IP de la red de Telefónica, y la obligación de interconexión a un
único PdI de interconexión redundado, al precio de terminación regulado.
Teniendo en cuenta que las condiciones de interconexión se han actualizado en
las Ofertas de Interconexión correspondientes, tanto en tecnología TDM como
IP, y que no se detectan necesidades adicionales de ámbito técnico merecedoras
de ser reguladas a priori, no se considera necesario incluir disposiciones técnicas
respecto a los procedimientos de interconexión en el presente mercado. Todo
ello sin perjuicio de que las condiciones de estas ofertas puedan ser modificadas
en un futuro para acometer cambios en la estructura de red y/o en mecanismos
de interconexión.
V.4.2.4. Contexto europeo de precios de terminación fija
La regulación de precios de terminación fija en Europa está marcada por la
Recomendación ya mencionada, aplicable desde el 31 de diciembre de 2012 y
por el Código pendiente de aprobación.
Si bien en la anterior revisión de septiembre de 2014 se mostraba cómo 11
países de nuestro entorno habían publicado los resultados de sus respectivos
modelos BU-LRIC, en la actualidad, la mayoría de países europeos han aplicado
la Recomendación y han fijado precios de terminación fija basados en dicho
modelo de costes, ya sean a partir de modelos propios o en comparativas de
modelos BU-LRIC de otros países.
Entre los países miembros de la UE y del EEE, en enero de 2019, sólo Polonia,
Liechtenstein y Finlandia no aplicaban precios basados en modelos BU-LRIC.
A continuación, se muestra una comparativa de precios de terminación
regulados, elaborada a partir de los datos publicados por BEREC
61
:
61
BoR (19) 91 Termination rates at European level – January 2019.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
41 de 79
Gráfico 6. Precios de terminación fija en Europa (enero 2019)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BEREC –Comparativa de enero 2019–
Como se observa, el promedio del precio de terminación basado en BU-LRIC en
la UE se sitúa en 0,0852 c€/min a 1 de enero de 2019, donde el precio máximo
corresponde a Rumanía con 0,14 c€/min, y el mínimo a Reino Unido con 0,0355
c€/min. Por el contrario, los tres precios no basados en BU-LRIC oscilan entre el
menor de Polonia, 0,4768 c€/min, y el mayor de Finlandia (2,8898 c€/min).
V.4.2.5. Obligaciones de contabilidad de costes y de separación de
cuentas
En apartados anteriores se ha justificado que los costes del servicio de
terminación deben seguir calculándose mediante la utilización de un modelo
bottom-up de costes LRIC puro basado en un operador teórico eficiente.
En todo caso, cabe aclarar que, aunque se cuente ahora con un modelo
ascendente diseñado a partir de un operador teórico eficiente, los datos de la
contabilidad regulatoria de Telefónica son necesarios para calibrar los datos de
entrada del modelo, aspecto también contemplado en la Recomendación de la
CE.
Como se argumentó en la tercera revisión, esta obligación no es
desproporcionada teniendo en cuenta que Telefónica, en virtud de las
obligaciones impuestas y vigentes en la actualidad en mercados tales como el
Mercados 2/2007 y los Mercados 3a, 3b y 4/2014, desarrolló su sistema de
contabilidad de costes regulatorio hace varios años y, por tanto, ha adquirido el
conocimiento técnico y la experiencia necesaria para su implementación y
perfeccionamiento. Esto conlleva que el coste asociado al mantenimiento del
sistema de contabilidad de costes regulatorio se reduzca de manera significativa
para este operador y no resulte, en consecuencia, desproporcionado.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
42 de 79
Por ello, se mantiene la imposición a este operador, además de la obligación de
orientar sus precios en función de los costes de producción, las obligaciones de
contabilidad de costes y separación de cuentas.
V.4.2.6. Tratamiento de las llamadas originadas fuera del EEE
Como se ha visto, los condicionantes que afrontan los operadores activos en
España a la hora de negociar sus acuerdos recíprocos de terminación son
diferentes en el caso de que la negociación se entable con operadores presentes
en países que no forman parte del EEE.
En efecto, la ausencia de regulación ex ante, o –en el caso de que exista dicha
regulación– la fijación del precio regulado de acceso a través de mecanismos
más laxos que el modelo BU-LRIC, que impera entre los países del EEE, podría
disminuir los incentivos de los operadores activos en países terceros a negociar
en condiciones de igualdad las tarifas que resultarán de aplicación por la
prestación del servicio de terminación con carácter recíproco.
En este contexto, y de forma consistente con la mencionada Resolución sobre el
mercado 2/2014, no resulta proporcionado imponer a los operadores declarados
con PSM en España la obligación recogida en la presente medida de ofrecer los
servicios de terminación a precios orientados en función de los costes de
producción. La imposición de esta obligación implicaría someter a los operadores
activos en España a un régimen regulatorio más estricto, que el generalmente
aplicado a los operadores presentes en países que no forman parte del EEE, y,
por consiguiente, al establecimiento de unos precios de terminación
significativamente inferiores a los precios facturados por la terminación de
llamadas en dichos países terceros.
Por ello, se permite que, en sus negociaciones con los operadores activos en
países terceros, los operadores declarados con PSM puedan condicionar la
aplicación de los precios regulados en España a la existencia de un tratamiento
equivalente en materia de precios de terminación, conforme al principio de
reciprocidad. En caso contrario, los operadores declarados con PSM podrán
negociar precios de terminación más elevados (y por consiguiente, no orientados
a costes), estableciéndose como umbral máximo el precio aplicado por el
operador tercero en su país de origen
62
.
En todo caso, debe señalarse que el tratamiento regulatorio diferenciado
planteado para los tráficos con origen en países terceros del EEE se limita a las
modalidades del régimen de control de precios, no extendiéndose al resto de
medidas regulatorias aquí previstas (incluyendo en particular la obligación de
acceso), que resultarán de aplicación en todo caso, con independencia del origen
intra/extra-EEE del tráfico.
Por último, la obligación de orientación de los precios a los costes de producción
tampoco resultará de aplicación en aquellos supuestos constitutivos de fraude
62
Al igual que ocurre con las llamadas originadas dentro del EEE, en el caso de que el precio de
terminación en el país de origen sea menor que el precio regulado en España, los operadores
declarados con PSM podrán aplicar en todo caso el precio regulado.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
43 de 79
en que no se pueda identificar con claridad el origen del tráfico dada, por ejemplo,
la falta de identificación del número A (número llamante); o cuando el número A
sea inválido, haya sido modificado o manipulado. Esta medida accesoria resulta
coherente con la necesaria implantación por parte de los operadores declarados
con PSM en España de mecanismos que permitan comprobar de manera
fehaciente el origen del tráfico, en aras de determinar el precio de terminación
que resulte de aplicación. Además, la CE ha mostrado su conformidad con
medidas equivalentes emprendidas por otras ANR
63
.
V.4.3. Estructura tarifaria de los precios de terminación de los operadores
con PSM
En las anteriores rondas de revisión del mercado, se impuso a los operadores
declarados con PSM la obligación de facturar solamente por el tráfico realmente
consumido, esto es, por segundos, desde el primer segundo de comunicación y
sin posibilidad de establecer diferencias de precios en función de la franja
horaria.
Este esquema de precios ha facilitado en gran medida la verificación del
cumplimiento de la obligación de control de precios, proporcionando a su vez
una mayor transparencia al resto de operadores interconectados en cuanto al
cumplimiento de la obligación de orientación a costes. Asimismo, esta medida
permite garantizar la aplicación estricta de la obligación de no discriminación,
pues asegura que todos los operadores interconectados con el operador fijo
abonen el mismo precio medio efectivo por el servicio de terminación, con
independencia de su perfil de tráfico.
Por estas razones, esta Comisión considera proporcionado mantener para todos
los operadores designados con PSM la obligación de facturar solamente por el
tráfico realmente consumido, en los mismos términos que en las anteriores
rondas de revisión del mercado de terminación.
V.4.4. Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación,
por lo que resulta proporcionado imponer la obligación adicional de no
discriminación (artículo 14.1.b) de la LGTel; artículo 8 del Reglamento de
Mercados; artículo 10 de la Directiva de Acceso).
Así, la Comisión considera que procede imponer a todos los operadores
declarados con PSM la obligación de no discriminación, en tanto en cuanto
operadores declarados con PSM pueden tener incentivos para prestar los
servicios de referencia bajo unas condiciones económicas y técnicas diferentes
63
Por ejemplo, ver carta de comentarios de la Comisión Europea de 7 de marzo de 2016 en el
asunto SI/2016/1840: “AKOS further explains that the termination of calls whose origin is
uncertain (e.g. incomplete, manipulated or absent identification number) will not be made subject
to the regulated rates as the main reason for such erroneous identification could be to hide the
real origin of the call”.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
44 de 79
a las que se prestan a sí mismos, a filiales del mismo Grupo empresarial o incluso
a terceros operadores, en detrimento del resto de competidores.
Por ejemplo, más allá de beneficiar a la propia filial minorista, un operador podría
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores precios respecto
a un tercer operador más pequeño, como contrapartida por otros conceptos
distintos a la terminación, como podría ser un acuerdo de tránsito más favorable.
De conformidad con el artículo 8 del Reglamento de Mercados, en virtud de esta
obligación, los operadores tendrán que aplicar “condiciones equivalentes en
circunstancias semejantes a los operadores que presten servicios equivalentes,
y proporcionar a terceros servicios e información de la misma calidad que los
que proporcionen para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados y
en las mismas condiciones, en particular, las relativas a:
a) La calidad de los servicios.
b) Los plazos de entrega.
c) Las condiciones de suministro.”
Dada la fijación de precios de terminación simétricos basados en los costes BU-
LRIC puro, y con el objeto de evitar las anteriores prácticas discriminatorias, se
considera justificado y proporcionado imponer la obligación de no discriminación
no solo para Telefónica sino también al resto de los operadores en los términos
expresados en los Anexos 2 y 3 de la presente medida.
En este sentido, tanto las condiciones del acceso e información como los precios
de terminación que se aplican los operadores declarados con PSM a sí mismos
y a terceros deben ser coincidentes y no pueden ser discriminatorias de forma
injustificada.
Finalmente, y dada la evolución de la interconexión entre operadores hacia la
interconexión IP, se considera necesario especificar que, así como en la
interconexión tradicional TDM los operadores designados con PSM no podrán
discriminar en función de la tipología del usuario llamado, estas mismas
condiciones deben ser de aplicación para la terminación de llamadas en
abonados VoIP.
En consecuencia, se obliga a todos los operadores identificados con PSM a no
discriminar en función de la tecnología de voz empleada por el abonado destino
de la llamada. Así, una llamada encaminada a través de una interfaz de
interconexión en IP debe poder entregarse en igualdad de condiciones,
independientemente de que el destino sea en TDM o en IP.
V.4.5. Obligación de transparencia
V.4.5.1. Obligaciones de transparencia respecto a la obligación de no
discriminación.
Para asegurar el cumplimiento de la obligación de no discriminación, los
acuerdos de interconexión que los operadores declarados con PSM suscriban
con el resto de operadores, con sus filiales y con otras empresas de los grupos
a los que pertenezcan, deberán recoger todas y cada una de las condiciones
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
45 de 79
técnicas y económicas que se apliquen, debiendo suministrarse a la CNMC estos
contratos, así como cualquier modificación que se produzca en un plazo de 10
días desde su formalización, con el fin de poder supervisar el cumplimiento de
las obligaciones de no discriminación.
V.4.5.2. Obligación de publicar una oferta de referencia
Respecto al desarrollo de tácticas dilatorias por parte de Telefónica, la CNMC
mantiene la obligación de transparencia contenida en la anterior revisión del
mercado y prevista en el artículo 7 del Reglamento de Mercados (artículo 9 de la
Directiva de Acceso) a fin de posibilitar que las negociaciones de los operadores
alternativos con Telefónica se lleven a cabo lo más rápidamente posible y se
eviten los posibles conflictos de interconexión por este servicio.
La obligación de transparencia aplicada a Telefónica se concreta en la
publicación, y efectiva aplicación, de una Oferta de Referencia suficientemente
desglosada para garantizar que no se exija a otros operadores pagar por
recursos que no son necesarios para el servicio requerido.
A efectos de esta obligación, se considera que las actuales ofertas de servicios
de terminación en interconexión mayoristas recogidas en la OIR-TDM e IP
aprobadas mediante Resoluciones de 11 de febrero y 8 de septiembre de 2016
continúan vigentes
64
. En todo caso, Telefónica deberá incorporar en las
respectivas ofertas las novedades aprobadas en el presente análisis de
mercado. Para ello, Telefónica deberá notificar a la CNMC las ofertas de
referencia actualizadas OIR-IP y OIR-TDM en un plazo de 10 días desde la
entrada en vigor de la presente resolución.
Ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir modificaciones
al texto presentado, de acuerdo con el artículo 9.2 de la Directiva de Acceso y el
artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
Al igual que en la anterior revisión de los mercados de terminación de llamadas
en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija, no se
considera proporcional imponer una obligación de publicación de oferta de
referencia al resto de operadores declarados con PSM puesto que no tienen
incentivos suficientes a desarrollar las mismas prácticas dilatorias.
Por último, se mantienen las obligaciones de suministro de información
existentes en la anterior resolución del análisis del presente mercado respecto a
la evolución de la red NGN de Telefónica y respecto a los datos de clientes y
volúmenes de tráfico VoIP, con el fin de adecuar la prestación del servicio de
interconexión IP ofrecido por Telefónica a la arquitectura de su red, adelantando
así cualquier impacto en los servicios ofrecidos a los operadores con la suficiente
antelación.
V.4.5.3. Obligaciones de transparencia respecto a las llamadas con
originación fuera del EEE
64
Véase: https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/telecomunicaciones/concrecion-desarrollo-
obligaciones
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
46 de 79
En el caso de que los operadores declarados con PSM decidan aplicar precios
diferenciados para el tráfico originado en países no pertenecientes al EEE (así
como en aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no se pueda
identificar con claridad el origen del tráfico) deberán remitir las tarifas a la CNMC,
así como cualquier modificación que se efectúe sobre las mismas, en el plazo de
10 días desde que las mismas resulten de aplicación.
V.4.6. Conclusiones en relación con las obligaciones ex ante a imponer
La siguiente tabla muestra las obligaciones que se imponen a los operadores
con PSM en los mercados de referencia.
Tabla 1. Obligaciones a imponer o mantener a los operadores con PSM en
los mercados de terminación en red fija
OBLIGACIÓN
OPERADOR
Acceso a recursos específicos de las
redes y a su utilización
Todos los operadores con PSM
Control de precios
Todos los operadores con PSM: orientación a
costes simétrica (operador teórico eficiente BU-
LRIC puro), excepto para llamadas originadas
fuera del EEE (reciprocidad)
Separación de cuentas y contabilidad
de costes
Solo Telefónica
No discriminación
Todos los operadores con PSM: envío de AGIs
Transparencia
Solo Telefónica: oferta Referencia
Todos los operadores con PSM: envío de
acuerdos tráfico fuera del EEE
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
47 de 79
ANEXO 1: LISTA DE OPERADORES DESIGNADOS CON PODER
SIGNIFICATIVO EN LOS MERCADOS ANALIZADOS
Todos los operadores prestadores del servicio telefónico fijo disponible al público
o del servicio vocal nómada, que dispongan de numeración geográfica o vocal
nómada asignada por la CNMC serán considerados operadores con PSM en los
mercados analizados.
Se incluye a continuación la lista actualizada de operadores, sin perjuicio de los
cambios que puedan producirse como consecuencia de las actividades de
asignación, modificación o cancelación de la numeración geográfica y vocal
nómada de la Comisión.
11888 SERVICIO CONSULTA TELEFÓNICA, S.A. UNIPERSONAL
ADAMO TELECOM IBERIA, S.A.
ADVANCED VOICE, S.L.
AIRE NETWORKS DEL MEDITERRÁNEO, S.L. UNIPERSONAL
ALAI OPERADOR DE TELECOMUNICACIONES, S.L.
ALISYS DIGITAL, S.L. UNIPERSONAL
ALMA TELECOM, S.L.
ALTA TECNOLOGIA EN COMUNICACIONS, S.L.
AMERICATEL COMMUNICATIONS, S.L.
ATENTO TELESERVICIOS ESPAÑA, S.A. UNIPERSONAL
AVIVA VOICE SYSTEMS AND SERVICES, S.L.
BB PHONE LEVANTE, S.L. UNIPERSONAL
BT ESPAÑA COMPAÑÍA DE SERVICIOS GLOBALES DE TELECOMUNICACIONES,
S.A.U.
COLT TECHNOLOGY SERVICES, S.A. UNIPERSONAL
COMPATEL LIMITED
COMUNICACIONES 2012, S.L. UNIPERSONAL
CONTACTA SERVEIS AVANÇATS, S.L.
DESARROLLO DE TÉCNICAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN, S.L.
DIALOGA SERVICIOS INTERACTIVOS, S.A.
DIGI SPAIN TELECOM, S.L.
DIGITARAN, S.L. UNIPERSONAL
DRAGONET COMUNICACIONES, S.L.
DUOCOM EUROPE, S.L.EMBOU NUEVAS TECNOLOGÍAS, S.L. UNIPERSONAL
EUSKALTEL, S.A.
FINAREA, S.A.
FLASH MEDIA EUROPA, S.L.
G9SA-TELECOMUNICAÇOES, S.A.
GRUPALIA INTERNET, S.A.
GU2TEL SPAIN, S.L. UNIPERSONAL
ICATEL NETWORK, S.L. UNIPERSONAL
IDECNET, S.A.
INCOTEL INGENIERÍA Y CONSULTORÍA, S.A.
INCOTEL SERVICIOS AVANZADOS, S.L.
INFORMÁTICA EL CORTE INGLÉS, S.A.
INSTAL MATEL, S.L.
INTERNET GLOBAL BUSINESS, S.L.
JETNET WIMAX, S.A.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
48 de 79
KNET COMUNICACIONES, S.L.
LEAST COST ROUTING TELECOM, S.L.
LLEIDA NETWORKS SERVEIS TELEMATICS, S.A.
MASVOZ TELECOMUNICACIONES INTERACTIVAS, S.L.
OCEAN’S NETWORK, S.L.
OPEN CABLE TELECOMUNICACIONES, S.L.
OPERADORA DE NUEVOS SISTEMAS DE COMUNICACIÓN, S.L. UNIPERSONAL
OPERADORA DE TELECOMUNICACIONES OPERA, S.L.
OPERADORS QUILOMETRE ZERO, S.L.
ORANGE BUSINESS SPAIN, S.A.
ORANGE ESPAGNE, S.A. UNIPERSONAL
OVH HISPANO, S.L. UNIPERSONAL
PATUMOVIL CANARIAS, S.L. UNIPERSONAL
PEOPLETEL, S.A.
PREMIUM NUMBERS, S.L.
PROCONO, S.A.
PROSODIE IBÉRICA, S.L. UNIPERSONAL
QUALITY TELECOM, S.L.
R CABLE Y TELECOMUNICACIONES GALICIA, S.A.
SARENET, S.A.
SEWAN COMUNICACIONES, S.L.
SINEASEN, S.L.
SOLUCIONES CORPORATIVAS IP, S.L. UNIPERSONAL
TELCIA COMUNICACIONES, S.L.
TELCOM BUSINESS SOLUTIONS, S.L.
TELECABLE DE ASTURIAS, S.A.
TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A. UNIPERSONAL
TELEFÓNICA MÓVILES ESPAÑA, S.A. UNIPERSONAL
TELENORT SOLUCIONES INTEGRALES, S.L. UNIPERSONAL
TELFY TELECOM, S.L.
TELIMIT, S.L.
THE TELECOM BOUTIQUE, S.L.
VERIZÓN SPAIN, S.L.
VODAFONE ESPAÑA, S.A. UNIPERSONAL
VODAFONE ONO, S.A. UNIPERSONAL
VOIPING US, S.L.
VOXBONE, S.A.
VOZ COMPUTING, S.L. UNIPERSONAL
VOZTELECOM OIGAA360, S.A.
XTRA TELECOM, S.A.UNIPERSONAL
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
49 de 79
ANEXO 2: OBLIGACIONES A IMPONER A LOS OPERADORES DEL
ANEXO 1, A EXCEPCIÓN DE TELEFÓNICA
1.- Obligación de proporcionar los servicios de terminación de llamadas a
todos los operadores
Los operadores declarados con PSM deberán atender las solicitudes razonables
de acceso a elementos y a recursos específicos de sus redes, así como a
recursos y a servicios asociados, y a su utilización, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 14.1.d) de la LGTel y 10 del Reglamento de Mercados
y el artículo 12 de la Directiva de Acceso.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que cada operador designado con
PSM está obligado a:
a. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
b. No revocar una autorización a recursos o servicios previamente
concedida.
c. Conceder libre acceso a interfaces técnicas, protocolos u otras
tecnologías indispensables para la interoperabilidad de los servicios o de
servicios de redes virtuales.
d. Proporcionar a quienes soliciten interconexión, la información relevante al
efecto sobre las especificaciones técnicas y funcionales de los PdIs.
e. Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad de los
servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
f. Dar acceso a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas informáticos
con funciones similares necesarios para garantizar condiciones
equitativas de competencia en la prestación de servicios.
g. Permitir la interconexión de redes o los recursos de éstas.
h. Prestar los servicios de terminación en niveles de calidad que permitan la
prestación de los servicios telefónicos públicos.
i. Permitir la interconexión en IP de los servicios de terminación, respetando
todas las obligaciones anteriores.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados
en función de los costes de producción
Los operadores declarados con PSM deberán ofrecer los servicios de
terminación a precios orientados en función de los costes de producción, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 14.1.e) de la LGTel, 11 del
Reglamento de Mercados y 13 de la Directiva de Acceso.
De acuerdo con lo establecido en el apartado V.4.2 del cuerpo del presente
documento, los precios del servicio de terminación de llamadas prestado por
todos los operadores con PSM y su entrada en vigor serán los siguientes:
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
50 de 79
De entrada en vigor a
31/12/2019
De 1/01/2020 a
31/12/2020
A partir del
1/01/2021
Precio de terminación
fija (c€/min)
0,0643
0,0593
0,0545
El precio de 0,0545 céntimos de euro por minuto se mantendrá en vigor hasta el
momento en que sea modificado por una nueva Resolución de la CNMC o por la
CE, de conformidad con lo propuesto en el artículo 75 del Código Europeo de
comunicaciones electrónicas.
Estos precios operarán como un umbral máximo que deberán aplicar los
operadores designados con PSM, sin perjuicio de la posibilidad de que dichos
operadores puedan fijar o pactar precios mayoristas inferiores, siempre que se
respete la obligación de no discriminación.
Asimismo, el precio establecido para el primer periodo regulatorio deberá
aplicarse por los operadores obligados a partir del día siguiente a la fecha de
publicación en BOE. Si al cabo de 7 días del día de aplicación del precio fijado
el operador interconectado no manifiesta su oposición a dicho precio, se
entenderá que el operador interconectado acepta el nuevo precio establecido por
la CNMC.
El mismo procedimiento, expuesto en el párrafo anterior, resultará de aplicación
en lo que se refiere a la implementación de los precios fijados para el resto de
los períodos regulatorios aquí contemplados.
El nuevo precio de interconexión para el servicio de terminación supondrá la
modificación de los Acuerdos Generales o Addenda vigentes que los operadores
designados con PSM tengan establecidos con otros operadores.
Por último, los operadores declarados con PSM estarán obligados a facturar
solamente por el tráfico realmente consumido, esto es, a tarificar por segundos,
desde el primer segundo de comunicación y utilizando el precio nominal
establecido, sin distinguir entre franjas horarias.
Tráfico originado en un país no perteneciente al Espacio Económico Europeo
(EEE).
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción en los términos aquí descritos, no resultará
de aplicación en el caso de que el tráfico tenga su origen en un país no
perteneciente al EEE.
En sus negociaciones con los operadores activos en dichos países, los
operadores podrán condicionar la aplicación de los precios regulados en España
a la existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios de
terminación, conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, estos
operadores podrán negociar precios de terminación más elevados (y, por
consiguiente, no orientados a los costes), estableciéndose como umbral máximo
el precio aplicado por el operador tercero en su país de origen.
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción tampoco resultará de aplicación en aquellos
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
51 de 79
supuestos constitutivos de fraude en que no se pueda identificar con claridad el
origen del tráfico, dada por ejemplo la falta de identificación del número A
(número llamante); o cuando el número A sea inválido, haya sido modificado o
manipulado.
3.- Obligación de no discriminación
De conformidad con los artículos 14.1.b) de la LGTel y 8 del Reglamento de
Mercados y el artículo 10 de la Directiva de Acceso, los operadores declarados
con PSM deberán aplicar condiciones económicas y técnicas equivalentes en
circunstancias semejantes a los operadores que presten servicios equivalentes,
y proporcionarles servicios e información de la misma calidad que los que se
proporcionen a sí mismos, a sus filiales o asociadas, así como a terceros
operadores. En particular, en relación:
- La calidad de los servicios
- Los plazos de entrega
- Las condiciones de suministro
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación, los acuerdos que
suscriban los operadores declarados con PSM con el resto de operadores, con
sus filiales y con otras empresas de los grupos empresariales a los que
pertenezcan, deberán recoger todas y cada una de las condiciones técnicas y
económicas que se apliquen.
4.- Obligación de transparencia
Los operadores declarados con PSM deberán formalizar por escrito los contratos
que pacten con otros operadores para la prestación de servicios de interconexión
mayorista de terminación y comunicarlos a la CNMC en el plazo de 10 días desde
su formalización, así como cualquier modificación que se produzca.
Asimismo, en el caso de que dichos operadores decidan aplicar precios
diferenciados para el tráfico originado en países no pertenecientes al Espacio
Económico Europeo (así como en aquellos supuestos constitutivos de fraude en
que no se pueda identificar con claridad el origen del tráfico) deberán remitir las
tarifas a la CNMC, así como cualquier modificación que se efectúe sobre las
mismas, en el plazo de 10 días desde que las mismas resulten de aplicación.
5.- Determinación de las condiciones concretas de terminación
En el caso de que los operadores no lleguen a acuerdos voluntarios de
interconexión, la CNMC resolverá sobre la razonabilidad de la solicitud y, en su
caso, dictará las condiciones del acuerdo para garantizar la adecuación del
acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, así como la
consecución de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la LGTel (artículos
12.5 y 15 de la LGTel de 2014).
En caso necesario, la CNMC fijará las condiciones técnicas u operativas que
deberán satisfacer el proveedor o los beneficiarios de tal acceso para garantizar
el funcionamiento de la red, de conformidad con los artículos 14.4 de la LGTel y
12.3 de la Directiva de Acceso.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
52 de 79
ANEXO 3: OBLIGACIONES A IMPONER A TELEFÓNICA
1.- Obligación de proporcionar los servicios de terminación de llamadas a
todos los operadores
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso a elementos y a
recursos específicos de sus redes, así como a recursos y a servicios asociados,
y a su utilización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14.1.d) de la
LGTel de 204 y 10 del Reglamento de Mercados y el artículo 12 de la Directiva
de Acceso.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
a. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
b. No revocar una autorización a recursos o servicios previamente
concedida.
c. Conceder libre acceso a interfaces técnicas, protocolos u otras
tecnologías indispensables para la interoperabilidad de los servicios o de
servicios de redes virtuales.
d. Proporcionar a quienes soliciten interconexión, la información relevante al
efecto sobre las especificaciones técnicas y funcionales de los PdIs.
e. Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad de los
servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
f. Dar acceso a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas informáticos
con funciones similares necesarios para garantizar condiciones
equitativas de competencia en la prestación de servicios.
g. Permitir la interconexión de sus redes o los recursos de éstas.
h. Prestar los servicios de terminación en niveles de calidad que permitan la
prestación de los servicios telefónicos públicos.
i. Permitir la interconexión en IP de los servicios de terminación, respetando
todas las obligaciones anteriores.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados
en función de los costes de producción y a adoptar un sistema de
contabilidad de costes
Telefónica deberá ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción y adoptar un sistema de contabilidad de
costes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14.1.e) de la LGTel, 11
del Reglamento de Mercados y 13 de la Directiva de Acceso.
De acuerdo con lo establecido en el apartado V.4.2 del cuerpo del presente
documento, los precios del servicio de terminación de llamadas prestado por
Telefónica y su entrada en vigor serán los siguientes:
De entrada en vigor a
31/12/2019
De 1/01/2020 a
31/12/2020
A partir del
1/01/2021
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
53 de 79
Precio de terminación
fija (c€/min)
0,0643
0,0593
0,0545
El precio de 0,0545 céntimos de euro por minuto se mantendrá en vigor hasta el
momento en que sea modificado por una nueva Resolución de la CNMC o por la
Comisión Europea, de conformidad con lo propuesto en el artículo 75 del Código
Europeo de comunicaciones electrónicas.
Estos precios operarán como un umbral máximo que deberá aplicar Telefónica,
sin perjuicio de la posibilidad de que Telefónica pueda fijar o pactar precios
mayoristas inferiores, siempre que se respete la obligación de no discriminación.
Asimismo, el precio establecido para el primer periodo regulatorio deberá
aplicarse por parte de Telefónica a partir del día siguiente a la fecha de
publicación en BOE. Si al cabo de 7 días del día de aplicación del precio fijado
el operador interconectado no manifiesta su oposición a dicho precio, se
entenderá que el operador interconectado acepta el nuevo precio establecido por
la CNMC
El mismo procedimiento, expuesto en el párrafo anterior, resultará de aplicación
en lo que se refiere a la implementación de los precios fijados para el resto de
los períodos regulatorios aquí contemplados.
De este modo, a los operadores interconectados con Telefónica no les será
necesario formular previamente la solicitud escrita a la que se refieren las
cláusulas 7.16.1 y 16.1 del contrato tipo de la OIR-TDM y OIR-IP,
respectivamente, para que les sea de aplicación el citado precio por parte de
Telefónica.
El nuevo precio de interconexión para el servicio de terminación supondrá la
modificación de los Acuerdos Generales o Addenda vigentes que Telefónica
tenga establecidos con otros operadores.
Por último, Telefónica estará obligada a facturar solamente por el tráfico
realmente consumido, esto es, a tarificar por segundos, desde el primer segundo
de comunicación y utilizando el precio nominal establecido, sin distinguir entre
franjas horarias.
En cuanto al sistema de contabilidad de costes, en relación con los estándares
de costes históricos y corrientes, Telefónica estará obligada a lo establecido en
la Resolución de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), de
10 de junio de 2010, sobre la actualización de los principios, criterios y
condiciones para el desarrollo del sistema de contabilidad de costes, y a lo que
disponga cualquier otra resolución que la complemente.
Tráfico originado en un país no perteneciente al Espacio Económico Europeo
(EEE).
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción en los términos aquí descritos, no resultará
de aplicación en el caso de que el tráfico tenga su origen en un país no
perteneciente al EEE.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
54 de 79
En sus negociaciones con los operadores activos en dichos países, Telefónica
podrá condicionar la aplicación de los precios regulados en España a la
existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios de terminación,
conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, Telefónica podrá
negociar precios de terminación más elevados (y, por consiguiente, no
orientados a los costes), estableciéndose como umbral máximo el precio
aplicado por el operador tercero en su país de origen.
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción tampoco resultará de aplicación en aquellos
supuestos constitutivos de fraude en que no se pueda identificar con claridad el
origen del tráfico, dada por ejemplo la falta de identificación del número A
(número llamante); o cuando el número A sea inválido, haya sido modificado o
manipulado.
3.- Obligación de separación de cuentas
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades de acceso
e interconexión que prestan, de conformidad con lo establecido en los artículos
14.1.c) de la LGTel, 9 del Reglamento de Mercados y 11 de la Directiva de
Acceso.
Telefónica deberá utilizar el formato y metodología establecidos en las
Resoluciones citadas en el apartado anterior.
4.- Obligación de no discriminación
De conformidad con los artículos 14.1.b) de la LGTel, 8 del Reglamento de
Mercados y 10 de la Directiva de Acceso, Telefónica deberá aplicar condiciones
económicas y técnicas equivalentes en circunstancias semejantes a los
operadores que presten servicios equivalentes, y proporcionarles servicios e
información de la misma calidad que los que se proporcionen a sí mismos, a sus
filiales o asociadas, así como a terceros operadores. En particular, en relación:
- La calidad de los servicios
- Los plazos de entrega
- Las condiciones de suministro
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación, los acuerdos que
suscriban los operadores declarados con PSM con el resto de operadores, con
sus filiales y con otras empresas de los grupos empresariales a los que
pertenezcan, deberán recoger todas y cada una de las condiciones técnicas y
económicas que se apliquen.
5.- Obligación de transparencia
Cumplimiento de la obligación de no discriminación
A los efectos de controlar el cumplimiento de la anterior obligación, Telefónica
deberá:
- Remitir a la CNMC, en el plazo de 10 días desde su formalización, copia
de los acuerdos de interconexión, incluidos los acuerdos de interconexión
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
55 de 79
IP, que suscriba con el resto de operadores, con sus filiales y con otras
empresas del grupo de Telefónica, así como cualquier modificación que
se produzca.
Oferta de referencia
Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para la
prestación de los servicios de terminación de llamadas suficientemente
desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean
necesarios para el servicio requerido, siguiendo lo dispuesto en los artículos
14.1.a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados y el artículo 9 de la Directiva
de Acceso.
a) Obligaciones de transparencia en relación con los servicios de terminación de
llamadas prestados a través de interfaces tradicionales (SS7)
La Oferta de Referencia para la prestación de los servicios de terminación de
llamadas deberá incluir, como mínimo, los siguientes elementos tal y como se
encuentran definidos actualmente:
- La localización y la descripción de los puntos en los que se ofrece el
acceso, incluyendo, en su caso, los niveles de red o de área de cobertura
asociados a cada uno de ellos y su numeración asociada.
- Los servicios o modalidades de servicio de interconexión ofrecidas.
Cuando sea pertinente, se señalarán las particularidades de índole
técnica o económica aplicables a cada una de ellas y la descripción
exhaustiva de las capacidades funcionales incluidas dentro de cada
servicio o modalidad de servicio de acceso.
- Las características técnicas requeridas de las redes o elementos
específicos que vayan a emplearse para la conexión a los puntos en que
se ofrece el servicio; en su caso, se incluirá la información relativa a las
condiciones de suministro de dichas redes o elementos específicos.
- Las especificaciones técnicas de las interfaces ofertadas en los puntos en
los que se ofrece el servicio de acceso; cuando sea pertinente, se incluirán
sus características físicas y eléctricas, los sistemas de señalización y los
protocolos aplicables a dichos servicios, así como las capacidades
funcionales ofertadas a través de la interfaz.
- La información, en su caso, sobre los servicios o capacidades funcionales
proporcionados a los usuarios finales del operador obligado, para los que
se requiera su interfuncionamiento en los puntos en que se ofrece el
acceso.
- Los procedimientos y las condiciones para el acceso a la información para
la prestación de los servicios y a los sistemas de operación relevantes.
- Las condiciones generales para la realización y el mantenimiento del
servicio de acceso, en especial, las relativas a los métodos y las fases de
las pruebas para su verificación y procedimientos para proceder a las
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
56 de 79
actualizaciones o a las modificaciones en los puntos de acceso cuando
no constituyan una modificación en la oferta.
- Los acuerdos de nivel de servicio.
- Las condiciones económicas, incluyendo los precios aplicables a cada
una de las componentes de la oferta.
A efectos de esta obligación, y teniendo en cuenta el precio máximo de
interconexión fijado para el servicio de terminación y las condiciones asociadas
fijadas en la Resolución que se apruebe se considera que la actual oferta de
servicios mayoristas de terminación recogida en la OIR-TDM, aprobada
mediante Resolución de la CMT de 11 de febrero de 2016, deberá ser modificada
para introducir los cambios especificados.
En consecuencia, Telefónica deberá actualizar, así como notificar a la CNMC,
dicha oferta de referencia en el plazo máximo de 10 días a contar desde la fecha
de notificación de la Resolución que se apruebe, sin perjuicio de la competencia
de la CNMC para introducir cambios en la misma, de conformidad con lo
establecido en el artículo 9.2 de la Directiva de Acceso y el artículo 7.3 del
Reglamento de Mercados.
Sin perjuicio de lo anterior, el precio y condiciones establecidas en el apartado
segundo del presente Anexo serán de aplicación inmediata a partir de la fecha
especificada en dicho apartado.
b) Obligaciones de transparencia en relación con los servicios de terminación de
llamadas prestados a través de la interfaz IP
La oferta IP debe incluir todos los aspectos señalados en el apartado anterior
(localización y descripción de los PdIs, características técnicas…etc.). A efectos
de esta obligación, y teniendo en cuenta el precio máximo de interconexión fijado
para el servicio de terminación y las condiciones asociadas fijadas en la
Resolución que se apruebe se considera que la actual oferta de servicios
mayoristas de terminación recogida en la OIR-IP, aprobada mediante Resolución
de la CMT de 8 de septiembre de 2016, deberá ser modificada para introducir
los cambios especificados.
En consecuencia, Telefónica deberá actualizar dicha oferta de referencia en el
plazo máximo de 10 días a contar desde la fecha de notificación de la Resolución
que se apruebe, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir
cambios en la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.2 de la
Directiva de Acceso y el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
Sin perjuicio de lo anterior, el precio y condiciones establecidas en el apartado
segundo del presente Anexo serán de aplicación inmediata a partir de la fecha
especificada en dicho apartado.
c) Obligaciones de suministro de información sobre la evolución de la red de
Telefónica hacia IP
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
57 de 79
1. Telefónica deberá suministrar a los operadores demandantes de los servicios
de referencia y a la CNMC cualquier modificación o dato relevante sobre la
evolución de su red NGN con una antelación mínima de seis (6) meses con
respecto a la entrada en funcionamiento de las mismas. Dicha información
deberá incluir, como mínimo, entre otros aspectos, los siguientes:
Descripción de la arquitectura y topología de la red NGN, indicando el
número y ubicación de los elementos de red de nueva generación y sus
fechas de entrada en servicio.
Especificaciones técnicas de las interfaces de la red NGN y mecanismos
a implantar para asegurar la calidad de servicio extremo a extremo.
Impacto en los PdIs existentes y su cobertura de numeración, y
soluciones propuestas.
2. Telefónica deberá comunicar a los operadores demandantes de los servicios
de referencia y a la CNMC, con periodicidad trimestral, el total de accesos de
servicios telefónicos basados en técnicas IP y el volumen total de tráfico
telefónico que se cursan en IP por cada uno de los elementos de la red NGN.
Llamadas fuera del EEE
En el caso de que Telefónica decida aplicar precios diferenciados para el tráfico
originado en países no pertenecientes al Espacio Económico Europeo (así como
en aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no se pueda identificar con
claridad el origen del tráfico) deberá remitir las tarifas a la CNMC, así como
cualquier modificación que se efectúe sobre las mismas, en el plazo de 10 días
desde que las mismas resulten de aplicación.
6.- Determinación de las condiciones concretas de terminación
En el caso de que Telefónica no llegue a acuerdos voluntarios de interconexión
con terceros operadores, la CNMC resolverá sobre la razonabilidad de la
solicitud y, en su caso, dictará las condiciones del acuerdo para garantizar la
adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios así
como la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la LGTel
(artículos 12.5 y 5 de la LGTel).
En caso necesario, la CNMC fijará las condiciones técnicas u operativas que
deberán satisfacer el proveedor o los beneficiarios de tal acceso para garantizar
el funcionamiento de la red, de conformidad con los artículos 14.4 de la LGTel y
12.3 de la Directiva de Acceso.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
58 de 79
ANEXO 4: IMPACTO ECONÓMICO DE LA RESOLUCIÓN
[CONFIDENCIAL]
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
59 de 79
ANEXO 5: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
Las alegaciones de los operadores se han agrupado en función del asunto
principal abordado y se han numerado en función de la sección correspondiente
en el documento sometido a consulta pública.
II. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
II.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO
II.2.4 Terminación de llamadas en números de tarifas especiales y números
cortos
Vodafone defiende que las numeraciones 901 y 902 deben volver al mercado de
terminación debido al sistema de remuneración de los operadores implicados.
Según la operadora, la lógica del servicio es más cercana a un servicio de
terminación que de acceso, puesto que no tiene sentido hablar de facturación y
cobro de un servicio remunerado cuando no existe tal caso para la numeración
901 o cuando existe una retribución al operador de red inteligente por la
terminación de la llamada en su red en el caso del 902.
Respuesta a las alegaciones
En la terminación geográfica, el operador de origen necesita terminar la llamada
en la red del operador de terminación para poder prestar servicio a su propio
cliente minorista, bajo un sistema de facturación minorista en el que los
operadores no cobran a sus usuarios por recibir llamadas. Por ello el operador
de terminación remunera sus costes de red por medio del servicio mayorista de
terminación y las llamadas sólo pueden terminar en dicho operador.
Sin embargo, los números de tarifas especiales y numeración corta son
herramientas de prestación de servicio a usuarios llamantes. Los prestadores de
servicio contratan estos números a los operadores asignatarios para ofrecer una
serie de servicios, tales como atención a clientes, comercialización de servicios,
información, ocio, etc.
Asimismo, la CNMC ha analizado, en diferentes expedientes
65
, la situación de
las llamadas a la numeración 902 y ha comprobado que la dinámica competitiva
65
En especial, véanse los siguientes expedientes de la CNMC:
Informe de 9 de julio de 2015 sobre el proyecto de orden por la que se atribuyen recursos
públicos de numeración a los servicios de tarificación adicional prestados a través de
llamadas telefónicas y se establecen condiciones para su uso
(IPN/DTSA/007/15/TARIFICACIÓN ADICIONAL)
Acuerdo de 3 de octubre de 2017 por el que se pone fin al periodo de información previa
iniciado como consecuencia de la denuncia de FACUA relativa al supuesto uso indebido
de la numeración 902 por retribuir al llamado (IFP/DTSA/422/15/DENUNCIA
RETRIBUCIÓN 902).
Resolución de 17 de mayo de 2018 del conflicto de interconexión interpuesto por Dialoga
Telefónica Móviles y Orange por los precios mayoristas de originación móvil para
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
60 de 79
minorista de este tipo de llamadas es muy diferente a la existente en la
numeración geográfica. Una de las problemáticas encontradas en dichos
expedientes ha sido el elevado precio de las llamadas a esta numeración, en
especial desde redes móviles, por lo que la CNMC ha solicitado a la SEAD que
valore, en virtud de sus competencias de numeración y en aras a garantizar la
protección de los consumidores, la conveniencia de establecer precios máximos
minoristas para las llamadas a la numeración 901 y 902.
En definitiva, el contexto competitivo asociado a la provisión de la terminación en
este tipo de llamadas es diferente al de terminación geográfica, debido a (i) la
diferente naturaleza de los servicios que se prestan sobre los números de tarifas
especiales y numeración corta y (ii) el diferente sistema de remuneración de los
operadores implicados. Por todo ello, se rechaza la petición de Vodafone y se
mantiene la exclusión del mercado de referencia de la terminación de llamadas
en numeraciones de tarifas especiales y numeración corta.
II.2.5 Restricciones indirectas
Telefónica enumera una serie de cambios en el mercado minorista durante esta
revisión de mercado que considera que no han sido suficientemente analizados
por la CNMC. Estos cambios son (i) la reducción de la cuota de mercado de
Telefónica en tráfico telefónico fijo, (ii) disminución generalizada del tráfico de
terminación en redes fijas, (iii) disminución de los ingresos de terminación fija,
(iv) sustitución del tráfico de voz fija por el tráfico de voz móvil, (v) estancamiento
del número de líneas fijas en contraste con el crecimiento de las móviles, (vi)
penetración de banda ancha móvil y teléfonos inteligentes en España, y (vii) uso
creciente de las aplicaciones de mensajería instantánea entre particulares (con
WhatsApp como máximo exponente).
Debido a dicha evolución en el mercado minorista, Telefónica considera que la
definición del mercado relevante de producto debería ampliarse para incluir los
servicios de comunicaciones interpersonales, en concreto servicios móviles y
OTT. Según este operador, estos diferentes servicios se conforman como
alternativas a la voz fija en el mercado minorista, y actúan así como restricciones
indirectas en el mayorista. Por ello, ante un aumento del precio de terminación
que se repercutiera al consumidor, éste podría sustituir las llamadas terminadas
en red fija.
En relación con los servicios tradicionales móviles, la proliferación de las tarifas
planas móviles y la fuerte bajada del precio unitario provoca la sustitución de
tráfico fijo por móvil. Indica que solo el 10,4% de los hogares disponen
únicamente de teléfono fijo, según el Panel de Hogares de la CNMC (primer
semestre de 2018).
Respecto a servicios OTT, Telefónica afirma que (la mensajería) se emplea para
sustituir no solo los SMS tradicionales sino también una parte de las llamadas
llamadas a numeraciones 900 y 902 (CFT/DTSA/011/17/PRECIOS LLAMADAS 900-
902)
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
61 de 79
tradicionales, aquellas con una duración más corta y con el objetivo de
comunicaciones de tipo más directo. Telefónica hace referencia a un informe de
la CNMC
66
de 2015 donde, según este operador, se reconocía que el mercado
tradicional de llamadas de voz fija se estaba reduciendo como consecuencia de
la aparición de los servicios OTT. También aporta datos de la consultora Ovum
según los cuales los minutos de VoIP OTT originados desde conexiones de
banda ancha superarían los de los operadores tradicionales.
Por todos los motivos anteriormente expuestos, Telefónica cree que esta
definición de mercado relevante podría ir en contra de los considerandos 7
67
y
10
68
de la Recomendación de Mercados ya que no realiza un análisis global de
la competencia en el mercado minorista. En el mismo sentido, Telefónica
también apunta que la regulación podría ir en contra de la filosofía del artículo
67.2 del Código por no ser un análisis suficientemente profundo para establecer
una regulación ex ante.
Por su parte, Vodafone afirma que actualmente ya existen nuevas tecnologías y
servicios que ofrecen alternativas a la terminación mediante soluciones IP para
grandes corporaciones, o para particulares como los altavoces inteligentes en
los hogares. Asimismo, Vodafone menciona un estudio de Eurecom
69
donde se
concluía que en España existe un porcentaje muy significativo de llamadas
finalizadas por canales alternativos –OTT/PBX Bypass
70
– al servicio mayorista
de terminación (ya sea fijo o móvil).
No obstante, Vodafone afirma que este escenario no se puede trasladar a la
terminación en redes fijas de manera inmediata, aunque cree que
prospectivamente nuevos servicios podrían llevar a sustituir completamente el
servicio de terminación de llamadas.
Por último, Digi se muestra conforme con la definición del mercado expuesta en
la consulta pública.
Respuesta a las alegaciones
En primer lugar, cabe señalar que, de todos los datos y conclusiones expuestos
por Telefónica, esta Comisión coincide, con algunos matices, en que ha existido
una sustitución de parte de las llamadas con destino fijo en favor de llamadas
móviles y servicios OTT.
66
Caracterización del uso de algunos servicios Over The Top en España – DTRAB/DP/0004/14
CNMC – 15 de enero de 2015. Ver: https://www.cnmc.es/expedientes/estadcnmc05517
67
“el punto de partida para la identificación de los mercados mayoristas que pueden ser objeto
de regulación ex ante es el análisis de los mercados minoristas correspondientes”.
68
“si el mercado minorista en cuestión no es realmente competitivo desde una perspectiva de
futuro en ausencia de regulación exante, deben evaluarse el mercado o los mercados mayoristas
que puedan ser objeto de regulación exante de conformidad con el artículo 16 de la Directiva
2002/21/CE”.
69
“Over-The-Top Bypass: Study of a Recent Telephony Fraud”.
70
Se trata de técnicas por las que una llamada no termina en la red del operador asignatario,
sino que es encaminada hacia aplicaciones OTT o a través de un PBX (denominación inglesa
para referirse a la comúnmente llamada centralita telefónica).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
62 de 79
No obstante, más allá de la identificación de la tendencia general de sustitución,
Telefónica no ha analizado en detalle que ocurriría ante una subida de precios
en el mayorista para cada uno de los servicios sustitutivos identificados aguas
abajo, es decir, no ha realizado un análisis de sustituibilidad que pueda ser
contrastado con el realizado por la DTSA en la consulta pública. Es más, en sus
alegaciones respecto a esta cuestión, Telefónica en ningún momento se ha
manifestado en contra de ninguno de los elementos analizados por esta
Comisión sobre si le resultaría rentable a un monopolista hipotético subir el
precio de terminación.
Respecto a los matices, estos se refieren en especial a la capacidad sustitutiva
a futuro de los servicios OTT indicados por Telefónica (mensajería instantánea y
VoIP). Por un lado, el primero de ellos, si bien es cierto que ha sustituido en parte
un tipo específico de llamadas, presumiblemente haya alcanzado o esté cerca
de alcanzar sus posibilidades máximas de sustituir llamadas a fijos. Esto es así
porque la penetración de este tipo de aplicaciones ya es masiva y su uso muy
intensivo. Así, es probable que no se observen, de forma significativa, nuevas
erosiones de tráfico a fijos por este concepto. Respecto a la VoIP, como se
mostró en la consulta pública, el uso de la misma es minoritario e incluso se ha
reducido desde 2013.
En referencia al texto citado por Telefónica sobre el informe de la CNMC de 2015,
cabe señalar que, en contra de lo que indica este operador, en ningún momento
éste hace referencia a las llamadas de voz fijas, sino a la mensajería.
En relación a la supuesta superación del tráfico VoIP OTT sobre el cursado por
voz tradicional, cabe señalar que Telefónica no aporta los informes citados de la
consultora (ni éstos son públicos), ni siquiera el texto o los gráficos extraídos de
dichos informes, sino que crea un gráfico propio mezclando datos de dicha
consultora con los de la CNMC. En este sentido, tampoco se aporta detalle sobre
el origen de los datos, su posible representatividad sobre el tráfico total, o de
cómo se han realizado las estimaciones que muestra. Por ello, esta Comisión no
puede valorar la validez de los mismos para el presente análisis. Por el contrario,
estos datos no son coherentes con la baja penetración de la VoIP en España
mostrada por esta Comisión. Por todo ello, la CNMC no puede valorar la validez
de los citados datos para el presente análisis
En segundo lugar, cabe corregir afirmaciones de Telefónica respecto al resto de
indicadores que aporta para justificar los cambios en el minorista.
Así, en relación a la afirmación de que su cuota de mercado para el tráfico
fijo ha disminuido muy significativamente, hay que recordarle que ésta se ha
mantenido estable entorno al 50% desde el primer trimestre de 2012.
De forma similar, con respecto a la evolución mencionada de las líneas, cabe
destacar que tanto las fijas como las móviles están en el mismo nivel de 2012.
No obstante, en este punto es importante señalar que los consumidores no
han sustituido los accesos fijos, dado que el parque de líneas fijas permanece
invariable. Así, la telefonía fija sigue incluida de forma masiva en las ofertas
de los operadores lo que indica que los operadores lo consideran de interés
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
63 de 79
para sus clientes, siendo minoritarias las ofertas de banda ancha fija donde
no se incluya la línea telefónica con llamadas nacionales, y además se
observa un volumen relevante de minutos de tráfico fijo.
En relación a la caída de tráfico de terminación, si bien esta es muy
relevante
71
, el volumen de minutos cursados todavía es muy elevado
72
, y lo
continuará siendo en el periodo de análisis de la actual medida
73
. Además,
por los motivos ya esgrimidos, el ritmo de reducción podría minorarse, por lo
que prospectivamente la bajada no sería tan significativa durante el periodo
del presente análisis. Respecto a la caída de ingresos experimentada, ésta
viene explicada básicamente por la regulación de precios y en muy poca
medida por la reducción del tráfico
74
.
Como último indicador a responder, en concreto el que indica que solo el
10,4% de los hogares contrata de forma independiente la telefonía fija, esto
refuerza el argumento de que una subida de precios en el mayorista resultaría
rentable, pues el resto de usuarios, al contratar paquetes de servicios, sufriría
una menor repercusión de dicha subida.
Por otro lado, la alusión de Telefónica a los artículos de la Recomendación de
Mercados y al Código no es adecuada. En referencia a la primera, como se ha
visto, esta Comisión ha aportado un análisis sistemático y detallado sobre el
mercado minorista, como paso previo al análisis del mayorista. En el segundo
caso, cabe recordar a Telefónica que, como ya se indicó en la consulta pública,
la nueva Directiva Código precisamente aporta una nueva regulación de las
tarifas de terminación (en su artículo 75), por lo que es evidente que el legislador
europeo observa un fallo en el funcionamiento de dichos mercados.
Respecto a las alegaciones de Vodafone, este operador admite que a corto plazo
no existen alternativas a la terminación en redes fijas. En relación a los servicios
que menciona, cabe señalar que estos son todavía muy incipientes y que
prospectivamente en el plazo del presente análisis no se estima que puedan
tener un impacto significativo.
En efecto, hasta el momento no existe una interoperabilidad completa entre
plataformas OTT, ni una calidad asegurada, que permita utilizar estos servicios
de forma totalmente equivalente al servicio telefónico fijo. Todo ello, sin perjuicio
de que estas alternativas tecnológicas aportan otra serie de beneficios a los
usuarios, que explican su creciente utilización (asociación con agenda de
contactos, posibilidad de comunicación con grupos, así como conferencias con
múltiples usuarios especialmente interesantes para empresas, compartición de
71
20,1% en los últimos tres años, entre 2014 y 2017.
72
A pesar de la notable reducción, se cursaron más de 22 mil millones de minutos en 2017, por
lo que se mantienen casi el 70% de los minutos cursados respecto el pico máximo histórico de
2011. Por el contrario, solo se cursan un 17% de los servicios SMS mencionados por Telefónica
(desde su pico de 2007).
73
Aunque la minoración mantuviera la misma senda, prospectivamente, al cabo de los tres años,
se continuarían terminando más de 18 mil millones de minutos al año.
74
Así, si el tráfico no hubiera disminuido y se hubiera mantenido a nivel de 2013, los ingresos
habrían caído igualmente un 86%.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
64 de 79
archivos audiovisuales…) y que por el momento se utilizan de forma
complementaria al servicio telefónico fijo y móvil o están en fase de expansión
comercial (caso de los altavoces inteligentes).
Con respecto a la alusión de Vodafone relativa al estudio de Eurecom, conviene
aclarar que en el mismo se hace referencia exclusivamente a la derivación
fraudulenta (sin conocimiento del operador origen ni destino) de llamadas hacia
aplicaciones OTT. Este fenómeno denominado generalmente “OTT bypass”
puede producirse en llamadas internacionales hacia operadores destino de
países con tarifas de terminación elevadas. De hecho, el informe acota su
estudio a llamadas originadas en países europeos y cuyo destino es un operador
móvil de un pequeño país europeo
75
.
Por tanto, esta problemática no afecta al servicio de la terminación fija, sino a
aquellos países con tarifas de terminación –generalmente móvil– elevadas, no
orientadas a costes. Vodafone se basa en este estudio para afirmar que en
España se terminarían muchas llamadas mediante OTT bypass, pero esta
conclusión es errónea en el contexto de la terminación nacional.
El estudio de Eurecom realiza llamadas de test desde varios países europeos –
entre ellos, España– hacia un operador móvil destino del país objeto de estudio
y con tarifas de terminación móvil presuntamente elevadas, ya que de lo contrario
no merecería la pena realizar el encaminamiento fraudulento. De estas pruebas,
Eurecom concluye que un alto porcentaje de llamadas originadas en España
terminarían en el operador destino del país objeto de estudio mediante OTT
bypass.
Esto no quiere decir que en España se terminen muchas llamadas utilizando este
mecanismo, sino que de aquellas llamadas originadas en España y con destino
el operador móvil internacional objeto de estudio, muchas llamadas no acabarían
en el operador destino sino en la aplicación OTT que utilice el usuario llamado.
Pero como consta en el informe, el fenómeno OTT bypass se realiza en un
eslabón de la cadena de interconexión de tránsito internacional, por lo que no
debe deducirse de la afirmación de Vodafone que los operadores españoles
estén realizando prácticas de OTT bypass o que se estén detectando llamadas
terminadas en España mediante esta técnica.
III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN DE
LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y
75
El estudio indica que por cuestiones legales no aporta el nombre del país. Tampoco indica qué
tipo de regulación de precios de terminación se aplica en dicho país, si es que existe tal
regulación.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
65 de 79
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN
EL MERCADO
III.2. ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MERCADOS
III.2.1. Poder compensatorio
Telefónica defiende que existe un poder compensatorio que anula la capacidad
de actuar con independencia por parte de los operadores con mayor cuota de
mercado. Según Telefónica, en ausencia de obligaciones, todos los operadores
tendrían poder compensatorio (i) al ser, a la vez, demandantes y oferentes, (ii)
por el fuerte dinamismo competitivo a nivel minorista, y (iii) por la necesidad de
interconectarse para garantizar el acceso a sus clientes. En este sentido, añade
que resulta inverosímil que un operador pueda denegar a sus clientes el acceso
a todo el parque fijo en un mercado tan competitivo. Se trata pues de una
situación de monopolio bilateral donde el poder compensatorio del vendedor
queda equilibrado por el del comprador.
Asimismo, este operador asegura que la obligación de interoperabilidad anula su
poder compensatorio. Dicha obligación, junto con la de asequibilidad que tiene
impuesta Telefónica a partir del Servicio Universal, minoran su capacidad
negociadora.
Por último, Telefónica pone de ejemplo los servicios de SMS o videollamadas.
En los que, sin estar sometidos a una regulación ex-ante, los operadores han
alcanzado acuerdos voluntarios de interconexión sin perjuicio alguno para el
cliente final.
En sentido contrario, Vodafone cree que es “absolutamente innegable” que los
operadores ostentan PSM y que cuanto mayor es la dimensión del operador
menor es el poder compensatorio de la demanda en caso de que no existiese
regulación y el operador optase por prácticas anticompetitivas.
Según Orange, Telefónica sigue disfrutando de dominancia en el mercado de
terminaciones fijas. Orange argumenta que Telefónica tiene el doble de cuota de
mercado que sus competidores lo que le proporciona una ventaja debido al
desbalanceo del tráfico proveniente del efecto red que le proporciona su mayor
base de clientes.
Respuesta a las alegaciones
Esta Comisión coincide con la idea de que existe una situación de monopolios
bilaterales entre los operadores, sin embargo, no se comparten las conclusiones
de Telefónica acerca de la existencia del poder compensatorio de los operadores
en ausencia de regulación. En este punto, hay que recordar que Vodafone y
Orange comparten la misma conclusión que la CNMC.
En efecto, en ausencia de regulación este operador sí podría ejercer su poder
de mercado e imponer condiciones comerciales abusivas al resto de operadores
fijos. Así, dadas las diferencias entre su planta de accesos con la del resto de
operadores, la obligación de interoperabilidad no se considera suficiente para
eliminar su mayor poder de negociación. De hecho, a pesar de esta obligación
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
66 de 79
de interoperabilidad, Telefónica siempre podría imponer precios excesivos por el
servicio de terminación en su red fija.
En el mismo sentido, si Telefónica negase el suministro de la terminación a algún
operador alternativo, éste vería gravemente reducida su demanda, por lo que
también cabe rechazar el argumento sobre el poder compensatorio de los
clientes. Además, Telefónica siempre podría optar por formas de negativa de
acceso constructiva para explotar su poder de mercado. Por ejemplo, en
ausencia de la obligación de publicación de una Oferta de Interconexión de
Referencia, Telefónica con su significativa cuota de mercado y presencia en el
conjunto del sector de servicios de telecomunicaciones, podría aplicar tácticas
dilatorias en el establecimiento de puntos de interconexión a determinados
operadores entrantes, u obligar a interconectarse en tecnología TDM a pesar de
existir la interconexión IP en su red.
En relación con la obligación de asequibilidad, se recuerda que esta obligación
aplica para los servicios prestados a sus clientes finales, y nada tiene que ver
con los precios que Telefónica ofrece a nivel mayorista así como en la
repercusión que tengan éstos en los precios minoristas de los operadores
alternativos.
Respecto al símil que realiza Telefónica con servicios como los SMS, cabe
señalar que no son comparables las presiones competitivas que los operadores
enfrentan en ambos mercados. En efecto, estos servicios sí han sufrido una
sustitución masiva por servicios OTT, en concreto por la mensajería instantánea
tipo WhatsApp. Así, el número de SMS se ha reducido en más del 80% desde
su pico máximo de 2007.
Por último, en contra de lo que afirma Telefónica sobre que los operadores han
llegado a acuerdos voluntarios para servicios SMS sin necesidad de regulación,
cabe recordarle que esta Comisión ha tenido que intervenir recientemente por
conflictos sobre esta materia
76
.
V. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO
V.3.1 Terminación del tráfico originado fuera del Espacio Económico
Europeo (EEE)
Orange y Vodafone manifiestan su conformidad con la propuesta sometida a
consulta pública de fijar el precio de terminación en base al principio de
reciprocidad para el tráfico originado fuera del EEE.
Vodafone señala que esta medida ya se ha demostrado beneficiosa en el caso
de la terminación en redes móviles. En concreto, desde la introducción de la
misma, los operadores españoles están en una posición negociadora más
76
Ver Resolución de 26 de julio de 2018 (CFT/DTSA/037/17/PRECIOS TERMINACIÓN SMS) y
Resolución de 10 de octubre de 2018 (CFT/DTSA/039/17: PRECIOS TERMINACIÓN SMS).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
67 de 79
equilibrada respecto a sus homólogos de fuera del EEE. Vodafone ilustra este
cambio con su experiencia con un operador marroquí.
Por su parte, Telefónica se muestra conforme con la diferenciación de precios
para países de fuera de la EEE y opina que es coherente con el marco normativo
europeo. No obstante, este operador no considera razonable fijar un límite
máximo de precios por país, ya que afirma que puede llevar a una fragmentación
excesiva de la oferta comercial y forzaría a los operadores españoles a
inversiones en sistemas y procesos innecesarios. Por ello, solicita la eliminación
de la condición de reciprocidad y de los umbrales máximos que resultan de la
aplicación de dicha condición.
En sentido opuesto, DIGI cuestiona la propuesta de la DTSA relativa al
tratamiento diferenciado en precios de las llamadas originadas fuera del EEE.
Según este operador, la aplicación de una política de precios diferenciados
conducirá al usuario llamado presente en España a modificar su patrón de uso,
incrementando el consumo de aplicaciones OTT que ofrecen llamadas de voz a
partir de la red de datos, en detrimento de los propios operadores de servicios
tradicionales de voz.
Tratamiento de las llamadas originadas fuera del EEE: tráficos fraudulentos
Vodafone está de acuerdo con la medida propuesta por esta Comisión de no
aplicar los precios de terminación orientados a costes en aquellos casos en los
que los tráficos sean fraudulentos, debido a que no es posible identificar el
número llamante (A) o porque este sea invalido, modificado o manipulado. Esta
operadora alega que la aplicación de esta misma medida en el mercado de
terminación móvil ha demostrado que es imprescindible para bajar el volumen
de este tipo de tráfico.
Digi considera que se deberían de aclarar expresamente estos supuestos de
fraude relacionados con la invalidez, manipulación, modificación o falta de
identificación del número llamante -A-, así como otra serie de cuestiones, a los
efectos de evitar que surjan conflictos entre operadores o que los precios fijados
por la CNMC perdieran su efectividad por su no aplicación correcta por parte de
los operadores de terminación.
En este sentido, esta operadora solicita que se matice que la modificación del
número A ha de ser ilegal, excluyendo los meros errores, como cuando el
número A es precedido por dos ceros o por caracteres no significativos, que
pueden complicar su identificación automatizada. Asimismo, pide que se
incluyan como números inválidos, modificados o manipulados cuando éstos no
hayan sido atribuidos, adjudicados o habilitados de conformidad con el plan
nacional de numeración telefónica (PNNT) o con el plan internacional de
numeración.
En concreto, Digi solicita que se defina de forma exhaustiva y tasada cuándo el
tráfico es constitutivo de ser fraudulento, preferiblemente, tal y como se indicó en
la Resolución de 16 de noviembre de 2017, por la que se aprobó el mercado de
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
68 de 79
terminación móvil
77
, a través de la incoación de un procedimiento de oficio ad
hoc, teniendo en cuenta la experiencia de la CNMC y la situación comparada de
otros mercados europeos. Además, añade que, en caso de que un operador
entendiese que existe tráfico fraudulento, no previsto en las previsiones
generales fijadas por la CNMC en dicho procedimiento, deberá interponer el
correspondiente conflicto y no aplicar unilateralmente precios de terminación
distintos de los orientados a costes.
Respuesta a las alegaciones
Respecto a la alegación de Telefónica sobre la fragmentación excesiva de la
oferta comercial y la consecuente costosa inversión en sistemas, cabe recordar
que la obligación de reciprocidad no obliga a facturar un precio distinto para cada
operador y para cada uno de los países. Así, para evitar el problema alegado,
los operadores podrían incluso optar por fijar, por ejemplo, un solo precio por
región o conjunto de países, como ha sido el caso en la práctica de la
diferenciación de precios de terminación móvil.
No obstante, cabe también indicar que esta problemática es menor en
comparación con la necesidad de evitar efectos no deseados sobre el
consumidor final.
En primer lugar, en línea con lo ya expuesto, la ausencia de cualquier condición
regulatoria en materia de precios podría dar lugar a un incremento artificial e
injustificado de los precios de terminación cobrados en España por llamadas
originadas en países terceros, cuya consecuencia más inmediata podría ser la
adopción a su vez de mecanismos de represalia por parte de los operadores
presentes en dichos países, mediante el correspondiente incremento de los
precios de terminación allí facturados, provocando una espiral de subida de
precios mayoristas.
El aumento de los precios de terminación por parte de los agentes que operan
fuera del EEE podría a su vez dar lugar a un incremento en el precio cobrado a
nivel minorista en España por la realización de llamadas internacionales hacia
dichos destinos, y provocar en consecuencia una reducción en el número de
llamadas que los usuarios españoles estarían en disposición de realizar hacia el
extranjero.
En segundo lugar, y desde la perspectiva del usuario llamado, un incremento
incondicionado en el precio de terminación facturado por los operadores activos
en España podría provocar una reducción aún más pronunciada que la que sería
esperable en el número de llamadas originadas en el extranjero con destino
hacia España , con el consiguiente deterioro de las condiciones en que los
usuarios disfrutan de los servicios de telefonía móvil en nuestro país.
Además, la reciprocidad permite por otra parte limitar la posible escalada de
precios de terminación en aquellas llamadas originadas en países donde el
precio de terminación es más elevado que en España. Por contra, permite
77
Expediente AMCE/DTSA/002/17/M2-2014.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
69 de 79
mantener los precios para las llamadas provenientes de otros destinos donde la
regulación en materia de terminación puede resultar igual o incluso más
favorable que la existente en nuestro país.
En lo que se refiere a las alegaciones de Digi sobre la modificación de los
patrones de uso de los usuarios a raíz de un posible incremento en los precios
de terminación, tal y como ya se expuso en la citada resolución de los mercados
de terminación móvil, la acción de la CNMC busca reestablecer el equilibrio en
las negociaciones entre los operadores activos fuera del EEE y los operadores
activos en España. El posible efecto de un incremento en los precios de
terminación sobre los patrones de uso de los usuarios, y la proliferación de
alternativas al tráfico tradicional de voz, son elementos que deberán ser tomados
en consideración por los propios operadores a la hora de decidir si desean
proceder a aplicar o no una política de precios diferenciada (sobre la base del
principio de reciprocidad) para las llamadas con origen fuera del EEE.
Respuesta sobre tráficos fraudulentos
Respecto a la supuesta inconcreción de los casos constitutivos de fraude en
materia de origen del tráfico y la delimitación expresa que solicita Digi, cabe
remitirse a lo establecido en la ya citada Resolución de 18 de enero de 2018, de
mercados de terminación en red móvil
78
, que precisamente menciona este
operador, en el que esta Comisión ya señaló que no resulta factible, en el
momento actual, determinar todos y cada uno de los supuestos que podrían dar
lugar a la originación de tráfico fraudulento o determinar cuál sería el precio
mayorista que el operador de terminación debería aplicar en cada uno de los
posibles supuestos.
A este respecto, cabe indicar que, por el momento, se ha optado por asociar la
naturaleza irregular del tráfico a la falta de identificación del número llamante A,
cualquiera que sea el mecanismo utilizado para ocultarlo o impedir identificarlo,
bien porque el mismo no aparece reflejado, bien porque ha sido modificado,
manipulado, etc. con la finalidad de originar tráficos fraudulentos. Ello porque
este es el modo en que normalmente se genera en origen tráfico fraudulento con
destino internacional (fuera de la EEE), tal y como esta Comisión ha comprobado
mediante la resolución de los conflictos de acceso e interconexión interpuestos
por los operadores
79
.
Por lo que respecta a los errores en la identificación del número llamante, a los
que alude Digi, se indica que estos no deberían producirse ya que en caso de
que el operador de terminación considere que el número de origen está oculto o
78
La Resolución de 16 de noviembre de 2017 que cita Digi no es la definitiva del mercado 2/2014,
ya que ésta se refiere a la comunicación a la CE del proyecto de medida, trámite que es previo
a la Resolución definitiva, de 18 de enero de 2018.
79
Sirva como ejemplo el conflicto de interconexión entre Verizon Spain, S.L., Jazz Telecom,
S.A.U. y Zertia Telecomunicaciones, S.L. por las retenciones de pagos efectuadas por estas dos
últimas operadoras, debido a la existencia de tráficos irregulares originados por la manipulación
del número llamante y con destino satelital, al que se puso fin mediante Resolución de 25 de
marzo de 2015 (CFT/DTSA/813/14).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
70 de 79
que ha sido manipulado, debido a que no es posible identificarlos por los
sistemas automatizados normalmente utilizados, será responsabilidad del
operador de acceso el justificar su error cuanto antes, para impedir que el
operador de terminación aplique un precio distinto al orientado a costes o surja
un conflicto entre todos los operadores involucrados en la cadena de
interconexión.
En cuanto al hecho de si el número llamante no está atribuido, adjudicado o
habilitado de conformidad con los planes de numeración, si bien podría deberse
a una manipulación del número llamante, esta Comisión no ha observado que,
por el momento, se esté utilizando este tipo de prácticas para generar tráfico
fraudulento desde el EEE.
No obstante lo anterior, en caso de que esta Comisión comprobara que se están
utilizando otros medios para originar tráfico fraudulento desde el EEE para su
terminación en España, distinto del previsto en este proyecto de medida,
evaluará la necesidad y oportunidad de incoar un procedimiento de oficio para
regular estos posibles modos de generar tráfico constitutivo de fraude. Sin
embargo, mientras no se tenga constancia de otros supuestos distintos al
indicado, este organismo continuará ejecutando su labor de supervisión caso por
caso, mediante la resolución de los conflictos que las partes puedan plantear a
estos efectos.
V.4.2.1. Obligación de orientación a costes según un modelo BU-LRIC
Orange, Masmovil y Digi apoyan la aplicación de precios de terminación
orientados a costes. Este último operador argumenta que esta medida es
imprescindible para permitir la entrada a nuevos operadores en la prestación de
servicios fijos, como es su caso, ya que, debido a su incipiente cuota de mercado,
prevé tener un saldo de interconexión negativo con el resto de operadores. Digi
también asegura que el ingreso medio de telefonía fija por llamadas a fijos
nacionales ha aumentado desde la anterior revisión, pero que como operador
repercutirá aguas abajo la presente bajada del precio de terminación.
Por su parte, Orange señala que Telefónica sigue teniendo un desbalanceo de
tráfico a su favor respecto a los demás operadores al (i) acaparar el 47% de los
accesos minoristas, duplicando en cuota a los operadores seguidores y (ii) al
beneficiarse del carácter asimétrico de la preselección que permite la originación
de llamadas por los operadores alternativos pero no así la terminación.
Aunque Vodafone no cuestiona la orientación a costes del precio de terminación,
cree no supondrá una bajada de precios para el usuario final debido a la situación
en el mercado minorista.
En sentido opuesto, Telefónica opina que la orientación de los precios a costes
mediante el modelo BU-LRIC se aleja del espíritu del marco regulador europeo
de intervención mínima. Este operador considera innecesaria cualquier tipo de
regulación ex ante de los precios de terminación. Subsidiariamente defiende el
establecimiento de una obligación en materia de control de precios basada en
precios razonables.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
71 de 79
En este sentido, manifiesta que la aplicación de precios orientados a costes
fomenta una competencia en servicios a través de la entrada de operadores
ineficientes que solo se mantienen en el mercado a través de precios mayoristas
ficticiamente bajos. Así, la competencia en infraestructuras se ve dañada, ya que
no se permite a los operadores recuperar sus costes fijos, dificultando la
realización de nuevas inversiones y poniendo en riesgo el funcionamiento de las
ya existentes.
Además, opina que si la CNMC impusiera precios razonables cumpliría con su
obligación de analizar de forma consistente los distintos mercados, además con
esta medida aplicaría el principio de proporcionalidad e introduciría mayor
flexibilidad en las relaciones comerciales entre operadores. En concreto,
Telefónica recuerda que en la consulta pública del mercado mayorista del
servicio portador de difusión de la señal de televisión (mercado 18/2003)
80
esta
Comisión propuso la obligación de precios razonables. Afirma que el grado de
competencia y dinamismo en el presente mercado es mayor, siendo la cuota de
mercado de Telefónica sustancialmente menor que la de Cellnex en ése (del
85%).
Por otro lado, Telefónica también advierte del posible efecto waterbed si se
materializa la reducción del precio de terminación según el modelo BU-LRIC.
Este efecto consistiría en intentar compensar la pérdida de ingresos en el
mercado regulado de terminación con el mercado minorista, subiendo los precios
a los usuarios finales.
Respuesta a las alegaciones
Se mantiene la obligación de precios orientados a costes por ser la metodología
que mejor incentiva el comportamiento eficiente de los operadores monopolistas
en terminación. Al ser la terminación un servicio indispensable para todos los
operadores, prestado mutuamente de forma recíproca, la aplicación de precios
superiores a los costes de prestación del servicio por parte del operador de
terminación supone unos mayores ingresos y por tanto una ventaja competitiva
a los operadores de mayor tamaño frente a los de menor tamaño o nuevos
entrantes. Este razonamiento es avalado por Digi, así como por Masmóvil.
Con respecto a la falta de recuperación de los costes que indica Telefónica, el
estándar de costes incrementales LRIC imputa a la terminación sólo aquellos
costes vinculados exclusivamente al tráfico de terminación. Por tanto, esta
metodología permite a los operadores la recuperación total de sus costes de
prestación del servicio de terminación. El resto de costes no vinculados al tráfico
de terminación –costes fijos, costes no directamente atribuibles a la terminación–
y que generalmente son repartidos entre todos los servicios en los estándares
de costes totalmente distribuidos utilizados en la contabilidad regulatoria,
también son retribuidos al operador, pero la diferencia en el estándar LRIC radica
en que estos costes no debe asumirlos el operador interconectado, sino que el
80
Expediente ANME/DTSA/001/18.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
72 de 79
operador de terminación debe recuperarlos a través del resto de servicios que
presta.
Tampoco se ha detectado en el mercado que la aplicación del precio de
terminación LRIC durante estos años haya supuesto una falta de inversión o
empeoramiento del servicio telefónico prestado por los operadores. De hecho,
se ha observado una mayor tendencia a migrar el servicio telefónico hacia IP,
por ser dicha tecnología más eficiente, sin haber sufrido una degradación del
servicio, ya que las redes NGN de los operadores están dimensionadas para un
volumen de datos muy superior al correspondiente a la voz.
Tampoco la aplicación de la tarifa de terminación regulada ha comprometido las
inversiones de los operadores en infraestructuras de banda ancha ultrarrápida,
que siguen creciendo
81
, mientras que por el contrario se ha observado un mayor
esfuerzo de operadores como Telefónica por reducir su planta de red tradicional,
cerrando centrales de cobre
82
.
Así pues, no se observa que la competencia –ya sea en servicios o
infraestructura– se haya visto dañada, sino al contrario. Desde el establecimiento
de precios de terminación orientados a costes incrementales, a nivel minorista
ha aumentado, hasta generalizarse, la penetración de ofertas empaquetadas de
servicios que contienen tarifas planas de llamadas con originación fija y móvil
(incluyendo siempre los destinos nacionales fijos). A diferencia de lo que indica
Digi, se observa una continua reducción del ingreso medio por minuto de
telefonía fija
83
, y móvil con destino fijo
84
. Y de forma paralela, se ha producido
una modernización paulatina de las redes de los operadores y una mejora de su
eficiencia.
En relación al principio de proporcionalidad esgrimido por Telefónica y su petición
de mayor flexibilidad, cabe recordar a este operador que la situación en el citado
mercado 18/2003 no es análoga a la del presente, y sí en cambio lo es a los
mercados de terminación de llamadas en red móvil, mercado 2/2014, donde se
ha impuesto la misma obligación de orientación a costes que la contenida en
este proyecto de medida. En este sentido, señalar a este operador que ostenta
una cuota de mercado superior (100%) a la de Cellnex en el suyo (85%) y, como
81
Desde el inicio de la aplicación de los precios orientados a costes siguiendo el modelo BU-
LRIC, los accesos NGA instalados se han más que duplicado. En concreto, han pasado de 23
millones el tercer trimestre de 2013 a cerca de 56 millones el cuarto trimestre de 2018, lo que
representa un incremento del 143%.
82
Se entiende por cierre de una central el cese del uso de los accesos de cobre de dicha central.
Ver: https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/telecomunicaciones/concrecion-desarrollo-
obligaciones#cierre-centrales-red-cobre
83
Hay que tener en cuenta que los operadores imputan de forma heterogénea los ingresos
totales de los paquetes entre los distintos servicios individuales. Por el contrario, sí se puede
apreciar la evolución a la baja del ingreso medio de las llamadas tarificadas por tiempo. En
concreto, de acuerdo con CNMCData (cruzando las tablas 27 y 36), para el segmento residencial,
dicho ingreso medio pasó de 0,09€/minuto en 2015, a 0,05€/minuto en 2017.
84
En concreto, de acuerdo con CNMCData, el ingreso móvil por minuto aire para tráfico fijo
nacional pasó de 0,135 €/min, el primer trimestre de 2013, a 0,064 €/min, el primer trimestre de
2018.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
73 de 79
se ha mostrado, no afrenta suficiente poder compensatorio de la demanda. Así
pues, esta Comisión sí es consistente en la aplicación de obligaciones entre los
distintos mercados que analiza. Por último, cabe recordar el presente mercado
continúa formando parte de la lista de mercados susceptible de regulación ex
ante elaborada por la CE (de 2014), mientras que el mercado 18 solo formó parte
de la misma en la Recomendación de 2003.
Respecto a la ventaja mencionada por Orange que tendría Telefónica por su
mayor balance de interconexión entrante, la aplicación de un precio incremental
neutraliza dicha ventaja, ya que Telefónica sólo se ve retribuida por el coste
vinculado al tráfico recibido, sin que pueda apalancarse en su mayor cuota de
mercado o en su oferta mayorista AMLT para obtener unos ingresos de
interconexión elevados.
Por último, a pesar de que la posibilidad del “waterbed effect” en el precio
minorista – incremento de precios minoristas en respuesta al descenso de
precios mayoristas de terminación– se ha mencionado reiteradamente por los
operadores dominantes en terminación desde la aparición de la Recomendación
de precios de terminación de la CE, no se ha detectado este supuesto efecto
teórico del mercado en los más de 5 años de aplicación de precios de
terminación fija y móvil regulados según el estándar LRIC. Por el contrario, se ha
observado un descenso progresivo de los precios de telefonía minorista, tanto
en fijo como en móvil, ligado a la proliferación de tarifas planas de minutos
combinadas con otros servicios empaquetados. Tampoco se ha observado un
aumento de los precios de originación no regulados (precios de originación móvil,
por ejemplo). Por tanto, ante la falta de casos reales documentados de “waterbed
effect” en la práctica, la alusión de Telefónica a esta posibilidad teórica no parece
plausible en el contexto competitivo actual.
V.4.2.2 Precio resultante del modelo BU-LRIC Puro
Aunque Orange y Digi están de acuerdo con la obligación de orientación a
costes, estos dos operadores piden que se calcule el precio de terminación año
a año en vez de fijarlo para todo el periodo que abarca la revisión de mercado.
Varios motivos justifican esta petición, principalmente la migración de la
interconexión hacia IP, que en opinión de Digi será más rápida de lo que prevé
la CNMC, así como la evolución del mercado y la consistencia con la regulación
europea de precios de terminación que, como indica Orange, se está
desarrollando.
Respecto al cálculo actual del precio de terminación, Vodafone pide que se
coteje la demanda que se calculó en la anterior revisión de mercado con la real
experimentada durante este periodo para comprobar si la terminación ha sido
remunerada correctamente. Vodafone cree que se sobrestimó dicha demanda
durante la anterior fijación del precio, con una desviación de hasta el 105% en el
año 2017. Por otro lado, Vodafone pone de relieve que la consulta pública del
modelo realizado por Analysis Mason arrojaba un descenso del precio de
terminación del 17% en cuatro años, frente al 21,6 % en cuatro años que está
planteando la CNMC.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
74 de 79
Respecto al precio resultante para España, Telefónica lo considera
especialmente bajo respecto a la media de la Unión Europea donde
mayoritariamente también se aplica este modelo. Telefónica señala que las
características demográficas (con una población especialmente dispersa) y
geográficas de España no se ven reflejadas en el precio de terminación calculado
que se sitúa por debajo de la media de los países de la UE.
También subraya la necesidad de que exista una coherencia entre (i) el nuevo
modelo de costes de la CE para la fijación de una tarifa máxima de terminación
de acuerdo con la ya mencionada Directiva Código y (ii) los modelos de precios
desarrollados a nivel nacional.
Por último, Telefónica solicita que para el cálculo del modelo BU-LRIC se utilice
el WACC más actualizado posible.
Respuesta a las alegaciones
Como se ha visto, la CE se encuentra en fase de desarrollo de los modelos de
costes –fijo y móvil– europeos, que permitirán fijar el precio de terminación único
por la CE y serán de aplicación a partir de 2021.
Teniendo en cuenta esta situación y desconociendo el rango de magnitud de la
tarifa única europea, se ha preferido aplicar unos precios para el periodo 2019-
2021 según la metodología y modelo nacional desarrollado para la anterior ronda
de mercados, en lugar de fijar un único precio para el año 2019, ya que esto
crearía incertidumbre a los operadores y supondría la apertura de un nuevo
procedimiento de fijación de precios para el año 2020. Asimismo, el
establecimiento de precios plurianuales es una práctica habitual seguida por la
mayoría de reguladores europeos.
Con respecto a la utilización del modelo desarrollado para el último análisis de
mercado, se ha partido de las siguientes premisas: (i) evitar un gasto excesivo
de recursos en la actualización de un modelo que será sustituido por el nuevo
modelo de costes europeo en curso y (ii) tener en cuenta que la tarifa de
terminación fija en España se encuentra todavía por debajo de la media europea.
En base a estos criterios se han actualizado aquellos parámetros del modelo que
tienen un impacto relevante en los resultados: WACC, porcentaje de migración
hacia la interconexión IP y coste comercial mayorista.
Por ello, esta Comisión considera acertado mantener el criterio de actualizar solo
los parámetros que muestran una mayor sensibilidad en cuanto al impacto en
resultados, no estando considerada la demanda como uno de ellos.
A pesar de que la velocidad de migración hacia IP podría acelerarse en un futuro,
se ha trabajado con un escenario realista de migración a IP a partir de las
informaciones del mercado. Se ha evitado asumir escenarios agresivos de
migración a IP ya que, debido a su gran sensibilidad en cuanto a impacto en
resultados, llevarían a un descenso abrupto del precio de terminación que
posteriormente podría haberse probado erróneo.
Adicionalmente, se acepta la alegación de Telefónica de considerar el último
WACC aprobado, por lo que en el presente proyecto de medida se establecen
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
75 de 79
unos nuevos precios resultado de la aplicación del WACC aprobado en 2018
(6,82%).
Por otra parte, sobre el comentario de Vodafone relativo al mayor gradiente de
descenso del modelo actualizado con respecto al modelo utilizado en la anterior
revisión del mercado, se considera normal este comportamiento del modelo
debido a los parámetros actualizados en el mismo.
Por último, respecto a los comentarios de Telefónica que ponen en duda que el
precio de terminación nacional pueda ser más bajo que la media europea
teniendo en cuenta la orografía y características demográficas, se vuelve a incidir
en que la metodología LRIC sólo tiene en cuenta los costes de red asociados al
tráfico de terminación. La cobertura demográfica española, con una extensión
relevante y un todavía importante índice de población rural obliga a los
operadores a extender su red de cobertura con los costes adicionales que ello
supone. Sin embargo, estos costes no son tenidos en cuenta para la
determinación del coste de terminación incremental, puesto que los costes de
cobertura son comunes al conjunto de servicios del operador y no pueden
imputarse a la terminación, por no ser dependientes de dicho tráfico.
En relación al modelo de costes europeo de terminación fija, al igual que se ha
hecho en el móvil, tanto los operadores como la CNMC están invitados a
participar en la consulta pública de la CE. Todos aquellos aspectos relacionados
con el modelo y su desarrollo, pueden ser comentados por los operadores.
V.4.2.5 Obligaciones de contabilidad de costes y de separación de cuentas
Telefónica solicita la eliminación de las obligaciones diferenciadas de
contabilidad de costes y separación de cuentas debido al esfuerzo y consumo
de recursos que estas medidas implican. En este sentido, explica que estos
datos sólo son empleados para calibrar los datos de entrada del modelo y no
para determinar el precio de terminación. Por ello, apela al artículo 4.2 del
Reglamento de Mercados que recoge que, de acuerdo con los principios de
proporcionalidad y temporalidad, las obligaciones solo se mantendrán en vigor
durante el tiempo estrictamente necesario.
También señala que se podrían utilizar otras vías diferentes para recabar la
información necesaria si la CNMC necesitase validar alguna cifra o servicio en
profundidad. A este respecto, Telefónica manifiesta que algunas autoridades
regulatorias (Dinamarca, Alemania, Holanda o Portugal) ya no imponen estas
obligaciones. Según este operador esta medida le supone una desventaja
competitiva respecto sus competidores.
Respuesta a las alegaciones
Siendo conscientes de los recursos económicos y humanos que supone el
mantenimiento de una contabilidad regulatoria por parte de Telefónica, la CNMC
defiende esta obligación regulatoria por los beneficios que supone esta fuente
de información de costes, en general para todos los servicios regulados y en
particular para la calibración del modelo bottom-up de costes LRIC de
terminación.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
76 de 79
La contabilidad regulatoria permite determinar si el desarrollo del modelo de
costes corresponde a la realidad, ya que puede compararse el volumen de
inversión y diferentes costes de activos de red que son objeto de dimensionado
en el modelo de costes. Aporta información relevante respecto al coste de
nuevos equipos NGN que permite contrastar la fuente propia de información de
costes unitarios de equipos del modelo. Es más, en el desarrollo del modelo de
costes europeo, la información de la contabilidad de costes de los operadores ha
sido una fuente de información fundamental no sólo para calibrar el volumen de
activos, CAPEX y OPEX del modelo, sino también para determinar los costes
comerciales mayoristas que deben incluirse y cuya única fuente fiable de
información proviene de la contabilidad regulatoria.
Así, la CNMC considera que los datos de la contabilidad regulatoria son
necesarios para calibrar el modelo de costes utilizado. Además, los costes de
mantener dicha contabilidad no son desproporcionados, dado que Telefónica
desarrolló hace años este sistema y todavía debe mantenerlo para cumplir con
las obligaciones impuestas en otros mercados de servicios fijos
85
. Por otra parte,
el uso de otras fuentes alternativas de información es una opción viable como
referencia de coste de servicios en ausencia de contabilidad regulatoria, sin
embargo, adolece de las características de esta última en cuanto al cumplimiento
de los principios de causalidad, objetividad y transparencia que son
fundamentales para valorar la razonabilidad de los precios de servicios
orientados a costes de producción.
Además, la imposición de estas obligaciones es consistente con la resolución de
los mercados de terminación móvil de 2018, donde también se han incluido.
V.4.5. Obligación de transparencia
V.4.5.1 Obligaciones de transparencia respecto a la obligación de no
discriminación.
ASTEL y Masmovil consideran desproporcionada la obligación de comunicar
todos los contratos de interconexión mayorista a la CNMC (en un plazo de diez
días). ASTEL no ve ninguna razón para la inclusión de esta nueva obligación ya
que hasta ahora no ha habido ninguna problemática o cambio en el mercado al
respecto que lo justifique. Tanto ASTEL como Masmovil creen que esta
obligación supondrá un incremento innecesario de los trámites administrativos
de los operadores con la CNMC.
Vodafone solicita que se amplíe la obligación de transparencia a todos los
contratos entre operadores y los OTT, dado que este tipo de aplicaciones tienen
un impacto en el mercado de terminaciones fijas y pueden generar distorsiones
afectando a los usuarios.
Respuesta a las alegaciones
85
Mercado 2 de la Recomendación de 2007 de la CE de Mercados Relevantes (ANME/DTSA/364/15) y
mercados 3a, 3b y 4 de la Recomendación de la CE de 2014 (ANME/DTSA/2154/14).
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
77 de 79
Respecto a las alegaciones de ASTEL y Masmovil, esta Comisión considera que
resulta necesario imponer a los operadores declarados con PSM una obligación
de transparencia en la prestación del servicio mayorista de terminación. En
efecto, la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora sin esta medida. Asimismo, en el
contexto actual de transición de la interconexión TDM hacia IP, es fundamental
asegurar que los operadores aplican las mismas condiciones a todos los
solicitantes de interconexión.
Respecto a la manifestación de ASTEL de que esta obligación es nueva, cabe
recordarle que la misma se impuso en la anterior revisión del mercado. Además,
también es coherente con el mercado 2 de terminación móvil, donde todos los
operadores deben cumplir con la misma obligación.
En relación a la alegación de Vodafone sobre los acuerdos con agentes OTT,
cabe responder que éstos agentes no ostentan una posición con PSM en
terminación, por lo que no se justifica la imposición de obligaciones en este
sentido. Así, como se ha dicho anteriormente, el uso de este tipo de aplicaciones
no es suficientemente relevante como para incluirlos como parte del mercado
relevante de producto en la definición del mercado, esto es, dichas aplicaciones
no ejercen una presión competitiva suficiente como para poder disciplinar el
comportamiento de los operadores que proveen el servicio de terminación.
No obstante lo anterior, el hecho de que no se imponga como obligación no es
óbice para que los operadores puedan comunicar libremente dichos acuerdos a
esta Comisión si lo estiman oportuno. Además, cabe recordar las facultades que,
en materia de suministro de información, la LGTel y demás normativa de
desarrollo confieren a este organismo
86
.
V.4.5.2 Obligación de publicar una oferta de referencia
Telefónica considera desproporcionada la obligación de publicar una oferta de
referencia. Opina que debería aplicarse el mismo criterio que el utilizado en el ya
citado mercado 18/2003, donde en la consulta pública no se propone que el
operador que ostenta PSM publicar una oferta de referencia.
En este sentido, Telefónica cree que, facilitando otro tipo de información menos
detallada como especificaciones técnicas, condiciones de suministro y utilización
o características de redes, ya se cumpliría con la obligación de transparencia.
Respuesta a las alegaciones
86
Ver por ejemplo artículo 10.1 de la LGTel, conforme al cual las ANR “podrán, en el ámbito de
su actuación, requerir a las personas físicas o jurídicas que exploten redes o presten servicios
de comunicaciones electrónicas, así como a aquellos otros agentes que intervengan en este
mercado, la información necesaria para el cumplimiento de alguna de las siguientes finalidades
[…]”.
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
78 de 79
Esta Comisión considera que obligando a Telefónica a proveer solo determinada
información sin obligarla a publicar una oferta de referencia desglosada podría
favorecer comportamientos anticompetitivos por parte de esta operadora, tales
como (i) tácticas dilatorias en las negociaciones con los operadores alternativos
al establecer acuerdos de interconexión por este servicio de terminación, por
ejemplo, en el establecimiento de Puntos de Interconexión a determinados
operadores entrantes, (ii) obstaculización a la interconexión IP, obligando a
interconectarse en tecnología TDM a pesar de existir la interconexión IP en su
red, y (iii) comportamientos abusivos, exigiendo a otros operadores pagar por
recursos que no son necesarios para el servicio requerido.
En este sentido, hay que recordar de nuevo la significativa cuota de mercado de
Telefónica, equivalente a la de todos los operadores alternativos juntos, y más
que relevante presencia en el conjunto del sector de servicios de
telecomunicaciones
A mayor abundamiento, esta obligación es consistente con el resto de las
mismas, y en concreto, con la de acceso, control de precios y no discriminación.
En relación al mercado 18 citado, cabe recordar de nuevo las significativas
diferencias entre ambos mercados, por lo que las medidas propuestas en ése no
necesariamente son las adecuadas en el presente procedimiento.
V.4.5.3 Obligaciones de transparencia respecto a las llamadas con
originación fuera del EEE
ASTEL y Masmovil muestran su disconformidad con la obligación de comunicar
las tarifas acordadas con operadores de países de fuera del EEE en un plazo de
diez días ya que creen que supone una carga administrativa innecesaria.
Respuesta a las alegaciones
Esta Comisión considera necesario imponer a todos los operadores declarados
con PSM la obligación de transparencia mencionada dado que de otra forma no
sería posible supervisar el cumplimiento de la obligación de precios con
operadores de fuera del EEE.
Además, la imposición de esta obligación es consistente con la Resolución ya
citada sobre los mercados de terminación de llamadas vocales en redes móviles,
donde también se ha establecido el mismo mecanismo de control.
Anexo 3: obligaciones a imponer a Telefónica.
ASTEL cree que se ha eliminado por error un párrafo al respecto de la obligación
de no discriminación para Telefónica, que sí se especifica para el resto de
operadores. Esta asociación indica que en la anterior revisión de los mercados
esta obligación se imponía a todos los operadores.
Respuesta a las alegaciones
ANME/DTSA/003/18/M1-2014
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 - 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 - 08018 Barcelona
www.cnmc.es
79 de 79
En efecto, esta previsión, que especifica que los acuerdos deben detallar las
condiciones, afecta también a Telefónica, por lo que se ha incorporado el párrafo
en el Anexo correspondiente.
