Resolución ANME/DTSA/002/17 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 16-11-2017
| Número de expediente | ANME/DTSA/002/17 |
| Fecha | 16 Noviembre 2017 |
| Tipo de proceso | Análisis de mercados -ANME- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
ANME/DTSA/002
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RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL ORECE, AL MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y
AGENDA DIGITAL Y AL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y
COMPETITIVIDAD EL PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA
DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE LOS MERCADOS DE TERMINACIÓN DE
LLAMADAS VOCALES EN REDES MÓVILES INDIVIDUALES (MERCADO
2/2014), LA DESIGNACIÓN DE OPERADORES CON PODER
SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES
ESPECÍFICAS
ANME/DTSA/002/17/M2-2014 TERMINACIÓN MÓVIL
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta de la Sala
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 16 de noviembre de 2017
Visto el procedimiento de definición y análisis de los mercados de terminación
de llamadas vocales en redes móviles individuales, la SALA DE
SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información
pública
Con fecha 20 de julio de 2017, la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC) acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis de los
mercados de terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales
(mercado 2/2014), la designación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición de obligaciones específicas, así como la apertura del
trámite de información pública.
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El citado acto fue publicado en el BOE número 176, de 25 de julio de 2017.
Segundo.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: la Asociación Española para la Digitalización (Digitales); BT España
Compañía de Servicios Globales de Telecomunicaciones S.A., Sociedad
Unipersonal (BT); Digi Spain Telecom, S.L.U. (Digi mobil); Ingenium
Outsourcing Services S.L.U. (IOS); Orange Espagne, S.A.U. (Orange);
Telefónica Móviles España, S.A.U. (Telefónica); Verizon Spain S.L: (Verizon);
Vodafone España, S.A.U. y Vodafone Ono S.A.U. (Vodafone) y Xfera Móviles
S.A.U. (Xfera).
Tercero.- Informe de la Sala de Competencia
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio,
de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(LCNMC) y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado
por el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la
CNMC ha emitido informe sin observaciones.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Habilitación competencial
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel),
incorpora a la legislación sectorial nacional el marco normativo europeo sobre
comunicaciones electrónicas. En particular, la Directiva Marco
1
y la Directiva de
Acceso
2
regulan el procedimiento de definición y análisis de mercados y las
obligaciones que podrán imponer las Autoridades Nacionales de
Reglamentación (ANR) a los operadores identificados con poder significativo de
mercado.
Con fecha 9 de octubre de 2014, la Comisión Europea adoptó la
Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios
dentro del sector de las comunicaciones electrónicas susceptibles de
regulación ex ante de conformidad con la Directiva Marco (Recomendación de
2014)
3
. La Recomendación incluye una lista de mercados de referencia que, a
priori, son susceptibles de ser sometidos a regulación ex ante. A este respecto,
1
Directiva 2002/21/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa a un marco
regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por la Directiva
2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009.
2
Directiva 2002/19/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa al acceso a las
redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, modificada por la
Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009.
3
DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
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la Recomendación incluye el mercado de terminación de llamadas vocales al
por mayor en redes móviles individuales como Mercado 2.
Por su parte, los artículos 13 y 70.2 de la LGTel, así como el artículo 6 de la
LCNMC, reconocen a este organismo las facultades de: (i) definir y analizar los
mercados de referencia, (ii) determinar los operadores con poder significativo
en el mercado, e (iii) imponer, mantener, modificar o suprimir las obligaciones
específicas a dichos operadores.
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, dicho procedimiento debe
realizarse en un plazo de tres años, contado desde la adopción de una medida
anterior relativa a ese mercado, y en el plazo de dos años tras la adopción de
la Recomendación o cualquier actualización de la misma para mercados no
notificados previamente a la Comisión Europea. En el análisis llevado a cabo
por la ANR, deberán tenerse en cuenta las Directrices establecidas por la
Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación del peso
significativo en el mismo dentro del marco regulador comunitario de las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas (Directrices).
Por último, el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas,
acceso a las redes y numeración (Reglamento de Mercados), aprobado por
Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, desarrolla, a través de sus
artículos 2 a 5, el procedimiento a seguir por esta Comisión para la
identificación y análisis de los mercados de referencia en la explotación de
redes y en el suministro de servicios de comunicaciones electrónicas, y el
contenido de las obligaciones que potencialmente pueden ser impuestas a los
operadores que posean poder significativo en cada mercado considerado.
Por tanto, la CNMC resulta competente para revisar los mercados de
terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales (mercado
2/2014), con objeto de determinar si el mismo se desarrolla en un entorno de
competencia efectiva, identificar en su caso a los operadores que poseen poder
significativo en dicho mercado y determinar las obligaciones específicas
apropiadas que deban ser exigibles a tales operadores.
SEGUNDO.- Notificación del proyecto de medida
Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC
notificará los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, el ORECE
4
y a las ANR de los otros Estados miembros de
la Unión Europea, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis
de mercados, la identificación de operadores con poder significativo de
4
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
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mercado y la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de
obligaciones específicas a dichos operadores. Dichos proyectos de medida
deberán ser asimismo remitidos al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda
Digital y al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y
notificar la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 22.1.b)
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común
Comisión las observaciones de la Comisión Europea.
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores a la consulta pública, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea,
al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea, al
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad para que en el plazo máximo de un mes presenten
sus observaciones.
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia
RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente
Resolución, así como sus Anexos, relativo a la definición y análisis de los
mercados de terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales
(mercado 2/2014), la designación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición de obligaciones específicas, y acordar su notificación a
la Comisión Europea, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación de
otros Estados miembros de la Unión Europea, al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE), al Ministerio de Energía,
Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía, Industria y
Competitividad, para que en el plazo máximo de un mes presenten sus
observaciones al mismo.
Segundo.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 22.1.b) de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queda suspendido el
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transcurso del plazo para resolver y notificar la correspondiente Resolución a
los interesados.
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CONTENIDO
I.
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 8
II.
DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE ......................................................... 9
II.1. Descripción del servicio mayorista .............................................................................. 9
II.2. Definición del mercado relevante de producto .......................................................... 10
II.2.1. Revisión de la definición del mercado de producto desde un punto de vista
prospectivo .......................................................................................................... 11
II.2.2. Impacto del origen de la llamada en la definición del mercado de producto ........ 16
II.3. Definición del mercado relevante geográfico ............................................................ 17
II.4. Conclusión en relación con la definición del mercado ............................................... 18
II.5. Mercados susceptibles de regulación ex ante .......................................................... 19
III.
ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN DE
LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO ................................................................................................................ 20
III.1. Descripción de la estructura del mercado ................................................................. 20
III.1.1. La oferta: cuotas de mercado ............................................................................ 20
III.1.2. Existencia de barreras a la entrada y competencia potencial en los
mercados de referencia ............................................................................... 22
III.2. Análisis de la competencia efectiva en los mercados ............................................... 24
III.2.1. Poder compensatorio ......................................................................................... 24
III.3. Conclusiones en relación con la determinación de los operadores con Poder
Significativo de Mercado ........................................................................................... 29
IV.PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFIC
ATIVO DE MERCADO
V.
ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO ................................................................................................................ 31
V.1. Principios a aplicar por el regulador en la elección de las obligaciones más
idóneas ..................................................................................................................... 31
V.2. Principios a aplicar por el regulador conforme a la recomendación de tarifas de
terminación de la comisión europea ........................................................................... 33
V.3. Identificación de problemas de competencia en los mercados de referencia y
relacionados .............................................................................................................. 34
V.3.1. Llamadas fijo a móvil ........................................................................................... 34
V.3.2. Llamadas móvil off-net ........................................................................................ 36
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V.3.3. Terminación del tráfico originado fuera del Espacio Económico Europeo
(EEE) .................................................................................................................. 39
V.4. Obligaciones a imponer ............................................................................................ 39
V.4.1. Obligación de acceso .......................................................................................... 40
V.4.2. Obligación de control de precios y relacionadas de los OMR .............................. 42
V.4.3. Obligación de control de precios y relacionadas de los OMV completos ............. 51
V.4.4. Estructura tarifaria de los precios de terminación de los operadores con
PSM .................................................................................................................... 53
V.4.5. Obligación de no discriminación .......................................................................... 53
V.4.6. Obligación de transparencia ................................................................................ 54
V.4.7. Conclusiones en relación con las obligaciones ex ante a imponer ...................... 54
ANEXO 1: LISTA DE OPERADORES DESIGNADOS CON PODER
SIGNIFICATIVO EN LOS MERCADOS ANALIZADOS ........................................... 56
ANEXO 2: OBLIGACIONES DE TELEFÓNICA MÓVILES ESPAÑA, S.A.U.,
VODAFONE ESPAÑA S.A.U. Y ORANGE ESPAGNE S.A.U. ................................. 57
ANEXO 3: OBLIGACIONES DE XFERA MÓVILES, S.A. (MASMÓVIL) ................. 61
ANEXO 4: OBLIGACIONES DE LOS OMV COMPLETOS ...................................... 64
ANEXO 5: ACTUALIZACIÓN DEL MODELO BU-LRIC Y RESULTADO DE LA
CONSULTA PÚBLICA ............................................................................................. 67
ANEXO 6. IMPACTO ECONÓMICO DE LA PROPUESTA ...................................... 88
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DOCUMENTO 1
CONSULTA PÚBLICA RELATIVA A LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE LOS
MERCADOS DE TERMINACIÓN DE LLAMADAS VOCALES EN REDES
MÓVILES INDIVIDUALES, LA DESIGNACIÓN DE OPERADORES CON
PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS
(EXPEDIENTE ANME/DTSA/002/17/M2-2014)
I. INTRODUCCIÓN
El objeto del presente procedimiento es la cuarta revisión de los mercados de
terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales. La tercera
revisión de estos mercados fue aprobada por la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones (en adelante, CMT)
5
a través de la Resolución de 10 de
mayo de 2012
6
.
El primer paso en el análisis es la definición del mercado relevante. Éste tiene
por objetivo analizar de forma sistemática cual es el conjunto mínimo de
productos y servicios que conforman un mismo mercado, delimitando a su vez
su ámbito geográfico, para a continuación examinar si existe competencia
efectiva en el mismo y, finalmente, concluir si es susceptible o no de regulación
ex ante. Para ello, se tomarán en cuenta los criterios establecidos en las
Directrices europeas
7
.
Posteriormente, se determinará si existen uno o varios operadores que tengan
poder significativo de mercado y, en ese caso, se fijarán las obligaciones
específicas que procede imponer a dicho(s) operador(es).
Así pues, a continuación se describirán los productos o servicios que por sus
características objetivas, sus precios y usos son considerados intercambiables,
analizando su sustituibilidad desde el punto de vista de la demanda y de la
oferta.
5
Organismo regulador sectorial extinguido e integrado en la actual Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia (CNMC).
6
Resolución por la que se aprueba la definición y el análisis de los mercados de terminación de llamadas
vocales en redes móviles individuales, la designación de operadores con poder significativo de mercado y
la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al
Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (MTZ 2011/2503).
7
Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado
dentro del marco regulador co munitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas
(2002/C165/03).
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II. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
II.1. DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO MAYORISTA
Para que los clientes de diferentes operadores puedan comunicarse entre sí,
las redes de estos operadores necesitan estar interconectadas, para lo que
deben prestarse unos a otros el denominado servicio de terminación. La
terminación es fija o móvil en función del operador que preste el servicio.
El servicio de terminación móvil se representa gráficamente en la siguiente
figura:
La terminación móvil es un servicio mayorista que se presta entre operadores
de redes. Cada operador móvil lo ofrece al resto de operadores (tanto fijos
como móviles), para que éstos puedan completar las llamadas telefónicas que
gestionan y que tienen como destino a un abonado conectado a la red del
operador móvil.
Los operadores móviles que prestan servicios de terminación pueden ser
operadores móvil de red (en adelante, OMR) u operadores móviles virtuales
completos (en adelante, OMV completos), ya que ambos pueden gestionar la
terminación de las llamadas recibidas a través de los puntos de interconexión
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de su red con otros operadores
8
. La diferencia en la prestación del servicio de
terminación entre los OMR y los OMV completos radica en que los operadores
de red han desplegado su propia red de acceso móvil y no dependen de
terceros para prestar sus servicios, mientras que los OMV completos no
cuentan con una red de acceso radio propia, y deben contratar esta parte de la
red a un OMR. En todo caso, ambos tipos de operadores deben prestar
servicios de terminación móvil a todos los demás.
II.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO
De acuerdo con las Directrices, y según la doctrina y jurisprudencia
comunitarias “el mercado de productos o servicios pertinente abarca todos los
productos o servicios que son suficientemente intercambiables o sustituibles,
no sólo por sus características objetivas, en virtud de las cuales resultan
especialmente idóneos para satisfacer las necesidades constantes de los
consumidores, sus precios o su uso previsto, sino también por las condiciones
de competencia o la estructura de la oferta y la demanda en el mercado de que
se trate”.
Las ANR deben proceder a realizar el análisis de sustituibilidad desde el lado
de la demanda y de la oferta, evaluando asimismo el grado de competencia
potencial.
En la tercera revisión se concluía que los mercados de terminación de llamadas
en las redes públicas individuales de telefonía móvil de cada operador incluyen
los servicios mediante los que cada operador (OMR y OMV completos) finaliza
en su red móvil una llamada de voz originada en la red de otro operador. Los
principales argumentos que se esgrimieron para alcanzar dicha conclusión
fueron los siguientes:
• El sistema de facturación de los servicios móviles sigue basado en el
principio calling party pays (CPP, es decir, el usuario llamante es el que
paga), que reduce significativamente la presión a la baja que soporta el
operador a la hora de fijar el precio de terminación por parte de sus los
operadores que compran la terminación. Esto es debido a que los
usuarios finales del operador que ofrece el servicio de terminación no
sufren directamente los cambios de precios de este servicio mayorista,
pues bajo el principio CPP el usuario llamado no paga nada por recibir
llamadas.
• A nivel minorista, debido al sistema CPP y a que la decisión final de
consumo se basa, sobre todo, en el terminal y las llamadas salientes, el
comportamiento del usuario llamado no permite concluir que existen formas
8
Los operadores móviles virtuales prestadores de servicio carecen de red propia y por tanto de puntos de
interconexión donde recibir las llamadas con destino a sus clientes móviles.
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sustitutivas de comunicación que impidan a los OMR y/o OMV completos
elevar el precio de terminación y que debieran ser consideradas en la
definición del mercado de referencia. Para el usuario llamante no hay
servicios alternativos con un grado de sustituibilidad suficiente. Las
alternativas basadas en la realización de una llamada al número telefónico
fijo, la realización de una llamada móvil-móvil on-net (entre usuarios
pertenecientes a la misma red móvil) o el envío de un mensaje corto no
ejercen una presión competitiva suficiente que justifique la ampliación de la
definición del mercado.
• A nivel mayorista, la demanda (procedente de otros operadores fijos y
móviles) viene inducida por la demanda a nivel minorista, de manera que el
operador del usuario llamante no tiene más opción que terminar la llamada
en la red elegida por el usuario llamado y no otra. Por tanto, desde el punto
de vista de la sustituibilidad por el lado de la demanda, no hay otra
alternativa a la adquisición del servicio de terminación prestado por el
operador móvil al cual pertenece el usuario llamado. Tampoco existe
sustitución por el lado de la oferta; únicamente el operador móvil del que es
cliente el usuario llamado y que ha emitido la tarjeta SIM, es capaz de tener
acceso a esta información, y no un hipotético tercero interesado en prestar
estos servicios.
• La percepción del servicio de terminación por parte del operador en cuya
red se origina la llamada no varía en función de la tecnología utilizada o en
función de si el servicio se presta a través de conmutación de circuitos o
técnicas IP, dado que dicho operador desconoce en qué tipo de red se
encuentra el destinatario de la llamada. Así, y de acuerdo con el principio
de neutralidad tecnológica, (i) los servicios de terminación prestados por
cada operador móvil a través de redes de distintas tecnologías y (ii) los
servicios de terminación prestados mediante conmutación de circuitos y
mediante técnicas IP forman parte del mismo mercado de referencia.
• El servicio de terminación de mensajes cortos (SMS) no forma parte del
mismo mercado que el servicio de terminación de llamadas de voz en una
red móvil individual.
II.2.1. Revisión de la definición del mercado de producto desde un punto
de vista prospectivo
Teniendo presente que el sistema CPP sigue vigente, conviene analizar si,
desde un punto de vista prospectivo, las principales tendencias del mercado
como el creciente peso de (i) las ofertas empaquetadas convergentes y (ii) las
líneas móviles de voz vinculadas a la banda ancha (en adelante, líneas móviles
con banda ancha) han modificado en manera suficiente el patrón de consumo
de los usuarios finales y con ello las conclusiones alcanzadas en la tercera
revisión en lo que respecta a las posibilidades de sustitución.
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La comercialización conjunta de los servicios fijos y móviles, mediante
paquetes convergentes, sigue teniendo un carácter meramente comercial y no
tanto tecnológico. De hecho, no ha trascendido al nivel de redes, al menos al
nivel de las redes de acceso (tanto fijo como móvil). Así, las llamadas de voz
con destino a las redes móviles siguen sin poder ser sustituidas por otro tipo de
servicios fruto de una convergencia verdaderamente tecnológica.
Este sería el caso de los productos home zone
9
como los comercializados por
Vodafone y Orange. Dado que la terminación de llamadas dirigidas a los
clientes de estos productos se factura como terminación fija cuando el cliente
está en su domicilio, la generalización de estos productos podría cuestionar la
separación de la terminación entre redes fijas y redes móviles. En el marco de
la revisión de los mercados 1/2007 y 2/2007)
10
, se constató sin embargo que
estos productos tienen una presencia muy baja en el mercado, representando
menos del 2% del total de conexiones de telefonía fija
11
. Por tanto, de cara al
horizonte temporal que abarca la actual revisión de mercados, no se advierte
actualmente un proceso de convergencia tecnológica de redes que pudiera
modificar esta conclusión.
De forma generalizada, los operadores móviles comercializan los servicios
móviles mediante tarifas planas, que incluyen un volumen (limitado o ilimitado,
dependiendo de la modalidad) de llamadas de voz a cualquier operador (fijo o
móvil). Este tipo de prácticas comerciales, que son consecuencia de la
reducción de los precios de terminación y su traslación a los precios finales,
contribuyen a consolidar el desconocimiento que los usuarios finales tienen
sobre la red a la que están suscritos las personas llamadas (incluso aquellas
más habituales). Por ello los usuarios siguen sin disponer del conocimiento
necesario para poder sustituir las llamadas móviles en un escenario en el que
los precios de terminación móvil no estuvieran regulados y los operadores
volvieran a aplicar precios on-net y off-net.
9
En los productos home zone el servicio de telefonía móvil se comercializa bajo unas tarifas similares a
las del servicio de telefonía fija cuando el usuario entra e n el hogar, o al menos, en un radio cercano. Esto
es posible porque la red identifica dónde está el hogar del cliente y desde qué antena se le presta
servicio.
10
Resolución de 17 de enero de 2017 por la que se aprueba la definición y análisis del mercado minorista
de acceso a la red telefónica pública en una ubicación fija (mercado 1/2007) y del mercado mayorista de
acceso y originación de llamadas en redes fijas (mercado 2/2007 ) y se acuerda su notificación a la
Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas
(ANME/DTSA/364/15/MERCADOS 1 Y 2-REC.2007):
“la representatividad en el mercado de los productos home zone es reducida; alcanzan el 2,07% del total
de líneas de telefonía fi ja, y el 5,67% si únicamente se tienen en cuenta las líneas de telefonía fija no
empaquetadas con banda ancha. Este tipo de productos, además, no están experimentando crecimiento
en el número de líneas”.
11
En el mercado de acceso a la red de telefonía fija no habría más de 400 mil líneas Home Zone. Cabe
asimismo se ñalar q ue, en relación con la telefonía móvil, el número de líneas móviles su peraba los 51
millones en 2016.
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Más importante es el hecho de que las conexiones de banda ancha móvil
tienen cada vez un peso más significativo en el mercado. Las aplicaciones de
mensajería instantánea prestadas sobre estas conexiones (en especial,
WhatsApp pero también Telegram y Facebook Messenger) y las aplicaciones
para realizar llamadas VoIP (el mismo WhatsApp así como Skype o Viber), han
sustituido de manera significativa los servicios SMS. Sin embargo, en lo que
respecta a la voz, no se está produciendo esta sustitución de manera tan
marcada.
Como se muestra en los siguientes gráficos, entre 2011 y 2016 el tráfico de
SMS por línea móvil disminuyó un 80% al mismo tiempo que el número de
líneas móviles con banda ancha más que se quintuplicaba. Por el contrario, en
ese mismo periodo, el tráfico asociado al servicio móvil tradicional de llamadas
de voz aumentó cerca del 30%. Se constata por consiguiente que (i) las
llamadas de voz tradicionales y los SMS presentan dinámicas diferenciadas y
siguen sin ser sustituibles y (ii) los usuarios finales no parecen sustituir las
llamadas tradicionales de voz por las llamadas VoIP en medida suficiente o al
menos en la misma medida que han sustituido los SMS por la mensajería
instantánea.
Gráfico 1: Tráfico total de SMS por línea móvil vs. Líneas móviles con banda
ancha móvil
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Gráfico 2 Tráfico total de llamadas voz móvil por línea móvil vs. Líneas móviles
con banda ancha móvil
El Panel de Hogares del IV trimestre de 2016 de la CNMC (en adelante, Panel
de Hogares)
12
arroja unos resultados que refrendan esta conclusión. Además,
muestra algunas de las razones que explicarían el diferente uso que hacen los
usuarios finales de los servicios tradicionales de llamadas de voz móvil y SMS,
en un entorno caracterizado por la disponibilidad cada vez mayor de estas
aplicaciones.
En cuanto a los resultados, se constata que para los SMS “más de la mitad de
los españoles, un 56%, nunca los envía, y entre los que los usan 9 de cada
diez solo envía alguno a la semana o menos”. En definitiva, los SMS son
utilizados en contadas ocasiones. Además, se observa que la mensajería
instantánea es el servicio con mayor uso diario. Este servicio es utilizado por
más de la mitad de los españoles varias veces al día (57%) mientras que el uso
diario de las llamadas efectuadas desde móviles, teléfonos fijos o llamadas
online es significativamente inferior (22%, 13% y 4%, respectivamente).
La principal razón, según se desprende del Panel de Hogares, por el que las
llamadas online no han logrado la misma aceptación que la mensajería
instantánea sería la falta de calidad percibida por los usuarios finales. Así, “un
12
Nota de prensa de 2 de junio de 2017 relativa Panel d e Hogares CNMC del IV trimestre de 2016.
http://data.cnmc.es/datagraph/
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19% de los usuarios regulares de llamadas o videollamadas por Internet se
considera poco o nada satisfecho con la calidad en la conexión de las
llamadas. En cambio, estos mismos usuarios se muestran más satisfechos con
la calidad de las llamadas tradicionales (por móvil o por fijo)”. Otros aspectos
como la falta de (i) confianza en la seguridad de estas comunicaciones
13
y/o (ii)
interoperabilidad entre estas aplicaciones
14
explicarían, en menor medida, por
qué los usuarios finales no han reducido el consumo de llamadas de voz en
favor de las llamadas on-line, de forma significativa.
En resumen, la presión competitiva que estas aplicaciones ejercen sobre el
servicio tradicional de llamadas de voz desde una red no impediría al operador
móvil elevar de forma rentable los precios de terminación móvil. A tenor de la
evolución de estas magnitudes de mercado, no está justificada por
consiguiente una ampliación del mercado.
A partir de estas consideraciones, se mantiene la definición del mercado
relevante de producto con respecto a la red individual de (i) cada operador
móvil con red y (ii) cada operador móvil virtual completo. Por tanto, los OMR y
OMV completos que prestan los servicios de terminación de llamadas vocales
en sus respectivas redes móviles en el mercado español son:
• Los tres OMR tradicionales, esto es, (i) Telefónica Móviles España, S.A.U.
(en adelante, Telefónica), (ii) Vodafone España, S.A.U. (en adelante,
Vodafone)
15
y (iii) Orange Espagne, S.A.U. (en adelante, Orange)
16
.
• El cuarto OMR, esto es, Grupo Másmóvil (en adelante, Masmóvil). Gracias
a la adquisición de Xfera Móviles, S.A. en 2016 (en adelante, Yoigo)
Masmóvil cuenta con la red de acceso radio propia, que desplegó este
operador, y también con el servicio mayorista de roaming nacional que
Orange le provee para que Masmóvil ofrezca los servicios de
13
Según el Panel de Hogares “entre los usuarios de llamadas o videollamadas online no existen grandes
diferencias en cuanto a su confianza en que sus datos privados sean protegidos adecuadamente según si
las llamadas son por Internet o tradicionales. Así, el 13% se mostraron como poco o nada satisfechos en
el caso de las llamadas por Internet, frente a un 8% para las llamadas tradicionales.”
14
Según el Panel de Hogares “la imposibilidad de comunicarse con cualquiera no produjo un gran
descontento entre los usuarios: lo señalaron un 9% en el caso de las llamadas y videollamadas por
Internet y un 4% en las llamadas desde fijo o móvil”.
15
Como resultado de su adquisición en 2014, Vodafone incluye el operador Cableuropa S.A.U. y Tenaria,
S.A., (en adelante, ONO) q ue operaba hasta ese momento como OMV completo. Con fecha 10 de
noviembre de 2016, éste notificó el cese de su actividad como OMV, tanto en la modalidad de OMV
completo como prestador de servicio, habiendo sido cancelada su numeración y su actividad
(NUM/DTSA/3246/16 y RO/DTSA/1172/16). Vodafone Enabler España, S.L., empresa perteneciente al
Grupo Vodafone, opera en la actualidad asimismo como OMV completo.
16
Como resultado de su adquisición en 2015, Orange incluye el operador J azz Telecom S.A.U (en
adelante, Ja zztel), que operaba hasta ese momento como OMV completo. Con fecha 26 de febrero de
2016, Orange notificó la absorción de Jazztel, habiendo s ido transmitida la numeración de Jazztel a
Orange y extinguida su con dición de operador (NUM/DTSA/3050/16 y RO/DTSA/193/16). Orange España
Virtual, S.L.U., empresa perteneciente al Grupo Orange, opera en la actualidad asimismo como OMV
completo.
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comunicaciones móviles a sus clientes finales en las zonas donde no
dispone de cobertura
17,18
.
Masmóvil presta, por tanto, el servicio de terminación al disponer de los
elementos de red y la arquitectura propia de un OMR. Asimismo, en
aquellas áreas geográficas donde Yoigo no ha desplegado su red de
acceso radio (y donde por tanto utiliza los elementos de la red del OMR con
el que ha firmado un acuerdo mayorista de roaming nacional, actualmente,
Orange), MásMóvil también presta el servicio de terminación como OMV
completo.
• Los operadores móviles virtuales completos, que disponen de su propia
infraestructura de red, lo que les permite interactuar con los distintos
prestadores del servicio telefónico disponible al público de la misma forma
que actuaría un OMR y ser responsables de ofrecer y establecer las
condiciones económicas del servicio mayorista de terminación de llamadas
vocales en la red de sus abonados: (i) Euskaltel, S.A., (en adelante,
Euskaltel)
19
, (ii) Lycamobile, S.L (en adelante, Lycamobile), (iii) Digi Spain
Telecom, S.L. (en adelante, Digi), (iv) SCN Truphone, S.L. (en adelante,
Truphone), (v) Ingenium Outsourcing Services, S.L.U. (en adelante, IOS),
(vi) Aire Networks del Mediterráneo, S.L.U. (en adelante, Aire Networks);
(vii) Procono, S.A. (en adelante, Procono).
II.2.2. Impacto del origen de la llamada en la definición del mercado de
producto
En la tercera revisión se concluía que el mercado de referencia estaba
constituido por la prestación de servicios de terminación de llamadas vocales
hacia números móviles abiertos a la interconexión, independientemente de
dónde hubiera sido originada la llamada
20
.
En la presente revisión del mercado de terminación, se propone mantener
dicha definición del mercado, conforme a la cual se incluye en el mercado de
referencia la prestación del servicio de terminación de llamadas vocales en la
17
En virtud del contrato que tenía suscrito con anterioridad con Yoigo, Telefónica seguirá prestando el
servicio de roaming nacional hasta que finalice la migración de los antiguos clientes de Yoigo a la red de
Orange.
18
MásMóvil Ibercom, S.A., empresa perteneciente al Grupo Másmóvil, opera asimismo como OMV
completo. El grupo Másmóvil incluye asimismo a los operadores Pepemobile, S.L. y Másmovil
Telecom3.0, S.A., que operan como OMV prestadores de servicios.
19
Com o resultado de su adquisición en 2016 y 2017 respectivamente, Euskaltel incluye el operador R
Cable y Telecomunicaciones Galicia, S.A. y R Cable y Telecomunicaciones Coruña, S.A (R Cable) así
como el operador Telecable de Asturias, S.A.U. (Telecable).
20
Ver Página 16 de la Resolución de 10 de mayo de 2012: “se incluye dentro de estos mercados la
prestación de servicios de terminación de llamadas vocales hacia números móviles abiertos a la
interconexión sobre la red del operador considerado, cualquiera que sea el origen de la llamada (móvil,
fijo, nacional o internacional), y cualquiera que sea la tecnología móvil utiliza da para llevar a cabo dicha
prestación (GSM, UMTS u otras)”. El subrayado es añadido.
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red de cada uno de los operadores móviles, con independencia del origen del
tráfico (nacional, dentro del Espacio Económico Europeo (EEE) o fuera del
EEE).
Sin perjuicio de esta definición del mercado de producto, la DTSA es
consciente de las implicaciones derivadas de la posible diferenciación de la
regulación ex ante en función de si el tráfico que debe ser terminado tiene su
origen en países del EEE o en terceros países.
En particular, los operadores que prestan servicios de terminación en el EEE
han venido haciendo hincapié en el significativo diferencial que en muchos
casos existe entre los precios de terminación regulados a nivel comunitario
(conforme a un criterio de estricta orientación a costes) y los precios de
terminación aplicados en terceros países, lo que generaría una transferencia de
rentas hacia dichos terceros países.
Esta problemática no afecta sin embargo al proceso de definición del mercado
de producto, al ser el servicio de terminación el mismo con independencia del
origen del tráfico. Como recoge la Comisión Europea en su Recomendación de
25 de julio de 2006 relativa a los asuntos AT/2016/1846-1847
21
, cualquier
diferenciación del mercado de terminación sobre la base del origen del tráfico
parece a priori injustificada, puesto que desde un punto de vista técnico y
económico se trata siempre del mismo servicio
22
.
La posible diferenciación de la regulación en función del origen intra-o extra-
EEE del tráfico será por consiguiente objeto de consideración al analizar las
medidas regulatorias que pueden resultar de aplicación a los operadores
declarados con poder significativo de mercado en el mercado de referencia.
II.3. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE GEOGRÁFICO
Como se justificó en la tercera revisión, en la medida que el mercado de
producto ha sido definido como la terminación de llamadas en la red de cada
OMR y/o OMV completo, la dimensión geográfica del mercado coincide con la
cobertura de red móvil del operador considerado.
El alcance de este mercado es por tanto nacional, ya que no se han detectado
ámbitos inferiores en los que las condiciones de competencia aplicables al
servicio descrito sean suficientemente distintas respecto al resto del territorio
nacional. Los operadores demandan los servicios de terminación a los
21
Wholesale call termination on individual public t elephone networks provided at a fixed location in Austria
(asunto AT/2016/1846); Wholesale voice call termination on individual mobile networks in Austria (asunto
AT/2016/1847).
22
§ 45 de la Recomendación. Cabe señalar que, en el caso austriaco, la diferenciacion a efectos
regulatorios se planteaba en función del país concreto del EEE en que se originaba la llamada.
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operadores detallados en la sección II.2.1 en todo el territorio nacional, donde
sus clientes finales pueden recibir llamadas.
En definitiva, las condiciones de competencia son homogéneas en todo el
territorio nacional y, por tanto, esa es la dimensión geográfica del mercado
relevante.
II.4. CONCLUSIÓN EN RELACIÓN CON LA DEFINICIÓN DEL MERCADO
La DTSA propone definir los mercados de terminación de llamadas vocales en
las redes públicas individuales de telefonía móvil de cada operador (bien OMR,
bien OMV completo) como aquellos que incluyen, en cada mercado, los
servicios mediante los que cada operador finaliza en su red móvil una llamada
de voz originada en la red de otro operador. Se incluye dentro de estos
mercados la prestación de servicios de terminación de llamadas vocales hacia
números móviles abiertos a la interconexión sobre la red del operador
considerado, cualquiera que sea el origen de la llamada (móvil, fijo u otro tipo
de numeración
23
, tanto nacional como internacional
24
), y cualquiera que sea la
tecnología móvil utilizada para llevar a cabo dicha prestación (GSM, UMTS,
LTE u otras) y la forma de interconexión (conmutación de circuitos o técnicas
IP).
Considerando a los OMR existentes y a los OMV completos activos, tal y como
han sido identificados con anterioridad, se definen los siguientes mercados:
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Telefónica
25
.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Vodafone
26
.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Orange
27
.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Masmóvil
28
.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Euskaltel
29
.
23
Como por ejemplo numeración vocal nómada.
24
Independientemente de que el origen internacional del tráfico sea intra-comunitario o extra-comunitario.
25
En septiembre d e 2017, Telefónica y Tuenti Technologies, S.L.U. (Tuenti) comunicaron la fusión por
absorción de Tuenti por parte de Telefónica, con la consiguiente disolución sin liquidación de la sociedad
absorbida y el traspaso en blo que de todo el patrimonio social de la misma a favor de la sociedad
absorbente, ver BORME núm. 173 de 11 de septiembre de 2017. Con anterioridad a este hecho, Tuenti
había venido operando en el mercado español en su calidad de OMV completo integrado en Telefónica.
26
Incluyendo la red de Vodafone Enabler España, en tanto OMV completo integrado en Vodafone.
27
Incluyendo la red de Orange España Virtual, en tanto OMV completo integrado en Orange.
28
Incluyendo la red de Yoigo y MásMóvil Ibercom, en tanto OMV completos integrados en el Grupo
MásMóvil.
29
Incluyendo la red de R Cable y Telecable, en tanto OMV completos integrados en Euskaltel.
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• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Digi.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Lycamobile.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Truphone.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de IOS.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Aire Networks.
• Terminación de las llamadas vocales en la red móvil de Procono.
Por último, se considera que la dimensión geográfica de todos los mercados es
aquella zona cubierta por la red del operador que presta los servicios objeto de
análisis. Por tanto, los mercados geográficos definidos anteriormente son
nacionales.
II.5. MERCADOS SUSCEPTIBLES DE REGULACIÓN EX ANTE
Los mercados de referencia así definidos coinciden con el número 2 del listado
de mercados susceptibles de regulación ex ante incluido en el Anexo de la
Recomendación de mercados relevantes de la Comisión Europea de 2014 (en
adelante, Recomendación de mercados relevantes
30
). Se trata de mercados
que ya han sido identificados previamente por la Comisión Europea y que
cumplen los tres criterios acumulativos que deben satisfacer los mercados
relevantes donde se pretendan imponer ex ante obligaciones específicas.
Por tanto, cabe concluir que el mercado definido en el apartado anterior es un
mercado que puede ser objeto de regulación ex ante de conformidad con lo
dispuesto en la Directiva Marco
31
.
30
Recomendación de la Comisión Europea de 9 de octubre de 2014, re lativa a los mercados pertinentes
de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pu eden ser objeto de
regulación e x ante de conformidad co n l a Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
relativa a un marco regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas
(2014/10/UE).
31
Dir ectiva 2002/21/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, rela tiva a un
marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por la
Directiva 2009/140/CE de 25 de noviembre de 2009.
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III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN
DE LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN
EL MERCADO
III.1. DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO
Tras haber definido el alcance del mercado relevante de producto y su
dimensión geográfica, a continuación se analizará la estructura de los
mercados de referencia como paso previo a la valoración del nivel de
competencia en los mismos y posterior designación, en el caso de que se
estuviera ante una situación de ausencia de competencia efectiva, de los
operadores con poder significativo de mercado (PSM).
III.1.1. La oferta: cuotas de mercado
De la definición de los mercados de referencia se concluye que sólo hay un
único proveedor del servicio de terminación en cada red móvil individual. Tanto
los OMR como los OMV completos ostentan una posición de monopolio en la
prestación del servicio de referencia y, por tanto, la cuota de mercado de cada
uno de ellos en sus respectivos mercados es igual al 100%, con independencia
de que se mida en términos de ingresos o minutos.
En todo caso, para conocer el tamaño de cada uno de estos mercados de
terminación, en la siguiente gráfica se presenta la evolución de los minutos de
terminación móvil cursados por los cuatro OMR y los OMV completos. Se
observa que los tráficos de terminación de los OMR tradicionales se sitúan muy
próximos entre sí a finales de 2016 con tráficos trimestrales situados en la
horquilla entre 3.200 y 3.400 millones de minutos.
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Gráfico 3: Tráfico de terminación de voz en redes móviles con origen nacional e
internacional (en millones de minutos)
Los principales cambios en la evolución del tráfico de terminación son
consecuencia directa del proceso de consolidación que el mercado de
comunicaciones móviles ha experimentado. De lo contrario, la dinámica del
tráfico de terminación en redes móviles es bastante estable. A este respecto,
se observa que, como consecuencia de la adquisición de ONO, Vodafone es el
líder desde el tercer trimestre de 2014, siendo el operador que más tráfico
(procedente de otras redes) termina en su red. Por su parte, Orange es el
operador que más ha incrementado el tráfico con una tasa de variación entre
2014 y 2016 superior al 30%.
Estas operaciones se traducen a su vez en una pérdida de tráfico de
terminación para los OMV completos, los cuales en 2016 cursan un 32%
menos de tráfico de terminación que en 2014. Masmóvil, en su condición de
cuarto OMR, mantiene un tráfico de terminación estable en torno a mil millones
de minutos, que es imputable en su práctica totalidad a Yoigo.
En lo que respecta a los ingresos, su tendencia es prácticamente la misma que
la del tráfico, como se observa en el siguiente gráfico. Cabe recordar que
desde julio de 2013 el precio de terminación en redes móviles es igual a 1,09
céntimos de euro para todos los OMR y OMV completos.
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Gráfico 4: Ingresos por terminación de voz en redes móviles con origen nacional
e internacional (en millones de euros)
III.1.2. Existencia de barreras a la entrada y competencia potencial en los
mercados de referencia
Los mercados de referencia se han definido como la terminación de llamadas
vocales en las redes móviles individuales de los operadores. En la tercera
revisión de los mercados de referencia se concluía que sólo el operador
propietario de la red móvil es capaz de prestar el servicio de terminación para
las llamadas que reciben sus clientes. Se argumentaba que la imposibilidad de
acceder a la información contenida en la tarjeta SIM constituía una barrera
estructural absoluta al no permitir a otros operadores competir con el operador
en la prestación del servicio de terminación para las llamadas que reciben los
clientes de este último.
Por otro lado, la mayor disponibilidad de tarjetas SIM habilitadas por software
32
,
podría contribuir de forma efectiva a la eliminación de este obstáculo (y su
32
También conocidas por eSIM o tarjetas SIM virtuales. La tarjeta SIM virtual es una pieza de hardware
que viene instalada de fábrica en las terminales móviles y permite ser configurada de forma remota
(provisión OTA -Over The Air). De esta forma, el usua rio puede cambiar de operador sin necesidad de
cambiar físicamente de tarjeta SIM. Existe un grupo de trabajo en el GSMA que ha estandarizado la
arquitectura y provisión remota de las eSIM, aunque por el momento su uso está dedicado a dispositivos
M2M. A nivel de usuario han empezado a aparecer los primeros dispositivos con tecnología eSIM, tales
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impacto negativo en el desarrollo de la competencia en la prestación del
servicio de terminación en redes móviles) ya que el usuario final estaría en
disposición de elegir el operador más apropiado en función de la red del
usuario llamante.
Según la tercera revisión, este posible comportamiento del usuario final se veía
limitado por el principio CPP, ya que el usuario llamado no paga por la
recepción de la llamada y todo dependía de en qué medida se preocupara por
el coste que asume la persona que realiza la llamada. Se indicaba que, en
general, el coste que se imponía al llamante no constituía una de las variables
relevantes a la hora de elegir el prestador de los servicios de comunicaciones
electrónicas. Además se añadía que, en el caso de que el usuario final sí se
preocupara por el coste que imponía a los usuarios llamantes, éste podía optar
por conectarse a la misma red que el usuario llamante de forma que la llamada
fuera on-net y, por tanto, más económica.
A este respecto, se explicaba que la diferenciación on-net y off-net y el
establecimiento de tarifas más reducidas para grupos de usuarios frecuentes
eran las formas que tenían los operadores de atender estas particularidades de
la demanda. Uno de los efectos colaterales de esta estrategia comercial era el
uso limitado de este tipo de tarjetas SIM y ello se traducía en una falta de
competencia potencial como consecuencia de estos desarrollos tecnológicos.
La realidad actual del mercado muestra que la implantación de las tarjetas SIM
habilitadas por software sigue sin estar suficientemente extendida y, sobre
todo, que el comportamiento de los usuarios finales no ha cambiado en medida
suficiente.
Como consecuencia, en gran parte, de la regulación de la terminación móvil se
ha producido una creciente comercialización no sólo de (i) ofertas
empaquetadas convergentes sino también de (ii) tarifas planas, con tarifas
sencillas, que no distinguen en función de la red de destino. Estos cambios en
la estrategia comercial no han alterado los principales factores que los usuarios
toman en consideración a la hora de elegir un operador móvil. Los usuarios
valoran, por encima de otras cuestiones, los costes asociados a la realización
de llamadas de voz, la conexión de banda ancha (con una determinada
capacidad) así como el terminal móvil
33
.
En este entorno competitivo en el que (i) el principio CPP sigue vigente, y (ii)
los operadores móviles han eliminado prácticamente esta diferenciación on-
como smartwatches, y se irá extendiendo a otros dispositivos complementarios como tablets, etc ha sta
llegar finalmente a los teléfonos (smartphones). Aunque, según lo s últimos estu dios, no se espera una
adopción masiva de la tecnología eSIM en los smartphones hasta el 2019.
33
La importancia del terminal móvil en la decisión del usuario final ha disminuido en los últimos años
debido, entre otros factores, a la entrada de nuevos competidores que comercializan sólo las tarjetas SIM
y la decisión de los operadores de reducir la subvención a la compra de los terminales.
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net/off-net en favor de tarifas planas con llamadas a cualquier destino nacional
(o bien a un mismo precio a cualquier destino nacional) el usuario final se
preocupa aún menos por el coste que impone al usuario llamante cuando elige
el proveedor de comunicaciones electrónicas.
A tenor de estas consideraciones, en ausencia de obligaciones de carácter ex-
ante, no parece que, en el horizonte temporal contemplado en el presente
análisis, la comercialización de tarjetas SIM habilitadas por software altere las
conclusiones de la tercera revisión. En definitiva, este tipo de tarjetas SIM no
constituyen una fuente de competencia potencial que elimine la barrera de
entrada absoluta derivada de la imposibilidad de acceso a la información de la
tarjeta SIM por más de un operador.
III.2. ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MERCADOS
La Directiva Marco afirma que no existe competencia efectiva en un mercado
relevante si se aprecia que hay uno o más operadores con poder significativo
de mercado (en adelante, PSM). Este concepto es, según lo dispuesto en la
misma norma comunitaria, equivalente al concepto de posición de dominio bajo
el prisma del derecho de la competencia. Por tanto, el análisis de competencia
efectiva en un mercado relevante es equivalente a un análisis prospectivo de
dominancia en dicho mercado.
La condición de monopolista de los OMR y los OMV completos en la prestación
del servicio de terminación de llamadas en sus respectivas redes y la existencia
de barreras de entrada absolutas hacen presuponer que dichos operadores
gozan de PSM individual en cada uno de los mercados de referencia.
Sin embargo, el hecho de que los operadores móviles tengan poder de
mercado depende de si existe un poder compensatorio del comprador
suficiente que evite un incremento de precios no transitorio
34
. A continuación se
analizará este criterio recogido en las Directrices que permitirá confirmar la
presunción de PSM individual de los OMR y los OMV completos.
III.2.1. Poder compensatorio
La posibilidad de que un operador pueda actuar con independencia de sus
clientes depende de la posición de éstos en las negociaciones. En general, la
fuerza del poder compensatorio de la demanda depende de si el cliente puede
34
Memorandum explicativo de la Recomendación de mercados relevantes de la Comisión, página 32:
“While a 1 00% market s hare provides a very strong presumption of SMP, in accordance with competition
law principles, a finding that there Is no SMP may occur if there is sufficient countervailing buyer power,
which would render any non-transitory price increase unprofitable.”
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cambiar de proveedor, reducir de forma significativa el consumo o incluso dejar
de utilizar el servicio ante una subida en el precio del mismo.
Sin embargo, en los mercados de referencia definidos, la manera de ejercer
este poder compensatorio presenta una serie de particularidades, propias del
entorno en que se desarrolla la negociación de los precios de terminación.
Un operador móvil debe negociar con otros operadores móviles así como con
los operadores fijos las condiciones técnicas y económicas del servicio de
terminación en su red. Si bien este operador móvil goza de una posición de
monopolista en la prestación del servicio de referencia, también es demandante
del servicio equivalente de terminación que prestan los demás operadores
móviles y los operadores fijos.
Por tanto, las negociaciones se desarrollan en un entorno de monopolios
bilaterales. En este contexto, el poder compensatorio del operador demandante
del servicio vendrá condicionado por su capacidad de responder, de manera
creíble y efectiva, a las condiciones que tratará de imponerle el operador con el
que negocie, esto es, de su capacidad de contraponer las mismas condiciones
(con respecto a la terminación en su red) y, de esta forma, disuadir al primero
de explotar su condición de monopolista.
Al igual que en la tercera revisión de los mercados de referencia, primero se
revisa el poder compensatorio de la demanda, que pudieran ejercer los
operadores fijos, para posteriormente analizar el poder compensatorio de los
OMR y OMV completos (operadores móviles) entre sí.
III.2.1.1. Operadores fijos vs. operadores móviles
El análisis de los mercados incluidos en la Recomendación debe realizarse
siguiendo la metodología “modified Greenfield approach”, esto es, planteando
un escenario de ausencia de regulación en el mercado que se analice pero
considerando las obligaciones vigentes en otros mercados y la normativa
aplicable existente. Así, conforme a la Resolución relativa a la definición y
análisis del mercado de terminación fija
35
los precios de terminación en redes
fijas están regulados, quedando el poder de negociación de los operadores fijos
debilitado.
Dado que las obligaciones ex ante impuestas sobre los operadores fijos limitan
su capacidad de actuación, los operadores móviles no soportan un poder de
negociación suficiente por parte de los primeros que elimine su capacidad de
35
Resolución de 23 de septiembre de 2014 por la cual se aprueba la definición y el análisis de los
mercados de terminación de llamadas vocales en redes públicas de telefonía fija, la designación de
operadores con pode r significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda
su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones
Electrónicas (ANME/DTSA/628/14/M3-3ªRONDA).
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comportarse como monopolistas en el mercado de terminación en sus propias
redes. Por ello, todos los operadores móviles tendrían incentivos y capacidad
para fijar precios de terminación excesivos.
III.2.1.2. Operadores móviles entre sí
En la tercera revisión se argumentaba que, en el mercado minorista de
comunicaciones móviles, los operadores móviles habían diseñado una
estructura tarifaria caracterizada por precios más bajos para las llamadas
móviles dentro de la misma red (llamadas on-net) y precios superiores para
llamadas a otras redes móviles (llamadas off-net) con el objeto de explotar las
economías de red. Con esta estrategia los operadores móviles trataban de
alcanzar una base de clientes cada vez mayor que hiciera más atractiva la
pertenencia a sus redes y con ello entrar en un círculo virtuoso (propio de los
mercados con externalidades de red) que les permitiera reforzar su capacidad
competitiva.
Asimismo se argumentaba que este tipo de prácticas podría provocar que el
operador pequeño soportara una desventaja competitiva injustificada en el
mercado minorista si iban acompañadas de unos precios de terminación móvil
excesivos.
En ausencia de regulación ex-ante, los operadores con una mayor cuota de
mercado tendrían nuevamente incentivos para fijar tarifas de terminación
simétricas y elevadas y así poder competir con mayor ventaja, ya que el coste
medio de sus llamadas a redes móviles se encarecería menos que el de sus
competidores. Los operadores con mayor cuota de mercado estarían en
disposición de reforzar su estrategia de diferenciación sobre la base de su
mayor número de clientes y la distinción en el precio de las llamadas on-net y
off-net. En ese hipotético entorno competitivo, sería esperable que al menos un
operador móvil demandase unos precios de terminación elevados y la mejor
reacción de los restantes operadores fuera también la de establecer los
mismos precios elevados por la terminación en sus redes.
Como se aprecia en la siguiente tabla, el peso de las llamadas on-net sigue
siendo mayor para los OMR tradicionales, si bien ya no se observan las
diferencias tan acusadas de 2011 entre Telefónica Móviles y Vodafone, por un
lado, y el resto de operadores, por otro lado. Como se ha explicado, la
regulación de los precios de terminación móvil ha contribuido a la progresiva
eliminación de las diferenciación entre llamadas on-net y off-net, o lo que es lo
mismo, a la perdida de importancia de estas externalidades de red artificiales
que favorecían a los operadores con mayor cuota de mercado, como era el
caso de Vodafone y sobre todo Telefónica Móviles.
Además, gracias a la adquisición de Jazztel, Orange ha logrado una importante
ganancia de cuota de mercado. Desde 2015 este OMR tradicional se sitúa por
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delante de Vodafone en términos de líneas móviles y alcanza prácticamente el
mismo porcentaje de tráfico on-net (por encima del 45% en los dos casos).
Tabla 1: Cuota de mercado y distribución del tráfico entre llamadas on-net y off-
net
Operador
Junio 2011 (3ª revisión) Diciembre 2015 Diciembre 2016
Cuota por
líneas
móviles
(en %)
Tráfico on-
net (en %)
Cuota por
líneas
móviles
(en %)
Tráfico on-
net (en %)
Cuota por
líneas
móviles
(en %)
Tráfico on-
net (en %)
Telefónica
Móviles 41,1% 66,5% 30,6% 54,4% 29,8% 53,5%
Vodafone 28,2% 62,4% 25,4% 42,8% 25,6% 46,4%
Orange 20,2% 47,4% 27,0% 37,7% 27,5% 46,6%
Masmóvil 4,9% (*) 39,3% 6,5% (*) 23,0% 8,3% 24,3%
OMV 5,6% 39,3% 10,5% 69,8% 8,9% 68,2%
(*) Estos porcentajes corresponden a Yoigo
Por su parte, el peso de las llamadas on-net en el tráfico de Masmóvil sigue
siendo notablemente inferior al de los OMR tradicionales. Como se aprecia en
el siguiente gráfico el porcentaje del tráfico on-net del Masmóvil se ha
mantenido estable, por debajo del umbral del 25%, frente a un OMR tradicional
como Telefónica Móviles, para el que el porcentaje del tráfico on-net no baja
del 50%. En el caso de Vodafone y Orange este indicador no sigue una
tendencia tan estable. Con la compra de Jazztel, Orange experimenta un
descenso en el tercer trimestre de 2015 y recupera el nivel previo en la primera
mitad de 2016. Vodafone, por su parte, ha sufrido una reducción significativa en
el peso relativo del tráfico on-net, que sólo se ha amortiguado en el último
trimestre de 2016.
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Gráfico 5: Importancia relativa del tráfico de voz on-net en los OMR (en %)
En este escenario competitivo, que se caracteriza porque el peso de las
llamadas on-net para los OMR tradicionales es todavía significativamente
mayor, estos últimos en su conjunto (no sólo Telefónica Móviles y Vodafone,
como se indicaba en la tercera revisión) tendrían incentivos para fijar precios
excesivos respecto a MásMóvil en un escenario de ausencia de regulación ex-
ante. De esta forma los OMR tradicionales encarecerían el coste de las
llamadas del cuarto OMR y debilitarían su capacidad competitiva.
En relación con los OMV completos conviene aclarar que el gran peso de las
llamadas on-net (próximo al 70%) refleja la composición del tráfico de un
número concreto de operadores con una importante presencia en el mercado,
como son [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]. El modelo de negocio de
estos agentes se centra en un nicho de mercado muy concreto, formado por la
población inmigrante, a la que se ofrecen tarifas muy ventajosas para sus
llamadas internacionales (siendo éste el factor diferencial de su oferta
comercial) acompañadas de unos precios para las llamadas entre sus clientes
prácticamente gratuitos.
El siguiente gráfico presenta un análisis individualizado del porcentaje on-net
de los principales OMV, que incluyen aquéllos con un modelo de negocio más
generalista y, por tanto, en competencia directa con los OMR. Se observa la
gran heterogeneidad de esta categoría de competidores. El peso del tráfico on-
net de [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
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Gráfico 6: Importancia relativa del tráfico de voz on-net en los principales OMV
(en %)
[CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
En definitiva en un entorno de ausencia de regulación ex-ante, existiría un
riesgo real de que los OMR tradicionales fijaran precios de terminación en sus
redes excesivos con el fin último de encarecer el coste de las llamadas también
de los OMV de vocación generalista, y así debilitar la presión competitiva que
éstos pudieran ejercer.
En sentido contrario, los OMR tradicionales no afrontan un poder
compensatorio suficientemente elevado por parte de Masmóvil o los OMV
completos que les impida elevar el precio de terminación para las llamadas
procedentes de las restantes redes móviles. En ese escenario de tarifas de
terminación simétricas y elevadas, los OMR tradicionales estarían en
disposición de competir con mayor ventaja, ya que el coste medio de sus
llamadas a móvil se habría encarecido menos que el de sus competidores. Este
tipo de prácticas provocaría que los operadores de menor tamaño soportaran
una desventaja competitiva injustificada en el mercado minorista de
comunicaciones móviles
Siguiendo el razonamiento de la tercera revisión, esta ausencia de poder
compensatorio ha de conducir a la imposición de una serie de obligaciones a
los OMR tradicionales para impedir, precisamente, que ejerzan su poder de
mercado. Una vez regulados, el cuarto OMR y los OMV completos tampoco
afrontarían poder compensatorio por parte de los OMR tradicionales y a su vez
estarían en disposición de fijar precios de terminación excesivos. En otras
palabras, desde el momento en que se constata que, en ausencia de
regulación, existen operadores que pueden explotar su posición de
monopolista, la designación de operador con PSM debe extenderse a todos los
agentes señalados.
III.3. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON LA DETERMINACIÓN DE LOS
OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO
Las conclusiones que se han obtenido en la presente revisión no se ven
modificadas de manera significativa respecto a las que se alcanzaron en el
análisis previo:
Los OMR y los OMV completos con red propia ostentan una cuota de
mercado del 100% en sus respectivos mercados de referencia.
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Existen barreras absolutas a la entrada y no hay competencia potencial
que pueda disciplinar el comportamiento de cada uno de los operadores
en su propio mercado.
En general, el poder compensatorio de la demanda es insuficiente para
disciplinar el comportamiento de los operadores que ostentan una
posición de monopolio en sus respectivos mercados.
Dado lo anterior, se concluye que no existe competencia efectiva en ninguno
de los mercados de referencia.
IV. PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DE OPERADORES CON PODER
SIGNIFICATIVO DE MERCADO
De acuerdo con las conclusiones del apartado II.4, se propone identificar como
operadores con poder significativo de mercado en los mercados de terminación
de llamadas en sus respectivas redes móviles, a los efectos del artículo 13.3 de
la LGTel y 3.2 del Reglamento de Mercados, a todos los operadores
referenciados en el citado apartado y en el Anexo 1 al presente documento, así
como el grupo de empresas a los que cada uno de estos agentes pertenecen,
entendiendo por tal a los efectos de este análisis, tanto a la empresa concreta
identificada como operador con poder significativo de mercado a nivel
individual, como a todas las empresas de su grupo que provean los servicios
incluidos en los respectivos mercados de referencia
36
.
Una vez se produce la anterior identificación de PSM han de imponerse las
obligaciones adecuadas, debiendo recordarse que el objetivo perseguido con la
regulación ex ante consiste en garantizar que la empresa no pueda utilizar su
peso en el mercado para restringir o falsear la competencia en el mercado
pertinente, ni apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes, con el fin
último de garantizar que el usuario disponga de una suficiente variedad de
servicios de calidad a precios asequibles.
36
La CMT ya se pronunció sobre el concepto de unidad económica interpretando reiterada jurisprudencia
comunitaria. Véanse al respecto las Resoluciones de 20 de mayo de 1999 y 8 de noviembre de 2000, en
las que se señala que “cuando un grupo de sociedades constituye una u nidad económica, en ta nto en
cuanto carecen de la necesaria autonomía de comportamiento en el mercado respecto de la sociedad
matriz, existe una sola empresa a los efectos de aplicar las disposiciones de derecho de la competencia”.
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V. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO
V.1. PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR EN LA ELECCIÓN DE
LAS OBLIGACIONES MÁS IDÓNEAS
A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con
PSM en un determinado mercado, la regulación sectorial establece una serie
de principios que deben guiar a las ANR. Las ANR deben en particular tomar
decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten los principios
de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la
Directiva Marco.
El artículo 13.4 de la LGTel (en línea con el artículo 8 de la Directiva de Marco)
establece que las obligaciones que puedan imponerse han de basarse en la
naturaleza del problema detectado, ser proporcionadas y justificarse en el
cumplimiento de los objetivos enumerados en el artículo 3 de la LGTel. Estos
objetivos son, entre otros:
• Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones
para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los
consumidores, principalmente en términos de bajada de los precios, calidad
de los servicios e innovación, teniendo en cuenta la variedad de
condiciones en cuanto a la competencia y los consumidores que existen en
las distintas áreas geográficas, y velando por que no exista falseamiento ni
restricción de la competencia en la explotación de redes o en la prestación
de servicios de comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de
contenidos (apartado a) del artículo 3 de la LGTel).
• Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad y la
interoperabilidad extremo a extremo y su acceso, en condiciones de
igualdad y no discriminación (apartado c).
• Contribuir al desarrollo del mercado interior de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Unión Europea (apartado e).
• Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras incluyendo,
cuando proceda, la competencia basada en infraestructuras, fomentando la
innovación y teniendo debidamente en cuenta los riesgos en que incurren
las empresas inversoras (apartado f).
• Hacer posible el uso eficaz de los recursos limitados de
telecomunicaciones, como la numeración y el espectro radioeléctrico, y la
adecuada protección de este último, y el acceso a los derechos de
ocupación de la propiedad pública y privada (apartado g).
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• Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la
regulación (apartado h).
• Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a
los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de
elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios
finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y
los servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a
Internet (apartado j).
Asimismo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto
en los mercados mayoristas, y sólo cuando estas medidas no garanticen la
competencia efectiva en el mercado de referencia, podrán imponerse
obligaciones en los mercados minoristas (artículo 13.4 de la LGTel).
Por su parte, el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE, o BEREC atendiendo a sus siglas en inglés) ha fijado los
principios que, con carácter general, deben guiar la actuación de las ANR al
proceder a regular ex ante los mercados de referencia.
En particular, según el documento Revised ERG Common position on the
approach to appropriate remedies in the new regulatory framework
37
, las ANR
deberán tener en cuenta las siguientes premisas a la hora de elegir las
obligaciones a imponer a los operadores con PSM
38
:
• En primer lugar, las obligaciones han de basarse en la naturaleza del
problema identificado. En este sentido, las decisiones regulatorias de la
ANR deberían contener una discusión sobre la proporcionalidad de las
obligaciones a imponer, a fin de garantizar que las mismas resulten lo
menos onerosas posible (analizando entre otros aspectos la posibilidad de
fijar obligaciones alternativas que permitan alcanzar resultados
equivalentes, o los potenciales efectos de las obligaciones en mercados
conexos).
• En segundo lugar, en los casos en que la competencia basada en
infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de
economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la
entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs
mayoristas.
• En tercer lugar, en los casos en que la duplicación de la infraestructura del
incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que
asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
37
ERG (06) 33, mayo de 2006.
38
Ver capítulo 4 del documento.
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Por último, se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la parte
regulada, el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su
infracción.
V.2. PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR CONFORME A LA
RECOMENDACIÓN DE TARIFAS DE TERMINACIÓN DE LA COMISIÓN
EUROPEA
En mayo de 2009 la Comisión Europea adoptó la Recomendación sobre el
tratamiento normativo de las tarifas de terminación fija y móvil (en adelante,
Recomendación de los precios de terminación)
39
.
A continuación se presenta un breve resumen de los aspectos principales de la
misma
40
.
En primer lugar, cabe destacar que, con esta Recomendación, la CE pretende
lograr un tratamiento normativo de las tarifas de terminación homogéneo por
parte de todas las ANR, ya que considera que las divergencias entre países
crean falseamientos fundamentales de la competencia. La CE argumenta que
un nivel de costes eficiente y la aplicación de tarifas de terminación simétricas
promoverán la eficiencia y una competencia sostenible, además de maximizar
los beneficios para los consumidores en cuanto a precio y oferta de servicios.
Por tanto, la CE recomienda la imposición de la obligación de orientación de los
precios a los costes. La metodología que propone para evaluar el coste
incurrido por un operador eficiente es la de costes incrementales prospectivos a
largo plazo (LRIC, por sus siglas en inglés), basado en un modelo ascendente
económico/técnico de red (modelo bottom-up) y usando los costes actuales que
subyacen de las opciones tecnológicas eficientes disponibles dentro del marco
temporal considerado. Asimismo, estipula que sólo deberían asignarse a los
servicios regulados de terminación de voz aquellos costes que se evitarían si
dejara de prestarse a terceros el servicio al por mayor de terminación de
llamadas de voz. El enfoque recomendado es, por tanto, la fijación de los
precios de terminación conforme al coste BU-LRIC puro
41
.
39
Recomendación de la Comisión de 7 de mayo de 2009 sobre el tratamiento normativo de las tarifas de
terminación de la telefonía fija y móvil en la Unión Europea.
Disponible en:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/recomm_guidelines/index_en.htm
40
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3.c y 19.2 d e la Directiva Marco, las ANR deberá n seguir,
en la mayor medida posible, tanto las Recomendaciones de la CE como las Posiciones Comunes del
ORECE. A este respecto, cabe señalar que en el año 2008 el ERG adoptó igualmente una Posición
Común sobre tarifas de terminación, ver Common Position on symmetry of fixed call termination rates and
symmetry of mobile call termination rates (ERG (07) 83 final).
41
Considerando 14 de l a Recomendación de la CE en materia de precios de terminación: “Therefore, it is
justified to apply a pure LRIC approach whereby the relevant increment is the wholesale call termination
service and which includes only avoidable costs”.
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La CE considera que cualquier determinación de los niveles de costes
eficientes que se desvíe de los principios anteriores debe estar justificada por
diferencias de costes objetivas que queden fuera del control de los operadores
en cuestión. En el caso de la terminación móvil, la CE identifica que esta
situación podría por ejemplo darse a partir de la posible asignación desigual del
espectro, fruto de un proceso secuencial de otorgamiento de licencias. Aun así,
la CE argumenta que el modelo podría atenuar este factor en función de la
disponibilidad futura de espectro en el mercado o el crecimiento del tráfico en
las redes de los operadores entrantes tardíos.
V.3. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN LOS
MERCADOS DE REFERENCIA Y RELACIONADOS
En las anteriores revisiones del mercado de referencia se identificaron una
serie de problemas de competencia potenciales que podrían surgir en ausencia
de regulación; en concreto, precios excesivos en las llamadas fijo a móvil y
discriminación de precios en las llamadas móviles off-net. Se analizan a
continuación los problemas de competencia detectados en la presente revisión.
V.3.1. Llamadas fijo a móvil
Como se explicaba en la tercera revisión, los operadores móviles tienen interés
en el establecimiento de precios excesivos, que les permita extraer rentas
supra-normales a costa de los operadores de telefonía fija y, en última
instancia, de los usuarios de la misma. Con independencia del nivel de
competencia que exista en el mercado de telefonía móvil, los operadores fijos
seguirían soportando costes excesivos en la prestación del servicio de
llamadas fijo a móvil, que se repercutirían al consumidor final en mayor o
menor medida, dependiendo del nivel de competencia en el mercado minorista
de telefonía fija
42
.
Para mostrar el impacto de la terminación móvil (y su regulación) en este tipo
de llamadas, en la siguiente gráfica se presenta la evolución del precio medio
de las llamadas fijo a móvil y se compara con el precio mayorista de
terminación en red móvil.
42
La problemática asociada a una aceleración a rtificial e injustificada de la sustitución fijo-móvil, que se
identificaba también en la tercera revisión, seguiría estando en cierta medida presente, aun cuando dicho
riesgo se ha visto en los últimos años matizado por la decisión de los operadores integrados de lanzar de
forma progresiva ofertas convergentes.
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Entre el primer trimestre de 2012 y el cuarto trimestre de 2013, que abarcaría el
periodo en el que se materializó el descenso previsto en el glide-path aprobado
en la tercera revisión (ver la siguiente tabla), se produjo un descenso en el
precio de terminación móvil superior al 70%, que se tradujo en un descenso de
más del 25% en el ingreso medio percibido por la realización de llamadas
desde redes fijas hacia redes móviles.
Tabla 2: Glide-path (3ª revisión)
(en c€/min)
Precio
anterior De 16 /04/12
a 15/10/12 De 16/10/12
a 28/02/13 De 01/03/13
a 30/06/13 A partir de
01/07/13
Telefónica Móviles, Vodafone
y Orange 4,00 3,42 3,16 2,76 1,09
Yoigo 4,98 4,07 3,36 2,86 1,09
Una vez que el precio de terminación móvil se estabilizó en el precio objetivo
(resultante del modelo BU-LRIC puro) de 1,09 céntimos de euro, el precio
minorista de las llamadas de fijo a móvil continuó la tendencia descendente
pero a un ritmo menor
43
. En los años siguientes, esto es, entre 2014 y 2016, el
ingreso medio de estas llamadas se redujo en un 17%. En términos
anualizados, se pasó de una reducción anual del 14% entre 2012 y 2013 a una
reducción del 9% entre 2014 y 2016.
Por tanto, se sigue constatando la correlación entre el precio de terminación
móvil y el precio de las llamadas de fijo a móvil. En ausencia de regulación en
los mercados de terminación los operadores móviles tendrían incentivos y
capacidad para elevar los precios mayoristas con el objetivo de (i) imponer un
incremento injustificado en los costes de los prestadores de un servicio, como
el fijo, potencialmente sustituible de las llamadas móviles, o bien, (ii) en el
contexto actual de comercialización conjunta de las llamadas fijas y móviles,
encarecer injustificadamente los productos convergentes.
43
El precio de terminación móvil no es el único factor que explica la evolución del precio de las llamadas a
nivel minorista.
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Gráfico 7: Ingreso medio unitario de las llamadas fijo a móvil y del servicio de
terminación móvil (céntimos de euro por minuto)
V.3.2. Llamadas móvil off-net
En la tercera revisión, se argumentaba que, en presencia de operadores con
cuotas de mercado muy asimétricas, existe un riesgo de discriminación de
precios basados en unos precios de terminación excesivos, que dificulten la
entrada a los nuevos operadores. Así, los operadores móviles con una base de
clientes significativamente superior a la de sus competidores tendrían
incentivos a cargar unos precios de terminación excesivos al mismo tiempo que
fijarían internamente unos precios menores por el servicio equivalente. Esta
estrategia elevaría los costes para las llamadas off-net de sus competidores y
conduciría a unos precios elevados de sus llamadas off-net mientras que las
llamadas on-net de los operadores grandes presentarían costes inferiores y,
por tanto, precios menores. Esta estructura tarifaria impondría una desventaja a
los operadores de menor tamaño y con un mayor porcentaje de llamadas off-
net. Y esto con independencia de los saldos netos de interconexión que
pudieran exhibir los operadores de menor tamaño.
Esta diferencia entre los precios de llamadas on-net y off-net ha perdido
relevancia como consecuencia de la fuerte reducción del precio de terminación
que resultó de la tercera revisión de los mercados de referencia, y la imposición
de la obligación de control de precios basada en la orientación a costes
conforme a un modelo BU-LRIC puro. La reducción en el precio de terminación
ha contribuido a que los operadores móviles hayan optado por comercializar las
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llamadas móviles a cualquier destino mediante el uso, cada vez más extendido,
de tarifas planas. A esta estrategia comercial se ha sumado el lanzamiento de
ofertas empaquetadas convergentes, que también se comercializan por medio
de tarifas planas. Estos dos factores explicarían, en gran medida, el peso
elevado del tráfico móvil comercializado a través de tarifas planas, que en la
segunda mitad de 2016 ya supera el 75% del tráfico móvil total.
Gráfico 8: Ingreso medio unitario de las llamadas móviles e importancia relativa
del tráfico móvil asociado a una tarifa plana
El tráfico (medido y facturado) por tiempo está quedando relegado a un papel
cada vez más secundario y con él la diferenciación en el precio de las llamadas
móviles on-net y off-net. Como se observa en el siguiente gráfico este
diferencial (en términos absolutos) entre los precios on-net y off-net del tráfico
medido por tiempo se ha reducido en prácticamente un 50% hasta situarse por
debajo de 4 céntimos de euro en el último trimestre de 2016 (frente al primer
trimestre de 2013 en el que superaba los 7 céntimos de euro). Si se toma en
consideración la totalidad del tráfico, incluyendo no sólo el tráfico medio por
tiempo sino también el tráfico correspondiente a las tarifas planas, la reducción
del diferencial total ponderado (por el peso relativo de cada uno de estos dos
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tipos de tráfico) entre precio off-net y on-net
44
es más acusada; supera el 60%
al pasar de un diferencial, ligeramente por encima de los 3 céntimos de euro
por minuto, a un diferencial cercano a uno.
Gráfico 9: Comparativa diferencial off-net/on-net y terminación móvil (céntimos
de euro/min)
Se constata (como ya se observaba anteriormente para las llamadas originadas
desde redes fijas) la correlación entre los precios de terminación móvil y la
estructura tarifaria de las ofertas de llamadas móviles. En ausencia de
regulación ex-ante y vista la estructura de mercado descrita en la sección
III.2.1, existen indicios suficientes para concluir que la situación de mercado
sería reversible y, en consecuencia, cabría el riesgo de volver a un contexto de
ofertas comerciales, mediante las cuales los operadores móviles más grandes
tratarían de fomentar y generalizar economías artificiales de red basadas en la
diferenciación entre llamadas on-net y off-net.
44
El diferencial total entre precios off-net y on-net ponderado se calcula con una media ponderada entre
el diferencial off-net/on-net del tráfico por tiempo y el diferencial off-net/on-net del tráfico correspondiente
a las tarifas planas.
Como en una tarifa plana no hay diferencial de precios entre una llamada on-net y off-net, el diferencial
total se calcula como Diferencial tráfico por tiempo * %Tráfico por tiempo.
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En resumen, se concluye que la dinámica competitiva en el mercado de
terminación de llamadas vocales en redes móviles no ha sufrido cambios
significativos como para que, en ausencia de regulación ex-ante, no surgieran
los problemas de competencia potenciales que se identificaron en las
revisiones previas de este mercado.
V.3.3. Terminación del tráfico originado fuera del Espacio Económico
Europeo (EEE)
La provisión del servicio de terminación en el caso de los tráficos originados en
países no pertenecientes al EEE se ve sometida a presiones competitivas de
una naturaleza diferente al caso de los tráficos originados en España o en un
país del EEE.
Como se ha explicado, la Recomendación de los precios de terminación
postula la fijación de dichos precios conforme al coste BU-LRIC puro. La
adopción de este enfoque ha dado lugar a una progresiva reducción de los
precios de terminación y ha permitido una creciente simetría tanto a nivel
nacional como dentro del EEE en los precios de terminación aplicados por los
operadores activos en dicho ámbito. Sin embargo, esta tendencia no se verifica
necesariamente en los países terceros, donde dependiendo de cada país el
servicio de terminación puede no estar sometido a ningún tipo de regulación ex
ante, o donde el precio mayorista regulado puede haber sido fijado conforme a
estándares menos estrictos que el coste BU-LRIC puro.
En este entorno de carácter asimétrico, un operador de un país tercero
dispondrá de un mayor margen de actuación comercial, lo que le permitirá
exigir tarifas por la prestación del servicio de terminación en redes móviles
superiores a las reguladas en el seno del EEE, sin que exista diferencia
objetiva alguna que lo justifique (al ser el servicio de terminación en esencia
idéntico).
Las citadas diferencias en las presiones competitivas afrontadas por los
operadores activos en España (y en general, en el seno del EEE) frente a los
operadores activos en países terceros deberán por consiguiente ser tomadas
en consideración a la hora de fijar las correspondientes obligaciones, en
particular en lo que se refiere al régimen de regulación de precios que resultará
de aplicación al servicio de terminación.
V.4. OBLIGACIONES A IMPONER
En los mercados de referencia se han detectado una serie de problemas de
competencia, vinculados principalmente con la posible imposición de precios
excesivos y/o la discriminación de precios. Para evitar dichos problemas resulta
necesario imponer a los operadores con PSM unas obligaciones
proporcionadas y adecuadas.
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En particular, de acuerdo con el documento Revised ERG Common position on
the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework, las ANR
deberán:
i) asegurar el acceso a los recursos necesarios, y
ii) fijar un precio adecuado para el recurso utilizado.
V.4.1. Obligación de acceso
Para evitar posibles negativas de suministro en el mercado de referencia,
resulta procedente imponer a todos los operadores designados con PSM la
obligación de acceso contemplada en el artículo 14.1.d) de la LGTel, en el
artículo 10 del Reglamento de Mercados
45
y en el artículo 12 de la Directiva de
Acceso
46
.
En dicha Directiva –transpuesta en los mismos términos en el artículo 10 del
Reglamento de mercados– se establece que “las autoridades nacionales de
reglamentación estarán facultadas para exigir a los operadores que satisfagan
las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de las redes y a
recursos asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos en
aquellas situaciones en las que dichas autoridades consideren que la
denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto análogo
pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo
sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales.”
V.4.1.1. Interconexión mediante técnica IP
Como en la anterior revisión, la definición del mercado incluye tanto la
terminación de llamadas mediante conmutación de circuitos como mediante
tecnología IP. La obligación de permitir la interconexión de las redes para la
terminación de llamadas móviles podría por consiguiente facilitarse, conforme
al principio de neutralidad tecnológica, mediante cualquiera de ambas
tecnologías.
En la actualidad la mayoría de interconexiones nacionales entre operadores
móviles y fijos se realiza mediante interconexión tradicional (conmutación de
circuitos). Sin embargo, las redes de los operadores móviles han migrado a
arquitecturas NGN basadas en el transporte del tráfico en IP. A este efecto se
une el significativo despliegue de la tecnología 4G y el uso cada vez más
45
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración,
aprobado por el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre.
46
Directiva 2002/19/CE de 7 de marzo de 2002 relativa al acceso a las redes de comunicaciones
electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, modificada por la Directiva 2009/140/CE de 25 de
noviembre de 2009.
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predominante de la banda ancha móvil, que permitirá la migración progresiva
del tráfico de voz a voz sobre LTE (VoLTE)
47
e incluso la posibilidad de
coordinar el basculamiento de la llamada desde el acceso LTE al acceso
inalámbrico WiFi del usuario (VoWiFi).
Por tanto, en este contexto tecnológico, a lo largo del actual periodo de revisión
se podrían establecer fácilmente interconexiones IP con el objetivo de evitar la
conversión de las llamadas a conmutación de circuitos (TDM) y de optimizar las
redes a nivel técnico y operativo mediante el uso de la tecnología IP, no solo
internamente en la red de cada operador sino también en sus respectivas
interconexiones.
De hecho, entre mayo de 2012 y mayo de 2013 la CNMC coordinó un foro
entre los operadores nacionales para consensuar unas especificaciones
técnicas que permitiesen a los operadores interconectar en IP los servicios de
voz. Fruto de dicho foro se definieron dos especificaciones de protocolos de
interconexión en IP: SIP y SIP-I. Además, en la última revisión de los mercados
de terminación de llamadas en redes fijas se obligó a todos los operadores a
facilitar la interconexión en IP y, en el caso de Telefónica, se le impuso la
obligación de publicar una Oferta de Interconexión en IP (OIR-IP). Dicha oferta
fue aprobada por esta Comisión el 8 de septiembre de 2016 y debe estar
disponible comercialmente el 8 de septiembre de 2017
48
.
Así pues, teniendo en cuenta que (i) las especificaciones técnicas definidas en
el foro de interconexión IP pueden utilizarse por operadores fijos y móviles para
la interconexión de llamadas de voz, (ii) se ha impulsado regulatoriamente el
uso de la tecnología IP en interconexión para la terminación de llamadas fijas y
(iii) la OIR-IP de Telefónica estará disponible en septiembre de 2017, se espera
que la interconexión de la voz en IP entre los operadores empiece a
desarrollarse a finales de este año y se comiencen a migrar interconexiones
tradicionales TDM a IP a partir del 2018.
En consecuencia, parece adecuado en este procedimiento impulsar igualmente
esta modalidad de interconexión IP en el ámbito móvil, imponiendo la
obligación de facilitar la interconexión en IP a todos los operadores (OMR y
OMV completos) en terminación.
47
Según las proyecciones del modelo BU-LRIC actualizado con base en información de los operadores,
en 2020 un 8% del tráfico de voz podría ir por la red 4G/LTE.
48
Resolución de 8 de septiembre de 2016 por la que se aprueba la oferta de interconexión de referencia
basada en tecnología IP (OIR-IP) de Telefónica (expediente OFE/DTSA/2169/14/OIR-IP).
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V.4.2. Obligación de control de precios y relacionadas de los OMR
V.4.2.1. Obligación de orientación a costes según un modelo BU-LRIC
La Recomendación de la CE en materia de precios de terminación establece
que los precios orientados en función de los costes de un operador eficiente
dan las señales correctas para incentivar la eficiencia productiva. Más
concretamente, establece que los costes del servicio de terminación deben
calcularse mediante la utilización de un modelo BU-LRIC y el precio de
terminación móvil ser igual al coste BU-LRIC puro.
En la tercera revisión la CMT adoptó este planteamiento al considerar que la
obligación más proporcionada para solventar el problema detectado de precios
excesivos era la orientación de los precios en función de los costes. A este
respecto, conforme al artículo 14.1.e) de la LGTel y el artículo 13 de la Directiva
de acceso, las ANR están facultadas para imponer obligaciones de control de
precios y contabilidad de costes a los operadores designados con PSM.
El establecimiento de los precios de terminación móvil al nivel del coste BU-
LRIC puro ha propiciado, entre otras causas, la práctica desaparición de las
tarifas diferenciadas on-net/off-net y la generalización de las tarifas planas.
Como se ha explicado, ello ha provocado una reducción de los precios
minoristas y ha facilitado el lanzamiento de las ofertas convergentes fijo-móvil.
En diciembre de 2016 se registran cerca de 11 millones de ofertas
convergentes, que representaría más del 25% del total de líneas móviles con
banda ancha
49
.
En vista de la dinámica en los mercados de referencia y los problemas de
competencia identificados, la DTSA sigue considerando apropiado mantener la
obligación de control de precios basada en la orientación a costes en los
mismos términos en que se estableció en el marco de la tercera revisión,
aplicando nuevamente el coste BU-LRIC puro para la fijación de los precios de
terminación móvil. Este enfoque está en línea con la práctica habitual en los
países del EEE, como se explica en detalle en la siguiente sección.
V.4.2.2. Contexto europeo de precios de terminación móvil
La regulación de precios de terminación móvil –y también fija– en Europa está
evidentemente marcada por la Recomendación, aplicable desde el 31 de
diciembre de 2012. Desde entonces, como se observa en la siguiente
comparativa de precios de terminación regulados realizada por BEREC
50
, la
mayoría de países europeos han aplicado la Recomendación y han fijado
49
En 2012 este porcentaje se situaba en torno al 2%.
50
BoR (16) 218 Termination rates at European level – July 2016.
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precios de terminación móvil basados en modelos BU-LRIC propios (o, en su
defecto, en comparativas de modelos BU-LRIC de otros países)
51
. Entre los
países miembros de la UE, en enero de 2017, sólo Finlandia y Holanda no
aplicaban precios basados en modelos BU-LRIC.
Gráfico 10: Precio de terminación móvil (Enero 2017)
Fuente: BEREC - Comparativa de enero 2017
Como se observa, existe una tendencia generalizada de descenso de los
precios de terminación móvil, donde el promedio del precio de terminación en la
UE se sitúa en 0,94 cent€/min, a 1 de enero de 2017. Según la comparativa de
enero, los países europeos que fijan los precios de terminación con base en
modelos BU-LRIC se sitúan en un promedio de 0,87cent€/min, donde el
máximo precio corresponde a Eslovaquia (1,23 cent€/min) y el mínimo a Malta
(0,40 cent€/min). En el seno de la UE el precio de terminación móvil de España
sólo se ve superado por Alemania, Eslovenia, Bélgica, Eslovaquia, Finlandia y
Holanda.
Esta tendencia de progresiva reducción de los precios de terminación sigue
manteniéndose. Así, Irlanda y Alemania fijan sus tarifas de terminación móvil
conforme a modelos BU-LRIC desde septiembre y diciembre de 2016,
respectivamente, mientras que Holanda lo hace desde julio de 2017. Por tanto,
51
Este es el caso de Estonia, Letonia, Islandia y Chipre.
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Finlandia sería el único país miembro de la UE que por el momento no aplicaría
la metodología LRIC contemplada en la Recomendación. Asimismo, otros
países han actualizado sus modelos y han notificado precios más bajos que los
mostrados en la última comparativa del BEREC. Se muestran a continuación
las nuevas tarifas de terminación no recogidas en la comparativa de BEREC
pero que ya se están aplicando o se aplicarán próximamente:
Tabla 3: Precios de terminación móvil
País Precio de Terminación
Móvil (cent€/min) Observaciones
Bélgica 0,99 Aplicable desde la adopción de la
Resolución definitiva.
Pendiente de aprobación final.
Grecia 0,982
Aplicable desde la adopción de la
Resolución definitiva.
Pendiente de aprobación final.
01/01/2018: 0,958 cent€/min,
01/01/2019: 0,946 cent€/min.
Holanda 0,581 Aplicable desde el 1 de julio de 2017.
Pendiente de aprobación final.
Letonia 0,8806 Aplicable desde el 1 de enero de 2018.
Luxemburgo
0,89 Aplicable desde la adopción de la
Resolución definitiva.
Pendiente de aprobación final.
Portugal 0,75 Aplicable desde el 1 de julio de 2017.
Reino Unido
0,5724
Aplicado desde el 1 de abril de 2017.
Suecia 0,6590 (0,5985) Aplicado desde el 1 de julio de 2017
(2018)
En general, los precios de terminación móvil tienden a estabilizarse en valores
inferiores a 1 cent€/min; al menos 7 países europeos aplicarán precios
inferiores a 0,7 cent€/min en 2017 (Dinamarca, Holanda, Hungría, Malta,
Noruega, Reino Unido y Suecia).
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En cuanto a su evolución futura cabe añadir que, una vez finalizada la consulta
pública de la CE sobre la evaluación de la Recomendación
52
, se espera una
decisión de este organismo con respecto a la revisión de la Recomendación de
los precios de terminación basada en el artículo 19 de la Directiva Marco. De
las respuestas a la consulta pública se desprende que:
• La mayoría de entidades consideran que la implementación simétrica de
precios de terminación en toda la UE sería el objetivo a perseguir y opinan
que deberían tomarse medidas a nivel europeo para alcanzar dicha
simetría. Además, muchos operadores y ANR reclaman una simplificación
de la regulación de terminación de llamadas y periodos más amplios entre
revisiones de los mercados correspondientes.
• La mayoría de operadores y autoridades nacionales opinan que las
diferencias entre tarifas de terminación europeas constituyen un obstáculo
a la introducción de la regulación Roam-Like-At-Home (RLAH) y apoyan
una armonización de precios de terminación, de forma similar a lo ya
manifestado por BEREC en su informe sobre el mercado mayorista de
roaming, de febrero de 2016
53
.
• Muchos operadores llaman la atención sobre la importancia de un enfoque
armonizado en materia de terminación de llamadas originadas fuera del
Espacio Económico Europeo (EEE).
En el contexto actual, donde se aprecia una preocupación por conseguir una
mayor simetría en los precios de terminación europeos, la Comisión Europea
publicó en septiembre de 2016 una propuesta de Directiva por la que se adopta
el denominado Código de comunicaciones electrónicas europeo, y en virtud de
la cual se refundirá el conjunto de Directivas actualmente en vigor. En el mismo
documento se establece que será la CE quien establezca mediante decisiones
de implementación o ejecución (“delegated act”) una tarifa única máxima,
partiendo del límite máximo que actualmente corresponde al máximo valor de
los países europeos que aplican modelos BU-LRIC (es decir, Eslovaquia con
1,23 cent€/min). Asimismo la CE y BEREC deberán colaborar en la adopción
de una decisión que permita uniformizar las metodologías de coste, pudiendo
ser BEREC quien se encargue de la elaboración de un único modelo BU-LRIC
europeo.
Estas disposiciones se encuentran aún en fase de propuesta pero se pone
nuevamente de manifiesto el objetivo de la CE de seguir aplicando la
52
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-reports-public-consultation-termination-
rates-recommendation
53
BEREC Report on the wholesale roaming market BoR (16)33.
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/5745-berec-report-on-the-
wholesale-roaming-market
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metodología de costes incrementales para la fijación de los precios de
terminación.
V.4.2.3. Desarrollo del modelo de costes BU-LRIC
En el marco de la tercera revisión del mercado de terminación móvil en
España, se calculó el precio de terminación móvil basado en el coste BU-LRIC
Puro, a partir del modelo BU-LRIC que elaboró la empresa de consultoría
externa, SVP Advisors, entre octubre de 2010 y octubre de 2011. Los OMR
contribuyeron a la modelización mediante la aportación de información relativa
a sus respectivas redes y volúmenes de tráfico. El modelo BU-LRIC fue
sometido a consulta pública y, una vez analizados los comentarios recibidos, se
incorporaron mejoras, que dieron como resultado el coste BU-LRIC puro de
1,09 cent€/min.
Desde la elaboración de dicho modelo el panorama tecnológico y comercial ha
variado significativamente. Los operadores móviles han mejorado la cobertura
de sus redes 4G/LTE, de forma paralela al aumento generalizado del consumo
de banda ancha móvil. Además, se han logrado mayores eficiencias
tecnológicas en equipos de red, lo cual ha reducido los costes operativos y de
despliegue.
Con el objetivo de incorporar todas las mejoras y cambios producidos en la
demanda, costes y diseño de red en los últimos años, en junio de 2015, se
encargó a la misma firma de consultoría (ahora Axon Partners Group
Consulting) la actualización del modelo BU-LRIC utilizado en el marco la
tercera revisión.
En la actualización del BU-LRIC se aplica la misma metodología, que consiste
en el diseño y parametrización de la red de un operador móvil eficiente,
dimensionada de acuerdo con las reglas ingenieriles de despliegue de las
tecnologías disponibles dentro del período temporal considerado en el modelo
y según la proyección de demanda esperada. De esta forma, el coste
incremental o evitable del servicio de terminación de llamadas en la red móvil
(esto es, el coste BU-LRIC puro) se calcula como la diferencia entre los costes
totales a largo plazo del operador prestando la totalidad de servicios y los
costes totales a largo plazo del mismo operador dejando de prestar el servicio
de terminación de llamadas a terceros.
La descripción de las principales mejoras introducidas en el modelo BU-LRIC y
los resultados preliminares fueron sometidos a consulta pública el 22 de junio
de 2016. Una vez analizados los comentarios y aportaciones de los
operadores, se realizaron modificaciones en determinados parámetros,
habiéndose llegado a un nuevo resultado.
El resultado de coste BU-LRIC puro del modelo para el servicio de terminación
de llamadas vocales en redes móviles para cada año del periodo 2017-2022,
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se muestra en la siguiente tabla. En respuesta a las alegaciones de los
operadores la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC (en adelante, SSR)
considera conveniente realizar modificaciones con respecto a la propuesta
sometida a consulta pública, que se explican en la sección 4 del Anexo 5. Los
resultados finales del modelo de costes son los siguientes:
Tabla 4: Coste BU-LRIC Puro del servicio de terminación móvil (céntimos euro
por minuto)
Año 2018 2019 2020 2021 2022
Coste anual 0,70 0,66 0,64 0,63 0,60
V.4.2.4. Obligaciones de contabilidad de costes y de separación de
cuentas
En el apartado anterior se ha justificado que los costes del servicio de
terminación deben seguir calculándose mediante la utilización de un modelo
bottom-up de costes LRIC puro basado en un operador teórico eficiente.
En todo caso, cabe aclarar que aunque se cuente ahora con un modelo
ascendente diseñado a partir de un operador teórico eficiente, los datos de la
contabilidad regulatoria de los OMR tradicionales son necesarios para calibrar
los datos de entrada del modelo, aspecto también contemplado en la
Recomendación de la CE.
Como se argumentó en la tercera revisión, Telefónica Móviles, Vodafone y
Orange desarrollaron su sistema de contabilidad de costes regulatorio hace
varios años y, por tanto, han adquirido el conocimiento técnico y la experiencia
necesaria para su implementación y perfeccionamiento. Esto conlleva que el
coste asociado al mantenimiento del sistema de contabilidad de costes
regulatorio se reduzca de manera significativa para estos tres operadores y no
resulte, por tanto, desproporcionado.
Por ello, se mantiene la propuesta de imponer a estos tres operadores, además
de la obligación de orientar sus precios en función de los costes de producción,
las obligaciones de contabilidad de costes y separación de cuentas.
En línea con la tercera revisión, se sigue considerando que no es necesario
que estos operadores realicen una auditoría externa adicional a la encargada
por el regulador sectorial. A este respecto, la experiencia adquirida durante
estos años por la CNMC en los expedientes de verificación de la contabilidad
de los operadores móviles resulta suficiente, de cara a garantizar la fiabilidad
de la información y la causalidad de la imputación de los costes.
En lo que respecta a Masmóvil, no se considera proporcionado imponerle las
obligaciones de contabilidad de costes y separación de cuentas, debido a que
este operador no ha tenido que implantar y desarrollar estas medidas hasta la
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fecha. En este sentido, se considera que la información disponible a partir de
las contabilidades del resto de OMR es suficiente para calibrar el modelo
ascendente LRIC puro.
V.4.2.5. Determinación del precio de terminación móvil
Determinación del nivel de precios
El coste BU-LRIC puro calculado para los años comprendidos entre 2017 y
2022 se sitúa en una horquilla entre 0,60 y 0,70 céntimos de euro por minuto.
Según las últimas contabilidades de costes verificadas de Telefónica, Vodafone
y Orange, correspondiente al año 2015, los costes de terminación móvil
ascienden a [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL], respectivamente. Por
tanto, el precio de terminación actual –fijado en 1,09 céntimos de euro– se sitúa
por encima de los costes en que vienen incurriendo estos operadores en la
prestación del servicio de terminación móvil desde 2014
54
.
Como se muestra en la siguiente tabla, los costes de terminación calculados a
partir de las contabilidades de costes muestran asimismo una tendencia
descendente en los últimos años. Tampoco se advierten indicios de que el
coste de terminación móvil vaya a aumentar en el horizonte temporal
contemplado en la presente Resolución.
Tabla 5: Costes de terminación móvil, según las contabilidades de costes de los
OMR tradicionales
[CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
Por ello, y dado que periodo previsto de aplicación de un análisis de mercados
es de tres años, la SSR considera que los costes BU-LRIC Puro para los años
2018, 2019 y 2020 constituyen una referencia apropiada y justificada para la
fijación del precio de terminación móvil. Hechas estas consideraciones, a
continuación se explica por qué está justificado fijar el precio de terminación
igual al coste BU-LRIC puro que se obtiene del modelo para cada año en lugar
de establecer una senda de precios descendente (glide-path por sus siglas en
inglés) con origen el precio actual y destino uno de los costes BU-LRIC puro
55
.
Determinación de la senda de evolución de precios
En el marco de la tercera revisión se consideró apropiado el establecimiento de
un glide-path con el objeto de implementar la obligación de control de precios.
Se trata de una herramienta que permite graduar el impacto de las reducciones
54
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
55
En el seno de un glide-path los precios de terminación móvil correspondientes a los hitos
intermedios no serían, por tanto, iguales al coste BU-LRIC puro.
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en precios y, por tanto, garantiza que el principio de orientación en función de
los costes se logre a lo largo del periodo de regulación considerado en cada
revisión.
En aquel momento el establecimiento de un glide-path estaba justificado
porque una reducción inmediata (y para todos los operadores con PSM) del
precio de terminación móvil al nivel del coste derivado del modelo BU-LRIC
puro hubiera causado una distorsión desproporcionada a los operadores
regulados en los negocios mayorista (diferencial entre ingresos y pagos por
terminación) y minorista (política de precios para el cliente final).
Ahora bien, una vez que (i) los precios de terminación se redujeron conforme al
anterior glide-path en el periodo comprendido entre el 16 de abril de 2012 y el 1
de julio de 2013
56
, (ii) en el marco de la tercera revisión de los mercados
mayoristas de terminación en redes de telefonía fija individuales la CNMC
aprobó reducciones superiores al 80% en los precios de terminación fija a
aplicar con efecto inmediato
57
y (iii) desde esta última fecha los precios de
terminación móviles son iguales a los costes que resultan de aplicar el modelo
LRIC puro calculado para un operador eficiente, no se considera justificado ni
necesario el establecimiento de un nuevo glide-path.
En el entorno competitivo y regulatorio actual, en el que los precios de
terminación móvil son simétricos e iguales a 1,09 céntimos de euro por minuto,
unos precios de terminación móvil simétricos iguales a 0,70, 0,66 y 0,64
céntimos de euro para los años 2018, 2019 y 2020 tendrían un impacto relativo,
que todos los operadores con PSM pueden asumir.
Como se observa en la siguiente tabla, el impacto que este precio de
terminación tiene sobre los saldos de terminación (basados en el tráfico anual
de 2015) de los operadores móviles es comparativamente muy bajo, si se toma
como referencia el impacto que tenía el precio objetivo del glide-path de 1,09
céntimos de euro por minuto sobre los mismos saldos de terminación (basados
en el tráfico anual de 2010).
Sobre la base del análisis de impacto de la propuesta de control de precios,
que se detalla en el Anexo 6, la siguiente tabla ilustra el menor impacto que
56
Los precios de terminación móvil de Telefónica, Vodafone y Orange se redujeron en 2,91 c€
(de 4 a 1,09 c€/min) en un plazo de tiempo relativamente reducido (14 meses). El precio de
terminación móvil de Yoigo se redujo en una cuantía mayor en ese mismo periodo;
concretamente en 3,89 c€ (de 4,98 a 1,09 c€/min). La reducción propuesta asciende a 0,390
c€/min el primer año, 0,04 el segundo y 0,02 el tercero. Frente a la reducción inicial propuesta
del 36%, las reducciones previas en el precio de terminación móvil se situaba en torno entre el
70 y 80%.
57
El precio de terminación fija de Telefónica de España paso de 0,4106 c€/min a 0,0817 c€/min
con efecto inmediato. En el caso de los operadores alternativos esta reducción fue más intensa
aún (de 0,7280 c€/min a 0,0817 c€/min) y también se aplicó de forma inmediata.
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sobre el negocio mayorista tiene el precio de terminación móvil propuesto en la
presente revisión. Frente al deterioro en los saldos de terminación de
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
Por su parte, la mejora en el saldo de terminación [CONFIDENCIAL] [FIN
CONFIDENCIAL].
Tabla 6: Comparación entre el impacto estimado de las medidas de control de
precios adoptadas en 2012 (3ª revisión) y en la propuesta en el Proyecto de
medida [CONFIDENCIAL]
Fuente: Elaboración propia con datos de la CNMC
[FIN CONFIDENCIAL]
Desde el punto de vista del análisis de impacto económico, la reducción de
precios no genera en definitiva una distorsión significativa en los operadores, al
menos una distorsión de magnitud similar al control de precios de la tercera
revisión. Por todo ello, la SSR propone establecer los siguientes precios de
terminación móvil:
Tabla 7: Precios de terminación móvil propuestos (c€/min)
Desde el día 1 del mes
siguiente a la entrada en
vigor de la Resolución
hasta el 31/12/2018
De 1/1/2019 a 31/12/2019 A partir del 1/1/2020
0,70 0,66 0,64
V.4.2.6. Tratamiento de las llamadas originadas fuera del EEE
Como se ha visto, los condicionantes que afrontan los operadores activos en
España a la hora de negociar sus acuerdos recíprocos de terminación son
diferentes en el caso de que la negociación se entable con operadores
presentes en países que no forman parte del EEE.
En efecto, la ausencia de regulación ex ante, o –en el caso de que exista dicha
regulación– la fijación del precio regulado de acceso a través de mecanismos
más laxos que el modelo BU-LRIC que impera entre los países del EEE, puede
dar lugar a una disminución en los incentivos de los operadores activos en
países terceros a negociar en condiciones de igualdad las tarifas que resultarán
de aplicación por la prestación del servicio de terminación con carácter
recíproco.
En este contexto, no resulta proporcionado imponer a los operadores
declarados con PSM en España la obligación recogida en la presente
propuesta de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción. La imposición de esta obligación
implicaría someter a los operadores activos en España a un régimen
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regulatorio más estricto que el que generalmente resultará de aplicación a los
operadores presentes en países que no forman parte del EEE, y por
consiguiente, al establecimiento de unos precios de terminación
significativamente inferiores a los precios facturados por la terminación de
llamadas en dichos países terceros.
Resulta por consiguiente más apropiado permitir que, en sus negociaciones
con los operadores activos en países terceros, los operadores declarados con
PSM puedan condicionar la aplicación de los precios regulados en España a la
existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios de terminación,
conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, los operadores
declarados con PSM podrán negociar precios de terminación más elevados (y
por consiguiente, no orientados a costes), estableciéndose como umbral
máximo el precio aplicado por el operador tercero en su país de origen
58
.
Debe en todo caso señalarse que el tratamiento regulatorio diferenciado
planteado para los tráficos con origen en países terceros se limita a las
modalidades del régimen de control de precios, y no se extiende por
consiguiente al resto de medidas regulatorias aquí previstas (incluyendo en
particular la obligación de acceso), que resultarán de aplicación en todo caso y
con independencia del origen intra- o extra-EEE del tráfico.
Por último, la obligación de orientación de los precios a los costes de
producción tampoco resultará de aplicación en aquellos supuestos constitutivos
de fraude en que no se pueda identificar con claridad el origen del tráfico, dada
por ejemplo la falta de identificación del número A (número llamante); o cuando
el número A sea inválido, haya sido modificado o manipulado. Esta medida
accesoria resulta coherente con la necesaria implantación por parte de los
operadores declarados con PSM en España de mecanismos que permitan
comprobar de manera fehaciente el origen del tráfico, en aras de determinar el
precio de terminación que resultará de aplicación
59
.
V.4.3. Obligación de control de precios y relacionadas de los OMV
completos
En las anteriores rondas de revisión del mercado de terminación, se resolvió
que los OMV completos debían ofrecer el mismo precio de terminación que su
OMR anfitrión. A estos efectos, se señalaba que, dado que los OMV completos
son arrendatarios de la red de acceso móvil, no concurren circunstancias
58
Al igual que ocurre con las llamadas originadas dentro del EEE, en el caso d e que el precio de
terminación en el país de origen sea menor que el precio regulado en España, l os operadores declarados
con PSM podrán aplicar en todo caso el precio regulado.
59
Ver carta de comentarios de la Comisión Europea de 7 de marzo de 2016 en el asunto SI/2016/1840:
“AKOS further explains that the termination of calls whose origin is uncertain (e.g. incomplete, manipulated
or absent identification number) will not be made subject to the regulated rates as the main reason for
such erroneous identification could be to hide the real origin of the call”.
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diferenciales de relevancia en la determinación de sus precios de terminación
respecto de los precios de terminación de los OMR anfitriones. En particular,
gracias a su acuerdo de acceso, el servicio de terminación que presta un OMV
completo es básicamente el mismo que el servicio prestado por su OMR
anfitrión, ya que el OMV completo entrega las llamadas a su operador anfitrión
para que éste las finalice a través de su red de acceso.
Por tanto, se mantiene el mismo criterio que en las anteriores rondas de
análisis del mercado: los OMV completos deberán ofrecer el mismo precio de
terminación que su OMR anfitrión. Lo anterior implica que los precios de
terminación de los OMV completos, al igual que el de los OMR, estarán
orientados a los costes de un operador eficiente, calculados mediante un
modelo ascendente de costes incrementales puros a largo plazo.
Dado que el precio de terminación de los OMV completos se basa en el precio
de terminación de su OMR anfitrión, no procede imponer a estos operadores
obligaciones de contabilidad de costes y separación de cuentas.
Por otra parte, en lo que se refiere a la terminación internacional, los OMV
completos afrontan los mismos condicionantes que han sido descritos
anteriormente en relación con los OMR. En consonancia con lo indicado
respecto a los OMR, se propone por consiguiente excluir el tráfico originado en
países que no forman parte del EEE del régimen de orientación de los precios
a los costes de producción aplicable a los OMV completos.
En sus negociaciones con los operadores activos en dichos países terceros, los
OMV completos podrán condicionar la aplicación de los precios regulados en
España a la existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios de
terminación, conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, los
operadores declarados con PSM podrán negociar precios de terminación más
elevados (y por consiguiente, no orientados a costes), estableciéndose como
umbral máximo el precio aplicado por el operador tercero en su país de
origen
60
.
La obligación de orientación de los precios a los costes de producción tampoco
resultará de aplicación en aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no
se pueda identificar con claridad el origen del tráfico, dada por ejemplo la falta
de identificación del número A (número llamante); o cuando el número A sea
inválido, haya sido modificado o manipulado.
60
Al igual que ocurre con las llamadas originadas dentro del EEE, en el caso d e que el precio de
terminación en el país de origen sea menor que el precio regulado en España, los OMV declarados con
PSM podrán aplicar en todo caso el precio regulado.
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V.4.4. Estructura tarifaria de los precios de terminación de los operadores
con PSM
En las anteriores rondas de revisión del mercado, se impuso a los operadores
declarados con PSM la obligación de facturar solamente por el tráfico
realmente consumido, esto es, por segundos, desde el primer segundo de
comunicación y sin posibilidad de establecer diferencias de precios en función
de la franja horaria.
Este esquema de precios ha facilitado en gran medida la verificación del
cumplimiento de la obligación de control de precios, proporcionando a su vez
una mayor transparencia al resto de operadores interconectados en cuanto al
cumplimiento de la obligación de orientación a costes. Asimismo, esta medida
permite garantizar la aplicación estricta de la obligación de no discriminación,
pues asegura que todos los operadores interconectados con el operador móvil
abonen el mismo precio medio efectivo por el servicio de terminación, con
independencia de su perfil de tráfico.
Por estas razones, la SSR considera proporcionado mantener para todos los
operadores designados con PSM la obligación de facturar solamente por el
tráfico realmente consumido, en los mismos términos que en las anteriores
rondas de revisión del mercado de terminación.
V.4.5. Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación
de la calidad y de los precios, por lo que resulta proporcionado imponer la
obligación adicional de no discriminación (artículo 14.1.b) de la LGTel; artículo
8 del Reglamento de Mercados; artículo 10 de la Directiva de Acceso).
La obligación de no discriminación garantizará, en particular, que el operador
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otras
empresas que presten servicios equivalentes, y proporcione a terceros
servicios e información de la misma calidad que los que proporcione para sus
propios servicios o los de sus filiales, o incluso para operadores terceros
61
. La
no discriminación debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los
plazos de entrega y demás condiciones del suministro.
Los operadores declarados con PSM no podrán en particular discriminar en las
condiciones de acceso e información ofrecidas a otros operadores con respecto
61
Más allá de beneficiar a su propia filial m inorista, el operador con PSM podría por ejemplo llegar a un
acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer operador, como
contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito de la regulación mayorista
de los servicios de terminación.
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a su rama minorista. Asimismo, los acuerdos que suscriban los OMR y OMV
completos con el resto de operadores, con sus filiales y con otras empresas de
los grupos a los que pertenezcan, deberán recoger todas y cada una de las
condiciones técnicas y económicas que se apliquen.
V.4.6. Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora exclusivamente, resulta necesario
imponer a los operadores declarados con PSM una obligación de transparencia
en la prestación del servicio mayorista de terminación (artículo 14.1.a) de la
LGTel; artículo 7 del Reglamento de Mercados; artículo 9 de la Directiva de
Acceso).
En virtud de lo anterior, los operadores declarados con PSM deberán formalizar
sus acuerdos por escrito y comunicarlos a la CNMC en el plazo de 10 días
desde su formalización
.
Por otra parte, en el caso de que los operadores declarados con PSM decidan
aplicar precios diferenciados para el tráfico originado en países no
pertenecientes al EEE (así como en aquellos supuestos constitutivos de fraude
en que no se pueda identificar con claridad el origen del tráfico) deberán remitir
las tarifas a la CNMC, así como cualquier modificación que se efectúe sobre las
mismas, en el plazo de 10 días desde que las mismas resulten de aplicación.
V.4.7. Conclusiones en relación con las obligaciones ex ante a imponer
La siguiente tabla muestra las obligaciones que se plantea imponer a los
operadores con PSM en los mercados de referencia.
Tabla 8. Obligaciones impuestas a los operadores con PSM en los mercados de
terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales
OBLIGACIÓN OPERADOR
Acceso a recursos específicos de las
redes y a su utilización Todos los operadores con PSM
Control de precios
62
Todos los operadores con PSM
62
Como se ha indicado, en el caso de que el tráfico se haya originado en un país no perteneciente al
Espacio Económico Europeo los operadores declarados con PSM podrán condicionar la aplicación de los
precios regulados en España a la existencia de un tratamie nto equivalente en materia de precios de
terminación, conforme al principio de reciprocidad, así como negociar precios de terminación más
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OBLIGACIÓN OPERADOR
Orientación a costes simétrica
(operador teórico eficiente BU-LRIC puro)
Contabilidad de costes y separación
de cuentas Solo Telefónica, Vodafone y Orange
No discriminación Todos los operadores con PSM
Transparencia Todos los operadores con PSM
En razón de lo expuesto, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia notifica a la Comisión Europea un
proyecto de medida en el que se
RESUELVE
Primero.- Aprobar la definición y el análisis de los mercados de terminación de
llamadas vocales en redes móviles individuales en España.
Segundo.- Considerar que los mercados de terminación de llamadas vocales
en redes móviles individuales en España constituyen un mercado de referencia
susceptible de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en la
Directiva Marco y en el artículo 13 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de
Telecomunicaciones.
Tercero.- Determinar que los citados mercados no son realmente competitivos,
en el sentido de lo dispuesto en el apartado 4, artículo 16, de la Directiva Marco
Cuarto.- Considerar que las empresas recogidas en el Anexo 1 del presente
documento tiene poder significativo en los citados mercados, en el sentido de lo
dispuesto en el apartado 2, artículo 14, de la Directiva Marco, y en el Anexo II,
apartado 27 de la Ley General de Telecomunicaciones.
Quinto.- Imponer a las empresas enumeradas en el Anexo 1 las obligaciones
que se describen en el Anexo 2 (obligaciones aplicables a Telefónica Móviles
España, S.A.U.; Vodafone España, S.A.U. y Orange Espagne, S.A.U.); en el
Anexo 3 (obligaciones aplicables a Xfera Móviles, S.A.) y en el Anexo 4
(obligaciones aplicables a los OMV completos).
elevados (y por consiguiente, no orientados a costes), estableciéndose como umbral máximo el precio
aplicado por el operador tercero en su país de origen.
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ANEXO 1: LISTA DE OPERADORES DESIGNADOS CON PODER
SIGNIFICATIVO EN LOS MERCADOS ANALIZADOS
• Telefónica Móviles España S.A.U.
63
(Telefónica)
• Vodafone España, S.A.U. y Vodafone Enabler España, S.L. (Vodafone)
• Orange Espagne, S.A.U. y Orange España Virtual, S.L.U. (Orange)
• Xfera Móviles, S.A. y Másmóvil Ibercom, S.A. (Másmóvil)
• Aire Networks del Mediterráneo, S.L.U.
• Digi Spain Telecom, S.L.
• Euskaltel, S.A., R Cable y Telecomunicaciones Galicia, S.A. y R Cable y
Telecomunicaciones Coruña, S.A., Telecable de Asturias S.A.U. (Euskaltel)
• Ingenium Outsourcing Services, S.L.U.
• Lycamobile, S.L.
• Procono, S.A.
• SCN Truphone, S.L.
63
Como se ha señalado, en septiembre de 2017 Telefónica ha comunicado la fusión por absorción de la
empresa Tuenti Technologies, S.L.U.
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ANEXO 2: OBLIGACIONES DE TELEFÓNICA MÓVILES ESPAÑA, S.A.U.,
VODAFONE ESPAÑA S.A.U. Y ORANGE ESPAGNE S.A.U.
1.- Obligación de proporcionar servicios de terminación a todos los
operadores.
Telefónica, Vodafone y Orange deberán satisfacer las solicitudes razonables de
acceso a elementos específicos de sus redes y recursos o servicios asociados,
así como las relativas a su utilización (artículo 14.1 d) de la LGTel y artículo 10
del Reglamento de Mercados; artículo 12 de la Directiva de Acceso).
Esta obligación implica, entre otros aspectos, el que cada operador designado
con PSM tenga que,
a. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
b. No revocar una autorización a recursos o servicios previamente
concedida.
c. Conceder libre acceso a interfaces técnicas u otras tecnologías
indispensables para la interoperabilidad de los servicios o de
servicios de redes virtuales.
d. Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad
de los servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a
sistemas informáticos con funciones similares.
f. Interconectar sus redes o los recursos de éstas.
g. Facilitar a quienes soliciten interconexión, la información relevante al
efecto sobre las especificaciones técnicas y funcionales de los
puntos de interconexión.
h. Dar acceso a facilidades de interconexión IP respetando todas las
obligaciones anteriores.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios
orientados en función de los costes de producción y de adoptar un
sistema de contabilidad de costes.
Telefónica, Vodafone y Orange deberán ofrecer los servicios de terminación a
precios orientados en función de los costes de producción y adoptar un sistema
de contabilidad de costes (artículo 14.1 e) de la LGTel y artículo 11 del
Reglamento de Mercados; artículo 13 de la Directiva de Acceso).
La CNMC calculará los precios de los servicios de terminación móvil prestados
por Telefónica, Orange y Vodafone utilizando un modelo ascendente de costes
incrementales puros a largo plazo para redes móviles.
El modelo ascendente calcula los precios de un operador teórico eficiente, por
lo que, siguiendo los criterios establecidos en la Recomendación de la CE de 7
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de mayo de 2009, la CNMC utilizará los datos de la contabilidad de costes de
los tres operadores móviles para calibrar los datos de entrada del modelo.
En lo que respecta al sistema de contabilidad de costes necesario para calibrar
los datos de entrada del modelo ascendente, los operadores citados deberán
atender a lo establecido en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la
actualización de los principios, criterios y condiciones del sistema de
contabilidad de costes (AEM 2010/270).
Asimismo, los sistemas de contabilidad de costes de Telefónica, Vodafone y
Orange deberán respetar lo dispuesto en la Resolución de 13 de diciembre de
2007 sobre la adaptación de los sistemas de contabilidad de los operadores
móviles de red al nuevo marco regulatorio (AEM 2007/1035), y en cualquier
otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
Por último:
• Telefónica deberá respetar lo dispuesto en la Resolución de 19 de junio
de 2008 sobre la adaptación al nuevo marco regulatorio y
homogeneización del sistema de contabilidad de costes de Telefónica
Móviles de España, S.A.U. (AEM 2008/262).
• Vodafone deberá respetar lo dispuesto en la Resolución de 19 de junio
de 2008 sobre la adaptación al nuevo marco regulatorio y
homogeneización del sistema de contabilidad de costes de Vodafone
España, S.A. (AEM 2008/263).
• Orange deberá respetar lo dispuesto en la Resolución de 19 de junio de
2008 sobre la adaptación al nuevo marco regulatorio y homogeneización
del sistema de contabilidad de costes de France Telecom España, S.A.
(AEM 2008/261).
Los precios de terminación móvil de Telefónica, Vodafone y Orange, así como
los plazos en que dichos precios estarán en vigor, serán los siguientes:
Precios de terminación móvil propuestos (c€/min)
Desde el día 1 del mes
siguiente a la entrada en
vigor de la Resolución
hasta el 31/12/2018
De 1/1/2019 a 31/12/2019 A partir del 1/1/2020
0,70 0,66 0,64
El precio de 0,64 céntimos de euro por minuto se mantendrá en vigor hasta el
momento en que el mismo se vea modificado por una nueva Resolución de la
CNMC relativa a los mercados de referencia.
El nivel de precios fijado opera como un umbral máximo que podrá alcanzar el
prestador del servicio mayorista, sin que dicho máximo obste a la posibilidad de
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que dicho operador pueda libremente fijar o pactar precios mayoristas
inferiores, siempre que se respete la obligación de no discriminación.
El precio de 0,70 céntimos de euro establecido para el primer período
regulatorio deberá aplicarse por Telefónica, Vodafone y Orange a partir del día
1 del mes siguiente a la fecha de entrada en vigor de la presente Resolución. Si
a las 23:59 horas del día anterior al día de aplicación del precio fijado el
operador interconectado no ha manifestado su oposición a dicho precio, se
entenderá que el operador interconectado acepta el precio establecido en la
presente Resolución.
El mismo procedimiento resultará de aplicación en lo que se refiere a la
implementación de los precios fijados para el resto de los períodos regulatorios
aquí contemplados.
El nuevo precio de interconexión para el servicio de terminación supondrá la
modificación de los Acuerdos Generales o Addenda vigentes que Telefónica,
Vodafone y Orange tengan establecidos con otros operadores.
Por último, Telefónica, Vodafone y Orange deberán facturar solamente por el
tráfico realmente consumido, esto es, por segundos desde el primer segundo
de comunicación y utilizando un único precio nominal (sin distinguir entre
franjas horarias).
Tráfico originado en un país no perteneciente al Espacio Económico Europeo
(EEE)
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción, en los términos aquí descritos, no
resultará de aplicación en el caso de que el tráfico tenga su origen en un país
no perteneciente al Espacio Económico Europeo (EEE).
En sus negociaciones con los operadores activos en dichos países, Telefónica,
Vodafone y Orange podrán condicionar la aplicación de los precios regulados
en España a la existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios
de terminación, conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, estos
operadores podrán negociar precios de terminación más elevados (y por
consiguiente, no orientados a costes), estableciéndose como umbral máximo el
precio aplicado por el operador tercero en su país de origen.
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción tampoco resultará de aplicación en
aquellos supuestos constitutivos de fraude
en que no se pueda identificar con
claridad el origen del tráfico, dada por ejemplo la falta de identificación del
número A (número llamante); o cuando el número A sea inválido, haya sido
modificado o manipulado.
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3.- Obligación de separación de cuentas.
Telefónica, Vodafone y Orange deberán separar sus cuentas en relación con
las actividades de acceso e interconexión que prestan (artículo 14.1 c) de la
LGTel y 9 del Reglamento de Mercados; artículo 11 de la Directiva de Acceso).
Telefónica, Vodafone y Orange deberán utilizar el formato y metodología
establecidos en las Resoluciones citadas en el apartado 2 anterior.
4.- Obligación de no discriminación.
De conformidad con el artículo 14.1 b) de la LGTel y el artículo 8 del
Reglamento de Mercados, así como el artículo 10 de la Directiva de Acceso,
Telefónica, Vodafone y Orange deberán aplicar condiciones económicas y
técnicas equivalentes en circunstancias semejantes a los operadores que
presten servicios equivalentes y proporcionar a terceros, servicios e
información de la misma calidad que los que proporcionen para sus propios
servicios o los de sus filiales o asociadas y en las mismas condiciones, en
particular, las relativas a:
- La calidad de los servicios
- Los plazos de entrega
- Las condiciones de suministro
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación, los acuerdos que
suscriban Telefónica, Vodafone y Orange con el resto de operadores, con sus
filiales y con otras empresas de los Grupos a los que pertenezcan, deberán
recoger todas y cada una de las condiciones técnicas y económicas que se
apliquen.
5.- Obligación de transparencia.
Telefónica, Vodafone y Orange deberán formalizar los contratos para la
prestación de servicios de terminación por escrito y comunicarlos a la CNMC
en el plazo de 10 días desde su formalización (artículo 14.1.a) de la LGTel y
artículo 7 del Reglamento de Mercados; artículo 9 de la Directiva de Acceso).
En el caso de que Telefónica, Vodafone y Orange decidan aplicar precios
diferenciados para el tráfico originado en países no pertenecientes al Espacio
Económico Europeo (así como en aquellos supuestos constitutivos de fraude
en que no se pueda identificar con claridad el origen del tráfico) deberán remitir
las tarifas a la CNMC, así como cualquier modificación que se efectúe sobre las
mismas, en el plazo de 10 días desde que las mismas resulten de aplicación.
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ANEXO 3: OBLIGACIONES DE XFERA MÓVILES, S.A. (MASMÓVIL)
64
1.- Obligación de proporcionar servicios de terminación a todos los
operadores.
MásMóvil deberá satisfacer las solicitudes razonables de acceso a elementos
específicos de sus redes y recursos o servicios asociados, así como las
relativas a su utilización (artículo 14.1 d) de la LGTel y artículo 10 del
Reglamento de Mercados; artículo 12 de la Directiva de Acceso).
Esta obligación implica, entre otros aspectos, el que MásMóvil tenga que,
a. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
b. No revocar una autorización a recursos o servicios previamente
concedida.
c. Conceder libre acceso a interfaces técnicas u otras tecnologías
indispensables para la interoperabilidad de los servicios o de
servicios de redes virtuales.
d. Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad
de los servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a
sistemas informáticos con funciones similares.
f. Interconectar sus redes o los recursos de éstas.
g. Facilitar a quienes soliciten interconexión, la información relevante al
efecto sobre las especificaciones técnicas y funcionales de los
puntos de interconexión.
h. Dar acceso a facilidades de interconexión IP respetando todas las
obligaciones anteriores.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios
orientados en función de los costes de producción.
MásMóvil deberá ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción (artículo 14.1 e) de la LGTel y artículo 11
del Reglamento de Mercados; artículo 13 de la Directiva de Acceso).
La CNMC calculará los precios de los servicios de terminación móvil prestados
por MásMóvil utilizando un modelo ascendente de costes incrementales puros
a largo plazo para redes móviles, tal y como recoge la Recomendación de la
Comisión Europea de 7 de mayo de 2009 sobre el tratamiento normativo de las
tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la UE.
64
Xfera Móviles, S.A. es en la actualidad una entidad perteneciente al Grupo Masmóvil (Masmóvil).
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Los precios de terminación móvil de MásMóvil, así como los plazos en que
dichos precios estarán en vigor, serán los siguientes:
Precios de terminación móvil propuestos (c€/min)
Desde el día 1 del mes
siguiente a la entrada en
vigor de la Resolución
hasta el 31/12/2018
De 1/1/2019 a 31/12/2019 A partir del 1/1/2020
0,70 0,66 0,64
El precio de 0,64 céntimos de euro por minuto se mantendrá en vigor hasta el
momento en que el mismo se vea modificado por una nueva Resolución de la
CNMC relativa a los mercados de referencia.
El nivel de precios fijado opera como un umbral máximo que podrá alcanzar el
prestador del servicio mayorista, sin que dicho máximo obste a la posibilidad de
que dicho operador pueda libremente fijar o pactar precios mayoristas
inferiores, siempre que se respete la obligación de no discriminación.
El precio de 0,70 céntimos de euro establecido para el primer período
regulatorio deberá aplicarse por MásMóvil a partir del día 1 del mes siguiente a
la fecha de entrada en vigor de la presente Resolución. Si a las 23:59 horas del
día anterior al día de aplicación del precio fijado el operador interconectado no
ha manifestado su oposición a dicho precio, se entenderá que el operador
interconectado acepta el precio establecido en la presente Resolución.
El mismo procedimiento resultará de aplicación en lo que se refiere a la
implementación de los precios fijados para el resto de los períodos regulatorios
aquí contemplados.
El nuevo precio de interconexión para el servicio de terminación supondrá la
modificación de los Acuerdos Generales o Addenda vigentes que MásMóvil
tenga establecidos con otros operadores.
Por último, MásMóvil deberá facturar solamente por el tráfico realmente
consumido, esto es, por segundos desde el primer segundo de comunicación y
utilizando un único precio nominal (sin distinguir entre franjas horarias).
Tráfico originado en un país no perteneciente al Espacio Económico Europeo
(EEE)
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción, en los términos aquí descritos, no
resultará de aplicación en el caso de que el tráfico tenga su origen en un país
no perteneciente al Espacio Económico Europeo (EEE).
En sus negociaciones con los operadores activos en dichos países, MásMóvil
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podrá condicionar la aplicación de los precios regulados en España a la
existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios de terminación,
conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, este operador podrán
negociar precios de terminación más elevados (y por consiguiente, no
orientados a costes), estableciéndose como umbral máximo el precio aplicado
por el operador tercero en su país de origen.
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción tampoco resultará de aplicación en
aquellos supuestos constitutivos de fraude
en que no se pueda identificar con
claridad el origen del tráfico, dada por ejemplo la falta de identificación del
número A (número llamante); o cuando el número A sea inválido, haya sido
modificado o manipulado.
3.- Obligación de no discriminación.
De conformidad con el artículo 14.1 b) de la LGTel y el artículo 8 del
Reglamento de Mercados, así como el artículo 10 de la Directiva de Acceso,
MásMóvil deberá aplicar condiciones económicas y técnicas equivalentes en
circunstancias semejantes a los operadores que presten servicios equivalentes
y proporcionar a terceros, servicios e información de la misma calidad que los
que proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales o asociadas y
en las mismas condiciones, en particular, las relativas a:
- La calidad de los servicios
- Los plazos de entrega
- Las condiciones de suministro
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación, los acuerdos que
suscriba MásMóvil con el resto de operadores, con sus filiales y con otras
empresas del Grupo a que pertenezca, deberán recoger todas y cada una de
las condiciones técnicas y económicas que se apliquen.
4.- Obligación de transparencia.
MásMóvil deberá formalizar los contratos para la prestación de servicios de
terminación por escrito y comunicarlos a la CNMC en el plazo de 10 días desde
su formalización (artículo 14.1.a) de la LGTel y artículo 7 del Reglamento de
Mercados; artículo 9 de la Directiva de Acceso).
En el caso de que MásMóvil decida aplicar precios diferenciados para el tráfico
originado en países no pertenecientes al Espacio Económico Europeo (así
como en aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no se pueda
identificar con claridad el origen del tráfico) deberá remitir las tarifas a la
CNMC, así como cualquier modificación que se efectúe sobre las mismas, en el
plazo de 10 días desde que las mismas resulten de aplicación.
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ANEXO 4: OBLIGACIONES DE LOS OMV COMPLETOS
65
1.- Obligación de proporcionar servicios de terminación a todos los
operadores.
Los OMV completos deberán satisfacer las solicitudes razonables de acceso a
elementos específicos de sus redes y recursos o servicios asociados, así como
las relativas a su utilización (artículo 14.1 d) de la LGTel y artículo 10 del
Reglamento de Mercados; artículo 12 de la Directiva de Acceso).
Esta obligación implica, entre otros aspectos, el que cada operador designado
con PSM tenga que,
a. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
b. No revocar una autorización a recursos o servicios previamente
concedida.
c. Conceder libre acceso a interfaces técnicas u otras tecnologías
indispensables para la interoperabilidad de los servicios o de
servicios de redes virtuales.
d. Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad
de los servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a
sistemas informáticos con funciones similares.
f. Interconectar sus redes o los recursos de éstas.
g. Facilitar a quienes soliciten interconexión, la información relevante al
efecto sobre las especificaciones técnicas y funcionales de los
puntos de interconexión.
h. Dar acceso a facilidades de interconexión IP respetando todas las
obligaciones anteriores.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios
orientados en función de los costes de producción.
Los OMV completos deberán ofrecer los servicios de terminación a precios
orientados en función de los costes de producción (artículo 14.1 e) de la LGTel
y artículo 11 del Reglamento de Mercados; artículo 13 de la Directiva de
Acceso).
La orientación a costes para los OMV completos implica que el precio del
servicio de terminación prestado por los OMV completos a cualquier operador
demandante del mismo se corresponderá en todo momento con los precios
medios aprobados por la CNMC a los OMR anfitriones.
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Incluyendo Vodafone Enabler España, S.L.; Orange España Virtual, S.L.U. y MásMóvil Ibercom, S.A.
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Estos niveles de precios fijados operan como un umbral máximo que podrá
alcanzar el prestador del servicio mayorista, sin que dicho máximo obste a la
posibilidad de que dicho operador pueda libremente fijar o pactar precios
mayoristas inferiores, siempre que se respete la obligación de no
discriminación.
El precio de 0,70 céntimos de euro establecido para el primer período
regulatorio deberá aplicarse por los OMV completos a partir del día 1 del mes
siguiente a la fecha de entrada en vigor de la presente Resolución. Si a las
23:59 horas del día anterior al día de aplicación del precio fijado el operador
interconectado no ha manifestado su oposición a dicho precio, se entenderá
que el operador interconectado acepta el precio establecido en la presente
Resolución.
El mismo procedimiento resultará de aplicación en lo que se refiere a la
implementación de los precios fijados para el resto de los períodos regulatorios
aquí contemplados.
El nuevo precio de interconexión para el servicio de terminación supondrá la
modificación de los Acuerdos Generales o Addenda vigentes que los OMV
completos tengan establecidos con otros operadores.
Por último, los OMV completos deberán facturar solamente por el tráfico
realmente consumido, esto es, por segundos desde el primer segundo de
comunicación y utilizando un único precio nominal (sin distinguir entre franjas
horarias).
Tráfico originado en un país no perteneciente al Espacio Económico Europeo
(EEE)
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción, en los términos aquí descritos, no
resultará de aplicación en el caso de que el tráfico tenga su origen en un país
no perteneciente al Espacio Económico Europeo (EEE).
En sus negociaciones con los operadores activos en dichos países, los OMV
completos podrán condicionar la aplicación de los precios regulados en España
a la existencia de un tratamiento equivalente en materia de precios de
terminación, conforme al principio de reciprocidad. En caso contrario, estos
operadores podrán negociar precios de terminación más elevados (y por
consiguiente, no orientados a costes), estableciéndose como umbral máximo el
precio aplicado por el operador tercero en su país de origen.
La obligación de ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en
función de los costes de producción tampoco resultará de aplicación en
aquellos supuestos constitutivos de fraude
en que no se pueda identificar con
claridad el origen del tráfico, dada por ejemplo la falta de identificación del
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número A (número llamante); o cuando el número A sea inválido, haya sido
modificado o manipulado.
3.- Obligación de no discriminación.
De conformidad con el artículo 14.1 b) de la LGTel y el artículo 8 del
Reglamento de Mercados, así como el artículo 10 de la Directiva de Acceso,
los OMV completos deberán aplicar condiciones económicas y técnicas
equivalentes en circunstancias semejantes a los operadores que presten
servicios equivalentes y proporcionar a terceros, servicios e información de la
misma calidad que los que proporcionen para sus propios servicios o los de sus
filiales o asociadas y en las mismas condiciones, en particular, las relativas a:
- La calidad de los servicios
- Los plazos de entrega
- Las condiciones de suministro
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación, los acuerdos que
suscriban los OMV completos con el resto de operadores, con sus filiales y con
otras empresas de los Grupos a los que pertenezcan, deberán recoger todas y
cada una de las condiciones técnicas y económicas que se apliquen.
4.- Obligación de transparencia.
Los OMV completos deberán formalizar los contratos para la prestación de
servicios de terminación por escrito y comunicarlos a la CNMC en el plazo de
10 días desde su formalización (artículo 14.1.a) de la LGTel y artículo 7 del
Reglamento de Mercados; artículo 9 de la Directiva de Acceso).
En el caso de que los OMV completos decidan aplicar precios diferenciados
para el tráfico originado en países no pertenecientes al Espacio Económico
Europeo (así como en aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no se
pueda identificar con claridad el origen del tráfico) deberán remitir las tarifas a
la CNMC, así como cualquier modificación que se efectúe sobre las mismas, en
el plazo de 10 días desde que las mismas resulten de aplicación.
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ANEXO 5: ACTUALIZACIÓN DEL MODELO BU-LRIC
El presente anexo se estructura conforme a los siguientes apartados:
• Primero, se presenta una introducción sobre la actualización del modelo
utilizado para el cálculo de los costes BU-LRIC puro, a partir de los cuales
de establecen los nuevos precios mayoristas de terminación móvil.
• Segundo, se exponen las alegaciones que los operadores formularon en el
marco de la consulta pública de junio de 2016 relativa a la actualización del
modelo BU-LRIC (consulta pública sobre la actualización del modelo) y las
correspondientes respuestas de la DTSA.
• Tercero, se muestran los resultados preliminares (esto es, las estimaciones
del coste BU-LRIC puro en que incurre un operador eficiente para prestar el
servicio mayorista de terminación en su red móvil) que se derivan de la
consulta sobre la actualización del modelo.
La DTSA tomó en consideración estos resultados en la propuesta de
precios de terminación del documento, que se sometió a consulta pública
en julio de 2017, relativo a la revisión de los mercados mayoristas de
terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales (consulta
pública sobre el mercado).
• En cuarto y último lugar, se (i) abordan las alegaciones que los operadores
realizaron, en el marco de la consulta pública sobre el mercado, con
respecto a determinados aspectos metodológicos y estimaciones del
modelo BU-LRIC actualizado; concretamente, la modelización de las
tecnologías Single-RAN y 4G y el cálculo de los costes comerciales
mayoristas y (ii) presentan los nuevos costes BU-LRIC puros, que resultan
de las modificaciones realizadas en el modelo BU-LRIC en respuesta a
dichas alegaciones.
A partir de estos nuevos costes BU-LRIC puros se establecen los precios
de terminación móvil que la SSR propone en el presente proyecto de
medida para el próximo periodo regulatorio.
1.- Actualización del modelo BU-LRIC.
Manteniendo los principios establecidos en la Recomendación de la CE, en
junio de 2015 la CNMC encargó a Axon Partners Group Consulting la
actualización del modelo ascendente de costes incrementales a largo plazo
(BU-LRIC) para la determinación del coste de terminación de voz en redes
móviles.
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El modelo permite calcular el coste LRIC puro además del coste según otros
estándares como FAC
66
y LRIC+, de todos los servicios desglosados por tipo
de tecnología (2G, 3G, 4G) que presta un operador móvil. En el contexto de la
presente revisión, el servicio cuyo coste LRIC se calcula en el modelo es el
servicio de terminación de llamadas de voz.
Se ha mantenido la definición del coste incremental puro como el coste evitado
cuando se cesa la producción de un incremento. Por tanto, el coste incremental
de terminación se calcula como la diferencia entre los costes de red totales al
atender el conjunto completo de la demanda y los costes de red obtenidos
cuando a dicha demanda se sustrae la correspondiente al incremento de
terminación.
De manera general, el modelo actualizado mantiene la misma metodología de
cálculo del coste incremental puro de la terminación de voz que el modelo
inicial.
La estructura general de módulos del modelo de costes BU-LRIC es la que se
muestra en la figura:
El modelo dimensiona la red del operador de referencia para cada año del
intervalo temporal –se ha mantenido el mismo intervalo temporal del modelo
inicial, desde el año 2000 al 2029–, con base en la demanda y en la
información geográfica, de cobertura y de espectro introducida como
parámetros de entrada. Una vez dimensionada la red el modelo obtiene sus
costes (CAPEX y OPEX) y los reparte a cada servicio.
66
Fully allocated costs, costes totalmente distribuidos.
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Con el objetivo de (i) mostrar los cambios realizados sobre el modelo y sus
resultados, (ii) facilitar la comprensión de las actualizaciones y (iii) obtener la
opinión de los operadores e incorporar posibles mejoras en cuanto al diseño y
parametrización del modelo, en junio de 2016 se sometió a consulta pública el
modelo BU-LRIC actualizado, junto a su documentación asociada.
Las modificaciones más significativas incorporadas al modelo fueron explicadas
en detalle en la consulta pública. Se resumen a continuación las principales:
• Actualización de la demanda y su proyección a futuro.
Destaca un uso de la banda ancha móvil mayor que el previsto
inicialmente en el modelo, con una proyección exponencial del uso de la
red LTE/4G. En el caso de la voz la proyección de la demanda es
constante, con una migración progresiva del servicio de voz 2G/3G hacia
4G (voz sobre LTE o VoLTE).
• Actualización del espectro.
Se ha incorporado al modelo el uso de la tecnología LTE en cualquier
banda y la transición del uso del espectro de unas tecnologías a otras,
con base en la información facilitada por los operadores, teniendo
también en cuenta los cambios en la adjudicación del espectro
registrados desde la última revisión.
• Actualización de la hora cargada
Se ha modificado la hora cargada de los servicios de voz y datos
nacionales y de roaming, incorporando la estacionalidad de la demanda
a partir de la información facilitada por los operadores.
• Dimensionado de la red de acceso radio 4G/LTE
• Incorporación de equipos Single-RAN
Se ha introducido el reemplazo de los equipos de acceso radio
tradicionales por equipos Single-RAN, que permiten el uso simultáneo
de servicios 2G, 3G y 4G, de acuerdo con la información de despliegue
facilitada por los operadores.
• Actualización de parámetros técnicos de red.
• Incorporación del WACC aprobado por la CNMC
• Actualización de los costes unitarios de equipos y de las tendencias de
costes.
• Incorporación del coste comercial mayorista actualizado en el modelo.
Este parámetro proviene de la información de la contabilidad de costes
regulada de los operadores móviles y se ha incorporado directamente en
el modelo.
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El modelo BU-LRIC actualizado fue publicado con sus resultados preliminares,
obteniéndose, para el período regulatorio de revisión del mercado (2017-2020),
el valor máximo de 0,67 cent€/min para el coste LRIC unitario de terminación
móvil.
2.- Resumen de alegaciones de los operadores a la consulta pública del
modelo.
A la consulta pública del modelo BU-LRIC presentaron alegaciones los
operadores móviles Orange, Telefónica y Vodafone, resultando en general
bastante homogéneas en cuanto a su contenido. Se muestran a continuación
las alegaciones y propuestas de cambio del modelo recibidos en la consulta
pública, junto a su valoración.
2.1 Comparativa de resultados del modelo con otros países europeos
Los tres operadores manifestaron que los resultados del modelo de costes
LRIC eran muy bajos comparados con los países de nuestro entorno.
Telefónica expresaba que en otros países las propuestas de descenso de
precios son más graduales mediante glide-path.
Vodafone añadía que los resultados del modelo no se justificaban debido al
mayor coste de terminación que deberían suponer las características de
nuestro país, tales como la orografía, el elevado nivel de cobertura móvil
alcanzada, las altas tasas por reserva de espectro y el hecho de ser un país
receptor neto de usuarios en roaming.
Por su parte, Orange consideraba que el modelo de costes no adopta criterios
homogéneos con respecto a otros países de la UE (tecnología 4G, introducción
de equipos Single-RAN, WACC, costes de cobertura…), arrojando unos
resultados que distan de los obtenidos en los modelos BU-LRIC de otros
países y que resultaría en unos precios de terminación muy por debajo del
benchmark europeo.
Análisis
Existen divergencias entre las tarifas de terminación de los países miembros,
incluso entre aquellos que basan el precio en modelos BU-LRIC. La mayoría de
estas diferencias en los resultados provienen de distintas parametrizaciones y
características nacionales, así como del momento temporal de introducción de
las tecnologías más eficientes.
Como el modelo publicado en la consulta pública ha sido actualizado con
importantes mejoras tecnológicas y demandas actualizadas, es lógico que se
observe una reducción en el coste de terminación. Las reducciones más
significativas se han producido principalmente por estos efectos:
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• Reducción del coste comercial mayorista: este parámetro se introduce
como parámetro en el modelo y proviene de la contabilidad. Se ha
reducido de 0,35 cent€/min a 0,11 cent€/min.
• Inclusión de la tecnología Single-RAN: esta tecnología reduce muy
significativamente el coste de despliegue de equipos de acceso radio.
• Tecnología 4G y demanda de datos: el crecimiento exponencial de los
datos, ligado también al cada vez mayor uso de la 4G, reduce el coste
de prestación de la voz, ya que muchas infraestructuras de acceso radio
se instalan y se actualizan para cubrir dicha demanda. Este efecto es
obvio en las redes fijas, donde el tráfico de datos es tan importante que
la voz no representa apenas coste.
• Reducción del WACC: en la versión del modelo sometida a consulta
pública se tuvo en cuenta un valor de WACC de 8,22% relativo al
ejercicio 2015. En la versión final del modelo BU-LRIC se actualiza al
nuevo valor de 6,25%
67
aprobado para el ejercicio 2016.
Las alegaciones se centran en las diferencias entre los resultados del modelo
publicado y los resultados de precios regulados de los países europeos,
haciendo poco apropiada dicha comparación, por las siguientes razones:
• La parte de coste que más se ha reducido es la relativa al coste
comercial mayorista, que se ha reducido de 0,35 cent€/min a
0,11cent€/min (-68,6%). Este coste se introduce como un parámetro que
se suma al resultado de coste de red, por lo que se debería comparar
los resultados del coste de red del modelo entre sí y con otros modelos
europeos. Así, la reducción en el coste de red del modelo entre la
versión del modelo utilizada en 2011 y el resultado final actual es menos
significativa (-26,9%), bajando de 0,74 cent€/min a 0,54 cent€/min.
• Los precios de terminación publicados por algunos países, como
Alemania o Francia, no son el resultado directo de su modelo BU-LRIC,
sino que tienen en cuenta otras referencias de costes como la
contabilidad regulatoria o las referencias internacionales. También hay
países que incorporan el coste comercial mayorista en el precio
regulado, sin desglosar su valor.
• Muchos modelos BU-LRIC europeos no han sido actualizados para
incorporar un escenario de despliegue 4G o la tecnología Single-RAN.
• La mayoría de países han establecido una senda de reducción
progresiva (glide path), por lo que el descenso interanual es inferior al
que en realidad representaría la actualización del modelo. Por ejemplo,
67
El WACC utilizado en el modelo es la media simple del WACC aprobado en la Resolución de 17 de
noviembre de 2016 para los tres operadores móviles.
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Suecia
68
actualiza anualmente los precios de terminación en función de
la variación de la demanda sobre el modelo BU-LRIC, lo que ha
suavizado el impacto de reducir el precio al actualizar el modelo. Sin
embargo, desde la primera versión del modelo BU-LRIC sueco en 2011
hasta la segunda revisión del mismo realizada en 2016, el precio de
terminación se ha reducido un 54%, lo cual representa una reducción
superior a la española.
En conclusión, el resultado del modelo es inferior al precio actual, pero
razonable, debido a las eficiencias aplicadas. Además también es comparable
al resultado de otros modelos equivalentes actualizados en otros países, tales
como Dinamarca, Francia, Reino Unido, Suecia y Noruega.
Por su parte, se debe tener en consideración que el valor promedio de la
contabilidad regulatoria de los operadores móviles para la terminación móvil es
ya inferior al precio de terminación vigente en el ejercicio 2015, situándose en
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] cent€/min, siguiendo una
metodología FAC/FDC. Por tanto, resulta lógico que el resultado del modelo
BU-LRIC sea inferior al coste de la contabilidad, desestimándose las
propuestas de los operadores para aplicar precios superiores.
2.2 Eficiencias de acuerdo a la economía de escala
Orange y Vodafone consideraron que el modelo BU-LRIC no se comporta bien
ante incrementos de la demanda que deberían trasladarse en menores costes
por las economías de escala. Orange comenta que el modelo no aísla, de
manera adecuada, los costes de cobertura, cuya holgura permite crecimientos
de tráfico sin afrontar costes incrementales adicionales, y solicita también
adecuar el tamaño y eficiencia del operador de referencia al que sugiere la
Recomendación, que es del 20% en lugar del 30%.
Análisis
Como ya se analizó en la versión inicial del modelo y su correspondiente
consulta pública, al contrario de lo que ocurre con los estándares FAC o LRIC+,
en los que el coste de prestación de la terminación es inferior cuanto mayor es
la demanda debido a las economías de escala, en el estándar LRIC puro no
siempre se obtienen efectos de eficiencia por economía de escala, debido a
que representa el coste marginal del servicio y no se tienen en cuenta los
costes comunes, que son los que permiten obtener reducciones de coste a
mayor tráfico.
En el estándar LRIC puro, si no existiera demanda, los costes en los que
incurriría un operador como consecuencia del cumplimiento de unos
68
Case SE/2016/1877.
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determinados niveles de cobertura serían en su totalidad costes comunes. Así
pues, una mayor capacidad vacante en la red del operador conlleva una menor
cantidad de costes incrementales asociados al tráfico, al suponer éstos una
menor incidencia sobre la capacidad de la red del operador, lo que explica el
comportamiento observado.
Este efecto es conocido desde la primera versión del modelo y es común a
muchos otros modelos europeos. Sirva de ejemplo la consulta pública del
modelo LRIC francés
69
donde se incluye un gráfico de sensibilidad a la cuota de
mercado y a la evolución en el consumo medio por cliente, y se observa
también que una menor cuota de mercado o un menor consumo por cliente se
traducen en un menor coste incremental unitario en el estándar LRIC puro.
Por el contrario, el coste FAC o LRIC+ de la terminación es inferior cuanto
mayor sea la cuota de mercado o el volumen de demanda, debido a la
existencia de costes comunes que posibilitan economías de escala.
Respecto a la reducción al 20% de la cuota de mercado solicitada por Orange,
aunque la CE aconseja el uso de dicha cuota, también señala en la
Recomendación que las ANR pueden desviarse de la misma en función de las
condiciones nacionales del mercado. En la consulta pública del modelo inicial
se estimó más apropiada una cuota del 30%, debido a que en aquel momento
el cuarto operador móvil disponía de una cuota de mercado significativamente
menor que los demás OMR. Actualmente, esta situación no difiere en medida
suficiente, ya que si bien el cuarto operador móvil ha crecido en cuota de
mercado frente a los tres operadores tradicionales, estos últimos deben
dimensionar su red para una mayor demanda, al incorporar en su red a los
OMV. Por ello, se ha estimado apropiado mantener la misma cuota de mercado
para el operador hipotético eficiente que en el modelo inicial, esto es, un 30%.
2.3 Características geográficas nacionales
Telefónica y Vodafone manifestaron que deberían incluirse en el módulo
geográfico los mayores costes ligados a la realidad territorial española, donde
existen dos grandes archipiélagos –Baleares y Canarias–, con una gran
afluencia de turistas, y dos ciudades autónomas en el continente africano que
suponen mayores costes de equipos de transmisión, estaciones y cables
submarinos y personal específico de gestión.
Análisis
Se aclara que las peculiaridades geográficas insulares sí son tenidas en cuenta
en el modelo, mediante la conexión específica de las islas Baleares y Canarias
a la península con enlaces de cable submarino. Concretamente, como se
69
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/consult-model-couts-reseau-mobile-oct2013.pdf
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especifica en la documentación del modelo, se han configurado 3 enlaces de
conexión por cableado submarino entre los siguientes puntos:
• Enlace Palma – Barcelona: 206 km.
• Enlace Las Palmas de Gran Canaria – Santa Cruz de Tenerife: 69 km.
• Enlace Santa Cruz de Tenerife – Sevilla: 1.364 km.
Por consiguiente, los costes subyacentes de conectividad ya se encuentran
incluidos en el modelo y no se considera necesaria la definición de geotipos
específicos para estas áreas.
A pesar de no tener enlaces entre todas las islas pertenecientes a un
archipiélago o conexión específica entre las ciudades de Ceuta y Melilla con la
península, como consecuencia de su proximidad geográfica relativa, su
inclusión en el modelo no tendría impacto material en la precisión de los
resultados, debido a la baja incrementalidad asociada al servicio de terminación
de voz que suponen las infraestructuras de transporte de alta capacidad del
backbone.
Por tanto, no se considera necesario realizar cambios específicos en el modelo
con respecto a las características geográficas particulares de los archipiélagos
y ciudades autónomas.
2.4 Estacionalidad de la demanda
Los tres operadores estuvieron de acuerdo en la incorporación al modelo del
factor de estacionalidad de la demanda, pero lo estiman insuficiente y cada uno
de ellos sugiere aplicar sus respectivos factores, de acuerdo a sus propias
estimaciones.
Análisis
El modelo no dispone de geotipos específicos para turismo o zonas costeras, ni
para tráfico doméstico ni de roaming. En consecuencia, no es posible
diferenciar las horas cargadas de las zonas turísticas y no turísticas, como
pretenden los operadores.
En el caso del tráfico nacional o doméstico, en la consulta pública se describió
el procedimiento utilizado para calcular la hora cargada de voz y datos,
teniendo en cuenta las diferencias de tráfico mensuales con respecto al
trimestre a lo largo del año. Así, se consideró apropiado ajustar al alza la hora
cargada para tener en cuenta los picos estacionales del tráfico nacional. El
factor de ajuste obtenido para la voz era de 1,05.
No obstante, se han utilizado los datos de los diferentes operadores, así como
la información de CNMC Data para, siguiendo un procedimiento similar al
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comentado por Telefónica, clasificar los diferentes municipios en turísticos o no
turísticos, calculando sus respectivos factores de estacionalidad. Con dichos
resultados se obtiene un único factor medio de estacionalidad entre ambas
zonas usando como ponderador el tráfico de cada zona.
Siguiendo esta metodología, el resultado obtenido como factor de
estacionalidad para los servicios de voz domésticos es 1,05, de manera que se
ve confirmado el valor obtenido en la consulta pública para el tráfico de voz
nacional, aunque éste fuera calculado de forma alternativa. Por tanto, no se
estima necesaria su modificación.
Sobre la propuesta de Orange y Vodafone de aplicar o sumar la estacionalidad
de los servicios de roaming a la estacionalidad de los servicios domésticos, se
señala que ambos servicios son tratados de forma diferenciada en el modelo,
tanto para voz como para datos, y por tanto disponen de sus propias horas
cargadas independientes.
Aunque Orange afirma que la estacionalidad de la voz es superior a la de
datos, la información proporcionada por los operadores y publicada en el
Informe sobre la estacionalidad del servicio mayorista de datos en itinerancia
en España
70
, demuestra lo contrario, puesto que se observa que el servicio
mayorista de roaming de datos presenta una componente estacional muy
superior a la voz.
Finalmente, teniendo en cuenta la metodología aplicada para el cálculo del
factor de estacionalidad de los servicios de datos roaming-in, explicada en el
informe anterior
71
, se obtiene un factor de estacionalidad de 1,52 y para los
servicios de voz roaming in un factor de 1,16. Dado que para la elaboración de
dicho informe se utilizó información más actualizada, se ha estimado pertinente
modificar el factor de ajuste adicional de los servicios de roaming-in de voz y
datos para ajustarlos a los nuevos valores:
• Factor ajuste voz roaming-in = 1,16 (antes 1,25)
• Factor ajuste datos roaming-in = 1,52 (antes 1,36)
El impacto del cambio en el factor de roaming-in es superior a un 2% de
subida, aunque hay años en que el impacto no es uniforme.
70
Informe INF/DTSA/088/16, aprobado por la CNMC el 7 de julio de 2016.
71
Sólo se incluyen en la zona estacional aquellos municipios en los que el pico de roaming y doméstico
coinciden en verano (o invierno para las Islas Canarias). Se prorratea el factor de estacionalidad del
servicio roaming-in por el tráfico doméstico de las diferentes zonas en lugar del tráfico de roaming-in, para
evitar extender el efecto de la estacionalidad más allá de do nde se concentra realmente el tráfico de
roaming.
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2.5 Tráfico 4G
Orange manifestó que el tráfico 4G no debía ser tenido en cuenta en el modelo,
porque, a pesar de haberse avanzado significativamente en el despliegue de
redes 4G/LTE, los usuarios finales todavía no utilizan de forma masiva esta
tecnología. Además, consideran que la red 4G no se dimensiona con criterios
de cobertura o de tráfico, sino para garantizar más throughput de datos,
desembocando en un dimensionado de backhaul con mayores economías de
escala, que no deberían extrapolarse a la voz.
Vodafone alegó que, si bien la tecnología 4G es más eficiente, dichas
eficiencias deberían ponerse de manifiesto en años posteriores, ya que el
lanzamiento comercial en España tuvo lugar en julio de 2015.
Análisis
De acuerdo con la información del mercado, el lanzamiento comercial del
servicio 4G tuvo lugar en 2013 de forma limitada, y generalizada a partir de
2014. Así se refleja en el modelo a partir de las estadísticas de tráfico de datos
facilitadas por los operadores móviles y el porcentaje del mismo vehiculado a
través de la red 4G. Con base en esta información, en el modelo se observa
que ya en 2015 el porcentaje de tráfico 4G del operador hipotético modelado es
importante –33,7%– y en 2016 se proyectaba alcanzar un 40%.
Se observa además que la tecnología 4G es utilizada ampliamente por los
usuarios en la actualidad. Asimismo, aunque la red 4G/LTE se utiliza por el
momento para servicios de datos y no de voz
72
, se comparten una gran
cantidad de elementos de red con las tecnologías 2G/3G para la provisión de
todos los servicios (emplazamientos, equipos de transmisión, etc), lo que lleva
a que el coste incremental de la terminación de voz varíe por el hecho de que
la red incorpore la tecnología 4G.
Así pues, dada la realidad del mercado nacional, se cree adecuado continuar
con el escenario actual de inclusión de la tecnología 4G. Igualmente, se
mantiene sin cambios las proyecciones de demanda de datos de la consulta
pública, puesto que no han sido cuestionadas por los operadores.
Análogamente, otros países que han actualizado recientemente sus modelos
incorporan la tecnología 4G y se espera que las sucesivas actualizaciones del
resto de países también la incluyan de forma generalizada.
72
En el modelo el porcentaje de tráfico de voz sobre 4G es del 1% en 2017 y 8% en 2020.
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2.6 Tecnología Single-RAN
Los equipos de acceso radio Single-RAN se caracterizan por gestionar
simultáneamente la prestación de servicios móviles bajo tecnologías 2G, 3G y
4G mediante un único equipo.
Respecto de los porcentajes de migración de los equipos de acceso radio hacia
la tecnología Single-RAN, Telefónica señalaba que consideraba difícil que en
todos los geotipos se alcanzase el 100% de sustitución en el año 2018, siendo
más probable llegar al 95% de toda la planta.
Vodafone proponía un calendario de sustitución más suave, en la que ningún
geotipo migre completamente a la tecnología Single-RAN hasta el año 2029.
Orange manifestaba que las eficiencias conseguidas en el modelo con la
tecnología Single-RAN frente al escenario tradicional eran excesivas
73
,
debiéndose verificar que el Single-RAN no estuviera contribuyendo a un
incremento de costes de cobertura y a la infravaloración de costes
incrementales de tráfico. Y también alegaba que resultaba incongruente que no
se incorporasen costes de desmontaje en el modelo para adaptarse a la mejora
tecnológica Single-RAN.
Análisis
Los porcentajes de sustitución de equipos de acceso radio por los equipos
multitecnología Single-RAN de cada geotipo corresponden a la información
aportada por los operadores sobre el estado de despliegue de la red en el
ejercicio 2014, donde se incluía si cada emplazamiento disponía o no de la
tecnología Single-RAN. Por tanto, la DTSA consideró el calendario de
migración apropiado con la realidad observada.
Con respecto a la proyección a futuro, los operadores dieron indicaciones de
mejora en la tasa de sustitución Single-RAN para el año 2015 en las reuniones
técnicas mantenidas al respecto, construyéndose a partir de dicha información
y el histórico, una proyección para cada geotipo. Ahora bien, los operadores
estaban de acuerdo en que dicha proyección es demasiado optimista, por lo
que se modificó por una proyección más realista, en la que la migración
completa de la red de acceso a Single-RAN se completaba en 2020:
73
En la co nsulta pública se mues tra que el resultado del modelo sería un 3 2,81% más elevado en un
escenario sin migración a Single-RAN.
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El efecto de esta modificación en el modelo es de todas formas poco
importante, inferior al 0,1%.
La DTSA planteó descartar la propuesta de calendario de sustitución de
Vodafone debido a que parte de unos porcentajes que son más bajos para el
2015 que los que se observan en su red para el ejercicio 2014.
Con respecto a las alegaciones de Orange, aun existiendo costes de
desmontaje de equipos por la actualización a Single-RAN, dicho coste no debe
ser incorporado al coste LRIC de terminación, sino que debe ser repartido al
resto de servicios de la operadora. Asimismo, la tecnología Single-RAN supone
una eficiencia en costes de red que, evidentemente tiene su repercusión en la
terminación de voz, ya que los equipos de acceso son multitecnología y tanto
su coste como su mantenimiento son menores que los equipos de acceso radio
tradicionales. Sin embargo, la sustitución de equipos tradicionales por Single-
RAN no afecta a las consideraciones de cobertura, puesto que simplemente se
realiza una sustitución de equipos una vez realizado el dimensionado.
Por su parte, se ha tenido en cuenta la alegación de Orange respecto a que las
eficiencias conseguidas con la tecnología Single-RAN son excesivas en el
modelo, estimándolas Orange en su red del orden de 25%. Así, dado que
existen pocas referencias de modelos con tecnología Single-RAN disponibles,
se propuso aplicar un enfoque conservador, y se ha aumentado el coste
unitario de los equipos Single-RAN un 50%. Asimismo, se ha corregido la
tendencia de costes a futuro del CAPEX de estos equipos, pasando de 3% a -
3%.
El impacto estimado de este cambio es relevante en el periodo 2015-2020,
incrementándose el coste BU-LRIC puro entre 4% y 6%, dependiendo del año,
y reduciéndose a futuro.
2.7 Parámetros de entrada al modelo
Orange y Vodafone propusieron cambios en diversos parámetros técnicos.
Concretamente:
USO DE SINGLE-RAN POR GEOTIPO
GEOTYPE 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
MOTORWAY 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
HIGHSPEEDRAIL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
URBAN_DENSE 82% 94% 100% 100% 100% 100% 100%
URBAN 84% 96% 100% 100% 100% 100% 100%
SUBURBAN_DENSE 77% 88% 98% 100% 100% 100% 100%
SUBURBAN 75% 86% 95% 98% 100% 100% 100%
RURAL-NON MOUNTAINOUS 79% 90% 95% 98% 99% 100% 100%
RURAL-MOUNTAINOUS 80% 92% 95% 95% 99% 100% 100%
RURAL_SPREAD-NON MOUNTAINOUS 79% 91% 92% 95% 98% 99% 100%
RURAL_SPREAD-MOUNTAINOUS 78% 90% 92% 95% 98% 99% 100%
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• Codificación de la voz 2G: Orange propuso una codificación a 16 kbps
en vez de 13 kbps.
• Recargos sobre el CAPEX invertido y OPEX recurrentes: Orange
consideró que los recargos no recurrentes por planificación de red y
equipamiento para backhaul están infravalorados, así como los OPEX
recurrentes, proponiendo valores más elevados.
• Radio de celda LTE y máximo de portadoras: Vodafone propuso sus
propios valores de red para los radios de celda LTE con espectro 800
MHz y de máximo de portadoras por celda.
• Espectro: Vodafone detectó una errata en el traspaso de 6 MHz de
espectro en la banda 2100 MHz para el año 2017.
Análisis
Tras analizar los comentarios de los operadores se ha estimado lo siguiente:
• Codificación de la voz 2G: el estándar GSM utiliza el valor del modelo
(13 kbps), por lo que no se estima conveniente modificar dicho valor.
• Recargos sobre el CAPEX y OPEX: los porcentajes de TREI
74
indicados
por Orange, se consideran elevados, y podrían resultar aplicables
cuando gran parte de las inversiones en 4G se han completado y, por
tanto, el nivel de inversión relativo es reducido, o podrían corresponder a
planificaciones de trabajo poco eficientes. En cualquier caso, en un nivel
promedio de inversión, estas cifras deberían ser más reducidas. Así, el
modelo presenta un porcentaje de TREI más adecuado a la realidad de
los operadores. Con respecto al OPEX, los ratios OPEX/CAPEX
propuestos en el modelo son más altos que los propuestos por Orange,
por lo que no se estima su propuesta de modificación.
• Radio de celda 800 MHz y portadoras 4G: los radios de celda de
Vodafone ya se encuentran alineados con los datos de entrada de dicho
parámetro en el modelo, por lo que no se estima necesario cambiarlos.
Sin embargo, se estima oportuna la actualización del número de carriers
máximo 4G por emplazamiento del modelo, basado en el uso de 3
portadoras por celda para las bandas de 800 MHz, 1800 MHz y 2100
MHz, actualizándose ese parámetro en el modelo a 9 portadoras por
emplazamiento, en lugar de 6.
El impacto de este ajuste es irrelevante, suponiendo una ligera
reducción del coste LRIC inferior al 0,01%.
• Espectro: se ha corregido la incidencia detectada por Vodafone respecto
al incorrecto traspaso de 6 MHz de la banda 2100 MHz, además de
74
Trabajos realizados para el inmovilizado.
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haberse actualizado el modelo para eliminar las bandas regionales que
no son utilizadas en todas las regiones.
El impacto de esta corrección en el coste LRIC de la terminación es
poco material, inferior al 0,1%.
Adicionalmente, se han realizado las siguientes evoluciones sobre el modelo,
tras observar los siguientes efectos:
• Corrección de la tendencia de coste de líneas alquiladas: se ha
corregido la tendencia creciente del coste unitario de líneas alquiladas
de backhaul y backbone que producía resultados incoherentes en
determinados escenarios y se ha alineado con la tendencia decreciente
observada en la serie histórica.
El impacto de este ajuste representa un descenso del coste LRIC de la
terminación de aproximadamente un 1% en el periodo 2017-2019.
• Ajuste del backbone: a partir del 2020 en adelante, se ha observado que
los costes del backbone se incrementaban de manera exagerada,
porque el límite de capacidad de los enlaces de backbone era de 10
Gbps y, dada la proyección exponencial de consumo de datos futura, el
coste de dimensionado de la red de backbone se eleva
extraordinariamente, al simular dicho incremento de capacidad con
tecnología actual. Teniendo en cuenta los avances tecnológicos
esperados a futuro, se han introducido en el modelo enlaces de mayor
capacidad (40 y 100 Gbps) con precios apropiados, para que los costes
a futuro sean más razonables.
El impacto de este ajuste representa un descenso relevante del coste
LRIC de la terminación superior al 4% para el periodo en cuestión. El
efecto más significativo se obtiene en los servicios de datos, que se
reducen de manera considerable.
2.8 WACC
Orange comentó que la valoración del WACC era inadecuada, al no recoger las
especificidades del mercado móvil, puesto que se basa en un tratamiento
homogéneo de los riesgos en los mercados fijos y móviles para todos los
operadores, a diferencia de lo que sucede en otros países. El WACC móvil en
España tiene en cuenta el riesgo de los países donde se ubica la matriz del
grupo, siendo aun así de los más bajos respecto a países de nuestro entorno,
pese al mayor riesgo país. Según la operadora, tanto Reino Unido como
Francia disponen de un valor de WACC móvil superior al español, al igual que
Italia y Portugal, con riesgo de país comparable a España.
Teniendo en cuenta que se trata de un modelo prospectivo a largo plazo,
Telefónica manifestó aconsejable aplicar un WACC basado en el promedio de
los últimos cuatro años para reducir la influencia de los efectos coyunturales en
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los parámetros empleados para su cálculo, tales como la actual situación de
reducción progresiva de la tasa libre de riesgo y el coste de la deuda
corporativa debidos a la política del Banco Central Europeo. Adicionalmente,
Telefónica solicitó
75
incrementar al alza en 100 puntos básicos la tasa libre de
riesgo utilizada para el cálculo del WACC, de acuerdo al estudio
76
elaborado
por The Brattle Group para la CE.
Vodafone también consideraba más razonable utilizar un WACC promedio
basado en los últimos 5 años, en lugar de la muestra aislada de 2016, para
estimar el valor futuro de un periodo que se extiende hasta 2029 y, por tanto,
con gran incertidumbre.
Análisis
En primer lugar, debe señalarse que la CNMC tramita cada año un expediente
específico para el cálculo de la WACC de Telefónica, Telefónica Móviles,
Vodafone y Orange. Es allí donde deben valorarse todas las propuestas sobre
cálculo de la WACC. En todo caso, a continuación se aportan una serie de
comentarios sobre las alegaciones realizadas.
Con respecto a lo alegado por Orange, no se considera oportuno definir un
WACC diferenciado entre las actividades de fijo y móvil, puesto que la propia
realidad del mercado nacional está caracterizada por la existencia de una
competencia entre operadores convergentes fijo-móvil, como es el caso de la
propia Orange. Por su parte, en lo referente a la tasa libre de riesgo, ésta se
estima de manera particular para España, sin tener en cuenta el riesgo de los
países donde se ubica la matriz del grupo, siendo además el valor calculado
común a todos los operadores. Sí se tiene en cuenta en la metodología de
cálculo del WACC el coste medio de la deuda del grupo en el que el operador
está integrado, pero las metodologías aplicadas para su parametrización son
muy variadas en cada país, como lo demuestra el informe realizado por Brattle
Group a petición de la CE sobre las diversas metodologías empleadas por cada
país europeo en el cálculo del WACC
77
.
El modelo calcula el coste incremental de manera prospectiva para una
sucesión de años. Por tanto, utilizar valores de WACC retrospectivos, tales
como el calculado como promedio de años anteriores, no tendría sentido por
carecer de representatividad sobre años futuros. En un entorno internacional
marcado por (i) las bajas tasas de interés generalizadas y (ii) la voluntad del
Banco Central Europeo de mantener las bajas tasas de interés en un futuro
prolongado en el tiempo, parece razonable esperar que el WACC para el
75
Alegación recibida el 19 de diciembre de 2016, fuera del plazo otorgado para la consulta pública.
76
“Review of approaches to estimate a reasonable rate of return for investments in telecoms networks in
regulatory proceedings and options for EU harmonization”.
77
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-publishes-study-common-approach-
calculation-weighted-average-cost-capital-telecoms
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periodo regulatorio de aplicación de precios de terminación (2017-2020) sea
bajo. Es decir, es un mejor predictor del WACC de los próximos años el WACC
de 2016 que el promedio de años anteriores. Por tanto, no estaría justificada la
aplicación de promedios de WACC de períodos anteriores, con la mera
intención instrumentalista de lograr el objetivo de subir el WACC y así elevar el
coste LRIC de terminación.
El valor medio del WACC aprobado para 2016
78
se reduce significativamente
en este ejercicio hasta llegar al 6,25%. Aunque en la consulta pública el WACC
aplicado del 8,22% era el del ejercicio 2015, se ha modificado el modelo para
incorporar el nuevo WACC del ejercicio 2016.
Esta reducción del WACC es muy importante y está ligada a la coyuntura
financiera actual y también a la disminución en la estimación de la prima de
riesgo de mercado. La reducción del WACC de 8,22% a 6,25% implica una
reducción aproximada del 5% del coste calculado para el servicio LRIC de
terminación móvil. En todo caso, el valor del WACC propuesto respeta la
metodología aprobada por la CNMC y refleja la tendencia continuista de
descenso observada en las WACC los últimos años.
Por último, con respecto a la recomendación del estudio de Brattle de
incrementar al alza la tasa libre de riesgo para compensar el descenso en las
rentabilidades de los bonos nacionales debido al programa de expansión
cuantitativa de compra de bonos del Banco Central Europeo, cabe señalar que
en la última revisión de la WACC no se propuso ajustar el cálculo de la tasa
libre de riesgo en dicho sentido
79
. En todo caso, es un aspecto que se está
analizando en el procedimiento de revisión de la WACC del ejercicio 2017.
2.9 Costes comerciales mayoristas
Respecto al coste comercial mayorista asociado a la interconexión, parámetro
proveniente de la contabilidad regulatoria y que supone la reducción más
significativa del coste de terminación LRIC, los operadores manifestaron que no
se observaba una disminución de las cuantías que componen estas cuentas
financieras en los últimos años –fundamentalmente costes de sistemas y
personal asociado a la facturación y gestión de la interconexión–, que
justificasen dicha reducción. En su opinión, se produce un efecto auto inducido
de reducción del coste de terminación, como consecuencia de los repartos
efectuados en el sistema de contabilidad en función de dichos ingresos.
78
WACC/DTSA/002/16.
79
Tampoco fue solicitado por ningún operador.
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Análisis
Gran parte del coste de la contabilidad asociado a la actividad comercial
mayorista se calcula en función de los ingresos del servicio mayorista de
terminación, por lo que el descenso de la terminación repercute en dicho coste,
mientras que a nivel de activos implicados en dicha tarea (personal, sistemas
de tarificación) no se han producido eficiencias tan significativas como las que
se observan en la reducción de dicha cuenta contable.
A falta de referencias internacionales para la estimación de este parámetro,
conviene tener presente la reducción de los costes de terminación
experimentada en los últimos años en las redes de los operadores y que se
han visto reflejadas en la contabilidad regulatoria. Por tanto, resulta lógico que
se observe un descenso similar en los costes mayoristas comerciales. De
hecho, también se ha producido un descenso progresivo y pronunciado de los
costes comerciales mayoristas de interconexión en la contabilidad de la red fija
de Telefónica.
En consecuencia, la DTSA estimó conveniente mantener el valor del coste
comercial mayorista de la consulta pública del modelo BU-LRIC.
3.- Ajustes realizados tras la consulta pública del modelo BU-LRIC.
Analizadas las alegaciones de los operadores, el modelo BU-LRIC fue
modificado para incorporar las siguientes mejoras:
• Actualización de los factores de ajuste de la estacionalidad de voz y
datos para servicios roaming-in.
• Modificación del calendario de sustitución de equipos radio por equipos
Single-RAN.
• Aumento de los costes unitarios asociados a equipos Single-RAN y
corrección de la tendencia de coste CAPEX.
• Aumento del número de carriers 4G por emplazamiento.
• Corrección del traspaso de espectro en la banda 2100 MHz y
eliminación de bandas regionales.
• Corrección de la tendencia de coste de las líneas alquiladas.
• Ajuste de enlaces de backbone a futuro.
• Aplicación del último WACC aprobado (ejercicio 2016).
El resto de parámetros, tales como el coste comercial mayorista, se
mantuvieron invariables respecto a la consulta pública del modelo.
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Los resultados del coste de terminación de voz del modelo BU-LRIC
actualizado y presentados en la consulta pública del mercado se muestran en
la siguiente tabla:
Coste BU
-
LRIC
Terminación de voz
(cent€/min)
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Resultados
consulta
pública mercado
0,54 0,65 0,57 0,61 0,60 0,58
4.- Ajustes realizados tras la consulta pública del mercado
En el marco de consulta pública sobre la revisión del mercado mayorista de
terminación en redes móviles individuales los operadores han formulado
alegaciones con respecto a la metodología empleada en la modelización de los
costes conforme a un modelo BU-LRIC y los costes BU-LRIC puros que se
desprenden de dicho modelo.
A raíz de dichas alegaciones se ha considerado pertinente realizar
modificaciones en dos elementos que afectan a los resultados del modelo BU-
LRIC: (i) la tecnología Single-RAN y 4G y (ii) los costes comerciales
mayoristas.
Si bien en el Anexo 7 se abordan las cuestiones puestas de manifiesto por los
operadores en sus alegaciones, en la medida que hay alegaciones que afectan
a los resultados del modelo BU-LRIC se exponen a continuación las
modificaciones efectuadas en dicho modelo, los argumentos que las justifican
así como los resultados que se derivan de las mismas.
• Respecto a la tecnología Single-RAN y 4G
Orange ha manifestado su disconformidad con la inclusión del tráfico 4G en el
modelo, debido a que su uso está asociado por el momento a los servicios de
datos, y el crecimiento tan significativo de estos servicios condiciona el
dimensionado del modelo, desembocando en precios unitarios más reducidos.
Por su parte, también las eficiencias de la tecnología Single-RAN hacen que el
precio unitario de la voz baje, por lo que consideran necesaria su revisión.
El crecimiento exponencial de la demanda de datos que se observa en el
mercado, ha obligado a los operadores a desplegar una red de acceso radio
4G y evolucionar la infraestructura core hacia redes multiservicio en IP para (i)
por una parte, satisfacer dicha demanda creciente de datos mediante una
tecnología eficiente y (ii) obtener eficiencias a medio-largo plazo cuando todos
los servicios del operador, incluyendo la voz, pasen a IP tanto en la red de
acceso como en la red core.
La inclusión de la tecnología 4G y su tráfico correspondiente en el modelo son
inherentes a la realidad del mercado móvil, donde las redes de los operadores
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están adaptándose al crecimiento de los servicios de datos y evolucionando en
paralelo los servicios de voz hacia IP. Igualmente, la tecnología Single-RAN
incluida en el modelo BU-LRIC corresponde a la realidad operativa del
despliegue radio de los operadores, que se encuentran actualmente en una
fase de migración de sus estaciones base hacia dicha tecnología.
Por tanto, tal y como se expone en el Anexo 7, se considera absolutamente
necesaria la inclusión tanto de la tecnología y tráfico 4G como de la tecnología
Single-RAN en el modelo BU-LRIC.
Ahora bien, se ha de tener en cuenta lo manifestado por Orange en relación al
riesgo de que la introducción de tales mejoras tecnológicas pudiera estar
produciendo en el modelo unas eficiencias demasiado altas, que afectarían al
precio de terminación. Aunque el objetivo del modelo es representar los costes
de un operador eficiente, también se debe respetar el principio de que dicho
operador eficiente se corresponda con la realidad de despliegue tecnológico de
los operadores nacionales, de forma que no se estén incluyendo mejoras o
avances tecnológicos que no se correspondan con las desplegadas por los
operadores nacionales en el marco temporal en cuestión.
Revisando estos aspectos se reconoce que, si bien los operadores informaron
del estado de migración de su red hacia la tecnología 4G y Single-RAN
aportando datos al respecto en 2015 y 2016, existe siempre un cierto grado de
incertidumbre sobre las proyecciones a futuro en la evolución de la red.
Así, se ha observado que en el marco temporal contemplado de 2018 a 2020,
hay dos factores relacionados con las proyecciones hipotéticas de eficiencias
tecnológicas que influyen especialmente en los resultados de terminación de
voz: (i) la transición de uso del espectro de la banda 2100 MHz desde UMTS a
LTE y (ii) la migración de los equipos tradicionales radio hacia la tecnología
Single-RAN.
En el primer caso, se ha detectado una transición especialmente abrupta del
espectro 2100 MHz hacia la tecnología 4G en 2018, que a pesar de estar
basada en las proyecciones de algunos operadores, resulta extrema. En lugar
de pasar 2/3 del espectro disponible en dicha banda en un único año, se
considera más razonable suavizar dicha transición en dos años.
Respecto al segundo aspecto mencionado por Orange sobre las excesivas
eficiencias consideradas en el modelo en relación a la tecnología Single-RAN,
se consideran proporcionadas las medidas ya incluidas en el modelo de
aumento del coste unitario de los equipos Single-RAN, como consecuencia de
la consulta pública BU-LRIC. Sin embargo, se ha considerado adecuado
atenuar la transición hacia esta tecnología, y aunque se continúa completando
la migración en 2020, en los años previos es algo más progresiva. En
particular, se pasa a considerar que la migración hacia Single-RAN para los
geotipos suburbanos se completa en 2019 en vez de 2018.
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• Respecto a los costes comerciales mayoristas
Los operadores coincidieron en señalar en la consulta pública del modelo BU-
LRIC que los costes comerciales mayoristas han disminuido de forma
desproporcionada con respecto a los anteriores. Vodafone incide en este
aspecto en sus alegaciones al documento de la DTSA sometido a consulta
pública, proponiendo desvincular totalmente la parte de coste ligada a ingresos
de terminación de este factor procedente de la contabilidad, puesto que las
sucesivas reducciones del precio de terminación provocan la consiguiente
reducción de este factor.
Esta Comisión ya se ha manifestado respecto al ineludible efecto de
disminución del coste unitario comercial mayorista calculado de conformidad
con la metodología de contabilidad de costes regulatoria, debido a la
vinculación a ingresos de ciertas asignaciones de costes incluidos en este
elemento de coste.
La falta de disposición de una referencia alternativa para el cálculo de este
parámetro, obliga a utilizar en el modelo BU-LRIC la referencia de coste de la
contabilidad regulatoria.
Sin embargo, se coincide con los operadores en señalar que las reglas de
asignación de costes de la contabilidad producen un efecto auto-inducido de
reducción de este parámetro no ligado realmente a los costes de equipos y
personal vinculados a este parámetro.
De hecho, este parámetro es el factor de coste que mayor reducción presenta
con respecto a su valor anterior, pasando de 0,35 cent€/min a 0,11 cent€/min.
Asimismo, se observa que al seguirse aplicando el precio de terminación de la
revisión del mercado precedente de 1,09 cent€/min, realmente en la práctica se
está aplicando un coste comercial mayorista de 0,35 cent€/min en el mercado
para el año 2017, que no coincide con los valores aplicados en el modelo BU-
LRIC para ese mismo año, donde se establece su valor en 0,11 cent€/min. Esta
discordancia entre el modelo y la realidad es de especial relevancia respecto a
este parámetro, ya que si bien se ha producido una disminución en los costes
de red que componen el precio de terminación, la reducción de este parámetro
es mucho más significativa.
Se produce, por tanto, un efecto de reducción abrupta del precio de terminación
por la actualización de este parámetro en el modelo, que parece contraintuitiva
y alejada de un entorno real donde los activos y costes operativos ligados a
este factor no se han reducido en la misma proporción.
En consecuencia, visto que (i) existe un salto cuantitativo de envergadura entre
los dos valores de este parámetro procedentes de la contabilidad, que no se
ajusta a la reducción en costes en que incurriría un operador eficiente y (ii) no
se dispone de otras referencias que permitan calibrar este parámetro de
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manera más precisa, se considera que los costes de comercialización se
reducirán de manera progresiva hasta situarse en 0,11 cent€/min en 2020.
Una vez tenidas en cuenta las modificaciones de los parámetros anteriores en
el modelo BU-LRIC, se obtienen los siguientes costes BU-LRIC puro para el
servicio mayorista de terminación de voz móvil.
Coste BU
-
LRIC
Terminación de voz
(cent€/min)
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Resultados proyecto de
medida 0,78 0,70 0,66 0,64 0,63 0,60
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ANEXO 6. IMPACTO ECONÓMICO DE LA PROPUESTA
[CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
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ANEXO 7: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
Las alegaciones de los operadores se han agrupado en función del asunto
principal abordado y se han vinculado a la sección correspondiente en el
documento sometido a consulta pública.
II. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
II.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO
II.2.1. Revisión de la definición del mercado de producto desde un punto
de vista prospectivo
Telefónica considera que una correcta definición del mercado de producto
debería tener en cuenta el efecto de las restricciones indirectas, derivadas de la
creciente sustitución en el nivel minorista de los servicios tradicionales de voz
por los servicios OTT. Según este operador, este aspecto pone en cuestión la
necesidad de mantener una definición de mercado como la propuesta, que
lleva per se a la consideración de cuotas de mercado del 100%.
Telefónica señala que hay cada vez más usuarios que acceden a Internet a
través de un dispositivo móvil. Estos usuarios realizan un consumo unitario
creciente de datos, y paulatinamente incrementan el uso que hacen de
servicios OTT para llevar a cabo comunicaciones personales. Para este
operador, este fenómeno da lugar a una restricción competitiva significativa a
los productos tradicionales de voz y mensajes de voz. Telefónica no considera
que estos servicios tradicionales (voz, mensajes) sigan dinámicas diferentes,
sino que simplemente la aparición de alternativas se ha producido en
momentos diferentes, lo que llevaría a que paulatinamente la reducción en el
consumo de servicios tradicionales de voz sea equiparable a la que ya han
experimentado los mensajes.
Por último, Telefónica sostiene que en la actualidad el servicio de terminación
móvil de un operador es perfectamente sustituible por un servicio de
transmisión de datos provisto a partir de la red de telecomunicaciones desde la
que se está proporcionando el acceso WiFi. Según este operador, si el
operador móvil en cuya red se quiere terminar la llamada elevara el precio por
encima de un determinado nivel, los usuarios llamados podrían de forma
inmediata optar por recibir dichas llamadas de forma idéntica, simplemente
usando una App y conectándose a la red WiFi. Telefónica destaca a este
respecto que la penetración de smartphones alcanza ya el 81% de la población
y el uso del WiFi ha demostrado ser enormemente popular.
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Respuesta a las alegaciones
Los argumentos sobre la capacidad de sustitución de los servicios OTT a nivel
minorista e incluso a partir de las redes WiFi (con respecto a las redes móviles
tradicionales) son de carácter cualitativo y teórico, esto es, toman como base el
comportamiento que el usuario final potencialmente podría llevar cabo a tenor
de las nuevas posibilidades que ofrecen los servicios OTT, las redes de banda
ancha móvil y las redes WiFi. Sin embargo, la evidencia del mercado español
no corrobora las asunciones de Telefónica acerca de la dinámica de los
procesos de sustitución. De hecho, Telefónica se refiere a datos de la
consultora Deloitte para los mercados alemán y británico a fin de demostrar la
importancia creciente de nuevos factores de dinamización del mercado como la
VoIP móvil o los servicios de mensajería instantánea, o la reducción paulatina
en el uso de las llamadas de voz o mensajes tradicionales.
El análisis de la sección II.2.1 analiza las tendencias del mercado que apunta
Telefónica en sus alegaciones; esto es, el notable incremento de las líneas
móviles con banda ancha móvil, que soportarían aplicaciones OTT
potencialmente sustitutivas del servicio de telefonía móvil. Sin embargo, los
resultados muestran que el tráfico de minutos de voz por línea móvil ha seguido
creciendo, lo cual contrasta con el descenso notable del tráfico de SMS por
línea. Ante estos resultados, no se puede inferir, como hace Telefónica, que la
dinámica de los dos servicios tradicionales de voz y SMS sea la misma y la
diferencia radique en que ese mismo patrón de sustitución se vaya a producir
más tarde en el tiempo. Más allá del modo en que se quiera formular y
presentar esta tendencia de mercado, el hecho relevante es que el uso de la
telefonía móvil sigue en aumento. Este resultado podría ser incluso compatible
con un mayor uso de las llamadas online, que la SSR en absoluto pone en
cuestión, y que contribuiría al desarrollo de comunicaciones que en el pasado
no se hubieran producido y que, por tanto, no necesariamente sustituirían los
modos de comunicación tradicionales (al menos en medida apreciable).
A este respeto, se debe tener presente que en un análisis prospectivo la
autoridad regulatoria debe formular hipótesis lo más robustas posibles sobre el
desempeño del mercado en el horizonte temporal contemplado, sobre la base
de la evidencia más reciente del mercado nacional en cuestión y la información
disponible sobre los modos de consumo de los usuarios (por ejemplo, el panel
de hogares).
II.2.2. Impacto del origen de la llamada en la definición del mercado de
producto
Orange considera que los tráficos provenientes de fuera del Espacio
Económico Europeo deberían quedar excluidos del ámbito de la definición del
mercado de referencia, puesto que los mismos son ajenos a los objetivos
auspiciados por la normativa sectorial de telecomunicaciones.
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Según Orange, la regulación del mercado de terminación a nivel comunitario y
español no puede surtir efectos más allá del EEE, por lo que los operadores
activos en el mercado español deberían tener plena libertad para decidir las
estrategias que les permitan corregir la actual situación de desventaja
competitiva en que se encuentran respecto de los operadores activos en países
terceros.
Respuesta a las alegaciones
En contestación a las alegaciones de Orange, resulta incuestionable que el
marco regulador de las comunicaciones electrónicas en la Unión Europea está
orientado a la consecución de los objetivos del mercado único y la promoción
de los intercambios comerciales entre los Estados miembros. De hecho, este
es uno de los objetivos declarados del marco normativo comunitario, tal y como
expresamente recoge el artículo 8.3 de la Directiva marco al disponer que “las
autoridades nacionales de reglamentación contribuirán al desarrollo del
mercado interior, entre otras cosas, suprimiendo los obstáculos que aún se
opongan al suministro de redes de comunicaciones electrónicas, recursos y
servicios asociados y servicios de comunicaciones electrónicas a nivel europeo
[…]”. En el mismo sentido, la Recomendación sobre el tratamiento normativo
de las tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil tiene entre sus objetivos
la reducción de las divergencias existentes entre países del ámbito comunitario
en materia de control de precios (tanto al nivel de los instrumentos elegidos
para el cálculo de los costes, como al nivel de la aplicación de dichos
instrumentos) así como la reducción de las asimetrías existentes tanto en el
interior de las fronteras nacionales como entre ellas
80
.
Sin perjuicio de estas consideraciones, la delimitación del ámbito concreto de
aplicación de las medidas regulatorias adoptadas por una ANR corresponde en
todo caso a dicha autoridad de reglamentación, en función de los elementos de
hecho y el resultado del análisis de mercado que pueda llevarse a cabo en
cada momento. Este es por ejemplo el caso de los mercados de terminación de
llamadas en redes móviles, donde lo que se regula es la terminación del tráfico
en las redes de los operadores activos en el Estado miembro correspondiente
(siendo éste el ámbito territorial donde la CNMC desempeña sus funciones).
A estos efectos, y como detallaba el informe de la DTSA sometido a consulta,
la problemática invocada por Orange y otros operadores en relación con las
condiciones en que se presta el servicio de terminación en países terceros no
afectan al proceso de definición del mercado de producto, al ser el servicio de
terminación ofertado por los operadores españoles en esencia el mismo, con
independencia de si el tráfico se origina dentro o fuera del EEE.
80
Ver Considerandos 2 y 3 de la Recomendación.
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La posible diferenciación de la regulación ex ante en función del origen de la
llamada es por tanto una cuestión que debe ser valorada en la fase de
imposición de las obligaciones que puedan corresponder, y no en la fase de
definición del mercado de referencia. De hecho, la propuesta de Orange de
excluir el tráfico originado fuera del EEE del conjunto de la regulación en
materia de terminación tendría implicaciones sobre otras medidas de gran
trascendencia, tales como la necesidad de garantizar el acceso a la red, a
pesar de que dicha obligación de acceso no tiene vinculación alguna con la
existencia o no de diferenciales significativos en materia de precios entre
países.
III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN
DE LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN
EL MERCADO
III.2. ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MERCADOS
III.2.1. Poder compensatorio
Telefónica sostiene que la existencia de monopolios bilaterales cuestiona el
argumento de ausencia de poder compensatorio de compra. Según este
operador, la simetría en el poder de compra (derivada del balanceo en el
intercambio de tráficos), unida al fuerte dinamismo competitivo a nivel minorista
(derivado de la pérdida de peso de las subvenciones de terminales, la
generalización de las tarifas planas y una gran innovación), hacen que las
libres negociaciones bilaterales entre operadores móviles sean la mejor manera
de determinar el precio de terminación.
Telefónica interpreta los argumentos sobre la ausencia de poder compensatorio
contenidos en la propuesta sometida a consulta en términos de colusión tácita.
Este operador en particular contesta el razonamiento contenido en la
propuesta, según el cual una subida conjunta de los precios de terminación no
tendría apenas repercusión en los OMR tradicionales, ya que compensarían los
costes por entrega con los ingresos por la prestación del servicio de
terminación, sin necesidad de trasladar dicha subida al precio minorista (en
contraposición con Másmóvil, que al tener una desequilibrio entre tráfico on-net
y off-net sí sufriría un impacto negativo derivado de un incremento global del
precio de terminación).
Según Telefónica, esta aducida acción coordinada al nivel de los precios de
terminación móvil no podría sin embargo acompañarse de una subida en los
precios minoristas, dado que sería necesaria la existencia de una facturación
minorista lineal o cuasilineal que no se da en este nivel (dada por ejemplo la
prominencia de las tarifas planas). No habría, por tanto, en opinión de este
operador, un equilibrio estable que facilitara una subida del precio de
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terminación, ya que cada pareja posible de OMR tendría incentivos a negociar
de forma bilateral (sin que una actuación conjunta frente a Masmóvil fuera por
tanto sostenible).
Vodafone indica que los problemas detectados dada la supuesta ausencia de
poder compensatorio de la demanda entre los operadores móviles (tanto los
OMR como los OMV completos) podrían solventarse con la imposición de la
obligación de no discriminación. De esta forma, el mayor poder compensatorio
de la demanda que tendrían los operadores con mayor cuota de mercado
determinaría unas tarifas de terminación que, necesariamente, habrían de ser
extendidas al resto de operadores.
Respuesta a las alegaciones
Conviene aclarar que los OMR tradicionales, en su condición de operadores
con PSM individual en sus respectivos mercados de terminación móvil, no
precisan de acuerdo tácito alguno para proceder a un incremento de los
precios, al tener no sólo los incentivos sino también la capacidad de fijar
precios de terminación móvil excesivos, en un entorno de ausencia de
regulación ex-ante.
En contraposición con lo que sucedería en un contexto de colusión tácita en
precios, la fijación de precios de terminación excesivos por parte de todos los
operadores es un equilibrio estable porque ésta es la mejor estrategia de cada
operador dadas las estrategias de los demás. En ausencia de regulación ex
ante, al menos uno de los OMR tradicionales (si no todos) fijaría(n) un precio
de terminación móvil elevado y, por tanto, la reacción competitiva más
apropiada de los restantes operadores sería la fijación de precios de
terminación elevados en sus respectivas redes. De lo contrario, el coste de las
llamadas salientes del operador con precios de terminación elevados sería
inferior al coste de las llamadas salientes del/los operador/es con precios de
terminación más bajos, lo que le permitiría por ejemplo competir con tarifas
minoristas más atractivas, o con tarifas planas más agresivas que sus
competidores no podrían igualar.
De hecho, en relación con Másmóvil, la propuesta sometida a consulta
señalaba que el impacto negativo sobre este operador sería consecuencia del
mayor coste asumido por las llamadas originadas por sus clientes finales, en un
contexto donde el peso de las llamadas on-net y off-net no está equilibrado
81
(y
no tanto de la posible existencia de un desbalanceo en el tráfico
intercambiado).
81
El peso de las llamadas off-net sobre el tráfico total de Masmóvil es mayor que en el caso de
los OMR tradicionales.
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En relación a este último aspecto, conviene señalar que la posible falta de
desbalanceo en el tráfico intercambiado y el consiguiente equilibrio financiero
(con precios de terminación simétricos) no implica necesariamente que los
precios de terminación no puedan afectar al desarrollo de la competencia en el
mercado minorista. Este argumento es puesto de manifiesto por Laffon y Tirole
(2000)
82
, en lo que se conoce como la falacia del bill & keep
83
, y donde se
alerta sobre el error de considerar los precios de terminación como irrelevantes
en un contexto de tráficos equilibrados. A este respecto, un cambio en el precio
de terminación, aunque no afecte a los pagos entre los operadores en el mismo
nivel, sí incide sobre el coste marginal percibido por los operadores y, por tanto,
en los precios minoristas. Por este motivo, el argumento de Vodafone según el
cual la obligación de no discriminación sería suficiente, tampoco puede ser
acogido.
Una vez aclarado que el análisis del poder compensatorio contenido en la
presente propuesta no se basa en una práctica anticompetitiva de colusión de
precios, las referencias que hace Telefónica al impacto no lineal de una subida
del precio de terminación en el nivel minorista no resultan determinantes.
De hecho, el argumento de que la positiva evolución del mercado es un factor
desincentivador de una política de precios excesivos, tiene un carácter circular.
Precisamente, la comercialización de tarifas planas sin distinción de precios on-
net y off-net (en función de la red de destino) se ha sustentado, en gran
medida, sobre las bajadas de los precios de terminación acometidas en los
últimos años. Dicho de otro modo, las nuevas ofertas disponibles en el
mercado son al menos en parte consecuencia directa de la regulación de los
mercados de referencia. Por tanto, no se puede apelar evolución favorable del
mercado minorista para defender la existencia de poder compensatorio de la
demanda en los niveles mayoristas (lo que justificaría en última instancia el
levantamiento de las obligaciones regulatorias actualmente vigentes).
En conclusión, dada la estructura actual y prevista de mercado, los OMR
tradicionales tienen los incentivos y la capacidad para elevar los precios del
servicio de terminación móvil, aumentando así los costes en que incurren el
resto de operadores por la originación de llamadas (al tener un mayor peso de
llamadas off-net), y todo ello con independencia de que su composición del
tráfico conlleve asimismo un desequilibrio en los tráficos intercambiados o no.
82
Laffont, J.J. & J. Tirole (2000): “Competition in telecommunications”, MIT Press. Página 190
83
Este concepto hace referencia a la regla de facturación entre operadores bajo la cual el
precio de terminación es cero.
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V. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL
MERCADO
V.3. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN LOS
MERCADOS DE REFERENCIA Y RELACIONADOS
Las alegaciones relativas a la identificación de problemas de competencias se
abordan en la respuesta a las alegaciones de los operadores sobre la
determinación del precio de terminación móvil.
V.4. OBLIGACIONES A IMPONER
V.4.1. Obligación de acceso
V.4.1.1. Interconexión mediante técnica IP
BT apoya la introducción de la obligación de proporcionar la interconexión en
IP, dado que la actual obsolescencia de la tecnología TDM lo hace
absolutamente imprescindible. No obstante, solicita que se aclare en la
resolución definitiva si resulta razonable que el operador demandante pueda
exigir que toda la interconexión sea en IP, tanto para el servicio de terminación
(regulado) como para el servicio de originación (no regulado). BT manifiesta
que si se exigen dos tipos de interconexión con un mismo operador, una en IP
para terminación y otra en TDM para originación, se desincentivará la
constitución de la interconexión en IP, por hacerlo totalmente desaconsejable
únicamente para el tráfico de terminación.
Respuesta a las alegaciones
Las obligaciones que la SSR puede imponer o clarificar se circunscriben
exclusivamente al mercado de referencia, que no es otro que el de terminación
de llamadas en redes móviles. Por consiguiente, no sería posible establecer en
el marco del presente análisis de mercado unas condiciones adicionales a los
operadores respecto de otros servicios prestados en régimen de libre
competencia, como es el caso de los servicios de originación o acceso desde
redes móviles.
Como se ha expuesto en el análisis del mercado sometido a consulta pública,
la obligación de facilitar la interconexión en IP para los servicios de terminación
en redes móviles viene motivada por el contexto tecnológico actual, tanto en las
redes de los operadores móviles -basadas en redes NGN con el transporte del
tráfico en IP y el progresivo despliegue de la voz sobre LTE- como en las redes
fijas por el contexto regulatorio en la interconexión, donde se ha obligado a
Telefónica a prestar sus servicios de terminación y acceso en su red fija
mediante tecnología IP.
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Debido a la posición de prominencia económica de Telefónica en ambos
mercados (terminación y originación en redes fijas), se reforzó su obligación de
facilitar la interconexión IP, mediante la imposición de una Oferta de
Interconexión de Referencia en IP (OIR-IP) que incluyera ambos servicios,
teniendo en cuenta su cuota en términos de líneas y tráfico en ambos
mercados, así como el número de operadores interconectados con este
agente. De hecho, Telefónica siempre ha debido asumir la obligación de
publicar una oferta de interconexión de referencia donde se detallan tanto los
procedimientos técnicos como las condiciones económicas aplicables a todos
los servicios y facilidades de interconexión que ofrece en igualdad de
condiciones a los operadores del mercado.
Por su parte, en el caso del mercado de terminación móvil, nunca se ha
considerado necesario imponer a los operadores móviles una obligación de
publicación de una oferta de interconexión de referencia, debido a que existía
un claro interés por todos los operadores a interconectarse. Así, los respectivos
acuerdos de interconexión han sido negociados entre las partes sin necesidad
en general de intervención por parte de la SSR.
Por el momento no hay evidencias de que existan acuerdos de interconexión IP
entre los operadores móviles, ni tampoco se han presentado conflictos ante la
SSR sobre esta cuestión. En este sentido, son los operadores fijos los que se
encuentran más avanzados, existiendo actualmente varios operadores fijos
alternativos con flujos de tráfico intercambiados en IP, y previéndose asimismo
una migración paulatina del tráfico de interconexión intercambiado en TDM con
Telefónica hacia la interconexión IP
84
, debido a la existencia de una OIR-IP
regulada
85
.
Por otra parte, el volumen de tráfico en terminación móvil es inherentemente
bidireccional y además es muy superior al de originación, por lo que es
probable que en el caso de que un operador solicite interconectarse en IP con
un operador móvil, se aborde su establecimiento de forma negociada para
ambos tráficos, con el objetivo final de migrar toda la interconexión entre ambos
hacia la tecnología IP. De esta manera se aprovecharían las eficiencias
operativas de utilizar una tecnología menos costosa y con mayores
prestaciones técnicas.
84
Debe en cualquier caso indicarse que por el momento tampoco existen conflictos
interpuestos ante la CNMC relativos a la interconexión IP entre los operadores del dominio fijo,
ni se ha establecido un calendario de migración de la interconexión TDM hacia IP, como ha
ocurrido en otros países en los que el grado de avance en la interconexión mediante esta
tecnología es menos incipiente.
85
Los servicios de terminación IP están disponibles comercialmente en la OIR-IP desde el 8 de
septiembre de 2017, mientras que los servicios de originación en IP están en proceso de
revisión en el procedimiento OFE/DTSA/006/17.
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De acuerdo con lo anterior, cabe concluir que resulta apresurado establecer
medidas ex-ante respecto a las demandas de interconexión IP que puedan
recibir próximamente los operadores móviles, y que aplicarían no sólo al tráfico
de terminación regulado, sino también al tráfico de originación (que no forma
parte de los servicios incluidos en este mercado). Todo ello, sin perjuicio de las
competencias de esta Comisión para intervenir en caso de conflicto entre
partes
V.4.2. Obligación de control de precios y relacionadas de los OMR
V.4.2.1. Obligación de orientación a costes según un modelo BU-LRIC
Procedencia y validez jurídica de la Recomendación sobre el tratamiento
normativo de las tarifas de terminación fija y móvil
Telefónica señala que la existencia de la Recomendación de la Comisión
Europea sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación fija y móvil
no implica que la CNMC tenga la obligación de atenerse íntegramente a la
misma, debiendo a estos efectos tomarse en consideración que la
Recomendación no es coherente con el resto del marco normativo que impera
en el sector de las comunicaciones electrónicas. Telefónica manifiesta que, en
su opinión, el regulador sectorial está legitimado para adaptar la aplicación de
un instrumento jurídico no vinculante (como es la Recomendación) a las
circunstancias concretas del caso analizado, lo que le puede llevar a apartarse
de la Recomendación en aspectos específicos, o a modular su contenido.
Telefónica cita a estos efectos diferentes precedentes en Holanda, donde los
tribunales de justicia han legitimado en el pasado la aplicación de modelos de
costes diferentes del contenido en la Recomendación.
Para Telefónica, la Recomendación de la Comisión Europea resulta contraria a
principios fundamentales como la recuperación de las inversiones con una tasa
de retorno razonable; la contribución al desarrollo del sector de las
telecomunicaciones; o la promoción del acceso en condiciones de igualdad,
mediante el impulso de la cohesión territorial, económica y social. Las medidas
planteadas por la CNMC, que se atienen a lo previsto en la Recomendación,
atentarían asimismo contra los intereses de los usuarios, dificultando su acceso
a los servicios de comunicaciones electrónicas en adecuadas condiciones de
elección, precio y calidad.
En sus alegaciones, Vodafone se remite asimismo al carácter no vinculante de
la Recomendación, a la hora de postular la aplicación de un modelo de costes
alternativo al modelo LRIC propugnado por la Comisión Europea.
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Respuesta a las alegaciones
En relación con los efectos de la Recomendación de la CE sobre el tratamiento
normativo de las tarifas de terminación fija y móvil, el artículo 288 del Tratado
de Funcionamiento de la UE señala expresamente que “las recomendaciones y
los dictámenes no serán vinculantes”.
Sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3.c y 19.2 de la
Directiva marco, las ANR deben tener en cuenta, en la mayor medida posible,
las recomendaciones de la CE en el desempeño de sus tareas. De hecho,
según dispone el artículo 19.2 de la Directiva marco, en el caso de que una
ANR decida apartarse de una recomendación, deberá informar a la Comisión
Europea, y habrá de motivar suficientemente las razones por las que ha optado
por no seguir la misma.
La presunción de legalidad de las disposiciones contenidas en una
recomendación, así como la inversión de la carga de la prueba que resulta de
dicha presunción (conforme a la cual corresponderá a la ANR acreditar
suficientemente las razones por las que decide apartarse de la
recomendación), han sido objeto de consideración por la jurisprudencia
nacional y comunitaria en una serie de sentencias recientes.
En particular, mediante sentencia de 15 de septiembre de 2016
86
, el Tribunal
de Justicia clarificó los efectos de la Recomendación relativa al tratamiento
normativo de las tarifas de terminación fija y móvil sobre las apreciaciones que
puede llevar a cabo una ANR o un juez nacional.
A estos efectos, el Tribunal de Justicia señala que “corresponde a la ANR,
cuando impone obligaciones de control de los precios y de contabilidad de los
costes conforme al artículo 13 de la Directiva acceso, seguir, en principio, las
indicaciones de la Recomendación 2009/396. Sólo si considera que, en el
marco de su apreciación de una situación determinada, el modelo “Bulric puro”
propuesto por dicha Recomendación no es adecuado a las circunstancias
podrá apartarse del mismo motivando su posición”.
En el mismo sentido, y siempre según el Tribunal de Justicia, “el artículo 4,
apartado 1, de la Directiva marco, en relación con los artículos 8 y 13 de la
Directiva acceso, debe interpretarse en el sentido de que un tribunal nacional,
que conoce de un litigio relativo a la legalidad de una obligación tarifaria
impuesta por la ANR para la prestación de servicios de terminación de la
telefonía fija y móvil, sólo puede apartarse de la Recomendación 2009/396, que
propone el modelo “Bulric puro” como medida adecuada de regulación de los
precios en el mercado de terminación de llamadas, si considera que existen
86
Asunto C-28/15, KPN y otros c. Autoriteit Consument en Markt (ACM).
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motivos basados en las circunstancias del caso concreto, en particular en las
características específicas del mercado del Estado miembro en cuestión, que lo
exigen”.
El Tribunal Supremo ha tenido asimismo la oportunidad de pronunciarse sobre
esta cuestión, mediante sentencia de 13 de junio de 2017
87
.
En la citada sentencia, y en lo que se refiere al supuesto incumplimiento del
principio de orientación a costes y la eliminación de una tasa razonable de
rendimiento, el Tribunal Supremo confirma que “la referida metodología
[adoptada conforme a la Recomendación sobre el tratamiento normativo de las
tarifas de terminación fija y móvil] tiene asimismo una fundada justificación y no
es posible afirmar que vulnere los principios y preceptos legales invocados”.
Señala posteriormente el Tribunal Supremo que “si bien la metodología
adoptada puede sin duda ser combatida tanto por razones técnicas como por
ofrecer resultados insatisfactorios desde la perspectiva de los operadores
afectados, en modo alguno puede admitirse que carezca de justificación o,
menos aún, que sea manifiestamente irrazonable o arbitraria. Lo cual conduce
la controversia al terreno de las discrepancias técnicas antes que al ámbito
jurídico”.
En el mismo sentido, y frente a la alegación relativa a la supuesta conculcación
del principio de libertad de empresa, el Tribunal Supremo recuerda que “no se
conculca la libertad de empresa de las medidas porque en ningún caso se
impide la libre actuación empresarial de Telefónica Móviles -y de los demás
operadores con red-. Las telecomunicaciones constituyen un sector que, si bien
está abierto a la libre competencia, está sin embargo sujeto a un grado
relevante de intervención que, precisamente, tiene como una de sus finalidades
más importantes la de asegurar y fomentar la competitividad, lo que tiene su
explicación en que se trata de un sector que precede de una situación histórica
de monopolios estatales privatizados. Pues bien, en ese contexto, no resulta ni
excesivamente restrictiva ni desproporcionada respecto de la libertad de
empresa una regulación de determinadas tarifas que cuenta con un sólido
fundamento técnico y que está encaminada a evitar que tales tarifas sean
excesivas, y ello con el objetivo último de fomentar la competitividad en el
concreto mercado de las telecomunicaciones referido a la terminación de
llamadas en redes móviles. En cuanto al supuesto carácter expropiatorio y
contrario al derecho de propiedad tampoco puede admitirse, porque dicha
limitación de tarifas no pretende impedir una rentabilidad razonable de la
inversión en redes, sino evitar unas tarifas excesivas respecto de un servicio en
87
Rec. casación 3842/2014. En dicho procedimiento, era objeto de recurso la Resolución de 10
de mayo de 2012, por la que se aprobó la definición y el análisis de los mercados de
terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales, la designación de operadores
con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (MTZ
2011/2503).
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que se aprecia una insuficiente competitividad y un riesgo de precios excesivos
por parte de los operadores con red física. Semejante limitación de tarifas,
fundada en la consideración de los costes contraídos por un operador eficiente
en los términos recomendados por la Comisión Europea, ni priva a las
empresas de la titularidad de sus redes ni es contraria por sí misma a una
rentabilidad razonable de las inversiones realizadas, a reserva, claro es, de sus
resultados finales que habrán de verificarse en el futuro”.
Por último, respecto al necesario respeto del objetivo de promoción de la
inversión, concluye el Tribunal Supremo que “la metodología empleada trata de
estimular la inversión eficiente. En consecuencia, no computar determinados
costes podrá ser objetable técnicamente o podrá ser considerada errónea y
que conlleva un resultado contrario a su pretensión, pero ni eso se acredita por
Telefónica Móviles ni sería posible afirmarlo por adelantado. Por el contrario, el
nuevo modelo trata de que los precios se orienten a los costes necesarios para
prestar ese concreto servicio y no aquellos que se entienden ya amortizados.
En cuanto a la invocación del artículo 13.1.e) de la Ley General de
Telecomunicaciones, […] la metodología sí se orienta a los costes, lo que no
supone a la totalidad de ellos (orientación a costes no significa equivalencia a
costes, tal como dice la Sala de instancia), sino sólo a aquéllos que en función
de la metodología aplicada estimulan una inversión eficiente”.
En definitiva, tal y como se desprende de la jurisprudencia precitada, el
contenido de la Recomendación de la CE sobre el tratamiento normativo de las
tarifas de terminación fija y móvil resulta absolutamente coherente con el resto
del marco comunitario, y con los objetivos que deben guiar la actuación del
regulador sectorial en el sector de las telecomunicaciones.
De hecho, resulta ilustrativo señalar que en lo que se refiere a la situación
prevalente en Holanda (invocada por Telefónica en sus alegaciones) el
regulador sectorial ha continuado propugnando el uso de un modelo BULRIC
puro –afín al modelo propugnado en el presente proyecto de medida– en sus
sucesivas revisiones del mercado de terminación móvil
88
.
Cabe concluir por tanto que la CNMC sólo podrá apartarse de la
Recomendación sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación fija
y móvil cuando las características específicas del mercado en cuestión así lo
aconsejen. A este respecto, en opinión de la SSR no existen circunstancias
específicas que justifiquen –frente a lo defendido por Telefónica y Vodafone– la
88
Ver carta de comentarios de la Comisión Europea de 16 de mayo de 2017, en los asuntos
NL/2017/1975 Wholesale call termination on individual public telephone networks provided at a
fixed location in the Netherlands y NL/2017/1976 Wholesale voice call termination on individual
mobile networks in the Netherlands.
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aplicación de criterios distintos en el caso español de los contenidos en la
Recomendación de la CE , tal y como se detalla a continuación.
Procedencia y validez económica de la Recomendación sobre el tratamiento
normativo de las tarifas de terminación fija y móvil
Según Telefónica, la determinación de un precio de terminación móvil según un
modelo BU-LRIC no es la más adecuada para fomentar la inversión e
innovación ya que no garantiza la obtención de una tasa razonable de
recuperación del rendimiento en relación con el capital empleado en el
desarrollo de su infraestructura.
A este respecto, Telefónica sostiene que la modelización de los costes de
cobertura conforme a un modelo BU-LRIC no está alineada con las
características orográficas y de dispersión poblacional de un territorio como el
español. En concreto, (i) las condiciones de dispersión de la población de
España (baja densidad poblacional y concentración en grandes ciudades)
reducen considerablemente el número de estaciones base donde se permite
imputar costes incrementales debido a la interconexión y (ii) la orografía en
España (mayor porcentaje de zonas rurales) es un factor que incrementa los
costes de los OMR para proporcionar cobertura.
Dadas estas peculiaridades, la fijación de un precio de terminación móvil igual
al coste BU-LRIC puro, que no toma en consideración estos costes, ocasiona
(i) una merma injustificada en los ingresos asociados a los servicios mayoristas
de terminación, (ii) una reducción de la tasa de retorno y (iii) dificultades para
captar los recursos necesarios para mantener la inversión. Como los costes de
cobertura son más relevantes que en otros países del entorno europeo, los
operadores españoles sufren un mayor perjuicio por la aplicación de la
metodología BU-LRIC.
Finalmente, Telefónica destaca los elevados niveles de penetración de la
banda ancha móvil y de cobertura de las redes móviles 2G y 3G (superiores a
la media europea) para insistir en que no parece razonable que los costes de
despliegue de estas infraestructuras deban ser necesariamente sufragados por
los clientes minoristas de los operadores móviles, dado que los clientes de
otros operadores que hacen llamadas hacia los usuarios móviles también se
benefician de la existencia de esta cobertura.
Vodafone, por su parte, considera que la propia Comisión Europea está
revisando la idoneidad de propugnar un modelo BU-LRIC para la fijación de las
tarifas de terminación, ya que en marzo de 2016 publicó una consulta con el fin
de evaluar el contenido de la Recomendación sobre el tratamiento normativo
de las tarifas de terminación.
A este respecto, Vodafone sostiene que la Recomendación era necesaria en su
momento dese una perspectiva europea dadas las elevadas asimetrías en
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precios no justificadas y los niveles de precios por encima de costes. La
situación actual es completamente diferente y el modelo BU-LRIC puro ya no
está justificado. Así por ejemplo en España se ha pasado de precios de
terminación asimétricos a niveles de 8 c€/min a la situación actual con un
precio simétrico de 1,09 c€/min.
En aplicación del principio de prudencia, y dada la incertidumbre existente
sobre la vigencia futura de la metodología de costes contemplada por la
Recomendación, Vodafone solicita que se considere la aplicación un modelo
LRIC+ o en su defecto, un valor medio en la horquilla entre el LRIC puro y el
LRIC+. De esta forma se salvaguardaría la eficiencia en términos generales, ya
que la reducción del EBITDA no sería tan acusada y la capacidad inversora no
se vería mermada. Según este operador, un modelo teórico que no imputa
costes comunes y que ajusta los medios de producción al volumen producido
en cada periodo carece de toda vinculación con la realidad y no debería
perpetuarse.
Respuesta a las alegaciones
Los fundamentos económicos que justifican el uso del modelo BU-LRIC y la
fijación del precio de terminación móvil al nivel del coste BU-LRIC puro siguen
estando plenamente vigentes. La reciente adopción de esta metodología en
Alemania, Holanda e Irlanda no vienen sino a refrendar, por la vía de los
hechos, que la discusión sobre la posible adopción de un modelo diferente al
modelo BU-LRIC, que prescribe la Recomendación sobre el tratamiento
normativo de las tarifas de terminación fija y móvil, se circunscribe a un plano
teórico o académico. El BEREC también ha manifestado su postura favorable a
la aplicación de la Recomendación para la fijación de los precios de
terminación móvil en el marco de los procedimientos de fase II abiertos por la
Comisión Europea al respecto
89
.
Una desviación con respecto a la aplicación de esta Recomendación no se
podría justificar sobre el argumento de que los operadores deban recuperar
más costes que los puramente incrementales por la prestación del servicio
mayorista de terminación móvil. La Recomendación sobre el tratamiento
normativo de las tarifas de terminación fija y móvil es clara al respecto, cuando
señala que a tenor del carácter bilateral de los mercados de terminación, donde
las dos partes generan costes, no es necesario que todos los costes asociados
a la prestación de dicho servicio sean recuperados por medio de las tarifas
reguladas de terminación
90
.
89
Ver opiniones del BEREC relativas a los casos NL/2012/1285, DE/2013/1424, DE/2013/1527,
DE/2014/1605, DE/2014/1666-1667 y FI/2015/1718.
90
Considerando 15 de la Recomendación sobre el tratamiento normativo de las tarifas de
terminación fija y móvil: “Recognising the two-sided nature of call termination markets with costs
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En lo respecta a las circunstancias específicas del mercado español, conforme
a las cuales los operadores deberían soportar mayores costes unitarios que
sus homólogos europeos a fin de poder garantizar la cobertura de sus clientes
finales, se considera que estos supuestos elementos diferenciales tampoco
justifican una desviación en la aplicación de la Recomendación:
• La aplicación de la Recomendación ha traído consigo beneficios en el
desarrollo de la competencia en el mercado español, que los propios
operadores reconocen y que superarían los potenciales perjuicios
específicos que este acto administrativo (como cualquier otra
Recomendación, que aplica por igual a todos los países de la UE) pudiera
traer consigo dada la heterogeneidad de los países miembros.
• Un mayor precio de terminación móvil no sólo supone un mayor ingreso
sino también un mayor pago ya que cada operador es prestador y
demandante de este servicio mayorista. Por tanto, sólo en el caso de lograr
un desequilibrio favorable en el intercambio de tráfico un operador podría
obtener un ingreso neto positivo. Ahora bien, esto sería a expensas de
otros operadores, generalmente los últimos entrantes, con una base menor
de clientes y un mayor coste unitario, también en términos de cobertura.
• Por último, con independencia del balanceo de tráficos, la fijación de un
precio de terminación simétrico e igual al coste BU-LRIC puro sitúa a todos
los operadores de un mismo país
91
en igualdad de condiciones para
recuperar estos costes de cobertura por medio de otros servicios
mayoristas así como los servicios minoristas. Las diferencias en la tipología
de los clientes y sus patrones de consumo serían consecuencia de
variables que estarían dentro del ámbito de control del operador, como son
el posicionamiento en el mercado, la estrategia comercial, la política
tarifaria, etc).
V.4.2.2. Contexto europeo de precios de terminación móvil
Con el objeto de abordarlas conjuntamente, las alegaciones con respecto a la
comparativa de precios se exponen y se responden en la sección V.4.2.5. En
cuanto a la evolución futura de la regulación, los operadores se refieren a este
hecho para manifestar que no es el momento idóneo para acometer una bajada
tan significativa como la planteada en el precio de terminación móvil a tenor del
debate y las decisiones que están pendientes sobre esta materia.
being driven by two sides, not all related costs need to be recovered via the regulated
wholesale termination charge”.
91
Toda vez que ha transcurrido un periodo de tiempo suficiente y no hay razones objetivas que
justifiquen un tratamiento regulatorio diferenciado.
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En particular, Orange y Masmóvil señalan que está previsto que en el segundo
semestre de 2017, la Comisión Europea se posicione sobre la revisión de la
Recomendación. Estos operadores se refieren asimismo a las negociaciones
en curso relativas a la propuesta de Directiva por la que se adopta el Código de
comunicaciones electrónicas europeo y, más concretamente, la propuesta de
fijación de un precio de terminación máximo y simétrico para todos los países.
Respuesta a las alegaciones
En la respuesta a las alegaciones relativas a la determinación del precio de
terminación móvil se exponen los argumentos de carácter económico que
subyacen a la bajada de dicho precio y que la SSR considera que son los
elementos de juicio a tomar en consideración. La revisión de la Recomendación
sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación fija y móvil y/o la
negociación del Código de comunicaciones electrónicas, que están
actualmente en curso, no deberían retrasar la adopción de las medidas
relativas al servicio de terminación móvil una vez que el modelo BU-LRIC que
prescribe la Recomendación actualmente en vigor ha sido actualizado y
sometido a consulta pública en 2016.
Cabe a estos efectos asimismo recordar que, conforme a la normativa sectorial
comunitaria y española
92
, el regulador sectorial debe en principio proceder a
analizar los mercados de referencia en el plazo de tres años, contados desde la
adopción de una medida anterior relativa a ese mercado, y que el precio de
terminación móvil vigente ya se sitúa entre los más altos de la UE.
En última instancia, la SSR estaría en todo caso habilitada para revisar
nuevamente el mercado de referencia, en el caso de que –tal y como anticipan
los operadores– se produjera un cambio sustancial en la dinámica existente
hasta la fecha en la regulación de estos mercados (derivado por ejemplo de
una revisión de la Recomendación que introdujera divergencias sustanciales
con el régimen actual, o de la introducción por vía legislativa de modificaciones
de calado con respecto a la forma en que debe procederse a la regulación de
los precios de terminación por parte de las ANR).
V.4.2.3. Desarrollo del modelo de costes BU-LRIC
Diseño del modelo
Orange considera que la DTSA infravalora los costes LRIC con una
parametrización del modelo de costes del operador hipotéticamente eficiente
excesivamente optimista.
92
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En cuanto al modelado de la cobertura, Orange destaca, en línea con lo
manifestado por Telefónica, que la densidad poblacional de España es inferior
a la media europea, y considera muy grave la dilución de los costes
incrementales en los costes de cobertura (dilución que estaría viéndose
agravada por la cobertura 4G).
Por otra parte, Orange propone una corrección en la estimación del coste BU-
LRIC puro, para garantizar que no se le exija a un operador de menor tamaño
recuperar costes totales de cobertura superiores a los que recuperaría un
operador de mayor tamaño. Orange estima que, para un operador con una
cuota del 20%, 30% y 40%, el coste BU-LRIC puro corregido sería al menos un
60%, 30% y 20% superior al coste BU-LRIC puro del modelo original,
respectivamente, para el periodo 2017-2022.
En cuanto al modelado del tráfico 4G y del single RAN Orange manifiesta que
pocos países incluyen la tecnología 4G y solicita que el tráfico 4G no sea tenido
en cuenta en el modelo porque aunque su uso para datos ha crecido de
manera importante, su uso para voz no es relevante. La operadora manifiesta
que las previsiones de evolución de la demanda de datos 4G condicionan de
manera significativa el dimensionado del modelo, y se agravan con la
aplicación de la depreciación económica, desembocando en precios unitarios
actuales más reducidos. Orange propone alternativamente limitar este efecto
tomando como referencia otros modelos de depreciación. Orange considera
asimismo necesaria la revisión llevada a cabo en las eficiencias aportadas por
la tecnología Single-RAN que se han llevado a cabo en el modelo, pero
considera que dicha revisión es insuficiente. Orange manifiesta no estar en
condiciones de discernir en qué punto exacto del modelado se infravaloran los
costes ligados al Single-RAN, pero considera que la corrección media a aplicar
sobre los costes unitarios asociados a estos equipos debería ser del 100% en
lugar del 50% aplicado por la DTSA.
Respuesta a las alegaciones
• Costes de cobertura
Además de lo señalado en respuesta a las alegaciones de Telefónica al
respecto, conviene recordar que se calcula el coste BU-LRIC puro en que
incurriría un operador hipotético eficiente con una cuota de mercado y niveles
de cobertura determinados. De hecho, un operador que tuviera una cuota de
mercado inferior a la cuota considerada para el operador hipotético eficiente, se
beneficiaría de un precio de terminación superior al coste BU-LRIC puro en que
realmente incurre este operador de menor envergadura
93
.
93
Bajo el estándar BU-LRIC puro el coste incremental aumenta conforme aumenta la cuota de
mercado. Un operador de menor tamaño tiene más capacidad excedentaria (ya que debe
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Una vez justificada la conveniencia de utilizar el estándar BU-LRIC puro, no
cabe realizar ajustes adicionales como los que propone Orange, para
compensar los hipotéticos mayores costes unitarios de cobertura que
soportaría un operador pequeño. Tales ajustes irían en contra de la naturaleza
del modelo y se desvirtuarían los resultados del modelo BU-LRIC, que se basa
en una serie de parámetros (entre ellos cuota y cobertura) consistentes entre
sí.
Concretamente, (i) no se deben imputar costes de cobertura a la terminación,
como ya se ha señalado anteriormente, (ii) Orange ha añadido al coste
incremental LRIC todos los costes FAC que no son incrementales puros,
realizando una resta entre ambos estándares, por lo que incluye no sólo los
costes de cobertura, sino todos los costes comunes de cualquier tipo que no
deben ser imputados a la terminación y que no serían incrementales al tráfico
(como por ejemplo el coste de espectro) y (iii) su propio resultado de la
contabilidad, siguiendo la metodología FAC, sería inferior al resultado
incremental que pretende aplicar, lo que invalidaría claramente el cálculo
realizado para subir el precio de terminación.
Con respecto a las manifestaciones de Orange, según las cuales el modelo
BU-LRIC no aislaría adecuadamente los costes de cobertura, y por tanto los
costes incrementales se verían diluidos por la consideración de una cobertura
con capacidad vacante (efecto que puede agravarse en 4G), cabe señalar que
el propio cálculo del modelo LRIC permite aislar de una manera práctica los
costes vinculados exclusivamente al tráfico de terminación ya que realiza una
sustracción entre los costes de una red con todo el tráfico y los costes de una
red con todo el tráfico exceptuando el de terminación.
Asimismo, para dimensionar adecuadamente la red del operador eficiente
nacional en el que se debe basar el precio de terminación, se han tenido en
cuenta todos los aspectos relativos a la necesidad de un mayor despliegue de
infraestructuras, intentando acotar la red desplegada por cobertura al mínimo
posible, teniendo en cuenta los porcentajes de cobertura poblacional de los
operadores
94
. Así se llegó a la definición de 8 geotipos diferenciados en función
de la población, densidad de población y centros de población y orografía del
terreno en España –mayor número de geotipos que otros modelos europeos-,
además de 2 geotipos adicionales para el diseño de la red de carreteras y vías
férreas.
garantizar el mismo nivel de cobertura a sus clientes finales que un operador grande) y, por
tanto, no requiere tantos equipos y elementos de red adicionales como un operador de mayor
tamaño, para atender el incremento de tráfico derivado de la prestación del servicio de
terminación móvil.
94
En el modelo BU-LRIC para el año 2017 la tecnología 2G alcanza a más del 99% de la
población, superándose el 98% y 94% en 3G y 4G respectivamente.
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Esta modelización ha permitido acotar más adecuadamente las zonas en las
que existe un mayor número de emplazamientos vinculados a necesidades de
cobertura y no de capacidad.
Sin embargo, a diferencia de lo manifestado por Orange, resulta lógico que las
redes móviles actuales tengan como principal driver de crecimiento el consumo
de datos. Por tanto, las mayores inversiones en infraestructuras de red para
atender dicho consumo de datos (especialmente en tecnología 4G) implicarán
un mayor número de emplazamientos, que a su vez traerán como
consecuencia un menor coste del servicio de voz tanto para la terminación
como para el propio servicio de voz minorista, debido a que la misma red será
utilizada para ambos servicios, pero la mayor parte de su coste será
consecuencia del crecimiento del volumen de datos.
• Consideración del tráfico 4G
Se reitera la necesidad de incluirlo en el modelo, debido a su relevancia en los
despliegues de red actuales, que vienen guiados fundamentalmente por el alto
consumo de datos. La propia Recomendación en su apartado 4 especifica que
el modelo de costes debería basarse en las tecnologías eficientes disponibles
en el marco temporal del modelo. Y si bien en el año 2009 las tecnologías
disponibles eran 2G y 3G, desde el año 2013/2014 se ha introducido la
tecnología 4G en España y actualmente supone un porcentaje del tráfico de
datos de gran relevancia.
Aunque en un futuro se espera que la voz migre completamente hacia IP,
pasando a ser gestionada completamente por la red de datos (VoLTE), por el
momento el porcentaje de líneas VoLTE es aún limitado. Sin embargo, aunque
no se puedan disfrutar plenamente de las eficiencias que supondrá el uso de
una única tecnología para todos los servicios móviles de voz y datos, frente a la
actual mezcla de tecnologías, ello no es razón suficiente para que deba
descartarse el uso de la tecnología 4G y su tráfico en el modelo.
El despliegue de infraestructuras 4G (aunque todavía no se usen sobremanera
para la voz) hace que disminuyan sus costes, debido a la compartición de
elementos de red inherentes a la arquitectura de red. Y, por otra parte, también
los servicios de datos se benefician del ahorro de costes que supone desplegar
una red 4G para aumentar el ancho de banda y volumen de datos sobre una
red ya desplegada para servicios de voz (la red 2G y 3G), con gran presencia
geográfica.
Las redes de los operadores móviles son redes multi-servicio, al igual que lo
son las redes NGN de los operadores fijos. De hecho, se está produciendo a su
vez una convergencia fijo-móvil entre los operadores que también ocasionará
eficiencias adicionales. Por tanto, es inevitable que se produzcan eficiencias en
la prestación de los servicios ligadas al despliegue de redes comunes, con
independencia de que las mismas se utilicen en mayor o menor grado para un
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servicio específico. Estas mismas eficiencias se observaron especialmente en
la determinación del precio de terminación fija, donde los elevados volúmenes
de datos motivan despliegues de red de alta capacidad que ocasionan un
fuerte descenso del precio de la voz.
Asimismo, aunque no todos los países han incluido la tecnología 4G, debido a
la falta de recursos para actualizar sus modelos BU-LRIC en consecuencia,
aquéllos que han actualizado recientemente sus modelos han tenido en cuenta
esta tecnología (o al menos el tráfico correspondiente).
Por último, la depreciación económica ha sido utilizada en el modelo BU-LRIC
desde sus inicios, por ser el tipo de depreciación que mejor refleja el valor
económico de los activos a lo largo del tiempo. Asimismo, este tipo de
depreciación permite disminuir los picos de costes más pronunciados en
determinados años que se producen con otras depreciaciones. Por
consiguiente no se considera conveniente cambiar el tipo de depreciación
utilizado para la determinación del precio de terminación móvil.
En consecuencia, no se han realizado modificaciones respecto al tráfico 4G o
el uso de esta tecnología en el modelo BU-LRIC, sin perjuicio de la
modificación expuesta en el Anexo 5 respecto a suavizar la transición hacia 4G
del espectro 2100 MHz utilizado en 3G.
• Single-RAN
Orange no aporta datos adicionales a los ya manifestados en la consulta
pública y que llevaron a la DTSA a modificar el modelo BU-LRIC para aumentar
el coste unitario de los equipos Single-RAN un 50% y corregir la tendencia de
costes ligados a estos equipos. Por consiguiente, y dado que ningún otro
operador ha manifestado su oposición al cambio planteado en su momento, no
se considera pertinente realizar modificaciones adicionales respecto al coste
unitario de estos equipos. Sin embargo, se propone suavizar los porcentajes de
migración a la tecnología Single-RAN, manteniendo el objetivo de migración
completa en 2020, tal y como se explica en el Anexo 5.
WACC
Los OMR tradicionales no están de acuerdo con el WACC considerado para el
cálculo del coste BU-LRIC puro. Según Orange, un WACC igual a 6,25% (en
vez de 8,25% considerado en la consulta pública sobre el modelo LRIC) reduce
el coste BU-LRIC puro en un 5%. Este operador argumenta que la prima de
riesgo para los servicios móviles no está debidamente tenida en cuenta ya que
el WACC móvil de Orange en España es 4 puntos inferior al WACC móvil de
Orange en Francia.
Para Vodafone, el WACC promedio de los operadores correspondiente al año
2016 no puede servir para modelar un periodo de tiempo que se extiende a
2029 porque esto significa considerar que el momento coyuntural actual es la
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mejor aproximación para una predicción que abarca un periodo tan largo.
Vodafone propone utilizar un promedio de los últimos 5 años y de los tres
operadores. El WACC resultante ascendería a 9,69% y el precio de terminación
móvil propuesto se incrementaría en 0,04 c€/min por este concepto.
Telefónica también considera que sería recomendable utilizar cifras de WACC
de varios ejercicios anteriores y señala que cuanto mayor sea la amplitud de la
serie mejor será la cifra obtenida. En caso de prescindir de la experiencia
histórica, este operador propone que se incremente en 100 puntos básicos la
tasa libre de riesgo utilizada para el cálculo del WACC siguiendo las
indicaciones del estudio elaborado por The Battle Group para la Comisión
Europea.
Costes comerciales
Vodafone no está de acuerdo con la estimación de los costes comerciales. Este
operador señala que el coste unitario incluido en el modelo LRIC actualizado
hace que el coste del servicio de terminación móvil se reduzca en 0,24c€/min,
lo cual resulta desproporcionado. Para la estimación de los costes comerciales,
Vodafone propone utilizar (i) los costes unitarios procedentes de los modelos
de costes regulados de los operadores para los costes que son distribuidos a
servicios a partir del número de eventos (costes de facturación) y (ii) los costes
utilizados en la fijación de tarifas en la tercera revisión del mercado para los
costes que son distribuidos a partir de ingresos (resto de costes comerciales).
De esta forma se rompería la interdependencia entre el precio de terminación
móvil propuesto y la estimación de los costes comerciales, que dependen de
dicho precios de terminación ya que una reducción en el mismo trae consigo
una aminoración de los ingresos de terminación y en consecuencia una menor
asignación de estos costes comerciales al servicio de terminación móvil. Esta
corrección supone, según Vodafone, un incremento de 0,11 c€/min con
respecto a la estimación de los costes comerciales contenida en la propuesta
sometida a consulta pública.
Estimación del coste BU-LRIC puro
Con las modificaciones propuestas por Vodafone para el cálculo del WACC y
los costes comerciales, el coste BU-LRIC puro sería igual a 0,80 c€/min.
Vodafone señala además que la aplicación de los modelos de costes regulados
de los operadores y de los estándares LRIC+ y FAC del modelo de la CNMC,
darían un coste de 0,90 c€/min.
Respuesta a las alegaciones
En cuanto al WACC, la duración de la serie histórica de valores WACC limita la
aplicación de procedimientos de predicción alternativos. De cara a realizar una
predicción para el horizonte temporal contemplado (en torno a tres años), el
procedimiento actual, que toma el último WACC calculado y asume que éste es
el que se aplicará en el siguiente año (y así sucesivamente) es apropiado,
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máxime teniendo en cuenta que la serie temporal de los WACC presenta una
clara tendencia (a la baja) y, por tanto, la predicción basado en un promedio
histórico sesgaría las predicciones al alza.
Desde un punto de vista estadístico tampoco estaría justificado el uso del
promedio histórico frente al uso del último valor actual. De hecho, la práctica
actual protege (temporalmente) las estimaciones de costes de las posibles
reducciones del WACC en los siguientes períodos y esto se consigue sin añadir
arbitrariedades innecesarias, como por ejemplo, la elección del número de
períodos a utilizar en el cálculo de la media por parte de Telefónica y Vodafone
(cuyo principal fin es incrementar el WACC aplicable en el horizonte temporal
contemplado por encima del WACC históricamente bajo de 2016).
Por último, cabe destacar que en la Resolución que finalmente se adopte en
relación con los mercados de referencia, la SSR utilizará para la fijación del
nuevo precio de terminación móvil el WACC aprobado para el año 2017. Sin
perjuicio de las posibles modificaciones que apruebe la SSR en la Resolución
definitiva, en el trámite de audiencia se ha propuesto una WACC promedio para
2017 a un valor similar al aprobado para 2016 utilizado en el presente proyecto
de medida para el cálculo del coste BU-LRIC puro (e igual a la media simple de
los WACC aprobados por la SSR para el año 2016
95
).
En lo que se refiere a los costes comerciales, la existencia de unos costes
comerciales que no se pueden imputar de acuerdo con el número de eventos
96
(facturas giradas) sino de acuerdo con los ingresos asociados al servicio en
cuestión (en este caso el servicio de terminación móvil) implica ineludiblemente
que dicho coste vaya aminorándose conforme los ingresos de dicho servicio se
reducen.
Esta es una tendencia que es inherente al driver de asignación de estos costes,
y que pese a sus posibles limitaciones, supone sin embargo el mecanismo de
estimación de costes más apropiado. Como se explica en el documento de la
DTSA sometido a consulta pública, se ha producido un descenso pronunciado
de los costes comerciales mayoristas, que no sólo afecta a la terminación móvil
sino también a la interconexión en la contabilidad de la red fija de Telefónica.
En todo caso, con las modificaciones señaladas en el Anexo 5, se ha tratado
de reflejar de la manera más precisa posible la reducción en los costes
comerciales a lo largo del período temporal en que estará en vigor la presente
medida.
95
Como se ha señalado el WACC considerado asciende a 6,25%. De acuerdo con el informe
de audiencia relativo a la estimación del WACC regulado para el ejercicio 2017
(WACC/DTSA/012/17/WACC 2017 OP INTEGRADOS) la media simple de los WACC de
Telefónica (6,29%), Vodafone (6,30%) y Orange (6,21%) es igual a 6,26%.
96
A diferencia de los costes de facturación.
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V.4.2.4. Obligaciones de contabilidad de costes y de separación de
cuentas
Orange cuestiona el mantenimiento de la obligación de contabilidad de costes y
solicita su eliminación, ya que ni la situación de competencia en el mercado
móvil ni la propia regulación del mercado de terminación justifican esta medida.
A este respecto, Orange recuerda que la regulación prevé el ajustamiento a
costes incrementales sobre la base de modelos de costes bottom-up,
prescindiendo de modelos top-down como es el sistema de contabilidad.
Subsidiariamente, de mantenerse la obligación, Orange considera imperativa la
revisión de determinados aspectos de la metodología actualmente previstos en
la contabilidad, como la adopción de índices de revalorización de activos únicos
y comunes para todos los operadores para cada clase de equipos electrónicos,
o la apertura de un nuevo procedimiento de revisión de los sistemas de
contabilidad regulatoria de los operadores.
Telefónica también solicita la eliminación de las obligaciones de contabilidad de
costes y separación de cuentas debido al esfuerzo y consumo de recursos que
estas medidas implican. Telefónica señala que podrían utilizarse otras vías
diferentes de la contabilidad para recabar la información necesaria si la CNMC
necesitase validar alguna cifra o servicio en profundidad. Telefónica manifiesta
a este respecto que algunas autoridades regulatorias (Reino Unido, Bélgica)
han eliminado recientemente la obligación de contabilidad de costes.
Vodafone coincide con Telefónica y Orange en que debería eliminarse la
obligación de contabilidad de costes por resultar desproporcionada, y considera
que la obligación de separación de cuentas ya cumple perfectamente los
objetivos perseguidos para auditar el modelo BU-LRIC. Con carácter
subsidiario, Vodafone considera que en caso de mantenerse esta obligación, la
misma debería extenderse asimismo a Másmóvil, en tanto operador móvil con
red propia.
Respuesta a alegaciones
Tal y como señalan los OMM tradicionales, los precios de terminación móvil
son los únicos precios regulados actualmente, en base al modelo BU-LRIC. Sin
embargo, los resultados de dicho modelo son calibrados no sólo con la
información de red que se solicita a los operadores sino también con los datos
que provienen de la contabilidad. La contabilidad regulatoria aporta información
relevante (i) a nivel macro, proporcionando el coste de todos los servicios, lo
que permite comparar el coste de terminación móvil con respecto a otros
servicios asimilables (originación móvil) y (ii) a nivel micro, aportando el detalle
de la separación de costes totales en costes de red asociados a cada servicio,
costes compartidos entre servicios y costes comunes no vinculados a ningún
servicio específico, además de información sobre el grado de amortización de
los activos, el despliegue de nuevos equipos como Single-RAN, etc.
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Para sopesar el mantenimiento de esta obligación en el mercado se ha tenido
en cuenta el esfuerzo no despreciable que representa para los operadores,
pero también los beneficios que se obtienen de la misma, a la hora de obtener
unos costes de los servicios regulados que se ajusten a la realidad.
Por ejemplo, en el contexto de la determinación del precio de terminación
móvil, la inclusión del tráfico 4G y revisión de la modelización de esta
tecnología en el modelo BU-LRIC supuso un desafío a nivel regulatorio, debido
a que no se disponía de un gran nivel de información pública sobre los costes
asociados a dichos equipos. Por ello, debido a la falta de información fiable
(aspecto que fue incluso señalado por el consultor encargado de su
modelización) la DTSA se sirvió entre otras fuentes de la información histórica y
evolución de costes de los servicios de datos de la contabilidad regulatoria,
aportándose correcciones al modelo que tuvieron su repercusión no sólo en lo
que respecta a los servicios de datos, sino también a los servicios de voz.
La información obtenida de la contabilidad regulatoria también coadyuvó a
corregir el coste unitario y tendencia de costes de los elementos Single-RAN,
aspecto que como se ha visto ha sido en general apoyado por los operadores.
Adicionalmente, la información relativa a uno de los parámetros que más
afectan al precio regulado de terminación, los costes comerciales mayoristas,
proviene de la contabilidad de los tres operadores tradicionales.
Así pues, se considera apropiado mantener la obligación de contabilidad, ya
que sigue sirviendo al objetivo principal, que no es otro que el de ser empleada
como herramienta verificadora en la determinación de los precios orientados a
costes, junto al modelo BU-LRIC. De hecho, la mera separación contable o la
solicitud periódica de información a los operadores (por ejemplo vía
requerimientos de información) no serían suficientes para cumplir dicho
objetivo, porque no podrían incorporar debidamente los criterios de causalidad
y verificabilidad de costes que una contabilidad regulatoria ofrece.
En lo que se refiere a Másmóvil, tal y como ya recogía la propuesta sometida a
consulta, se considera que en el caso de este operador la introducción de una
obligación ex novo resultaría excesiva, habida cuenta de que hasta el momento
Másmóvil no ha tenido que afrontar la obligación de implantar una contabilidad
regulatoria en los términos que la misma ha venido siendo exigida a Telefónica,
Vodafone y Orange.
Por último, cabe indicar que la revisión de determinados aspectos de la
metodología actualmente previstos en la contabilidad, como la adopción de
índices de revalorización de activos únicos y comunes para todos los
operadores para cada clase de equipos electrónicos, excede al ámbito del
presente expediente. Ahora bien, la SSR valorará la apertura de un
procedimiento de revisión de la metodología utilizada en contabilidad para
analizar si se pueden acometer eficiencias que reduzcan la carga en recursos
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asociados al mantenimiento anual de la contabilidad regulatoria por parte de los
tres operadores móviles.
V.4.2.5. Determinación del precio de terminación
Determinación del nivel de precios
Telefónica alega que el nivel de precios propuesto para el servicio de
terminación móvil se sitúa por debajo de los costes incurridos en la prestación
de este servicio mayorista. Telefónica explica que, bajo el estándar de costes
corrientes totalmente distribuidos, su coste para los ejercicios 2015 y 2016
asciende a [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] y por tanto la medida
propuesta implicaría fijar un precio un [CONFIDENCIAL] [FIN
CONFIDENCIAL] por debajo de costes. Según Telefónica esta diferencia es
excesiva y, por tanto, la obligación de control de precios, en los términos
propuestos, no es proporcionada.
Para Telefónica, se está produciendo una competencia efectiva y sostenible, a
la vista de la posibilidad que tiene el usuario final de consumir más minutos y
datos a un precio unitario cada vez menor. Por ello, no es necesaria una
reducción del 40% en el precio de terminación que provoque que las empresas
incurran en pérdidas de acuerdo con el estándar de costes corrientes
totalmente distribuidos. Telefónica concluye que no se produciría ninguna
mejora en el bienestar del consumidor como consecuencia de esta bajada en el
precio. A este respecto, señala que la calidad del servicio es una variable cada
vez más importante en la decisión de consumo y este fenómeno no se refleja
en la propuesta sometida a consulta pública.
Orange y Másmóvil reconocen los efectos positivos que la regulación de los
precios de terminación móvil ha tenido sobre el mercado con ofertas de
abundancia generalizadas, un grado de convergencia muy elevado y tráficos
balanceados. Estos operadores consideran que los precios de terminación
regulados han logrado el objetivo de no falsear la competencia en el mercado
nacional. Por tanto, a la vista de esta realidad de mercado, no se justifica la
propuesta de bajada del precio de terminación móvil. En lo que respecta al
tráfico intra-EEE, Orange observa tráficos balanceados por lo que considera
razonable que la revisión se limite a garantizar la necesaria simetría o
reciprocidad en precios con los países del EEE.
Vodafone, por su parte, enumera factores como (i) la incertidumbre sobre la
regulación europea en materia de tarifas de terminación, (ii) el entorno de crisis
económica (con reducciones importantes en el ingreso medio por minuto y el
ingreso medio por línea a nivel minorista), (iii) la permanente exigencia
inversora a los operadores móviles (por ejemplo, las importantes inversiones
asociadas a la adquisición de espectro en las bandas 700 MHz, 1400 MHz y el
despliegue de la redes móviles 5G) y (iv) la existencia de otras decisiones
regulatorias y fiscales que merman su posición competitiva, financiera e
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inversora (contribución al servicio universal, contribución a la financiación de la
Corporación de RTVE, tasa municipal por utilización privativa del dominio
público local, etc) para defender que una bajada del precio de terminación
móvil tan agresiva como la propuesta sería improcedente en el momento
actual.
Respuesta a las alegaciones
Se constata un notable consenso entre los operadores acerca del impacto
positivo que la regulación de los mercados mayoristas de terminación en redes
móviles individuales (y el establecimiento de un precio simétrico e igual al coste
BU-LRIC puro) ha tenido sobre el funcionamiento del mercado minorista de
comunicaciones móviles, con la comercialización de paquetes convergentes,
tarifas planas de voz y datos móviles y la progresiva pérdida de importancia de
la diferenciación on-net off-net en las tarifas.
Sin embargo, el hecho de que el mercado minorista móvil se desarrolle en un
entorno de competencia efectiva no implica necesariamente que la regulación
vigente ya no sea necesaria. Esta afirmación debería estar fundamentada en la
identificación de cambios importantes en la estructura y dinámica de la
competencia que lo justifiquen. En sus alegaciones, los operadores se limitan a
señalar que la regulación de los precios de terminación ha cumplido su función
pero no abordan la cuestión de fondo como es el riesgo de que los operadores,
en su condición de operadores con PSM en los mercados de referencia,
puedan distorsionar nuevamente la competencia en el mercado minorista de
comunicaciones electrónicas.
Como se explica en la sección III.2.1 sobre poder compensatorio y las
secciones V.3.1 y V.3.2 sobre los problemas de competencia, si se suprimiera
la regulación actual, los operadores tendrían los incentivos y la capacidad de
comportarse de manera anticompetitiva y elevar nuevamente los precios de
terminación móvil con el objetivo de revertir la presión a la baja de los precios
minoristas de las llamadas fijo a móvil y/o de las llamadas móvil-móvil.
El mayor equilibrio en el intercambio de tráfico entre redes tampoco es una
razón en sí misma para suprimir la regulación. Si bien es cierto que un
desbalanceo en el tráfico trae consigo un desequilibrio financiero entre los
operadores, que puede afectar al correcto desarrollo de la competencia, en el
hipotético caso de que estos tráficos estuvieran perfectamente equilibrados, la
intervención regulatoria podría estar justificada ya que el precio de terminación
móvil no deja de ser el coste marginal percibido por los operadores y, por tanto,
una variable relevante en su estrategia comercial y tarifaria. Dicho de otro
modo, aun cuando los tráficos estuvieran balanceados, la situación competitiva
del mercado minorista no sería la misma con un precio de terminación de 1 ó
10 c€/min.
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Precisamente, una característica muy importante del servicio de terminación
móvil es su bilateralidad. Los operadores móviles ofrecen y demandan este
servicio mayorista y, en consecuencia, obtienen ingresos de sus competidores
y deben realizar pagos a esos mismos competidores. Las alegaciones de los
operadores con respecto al nivel de precios (así como la bajada propuesta)
siguen, a grandes rasgos, la siguiente línea argumental: unos precios de
terminación bajos (equivalentemente, una bajada de precios) generan unos
menores ingresos y un menor margen, que deteriora la rentabilidad del
operador y por ende su capacidad inversora. En este argumento se omite que,
gracias a esta medida, los operadores también verán aminorados sus gastos lo
cual debería tener un efecto positivo sobre la rentabilidad del operador. Este es
precisamente el análisis del anexo VI.
El vínculo entre un precio de terminación móvil bajo y una menor capacidad
inversora no es por tanto necesariamente tal o, cuando menos, esta correlación
debería fundamentarse en el diferencial entre ingresos y gastos por
interconexión (que sí es consecuencia directa de un desbalanceo del tráfico) y
no meramente en la merma de ingresos que una reducción en el precio de
terminación conllevaría.
Tampoco estas alegaciones contienen datos, estimaciones de mercado que
muestren que medida una reducción en el precio de terminación se traduciría,
no ya en un menor precio minorista sino en menores ingresos y menores
márgenes de los operadores móviles.
En cuanto a la comparación que Telefónica realiza entre el coste en que ha
incurrido por la prestación en 2016 del servicio de terminación y el precio de
terminación móvil propuesto en el documento de la DTSA sometido a consulta
pública, conviene tener en cuenta que lo normal sería que la diferencia
97
entre
las dos magnitudes fuera positiva. No sólo por el desfase temporal de la
comparación sino porque, bajo el estándar de costes corrientes totalmente
distribuidos, se asignan unos costes al servicio de terminación móvil que bajo el
estándar BU-LRIC puro no se tienen en consideración. Sin embargo, como se
ha explicado, éste no es un argumento para descartar este estándar de costes
BU-LRIC puro que predomina mayoritariamente en la UE. En el documento de
la DTSA sometido a consulta se realiza esta comparación para ilustrar el grado
de desactualización de los precios de terminación móviles vigentes, los cuales,
a pesar de estar basados en el coste BU-LRIC puro, permiten que los
operadores recuperen costes que bajo este estándar no deberían.
Conforme a las contabilidades de costes del año 2016 [CONFIDENCIAL] [FIN
CONFIDENCIAL]
97
Diferencia entendida como coste incurrido (según el estándar de costes corrientes) menos el
precio de terminación propuesto (según el estándar BU-LRIC).
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En resumen, en consonancia con las prácticas de las restantes ANR, la
realidad actual del mercado sigue justificando la regulación de los servicios
mayoristas de terminación en redes móviles individuales y la actualización de
los precios regulados de terminación móvil.
Implementación de la bajada de precios propuesta
En general, los operadores móviles consideran que es necesario el
establecimiento de una senda de reducción de precios, ya que la reducción
propuesta es elevada y no se puede implementar de forma abrupta.
Telefónica cita a Francia, Alemania, Irlanda, Portugal o Suecia, países en los
que el regulador ha aplicado una bajada de precios de manera gradual. Según
Telefónica, el menor impacto a nivel absoluto de la bajada planteada por la
DTSA respecto a revisiones anteriores del mercado no es excusa para no
considerar el efecto negativo que esta reducción va a tener en la cuenta de
resultados de los operadores.
Másmóvil también considera que el menor impacto sobre los ingresos (en
términos absolutos) que la reducción en precios tiene en comparación con la
bajada de la tercera revisión no significa que el mismo sea desdeñable. Dado el
coste promedio actual, con los ingresos perdidos por esta medida el Grupo
Masmóvil podría cubrir según sus propias estimaciones [CONFIDENCIAL] [FIN
CONFIDENCIAL] unidades inmobiliarias. En definitiva, Másmóvil advierte de
que una bajada de precios tan drástica puede desincentivar las inversiones de
los operadores.
Telefónica considera que la medida propuesta sería más proporcionada si en
lugar de un único precio, se llegara al precio final a base a una serie de jalones
temporales, conforme a un glide-path.
Vodafone considera igualmente, a la vista de la comparativa internacional, que
la bajada del precio de terminación en un solo paso no está justificada. Una
reducción inmediata a 0,65 c€/min situaría a España en una posición de
desventaja manifiesta respecto a la mayoría de países del EEE.
Vodafone critica la selección de países que, en su opinión, hace la DTSA para
justificar su propuesta de precios, pues se centra sólo en aquéllos cuyos
precios de terminación se sitúan al mismo nivel o por debajo del precio de
terminación propuesto. Según este operador, se debe revisar la evolución de
los precios desde la perspectiva global de los países que integran la Unión
Europea.
En idéntico sentido, Orange alerta de que la mayor distorsión que puede
provocarse por el establecimiento de unos precios de terminación no
armonizados con los países de nuestro entorno. El precio propuesto implica
situar a España en la parte más baja de la tabla comparativa y con ello exponer
a los operadores españoles a una grave distorsión frente a los operadores de
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otros países. Orange se refiere asimismo a la entrada en vigor de la nueva
regulación en materia de itinerancia internacional, basada en el RLAH (roam
like at home) según la cual el coste de terminación debe ser asumido por el
operador que cursa la llamada. En este contexto, Orange señala que la
existencia de diferencias notables dentro de la UE puede dar lugar a
importantes distorsiones.
Vodafone estima que el promedio de los precios de terminación móvil entre el 1
de julio de 2018 y el 31 de diciembre de 2018 se sitúa en 0,80 c€/min en la UE
15 y la UE 5, y considera que el precio de terminación en España no debería
estar por debajo de este nivel. Vodafone también indica que la reducción del
40% propuesta contrasta con la menor reducción media en la UE 28, UE 15 y
UE 5, que este operador estima a partir del calendario de reducciones y que
concluye no superaría el 13,5%. Vodafone estima asimismo que el promedio de
los precios de terminación en la UE 5 se sitúa en 0,77 c€/min entre el 1 de julio
de 2019 y el 31 de diciembre de 2019, y propone que este valor sea el precio
objetivo en España para 2019.
Orange considera igualmente que la referencia a los países con precios de
terminación móvil por debajo de 0,70 c€/min no está justificada. En el caso del
Reino Unido el precio viene influido por la depreciación de la libra de un 30%
desde comienzos de 2016 y los restantes países (Dinamarca, Holanda,
Hungría, Malta, Noruega y Suecia) tienen menor peso en las relaciones
bilaterales. Para Orange, es más apropiada la comparativa con los países del
entorno como Alemania, Francia, Italia y Portugal. A fecha de julio de 2017 el
precio medio en estos países es de 0,89 c€/min y la media en la UE 28 se sitúa
en 0,90 c€/min, esto es, valores muy por encima del precio de terminación
propuesto.
Por ello, Orange considera que el precio de terminación móvil para el año 2018
no debería estar por debajo de 0,90 c€/min. Para los siguientes años el precio
se podría reducir progresivamente hasta alcanzar en el año 2022 un precio que
en ningún caso se debería situar por debajo de los países comparables del
entorno. En concreto, este precio sería igual a 0,74 c€/min, que es el precio
regulado en Francia en el momento actual y el menor precio previsto en
terminación en Alemania, Italia, Francia y Portugal.
A la vista de la incertidumbre del marco europeo normativo actual, Másmóvil
defiende el uso de una senda descendente de precios y el recurso a la
comparativa de los precios de terminación en la UE para establecer el precio
de terminación móvil durante el próximo periodo regulatorio. Sin embargo,
Másmóvil no realiza una propuesta concreta con niveles de precios en cada
hito de la senda descendente de precios.
Las sendas de reducción de precios concretas que los operadores han
propuesto se muestran en el siguiente gráfico
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Gráfico 1. Sendas de reducción de precios propuestas (c€/min)
98
Respuesta a las alegaciones
A la hora de justificar la necesidad de establecer un descenso gradual del
precio de terminación móvil, los operadores comparan el precio de terminación
móvil propuesto con (i) la media de los precios de terminación móvil actuales y
futuros en el seno de la UE o (ii) la media de los precios de un conjunto de
países que consideran más comparables.
La SSR considera que no solo los precios de terminación actuales y futuros son
relevantes sino que también es preciso valorar el posicionamiento previo del
precio de terminación móvil en el entorno europeo. La comparativa pasada es
igualmente relevante porque cualquier análisis de precios de terminación está
condicionado por el diferente momento en el que las ANR revisan estos
mercados de referencia e implementan las bajadas de precios. Dicho de otro
modo, es indudable que una actualización del modelo de costes BU-LRIC y la
consiguiente fijación de los precios de terminación móvil conllevará una
reducción de los precios y un posicionamiento por debajo del valor promedio.
Con las sucesivas revisiones en los demás países es probable que esta
desviación inicial con respecto a la media se vaya reduciendo.
Tomando como base estas consideraciones, el siguiente gráfico muestra
precisamente que el precio de terminación móvil en España se ha situado por
encima de (i) la media europea desde julio de 2016, siendo esperable que este
98
No se ha completado la senda descendente de precios de Orange porque este operador no
establece una tendencia concreta para alcanzar el precio de terminación objetivo de 0,74
c€/min en 2022.
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resultado se mantenga hasta al menos enero de 2018 y (ii) los precios de
terminación móvil en países más comparables, por su tamaño poblacional,
como Francia, Italia y Reino Unido entre julio de 2015 y 2017. En Alemania no
se fijaron los precios de terminación móvil conforme a la Recomendación hasta
principios de 2017 y es el único de los países “grandes” donde el precio de
terminación móvil es superior.
Cabe destacar asimismo que en Francia, el país que guardaría una mayor
similitud con España en términos de tamaño y características orográficas
99
, el
precio de terminación móvil se ha mantenido un 40% por debajo del precio de
terminación móvil en España durante estos dos años. Portugal es otro país,
que es considerado comparable. Pues bien, desde enero de 2016, fecha en la
que se registró una bajada superior al 50%, el precio de terminación móvil en
España ha sido superior en torno a un 30-45%.
En contra de lo sostenido por Vodafone y Orange, los precios de terminación
móvil más bajos del entorno europeo también constituyen una referencia la
hora de valorar la conveniencia de fijar un precio de terminación móvil igual al
coste BU-LRIC puro en un solo paso o de manera gradual. Bajo este estándar
de costes, se consideran los costes que se ahorraría un operador por dejar de
prestar únicamente el servicio de terminación móvil y, por tanto, las diferencias
entre países no son tan acusadas
100
y los precios calculados conforme a dicho
modelo no deberían diferir tanto. Nuevamente, se constata que el precio de
terminación en España se ha situado entre un 60 y 100% por encima del
promedio de los países con los menores precios de terminación móvil
101
.
99
A la vista de los datos aportados por Telefónica sobre porcentaje de la población rural y
porcentaje de terreno predominantemente rural.
100
Bajo otras metodologías de costes como los modelos de costes corrientes totalmente
distribuidos y modelos LRIC+ (e incluso otros modelos BU-LRIC, donde el incremento fuera la
prestación de un conjunto mayor de servicios) se tomarían en consideración más partidas de
costes y con ello más costes fijos hundidos, los cuales reflejarían en mayor medida las
diferencias en costes entre países.
101
Los países con los menores precios en cada fecha considerada son los siguientes: julio
2015 (Malta, Hungría, Francia, Austria y Dinamarca), enero 2016 (Malta, Hungría, Dinamarca
Francia y Noruega), julio 2016 (Malta, Hungría, Reino Unido, Noruega y Dinamarca), enero
2017 (Malta, Hungría, Reino Unido, Dinamarca y Suecia) y julio 2017 (Malta, Hungría, Reino
Unido, Holanda y Dinamarca). Estos países presentan notables diferencias en cuanto a
factores tales como la extensión, densidad poblacional, características orográficas etc.
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Gráfico 3. Análisis comparativo de los precios de terminación móvil entre julio
de 2015 y 2017 (c€/min)
Fuente: BEREC. Comparativas de precios de terminación de julio de 2015, enero de 2016, julio
de 2016 y enero de 2017.
Fruto de la evolución seguida por los precios de terminación móvil, España se
situaría a mediados de 2017
102
como uno de los países con los precios de
terminación móvil más altos de la UE
103
, viéndose superado solamente por
Alemania, Eslovenia, Eslovaquia y Finlandia (siendo este último el único país
que no aplica la Recomendación de los precios de terminación móvil).
En lo que concierne estrictamente a la aplicación de una senda descendente
de precios que amortiguara el impacto de esta reducción de precios cabe
realizar las siguientes consideraciones adicionales:
102
Datos suministrados por las ANR para el cálculo de la media ponderada de las tasas
máximas de terminación móvil en virtud del apartado segundo del artículo 6 sexies del
Reglamento 531/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de junio de 2012 relativo a
la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión.
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/opinions/7307-letter-to-the-
commission-for-submitting-berec-input-on-weighted-average-of-maximum-mobile-termination-
rates
103
En Holanda y Bélgica se han producido reducciones notables en el precio de terminación
móvil.
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• Una senda descendente de precios es un instrumento regulatorio útil
cuando la adopción de la medida regulatoria supone un cambio significativo
con respecto a la situación previa. En este sentido, cabe recordar que en la
tercera revisión del mercado se fijaban por primera vez los precios de
terminación móvil al nivel del coste BU-LRIC puro, se alcanzaba la simetría
plena de los precios de terminación móvil al igualarse el precio de Xfera al
de los OMR tradicionales y se procedía a una reducción en el precio
cercana al 80%
104
. Estos cambios eran de una gran envergadura y tenían
un calado muy superior al que tiene la fijación de los nuevos precios de
terminación móvil en el marco de la presente revisión.
• Dado que desde julio de 2013 existe un precio de terminación móvil
simétrico e igual al coste BU-LRIC puro, los precios de terminación móvil
propuestos en el presente proyecto de medida siguen una línea continuista
y no suponen un cambio brusco en la línea regulatoria de la SSR. A este
respecto cabe recordar que en julio de 2016 la DTSA sometió a consulta la
actualización del modelo BU-LRIC y los costes BU-LRIC puro que se
derivaban de dicha actualización. Por tanto, los operadores han dispuesto
de un periodo suficiente (más de un año) para adaptarse a un escenario
previsible, en el que los precios fueran iguales al coste BU-LRIC puro a
partir de 2018.
• A tenor del reducido impacto que los nuevos precios de terminación móvil
tienen sobre los ingresos netos por el servicio de terminación móvil,
adquieren mayor relevancia las dificultades inherentes al diseño de la
senda descendente de precios: duración, número de hitos, variación de
precio entre cada hito, precio objetivo, etc. Las diferencias en las sendas
descendentes de precios que los OMR tradicionales proponen, muestran el
grado de discrecionalidad en la selección de los parámetros relevantes
para el diseño del glide-path
105
. La asunción de este riesgo (asociado al
diseño de cualquier glide-path) debería tener como premisa la existencia de
una verdadera necesidad de moderar el impacto de una bajada de precios.
Por las razones expuestas anteriormente, se concluye que no existe tal
necesidad.
104
Ver nota a pie 56.
105
Vodafone propone precios para cada hito, que están basados en un promedio de grupos de
países diferentes (el precio para 2018 sería ser igual al promedio de precios de terminación
móvil de la UE 15 para el segundo semestre de 2018 mientras el precio de 2019 sería igual
promedio de la UE 5 en el segundo semestre de 2019) y en tarifas que en muchos casos se
desconocen a día de hoy. Orange, por su parte, opta por un precio para el año 2018 igual al
precio promedio en la UE a julio de 2017, y extiende la senda descendente hasta el año 2022.
En este último año el precio se debería situar al nivel de precio de terminación que está vigente
en Francia actualmente, porque es el más bajo de los países más próximos a España.
Telefónica es el único OMR tradicional que se marca como objetivo para 2019 el precio que la
DTSA planteaba aplicar con efectos inmediatos. Sin embargo, este operador no explica por qué
esta senda descendente no tiene como objetivo el coste BU-LRIC puro del año 2019.
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En definitiva, atendiendo al nivel al que han estado fijados los precios de
terminación móvil en España en los últimos dos años y las dificultades
inherentes al diseño de una senda descendente de precios (que no se justifican
a la luz del impacto que la medida tendría sobre los operadores) no cabe
concluir que la reducción propuesta en la sección V.4.2.5 no sea proporcionada
ni esté justificada.
V.4.2.6. Tratamiento de las llamadas originadas fuera del EEE
Digitales manifiesta su conformidad con la propuesta de la DTSA, según la cual
los operadores móviles presentes en España podrán facturar un precio no
orientado a costes al tráfico originado fuera del Espacio Económico Europeo
(EEE). Sin embargo, según esta asociación, el desbalanceo existente con los
operadores que prestan servicios fuera del EEE se refleja tanto en los precios
de terminación como en el volumen de tráfico intercambiado, puesto que los
países terceros son en esencia países receptores de tráfico, que proveen una
mayor cantidad de servicios de terminación que en el sentido inverso
106
.
Dada esta situación, la introducción –como plantea la DTSA- de un principio de
reciprocidad en la fijación de precios reduciría las posibilidades de disciplinar el
comportamiento de los operadores activos en países terceros. Digitales solicita
por tanto que se elimine la condición de reciprocidad en la negociación de los
precios de terminación con países de fuera del EEE, sin que aplique por tanto
ninguna limitación regulatoria a la hora de llegar a acuerdos con los operadores
presentes en dichos países.
En similares términos, según Orange, Telefónica y Vodafone no resulta
razonable fijar restricciones a las relaciones de interconexión con operadores
de terceros países. Estos operadores plantean por consiguiente la eliminación
de la condición de reciprocidad, y de los umbrales máximos que resultan de la
aplicación de dicha condición.
Telefónica considera asimismo necesario dotar a los operadores españoles de
la suficiente flexibilidad para que puedan aplicar precios de terminación
diferenciados a las (i) llamadas recibidas con un formato de número A
107
incorrecto, en forma o contenido, y/o que impida identificar con claridad el
origen de llamada, así como llamadas con número A inválido, modificado o
manipulado; (iii) llamadas recibidas sin identificación del número A.
106
En sus alegaciones a la consulta pública, Orange se refiere asimismo a los desbalanceos
del tráfico existentes con países terceros para justificar la eliminación del principio de
reciprocidad propuesto por la DTSA en su informe.
107
Número llamante.
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Xfera se muestra conforme con la propuesta de la DTSA en lo que se refiere a
la regulación del tráfico originado fuera del EEE. Sin embargo, este agente
pone de manifiesto que algunos operadores activos en España han empezado
a aplicar un recargo a las llamadas originadas fuera del EEE y terminadas en
su red, incluso con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva regulación del
mercado. Xfera plantea por tanto que en la resolución que ponga fin al
procedimiento, la CNMC exija la regularización de las cantidades en
interconexión que se hayan devengado por la aplicación adelantada del
recargo.
En sentido opuesto, Digimobil cuestiona la propuesta de la DTSA relativa al
tratamiento diferenciado en precios de las llamadas originadas fuera del EEE.
Según este operador, la aplicación de una política de precios diferenciados
conducirá al usuario llamado presente en España a modificar su patrón de uso,
incrementando el consumo de aplicaciones over-the-top que ofrecen llamadas
de voz a partir de la red de datos, en detrimento de los propios operadores de
servicios tradicionales de voz.
En el caso de que la CNMC decida mantener la propuesta de regulación de
precios diferenciados, Digimobil considera que debería clarificarse que en el
caso de que el tráfico se origine fuera del EEE, pero sea entregado a un
operador español o del EEE en tránsito para que sea este último operador el
que proceda a la interconexión de la llamada con el operador de terminación
activo en España, el precio de terminación a aplicar será el precio regulado
(orientado a costes) por la CNMC. Digimobil solicita asimismo que se clarifique
la situación en que quedaría el tráfico originado por un abonado del EEE que
se encuentra en situación de roaming fuera del EEE.
En el mismo sentido, en lo que se refiere a la no aplicación del precio de
terminación regulado en aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no
sea posible identificar con claridad el origen del tráfico, según Digimobil la
propuesta de la DTSA no resulta lo suficientemente precisa a la hora de definir
los supuestos excluidos, lo que puede dar lugar a un incremento en el número
de conflictos de interconexión entre operadores.
Por su parte, Verizon comparte la propuesta de la DTSA, conforme a la cual la
libertad en la fijación de los precios de terminación para llamadas originadas
fuera del EEE debe estar vinculada al precio de terminación aplicado por los
operadores terceros en su país de origen (principio de reciprocidad). Según
Verizon, esta limitación resulta necesaria para evitar que se produzcan subidas
injustificadas de precios en relación con terceros países, como Estados Unidos,
donde el precio de terminación es similar o incluso inferior al precio regulado en
España.
Verizon cuestiona sin embargo la razonabilidad de la medida conforme a la
cual el precio de terminación regulado tampoco resultará de aplicación en
aquellos supuestos constitutivos de fraude en que no sea posible identificar con
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claridad el origen del tráfico. Respecto a esta tipología de casos, Verizon echa
en todo caso en falta la existencia de un límite equivalente al vigente para la
terminación de llamadas vocales originadas fuera del EEE (como podría ser
establecer como precio máximo regulado el precio medio facturado durante el
mes anterior por el operador que ofrece el servicio de terminación al operador
interconectado).
Respuesta a las alegaciones
En relación con las alegaciones de Orange, Vodafone, Telefónica y Digitales
sobre la introducción del principio de reciprocidad en la negociación de los
precios de terminación con operadores de países terceros (lo que da lugar a la
fijación de umbrales máximos de precios), la propuesta de la DTSA buscaba
alcanzar un equilibrio entre diferentes intereses, incluyendo no sólo el interés
de los operadores sometidos a regulación ex ante, sino también el interés de
los usuarios finales que hacen uso de los servicios de telefonía en España, y
que son en última instancia los que reciben las llamadas que justifican el cobro
de un precio de terminación.
A este respecto, no puede obviarse que la eliminación de la condición de
reciprocidad podría tener efectos no deseados sobre el consumidor final.
En primer lugar, la ausencia de cualquier condición regulatoria en materia de
precios podría dar lugar a un incremento artificial e injustificado de los precios
de terminación cobrados en España por llamadas originadas en países
terceros, cuya consecuencia más inmediata podría ser la adopción a su vez de
mecanismos de represalia por parte de los operadores presentes en dichos
países, mediante el correspondiente incremento de los precios de terminación
allí facturados (“race to the top”).
El aumento de los precios de terminación por parte de los agentes que operan
fuera del EEE podría a su vez dar lugar a un incremento en el precio cobrado a
nivel minorista en España por la realización de llamadas internacionales hacia
dichos destinos, y provocar en consecuencia una reducción en el número de
llamadas que los usuarios españoles estarían en disposición de realizar hacia
el extranjero.
En segundo lugar, y desde la perspectiva del usuario llamado, un incremento
incondicionado en el precio de terminación facturado por los operadores activos
en España podría provocar una reducción aún más pronunciada que la que
sería esperable en el número de llamadas originadas en el extranjero con
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destino hacia España
108
, con el consiguiente deterioro de las condiciones en
que los usuarios disfrutan de los servicios de telefonía móvil en nuestro país.
En definitiva, cabe concluir que la introducción de una limitación al principio de
libertad en la negociación de los precios de terminación, conforme a la cual
deberá atenderse al principio de reciprocidad (estableciéndose en su caso
como umbral máximo el precio aplicado por el operador tercero en su país de
origen) resulta razonable. Tal y como señala Verizon, dicha condición permite
por otra parte limitar los efectos de un potencial incremento de los precios de
terminación a aquellas llamadas originadas en países donde el precio de
terminación es más elevado que en España, y no a las llamadas provenientes
de otros destinos donde la regulación en materia de terminación puede resultar
igual o incluso más favorable que la existente en nuestro país.
En otro orden de cosas, en lo que se refiere a las alegaciones de Telefónica
relativas a la necesidad de que la diferenciación en precios se extienda a
supuestos distintos del origen intra o extra-EEE de la llamada, cabe recordar
que, según recoge la presente propuesta, la obligación de ofrecer los servicios
de terminación a precios orientados en función de los costes de producción
tampoco resultará de aplicación en aquellos supuestos constitutivos de fraude
en que no se pueda identificar con claridad el origen del tráfico.
Estos supuestos abarcarían por ejemplo (tal y como indica Telefónica) las
llamadas recibidas sin identificación del número A, así como las llamadas
recibidas con un formato de número A incorrecto o que contengan un número A
inválido, modificado o manipulado.
Respecto a las alegaciones de Xfera, relativas a la existencia de operadores
que habrían empezado a aplicar un recargo por la terminación de las llamadas
originadas fuera del EEE con anterioridad a la entrada en vigor de las nuevas
obligaciones, cabe señalar que estos hechos están siendo objeto de análisis
por la CNMC en un procedimiento específico incoado a tal efecto, con número
de referencia IRM/DTSA/012/16. Las conclusiones que la CNMC pueda
alcanzar se verán por consiguiente reflejadas en el citado procedimiento.
En lo que se refiere a las alegaciones de Digimobil sobre la modificación de los
patrones de uso de los usuarios a raíz de un posible incremento en los precios
de terminación, la propuesta de la DTSA busca reestablecer el equilibrio en las
negociaciones entre los operadores activos fuera del EEE y los operadores
activos en España. El posible efecto de un incremento en los precios de
terminación sobre los patrones de uso de los usuarios, y la proliferación de
alternativas al tráfico tradicional de voz, son elementos que deberán ser
108
En el caso de que dicho incremento se trasladara al precio minorista de las llamadas
internacionales con destino hacia España.
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tomados en consideración por los propios operadores a la hora de decidir si
desean proceder a aplicar o no una política de precios diferenciada (sobre la
base del principio de reciprocidad) para las llamadas con origen fuera del EEE.
También en relación con las alegaciones de Digimobil, cabe clarificar que la
presente propuesta exime a los operadores regulados de la obligación de
ofrecer los servicios de terminación a precios orientados en función de los
costes de producción, en aquellos casos en que el tráfico tenga su origen en un
país no perteneciente al EEE. La diferenciación en precios será por
consiguiente posible tanto en casos en que se produzca una interconexión
directa con el operador fuera del EEE que presta servicio al usuario llamante,
como en aquellos casos en que para la terminación de la llamada originada
fuera del EEE se haga uso de los servicios de tránsito de un operador activo en
España o en otro país del EEE. La diferenciación en precios será asimismo
posible para el tráfico originado en roaming desde un país ajeno al EEE por
parte de un abonado de un operador español o del EEE, pues de nuevo en
dicha situación el tráfico habría sido originado en un país no perteneciente al
EEE.
Respecto a la aducida inconcreción de los supuestos constitutivos de fraude en
materia de origen del tráfico (tal y como alega Digimobil), así como a la
conveniencia de fijar un umbral máximo de precios que resultará de aplicación
en dichos supuestos (según postula Verizon), dada la multitud de supuestos
posibles no resulta factible en el momento actual determinar todos y cada uno
de los casos en que podrá considerarse que el tráfico es constitutivo (o no) de
fraude, o el precio mayorista que deberá resultar de aplicación a esta tipología
de casos.
A este respecto, se ha optado por el momento por asociar la naturaleza
irregular del tráfico a la falta de identificación del número llamante (bien porque
el mismo no aparece reflejado, bien porque ha sido modificado, manipulado,
etc.). La manera en que se implementa esta obligación podrá en todo caso ser
objeto de supervisión por parte de la CNMC, ya sea a través de la incoación del
correspondiente procedimiento de oficio, o mediante la resolución de los
conflictos que las partes puedan plantear a estos efectos.
V.4.3. Obligaciones aplicables a los OMV completos
IOS se refiere a la diferente dinámica competitiva que afrontan los OMV
completos en contraposición con los OMR. Según este operador, el informe de
la DTSA sometido a consulta pública habría efectuado el análisis del mercado
de terminación en redes móviles desde la perspectiva de los OMR, sin atender
a las presiones diferenciales que afrontan los OMV completos.
En particular, IOS se refiere a la necesidad que tienen estos agentes de
negociar acuerdos mayoristas de acceso a la red de los OMR para poder
prestar servicios de telefonía móvil a nivel minorista. La existencia de unos
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significativos costes de acceso a la red daría lugar a una asimetría regulatoria
de facto, que afectaría a los OMV completos, y que justificaría la imposición de
obligaciones más favorables a estos operadores en materia de terminación.
IOS solicita por consiguiente que, en la resolución que finalmente se adopte, se
establezca un glide-path para los OMV completos durante un período de
tiempo razonable (tres años) que les permita amortiguar el impacto económico
que la reducción de precios planteada tendría sobre los mismos. Según IOS, el
glide-path debería además estar acompañado de una moratoria adicional (de
seis meses), durante la cual los OMV completos podrían ir adaptando su
estrategia comercial a nivel minorista, y en su caso renegociar los acuerdos
mayoristas de acceso y originación que tuvieran suscritos.
IOS solicita asimismo que se establezca la obligación, para los operadores
host, de aplicar una reducción porcentual del precio de acceso mayorista a su
red móvil consecuente con las variaciones en el precio de terminación que la
DTSA plantea en su informe. Con carácter alternativo, IOS solicita la
eliminación de la obligación de que el precio de terminación de los OMV
completos se corresponda con el precio fijado para los operadores anfitriones,
en tanto los OMR no adapten sus precios de acceso y no se produzca una
reducción análoga a la que tendrá lugar en el marco de la regulación de los
precios de terminación móvil.
En otro orden de cosas, Digimobil solicita que se clarifique que en el caso de
los OMV completos, el nuevo precio regulado se mantendrá en vigor hasta el
momento en que el mismo sea modificado por una nueva Resolución de la
CNMC relativa a los mercados de referencia (tal y como se indica
expresamente para los operadores móviles de red).
Respuesta a las alegaciones
En lo que se refiere a la supuesta existencia de condiciones diferenciales en la
provisión de servicios de telefonía móvil entre los OMR y los OMV completos, y
los efectos derivados de la suscripción de acuerdos mayoristas de acceso
sobre los precios de terminación fijados por los OMV completos, cabe recordar
que el mercado de acceso y originación en redes móviles es un mercado
diferente de los mercados de terminación que son objeto del presente
expediente.
A estos efectos, en la Resolución de 4 de abril de 2017 relativa a la definición y
análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles
(mercado 15/2003) la CNMC llegó a la conclusión de que el citado mercado no
constituía un mercado de referencia cuyas características justificasen la
imposición de obligaciones específicas, y no era por tanto susceptible de
regulación ex ante.
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Las soluciones regulatorias postuladas por IOS en materia de acceso y
originación no son por consiguiente medidas que puedan plantearse en el seno
de la presente revisión de los mercados de terminación de llamadas vocales en
redes móviles individuales, al afectar a un mercado diferente, donde a mayor
abundamiento en el momento actual no está justificada la introducción de
medidas de control ex ante.
Por otra parte, la introducción de un glide-path, que beneficiaría exclusivamente
a los OMV completos, implicaría la re-introducción por un período de tres años
de una regulación de precios de carácter asimétrico, en contravención de los
objetivos expresamente fijados en la Recomendación de la Comisión Europea
sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación fija y móvil.
Desde la perspectiva del mercado de referencia susceptible de regulación ex
ante (el mercado de terminación de llamadas vocales en redes móviles
individuales) no existe además ninguna razón que justifique la imposición de
obligaciones más favorables a los OMV completos frente a sus operadores
anfitriones.
De hecho, tal y como ya señalaba la Resolución de 18 de diciembre de 2008
relativa a la segunda ronda de definición y análisis de los mercados de
terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales, los OMV
completos no soportan las desventajas propias de los operadores de red
entrantes, que acceden al mercado con posterioridad y están obligados a
desplegar su red de acceso y soportar, como mínimo, los mismos costes fijos
que los operadores preestablecidos pero con tráficos muy inferiores. Gracias a
su acuerdo de acceso, el servicio de terminación que presta un OMV completo
es básicamente el mismo que el servicio prestado su OMR anfitrión, dado que
el OMV completo entrega las llamadas a su operador host para que éste las
finalice a través de su red de acceso.
Por otra parte, en lo que se refiere a la solicitud de Digimobil relativa al periodo
de vigencia de la nueva regulación de precios, el Anexo de obligaciones
aplicables a los OMV completos establece expresamente que el precio del
servicio de terminación prestado por estos agentes “se corresponderá en todo
momento con los precios medios aprobados por la CNMC a los OMR
anfitriones”.
Puede colegirse por tanto que, en lo que concierne a los OMV completos, y al
igual que ocurre con los OMR, el nuevo precio regulado se mantendrá en vigor
hasta el momento en que el mismo sea modificado por una nueva Resolución
de la CNMC relativa a los mercados de referencia.
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V.4.4. Imposición de obligaciones adicionales a los operadores con PSM
BT comparte en términos generales la propuesta de la DTSA, pero pone de
manifiesto una serie de cuestiones que en su opinión requieren de un
pronunciamiento expreso por parte de este organismo, y plantea la introducción
de algunas obligaciones regulatorias adicionales.
En concreto, para BT resulta necesario aclarar (i) la conformidad o no a
derecho de las prácticas de algunos operadores móviles, en virtud de las
cuales se procede a la conversión de llamadas fijas en móviles; (ii) la existencia
de una posible situación de discriminación, derivada del hecho de que los
precios que los operadores móviles fijan a nivel minorista para las llamadas on-
net resultan inferiores a los precios que se facturan a los OMV por la
realización de llamadas entre usuarios que, sin ser abonados del OMV, sí
forman parte de la red del operador móvil que presta el servicio soporte.
En lo que se refiere a las obligaciones regulatorias, BT plantea la introducción
en el catálogo de obligaciones de (i) la prohibición de incurrir en prácticas
anticompetitivas, en particular prácticas de estrechamiento de márgenes; (ii) la
referencia expresa a las facultades de la CNMC para intervenir en la resolución
de los conflictos que se puedan suscitar.
Por otra parte, según Vodafone, la popularización en el uso de los servicios
OTT abre la puerta a que los operadores de comunicaciones electrónicas
alcancen acuerdos comerciales con los proveedores de dichos servicios para
terminar las llamadas vocales sin necesidad de utilizar al operador de red (es
decir, mediante la conversión de la llamada telefónica en una llamada a través
de una aplicación OTT).
Dada esta tendencia, Vodafone considera justificado que la CNMC requiera de
los operadores de comunicaciones electrónicas la notificación de los acuerdos
que puedan suscribir con los proveedores de servicios OTT, a fin de garantizar
la integridad del mercado de referencia, tal y como el mismo se refleja en los
análisis llevados a cabo por la SSR.
Respuesta a las alegaciones
En lo que se refiere a las alegaciones de BT, procede indicar que las
manifestaciones relativas a determinadas conductas de los operadores móviles
trascienden del objeto del presente procedimiento, en virtud del cual se
procede a la regulación ex ante del mercado de terminación de llamadas
vocales en redes móviles individuales y se configuran las obligaciones
regulatorias que resultan aptas para solucionar los fallos de mercado
detectados.
Respecto a la posibilidad de introducir dos obligaciones regulatorias adicionales
(prohibición de incurrir en prácticas anticompetitivas, referencia expresa a las
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facultades de intervención de la CNMC en la resolución de conflictos) debe
recordarse que en el mercado de terminación de llamadas vocales en redes
móviles, el mecanismo de fijación de precios establecido es el más estricto
posible (orientación de los precios a los costes de producción), lo que en
principio hace que resulte innecesario incluir adicionalmente una referencia
expresa a la posible existencia de situaciones de irreplicabilidad económica
(más aún cuando dicha mención no ha sido incluida en la regulación del
mercado de referencia hasta la fecha).
Por otra parte, con independencia de la existencia de una mención expresa o
no a esta facultad en el seno del propio mercado, resulta incuestionable que la
CNMC tiene atribuida la competencia para resolver los conflictos que se
puedan plantear entre operadores en el mercado de terminación de llamadas
vocales en redes móviles individuales, de conformidad con lo previsto en los
artículos 15.1 y 70.2.d) de la LGTel, así como en los artículos 6.4 y 12.1.a) de
la LCNMC.
En lo que se refiere a la posible introducción de una nueva obligación,
conforme a la cual los operadores de comunicaciones electrónicas deberían
notificar a la CNMC los acuerdos que puedan suscribir con los proveedores de
servicios OTT, debe recordarse que en el presente proyecto de medida se ha
llegado a la conclusión de que, por el momento, las aplicaciones para realizar
llamadas a partir de la red de datos no ejercen una presión competitiva
suficiente como para poder disciplinar el comportamiento de los operadores de
comunicaciones electrónicas que proveen el servicio de terminación.
Dado lo que antecede, no resulta proporcionado en el momento actual exigir la
notificación sistemática de los posibles acuerdos que los operadores móviles
puedan alcanzar con los proveedores de servicios OTT. Todo ello sin perjuicio
de las facultades que, en materia de suministro de información, la LGTel y
demás normativa de desarrollo confieren a este organismo
109
.
109
Ver por ejemplo artículo 10.1 de la LGTel, conforme al cual las ANR “podrán, en el ámbito
de su actuación, requerir a las personas físicas o jurídicas que exploten redes o presten
servicios de comunicaciones electrónicas, así como a aquellos otros agentes que intervengan
en este mercado, la información necesaria para el cumplimiento de alguna de las siguientes
finalidades […]”.
