Resolución ANME/DTSA/002/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 16-02-2017
| Fecha | 16 Febrero 2017 |
| Número de expediente | ANME/DTSA/002/16 |
| Tipo de proceso | Análisis de mercados -ANME- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
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RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL ORECE, AL MINISTERIO DE ENERGIA, TURISMO Y
AGENDA DIGITAL Y AL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y
COMPETITIVIDAD EL PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA
DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DEL MERCADO MAYORISTA DE ACCESO Y
ORIGINACIÓN EN REDES MÓVILES
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SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia Beldarraín
D. Benigno Valdés Díaz
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 16 de febrero de 2017
Visto el procedimiento de definición y análisis del mercado mayorista de acceso
y originación en redes móviles, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información
pública
Con fecha 1 de julio de 2016, la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en
adelante, CNMC) acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis del
mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles, la designación de
operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas, así como la apertura del trámite de información pública.
El citado acto fue publicado en el BOE número 163, de 7 de julio de 2016.
Segundo.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: Aire Networks del Mediterráneo, S.L.U. (Aire Networks); la Asociación
Nacional de Operadores de Telecomunicaciones y Servicios de Internet
(Aotec); la Asociación de Operadores de Telecomunicaciones Empresariales
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(Asotem); BT España Compañía de Servicios Globales de Telecomunicaciones
Sociedad Unipersonal (BT); Digi Spain Telecom, S.L.U. (Digi Mobil); Euskaltel,
S.A. (Euskaltel); Ingenium Outsourcing Services, S.L.U. (IOS); Lebara Limited
(Lebara); MásMóvil Telecom 3.0, S.A.U. (Masmóvil); Orange Espagne, S.A.
(Orange); Pepemobile, S.L. (Pepephone); R Cable y Telecomunicaciones
Galicia, S.A. (R); República de Comunicaciones Móviles, S.L. (República
Móvil); Telecable de Asturias, S.A. (Telecable); Telefónica de España, S.A.U.
(Telefónica); UGT Comunicaciones (UGT); Vodafone España, S.A.U.
(Vodafone) y Xfera Móviles S.A. (Xfera).
Tercero.- Ampliación del plazo del procedimiento
Mediante escrito de la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la CNMC de fecha 13 de septiembre de 2016, y debido a la
complejidad del procedimiento, se acordó la ampliación del plazo máximo de
resolución y notificación del mismo en tres meses adicionales.
Cuarto.- Informe de la Sala de Competencia
El artículo 21.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (en
adelante, Ley CNMC) determina que la Sala de Competencia emitirá informe
con carácter preceptivo a la Sala de Supervisión, en los procedimientos
previstos en los artículos 6 a 11 de esta Ley que afecten al grado de apertura,
la transparencia, el correcto funcionamiento y la existencia de una competencia
efectiva en los mercados.
En cumplimiento de lo establecido en dicho precepto, con fecha 9 de febrero de
2017, la Sala de Competencia de esta Comisión emitió informe sin
observaciones al proyecto de medida objeto del presente procedimiento.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
Primero.- Habilitación competencial
En marzo de 2002 se aprobó el paquete de directivas comunitarias en materia
de telecomunicaciones, las cuales diseñaron un nuevo régimen aplicable a los
mercados de referencia y los operadores con poder significativo de mercado.
En el mismo se establece que las Autoridades Nacionales de Reglamentación
(ANR) deberán definir y analizar los diferentes mercados del sector de las
comunicaciones electrónicas con carácter periódico, para determinar si dichos
mercados se desarrollan en un entorno de competencia efectiva e imponer, en
caso contrario, las obligaciones específicas que resulten necesarias.
La Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (LGTel) y
el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las
redes y numeración, aprobado por el Real Decreto 2296/ 2004, de 10 de
diciembre, incorporaron al derecho español este nuevo marco regulador de las
comunicaciones electrónicas.
El 25 de noviembre de 2009 se modificó el paquete de directivas de 2002, a
través de las Directivas 2009/136/CE y 2009/140/CE, del Parlamento Europeo
y del Consejo, manteniéndose la habilitación de las ANR para definir y analizar
ex ante los mercados del sector de comunicaciones electrónicas. Estas
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directivas fueron incorporadas a la normativa sectorial nacional mediante el
Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas
en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de
comunicaciones electrónicas.
El 11 de mayo de 2014 entró en vigor la Ley
9/2014, de 9 de mayo, General de
Telecomunicaciones, que deroga la LGTel de 2003. La LGTel de 2014, en sus
artículos 13 y 70.2, atribuye a la CNMC –de la misma forma que hacía la LGTel
anterior– la función de: a) definir y analizar los mercados de referencia, b)
identificar a los operadores que poseen un poder significativo en el mercado, y
c) establecer las obligaciones específicas a los operadores con poder
significativo en
los
mercados de referencia.
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, el procedimiento de revisión de
los mercados de referencia debe realizarse en un plazo de tres años, contado
desde la adopción de una medida anterior relativa a ese mercado, y en el plazo
de dos años tras la adopción de la Recomendación o cualquier actualización de
la misma para mercados no notificados previamente a la Comisión Europea. En
el análisis llevado a cabo por la ANR, deberán tenerse en cuenta las Directrices
establecidas por la Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación
del peso significativo en el mismo dentro del marco regulador comunitario de
las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas
1
.
Por su parte, el Reglamento de Mercados desarrolla, a través de sus artículos 2
a 5, el procedimiento a seguir por la CNMC para la definición y análisis de los
mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de
servicios de comunicaciones electrónicas, y su facultad para imponer
obligaciones específicas apropiadas a los operadores que posean un poder
significativo en cada mercado considerado.
El Reglamento de Mercados se encuentra en vigor en virtud de lo establecido
en la Disposición Transitoria Primera de la LGTel de 2014, si bien el
procedimiento definido en los artículos 2 a 5 citados ha de entenderse afectado
por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC, que integra en este
organismo a la anterior Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
Segundo.- Notificación del proyecto de medida
Con fecha 9 de octubre de 2014, la Comisión Europea adoptó la
Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios
dentro del sector de las comunicaciones electrónicas susceptibles de
regulación ex ante de conformidad con la Directiva Marco (en adelante, la
Recomendación)
2
.
Entre los mercados que, de acuerdo con la citada Recomendación, se
consideran a priori susceptibles de regulación ex ante, no figura el mercado
1
DOCE C165/6 de 11 de julio de 2002.
2
DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
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mayorista de acceso y originación en redes móviles
3
. Por tanto, para que dicho
mercado
pueda ser objeto de regulación ex ante, será preciso verificar el
cumplimiento de tres criterios acumulativos: (i) la presencia de barreras a la
entrada importantes y no transitorias, (ii) una estructura del mercado que no
tiende hacia una competencia efectiva dentro del horizonte temporal pertinente,
y (iii) la legislación en materia de competencia por sí sola resulta insuficiente
para abordar adecuadamente la(s) deficiencia(s) detectada(s).
Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC
notificará los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, el ORECE
4
y a las ANR de los otros Estados miembros de
la Unión Europea, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis
de mercados, la identificación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de
obligaciones específicas a dichos operadores. Dichos proyectos de medida
deberán ser asimismo remitidos Ministerio de Energía, Turismo y Agenda
Digital y al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y
notificar la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 42.5.b)
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
5
(en
adelante, LRJPAC), hasta que se notifiquen a esta Comisión las observaciones
de la Comisión Europea.
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores a la consulta pública, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea,
al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea, al
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad para que en el plazo máximo de un mes presenten
sus observaciones.
La notificación de la presente Resolución se realizará mediante su publicación
en el BOE, de conformidad con lo previsto en el artículo 60.1 de la LRJPAC.
3
A este respecto, el citado mercado de referencia (mercado 15) fue retirado de la lista de mercados
susceptibles de regulación ex ante en la Recomendación, de 17 de diciembre de 2007, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las redes y los servicios de comunicaciones
electrónicas.
4
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
5
Normativa que seguirá rigiendo la tramitación del presente procedimiento, en virtud de lo previsto en la
disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octu bre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
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En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia
RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente
Resolución, así como sus Anexos, relativo a la definición y análisis del mercado
mayorista de acceso y originación en redes móviles, y acordar su notificación a
la Comisión Europea, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación de
otros Estados miembros de la Unión Europea, al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE), al Ministerio de Energía,
Turismo y Agenda Digital y al Ministerio de Economía, Industria y
Competitividad, para que en el plazo máximo de un mes presenten sus
observaciones al mismo.
Segundo.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 42.5.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, queda suspendido el transcurso del plazo para resolver y notificar la
correspondiente Resolución a los interesados.
La notificación del presente acto se realizará mediante su publicación en el
BOE, de conformidad con lo previsto en el artículo 60.1 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
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CONTENIDO
II.1
D
ELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS
.............................................................................. 9
II.2
E
VOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE COMUNICACIONES MÓVILES
.................................................... 12
II.2.1
Penetración de los servicios de comunicaciones móviles .............................................. 12
II.2.2
Ingresos ........................................................................................................................... 13
II.2.3
Cobertura de las redes móviles ...................................................................................... 14
II.3
E
VOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA
................................................................................ 16
II.3.1
Proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas móviles .............................. 16
II.3.2
Portabilidad ..................................................................................................................... 18
II.3.3
Cuotas de mercado ......................................................................................................... 20
II.3.4
Precios minoristas ........................................................................................................... 27
II.4
C
ONCLUSIONES
......................................................................................................................... 29
III.1
D
EFINICIÓN DE MERCADO RELEVANTE
........................................................................................ 30
III.1.1
Definición del mercado relevante de producto ................................................................ 30
III.1.2
Definición del mercado relevante geográfico .................................................................. 31
III.1.3
Conclusión ....................................................................................................................... 31
III.2
A
NÁLISIS DE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS POR LA
C
OMISIÓN EUROPEA PARA LA
IDENTIFICACIÓN DE MERCADOS SUSCEPTIBLES DE SER REGULADOS EX ANTE
................................ 32
III.2.1
La Recomendación de mercados de la Comisión Europea ............................................ 32
III.2.2
El test de los tres criterios ............................................................................................... 33
III.2.3
Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al mercado..................... 34
III.2.4
Tendencia hacia la competencia efectiva ....................................................................... 43
III.2.5
Suficiencia del Derecho de la competencia .................................................................... 57
III.2.6
Conclusiones sobre el cumplimiento del test de los tres criterios fijados en la
Recomendación de mercados de la Comisión Europea ................................................. 66
ANEXO I. RELACIÓN DE OPERADORES CON ACUERDO DE ACCESO PRESENTES EN EL
MERCADO ESPAÑOL .................................................................................................................... 69
ANEXO II. DISTRIBUCION DE LAS FRECUENCIAS ENTRE OPERADORES ............................. 71
ANEXO III. RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y CONTESTACIÓN A
LAS MISMAS .................................................................................................................................... 73
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I INTRODUCCIÓN
El objeto del presente procedimiento es la segunda revisión del mercado
mayorista de acceso y originación en redes móviles. La primera revisión de
este mercado fue aprobada por la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones (en adelante, CMT)
6
a través de la Resolución de 2 de
febrero de 2006 (en adelante, Resolución del mercado 15)
7
.
En dicha Resolución, la CMT llegó a la conclusión de que Telefónica Móviles
de España, S.A. (en adelante, Telefónica), Vodafone España, S.A.U. (en
adelante, Vodafone) y Orange Espagne, S.A.U. (en adelante, Orange) poseían
de manera conjunta poder significativo de mercado, imponiéndose por
consiguiente a estos operadores un conjunto de obligaciones encaminadas a
resolver los problemas de competencia detectados en el mercado de
referencia.
En concreto, se impusieron a Telefónica, Vodafone y Orange las siguientes
obligaciones:
- una obligación de poner a disposición de terceros los elementos necesarios
para la prestación de los servicios de acceso y originación móvil;
- una obligación de ofrecer precios razonables por la prestación de los
servicios de acceso.
En fecha 10 de mayo de 2012, la CMT acordó iniciar el procedimiento para la
definición y análisis del mercado de acceso y originación mayorista en redes
móviles
8
. En el informe que se sometió a consulta pública, el regulador sectorial
llegaba a la conclusión preliminar de que dicho mercado no era susceptible de
regulación ex ante, en particular dada la existencia de normativa específica que
aseguraba la provisión del acceso a la red de los operadores de red móvil al
menos hasta el 1 de mayo de 2015
9
. Sin embargo, el citado procedimiento no
dio lugar a la adopción de una resolución definitiva, resultando por consiguiente
procedente –dado el tiempo transcurrido desde la realización de la consulta
6
Organismo regulador sectorial extinguido e integrado en la actual Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (CNMC).
7
Resolución de 2 de febrero de 2006 por la que se aprueba la definición y el análisis del
mercado de acceso y originación de llamadas en las redes públicas de telefonía móvil, la
designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones
específicas (AEM 2005/933).
8
Expediente MTZ 2011/2761.
9
En particular, el Real Decreto 458/2011, de 1 de abril, sobre actuaciones en materia de
espectro radioeléctrico para el desarrollo de la sociedad digital establecía en su artículo 4.6 lo
siguiente: “se impone a los operadores que en cada momento dispongan de bloques de
frecuencias con un ancho de banda total igual o superior a 10 MHz pareados en la banda de
900 MHz y que estén prestando servicios de comunicaciones móviles en dicha banda mediante
sistemas UMTS u otros sistemas terrestres incluidos en el anexo de la Decisión de la Comisión
Europea 2009/766/CE, la obligación de ofrecer un servicio mayorista a los operadores que no
puedan prestar dichos servicios por carecer de frecuencias suficientes o por carecer totalmente
de frecuencias en la banda de 900 MHz”.
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pública– efectuar un nuevo análisis de mercado en los términos que aquí se
detallan
10
.
El mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles se corresponde
con el mercado 15 de la Recomendación de mercados relevantes de 11 de
febrero de 2003
11
(en adelante, Recomendación de 2003). La Recomendación
de 2014 (en adelante, Recomendación de mercados)
12
, que sustituye a las
anteriores Recomendaciones de 2003 y de 2007
13
, no incluye este mercado en
la lista de mercados susceptibles de regulación ex ante que figura en su anexo.
Dado que el mercado mayorista de acceso y originación móvil no está
enumerado en la lista de mercados contenida en la Recomendación de
mercados, será necesario aplicar la denominada prueba de los tres criterios
con el fin de determinar si, sobre la base de las circunstancias nacionales,
existen razones fundadas que justifiquen el mantenimiento o modificación de la
regulación actualmente aplicable al mercado de referencia. La aplicación del
test de los tres criterios a este mercado es tratada en detalle en la sección III.2
del presente documento.
El primer paso en el análisis del mercado es la definición del mercado
relevante. El proceso de definición de mercados tiene por objetivo analizar de
forma sistemática cuál es el conjunto mínimo de productos y servicios que
conforman un mismo mercado, delimitando a su vez su ámbito geográfico, para
a continuación examinar si existe competencia efectiva en el mismo y,
finalmente, concluir si es susceptible o no de regulación ex ante. Para ello, se
tomarán en cuenta los criterios establecidos en las Directrices europeas
14
.
10
A este respecto, cabe indicar asimismo que la obligación configurada por el artículo 4.6 del
Real Decreto 458/2011, antes citada, ha dejado de producir efectos. Según dicho artículo, el
acceso mayorista a la red móvil debía garantizarse hasta el 1 de mayo de 2015, momento a
partir del cual corresponde al regulador sectorial, previa realización del oportuno análisis de
mercado, decidir acerca de la provisión de un servicio mayorista de acceso más allá de dicho
plazo.
11
Recomendación 2003/311/CE de la Comisión, de 11 de febrero de 2003, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas.
12
Recomendación (2014/710/UE) de la Comisión de 9 de octubre de 2014 relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas.
13
Recomendación 2007/879/CE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2007, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones
electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva
2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas. La Recomendación de 2007 tampoco incluía el
mercado 15 en la lista de mercados relevantes.
14
Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en
el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas (2002/C165/03).
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Como se expone a continuación, el análisis de los mercados afectados toma
como punto de partida la situación existente a nivel minorista.
II SERVICIOS MINORISTAS RELACIONADOS CON EL SERVICIO
MAYORISTA DE ACCESO Y ORIGINACIÓN EN REDES MÓVILES
Si bien el objeto del presente procedimiento de análisis de mercado se sitúa en
el nivel mayorista, en tanto que la demanda de los servicios ascendentes es
una demanda derivada de la demanda minorista, la evaluación del nivel
minorista resulta esencial y debe ser previa al análisis mayorista.
Así, de acuerdo con el Considerando (7) de la Recomendación de mercados,
“el punto de partida para la identificación de los mercados mayoristas que
pueden ser objeto de regulación ex ante es el análisis de los mercados
minoristas correspondientes”. Para ello es preciso tener en cuenta el punto de
vista de la demanda y, en su caso, la sustituibilidad de la oferta desde una
perspectiva de futuro a lo largo de un horizonte temporal dado. Por su parte, el
Considerando (10) de la Recomendación de mercados señala que “[s]i el
mercado minorista en cuestión no es realmente competitivo desde una
perspectiva de futuro en ausencia de regulación ex ante, deben evaluarse el
mercado o los mercados mayoristas que pueden ser objeto de regulación ex
ante de conformidad con el artículo 16 de la Directiva 2002/21/CE”.
Sobre la base de lo anterior, el objetivo de esta sección es describir, de forma
previa al análisis del mercado mayorista de referencia, la evolución de los
servicios minoristas de comunicaciones móviles en España, en aras de
determinar las condiciones en las que acceden los consumidores a los
servicios de comunicaciones móviles.
En este sentido, no debe olvidarse que la CMT identificó, en la Resolución del
mercado 15, determinados aspectos en el nivel minorista que indicaban
deficiencias en la dinámica competitiva, tales como la complejidad de los
esquemas tarifarios o una política comercial de los operadores basada casi
exclusivamente en la subvención del terminal, lo que suponía, a la postre,
limitaciones en la capacidad de elección de los consumidores.
En definitiva, en los puntos siguientes se analizarán los cambios que se han
producido en la prestación de los servicios móviles en el nivel minorista para
determinar si las anteriores deficiencias se han mantenido o por el contrario se
han reducido o incluso eliminado.
II.1 DELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS
El mercado de comunicaciones móviles no se ha mantenido ajeno a una de las
principales tendencias observadas en los mercados de comunicaciones
electrónicas en los últimos años, como es la creciente paquetización en las
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ofertas dirigidas a los clientes finales, esto es, la venta conjunta de más de un
producto
15
.
Con el lanzamiento del producto Movistar Fusión en 2012 por parte de
Telefónica
16
, los operadores comenzaron a comercializar de forma
generalizada paquetes convergentes (ofertas cuádruple play), en los que se
añadían los servicios de telefonía móvil y banda ancha móvil al paquete de
doble oferta, que sólo incluía los servicios de telefonía fija y banda ancha fija y
que hasta esa fecha había sido el paquete más extendido. A partir de finales de
2013 estos paquetes convergentes pasaron a incorporar de manera creciente
el servicio de televisión de pago (ofertas quíntuple play) en sus diferentes
modalidades (dependiendo de los contenidos audiovisuales contratados: fútbol,
estrenos, series, etc.).
Esta dinámica se traduce en un mayor peso de las líneas móviles
empaquetadas con otros servicios de comunicaciones electrónicas. Como se
observa en el siguiente gráfico, en marzo de 2016 una de cada cuatro líneas
con banda ancha móvil (o equivalentemente cerca de una de cada cinco líneas
móviles) se habría comercializado de forma empaquetada.
15
Este fenómeno es analizado en detalle en el marco de la Resolución de los mercados
mayoristas de banda ancha, ver Resolución de 24 de febrero de 2016 por la cual se aprueba la
definición y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y
los mercados de acceso de banda ancha al por mayor, la designación de operadores con poder
significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (ANME/DTSA/2154/14).
16
A lo largo del presente documento, las referencias a Telefónica deben entenderse realizadas
al Grupo Telefónica, incluyendo en particular Telefónica Móviles de España, S.A.U.
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Gráfico 1: Grado de empaquetamiento en la comercialización de las líneas móviles
17
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
Esto supone un cambio muy importante con respecto a años anteriores, en que
el conjunto de servicios de comunicaciones móviles se comercializaba de forma
individual. Conviene en todo caso tener presente que esta modalidad de
comercialización (stand-alone) sigue siendo la mayoritaria.
Sin perjuicio de esta tendencia, y a efectos del presente análisis, se mantiene
la definición de mercado de producto realizada en 2006. Así se concluye que el
mercado minorista relevante comprende todos los servicios de comunicaciones
móviles que los proveedores comercializan de forma conjunta y que los
usuarios finales valoran en su totalidad a la hora de tomar la decisión de
compra. Este mercado comprende asimismo todas las tecnologías de acceso
sobre las que se prestan estos servicios sin que exista ninguna distinción en
función del segmento de mercado (usuarios residenciales y no residenciales) y
la modalidad de comercialización (prepago y post-pago). La dimensión
geográfica del mercado es nacional al no identificarse unidades geográficas de
ámbito inferior donde las condiciones de competencia sean sustancialmente
diferentes.
17
El número de líneas móviles para el periodo 2011-2015 es el registrado en diciembre de
cada año (correspondiente al cuarto informe trimestral). Para el año 2016 es el registrado en
marzo.
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II.2 EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE COMUNICACIONES MÓVILES
En esta sección se analiza la evolución de los principales indicadores del
mercado de comunicaciones móviles en su conjunto, esto es, el tamaño del
mercado en términos de líneas móviles
18
e ingresos y la cobertura de las redes
móviles, con respecto a las distintas tecnologías de acceso.
II.2.1 Penetración de los servicios de comunicaciones móviles
El mercado móvil español prácticamente alcanzó los 51 millones de líneas
móviles en el primer trimestre de 2016. La fuerte recuperación del mercado que
se observó en 2014 con respecto a los años 2012 y 2013, en los que llegó a
perder casi 2,5 millones de líneas, se ha ralentizado en 2015 y el primer
trimestre de 2016. De hecho, en marzo de 2016 el nivel de penetración es igual
a 1,1 líneas por habitante, esto es, a un nivel inferior al de 2011.
Las líneas de voz vinculadas al servicio de acceso de banda ancha móvil
muestran un gran dinamismo, fruto de la renovación del parque de terminales
móviles derivada del uso cada vez más generalizado de smartphones y tablets.
Así en marzo de 2016 el número de este tipo de líneas móviles se había
multiplicado por más de 2,7 con respecto a diciembre de 2011, alcanzando un
nivel de penetración en torno al 85%.
Esta tendencia ha llevado aparejado el declive en el uso de otros dispositivos
móviles como las datacards, que en marzo de 2016 se habían reducido en más
de un 50% con respecto a diciembre de 2011.
18
Por línea móvil (o simplemente línea) se considera una línea móvil sobre la que se presta el
servicio de telefonía móvil y se puede prestar el servicio de banda ancha móvil. Se considera
línea vinculada al servicio de banda ancha móvil la línea móvil que: 1) está asociada al pago de
una cuota recurrente vinculada al servicio de acceso a Internet; o 2) sin estar asociada al pago
de una cuota recurrente, se ha conectado al servicio de acceso a Internet en los últimos tres
meses y se le facturó por tal conexión. Se excluyen líneas vinculadas a datacards y líneas que
hayan accedido a servicios de Internet móvil a través de portal propio (walled-garden).
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Gráfico 2: Líneas móviles, líneas móviles vinculadas a la banda ancha y datacards
19
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
II.2.2 Ingresos
La facturación por los servicios de comunicaciones móviles se redujo en más
de un 30% entre 2011 y 2015. Esta disminución se explica por una fuerte
reducción de los ingresos de voz (-51%) y SMS (-80%), que no se ve
compensada por el incremento de ingresos por la banda ancha móvil (+82%).
En el primer trimestre de 2016 la facturación por el servicio de telefonía móvil
20
,
que representa el 54% del total, se redujo en un 10,1% con respecto al mismo
periodo del año anterior. Por su parte, la facturación por los servicios de banda
ancha creció un 10,5%, no llegando en cualquier caso a compensar (en
términos absolutos) la reducción en la facturación por el servicio de telefonía
móvil.
Por componentes del servicio de telefonía móvil, los ingresos derivados de los
servicios de acceso telefónico y llamadas se redujeron en un 9% mientras que
los ingresos por el servicio de SMS disminuyeron un 34%. Este resultado
confirma que el servicio de SMS juega un papel cada vez más marginal, no
llegando a alcanzar el 2% de la facturación total en el primer trimestre de 2016.
19
El número de líneas móviles y datacards para el periodo 2011-2015 es el registrado en
diciembre de cada año (correspondiente al cuarto informe trimestral). Para el año 2016 es el
registrado en marzo.
20
Comprendería los servicios de acceso telefónico, llamadas y SMS.
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Cabe en todo caso señalar que, asumiendo un comportamiento en 2016
equiparable al del primer trimestre, la facturación experimentaría un descenso
menor (en torno al 1%) que el registrado en los años precedentes (en 2015
próximo al 6%).
Gráfico 3: Distribución de los ingresos entre los servicios de telefonía móvil (acceso
para el tráfico de voz y SMS) y banda ancha móvil
21
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
II.2.3 Cobertura de las redes móviles
Una vez alcanzada una cobertura para servicios de voz cercana al 100% de la
población, los operadores móviles se han centrado en los últimos años en
extender los servicios móviles de banda ancha.
En este sentido, la introducción en 2011 de los principios de neutralidad
tecnológica y servicios en las bandas de 900 MHz y 1800 MHz
22
ha sido un
elemento fundamental para permitir que la cobertura de los servicios móviles
de banda ancha alcance a la mayoría de la población. A principios de 2015, el
99,7% y el 76% de los hogares españoles podían disponer de velocidades pico
21
Los ingresos anuales se obtienen de sumar los ingresos trimestrales de cada año. Los
ingresos correspondientes 2016 se han estimado aplicando la tasa de variación interanual
registrada en el primer trimestre de 2016 con respecto al mismo periodo en 2015 a los ingresos
registrados en el segundo, tercer y cuarto trimestre de 2015.
22
En virtud del Real Decreto 458/2011, de 1 de abril, sobre actuaciones en materia de espectro
radioeléctrico para el desarrollo de la sociedad digital.
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de hasta 21 Mbps (red UMTS con HSPA) y de velocidades superiores (red
LTE)
23
, respectivamente.
Para alcanzar ese nivel de cobertura, entre 2011 y 2014 los operadores
móviles ampliaron el despliegue de sus redes UMTS con HSPA con un menor
coste gracias a la utilización de la banda 900 MHZ, e iniciaron el despliegue de
las redes LTE en la banda de 1800 MHz
24
.
Gráfico 4: Distribución del despliegue de nodos según tecnología y frecuencias (2015)
Fuente: CNMC. Datos del informe anual de 2015
El despliegue de un número elevado de nodos UMTS/HSPA que utilizan la
banda de 900 MHz (33.553 en 2015) se ha traducido en que la cobertura de la
tecnología 3,5 (UMTS con HSPA) con velocidades de pico de hasta 21 Mbps
se haya visto incrementada tanto desde el punto de vista demográfico como
geográfico hasta cubrir la práctica totalidad de los hogares españoles (99,7%) a
principios de 2016
25
. La utilización de esta banda ha permitido ir reduciendo la
brecha digital, alcanzado a principios de 2016 una cobertura del 94,2% de los
23
Según se detalla en los distintos informes de la SETSI:
http://www.minetur.gob.es/TELECOMUNICACIONES/BANDA-ANCHA
/COBERTURA/Paginas/informes-
cobertura.aspx
24
La banda de 1800 MHz fue la primera soportada de forma generalizada por los terminales de
gama alta para la prestación de la tecnología LTE.
25
Informe de mayo de 2016 relativo a la cobertura de banda ancha en España en el primer
trimestre de 2016, elaborado por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la
Sociedad de la Información (SETSI) del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital.
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hogares españoles en los municipios de entre 100 y 500 habitantes y del 83,2%
en el caso de los municipios con menos de 100 habitantes.
En cuanto a las redes de nueva generación 4G, los primeros despliegues de
redes bajo tecnología LTE tuvieron lugar en 2013, si bien aún de manera
incipiente. En el primer trimestre de 2014, la cobertura LTE alcanzó el 48% de
la población, soportada principalmente por la banda de 1800 MHz y en menor
medida la de 2,6 GHz. En el primer trimestre de 2015 la cobertura LTE
aumentó hasta alcanzar el 76% de la población.
En 31 de marzo de 2015, finalizó el proceso para liberar la banda de 800MHz
(primer dividendo digital). De esta forma, a partir del 1 de abril de 2015, los
operadores móviles, que habían resultado adjudicatarios de los distintos
bloques que se subastaron en 2011, pudieron empezar a desplegar sus redes
LTE utilizando la banda 800 MHz. A finales de 2015 los operadores han
desplegado un total de 3.759 nodos que utilizan la banda 800 MHz.
Este hecho ha coadyuvado a incrementar notablemente la cobertura de las
redes LTE, alcanzando a principios de 2016
al 90,5 % de los hogares
españoles, según los datos del informe de la SETSI precitado,
correspondientes al primer trimestre de 2016.
II.3 EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA
En esta sección se analiza el desarrollo de la competencia en el mercado de
comunicaciones electrónicas móviles; en particular, (i) la evolución del número
de proveedores de dichos servicios y su tipología, en función de los derechos
de uso sobre el espectro y elementos de red de que disponen, (ii) los costes de
cambio de operador y la capacidad competitiva de los operadores, a partir de la
evolución de los indicadores de portabilidad, (iii) la estructura del mercado, a
partir de la evolución de las cuotas de mercado (en términos de líneas móviles
e ingresos derivados de los principales servicios) que resulta de la rivalidad y la
capacidad competitiva de los proveedores y (iv) los resultados para el usuario
final, a partir de la evolución de los ingresos medios por línea móvil, que
servirían de proxy de los precios de los servicios de comunicaciones
electrónicas.
II.3.1 Proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas móviles
La regulación mayorista introducida por la CMT en 2006 permitió la entrada de
los operadores móviles virtuales (en adelante, OMV). En dicho momento
temporal se produjo asimismo el inicio de la actividad comercial del cuarto
Operador Móvil con Red (en adelante, OMR)
26
si bien sobre una base mixta de
red propia y un acuerdo mayorista de roaming nacional: Xfera Móviles, S.A. (en
adelante, Yoigo).
El mercado móvil español ha pasado por tanto de contar con sólo tres
competidores, esto es, los tres OMR que podían prestar servicios de telefonía
26
Un OMR es un operador al que se le ha otorgado una concesión demanial para la utilización
privativa del espectro radioeléctrico.
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móvil de forma autónoma al disponer de sus propias redes (Telefónica,
Vodafone y Orange, en adelante OMR tradicionales) a presenciar la irrupción
de un número elevado de agentes, incluyendo a Yoigo que como se ha
señalado presta sus servicios a través de su propia red, la cual es
complementada mediante un acuerdo mayorista con un OMR, para completar
el despliegue en todo el territorio nacional.
En concreto, de acuerdo con los datos que obran en poder de esta Comisión,
junto con los tres operadores tradicionales actualmente se encuentran activos
13 OMV completos, 20 OMV prestadores de servicios (en adelante, OMV PS) y
Yoigo. En el Anexo I se presenta una relación completa de estos operadores
27
,
así como del operador de red u OMV completo que les presta los servicios
mayoristas de referencia.
Los OMV han adoptado modelos de negocio sustancialmente diferentes,
adaptándose a las necesidades concretas de sus clientes. Han surgido así
operadores centrados en la provisión de llamadas a nivel internacional,
operadores con importantes redes de distribución, operadores centrados en la
provisión exclusivamente de servicios móviles y operadores convergentes.
También se han producido operaciones de concentración entre operadores
móviles. Así, cabe destacar que dos de los principales operadores integrados
(OMV full) presentes en el ámbito de la telefonía móvil (Cableuropa, S.A.U. y
Jazz Telecom, S.A.U., en adelante Ono y Jazztel, respectivamente) han sido
adquiridos por dos OMR
28
, desapareciendo por tanto del mercado español
como OMV independientes. En concreto, el 2 de julio de 2014 la Comisión
Europea autorizó incondicionalmente la compra de Ono por Vodafone
29
. El 19
de mayo de 2015, la Comisión Europea autorizó, subordinada a una serie de
compromisos, la adquisición de Jazztel por Orange.
30,31
El análisis de la situación competitiva en el mercado (a nivel por ejemplo de
evolución de cuotas de mercado o saldos de portabilidad) deberá por
consiguiente atender a la desaparición de estas dos importantes fuentes de
presión competitiva, que actuaron en el pasado en gran medida como
verdaderos catalizadores de la competencia. En todo caso, cabe señalar que el
impacto derivado de la desaparición de estos dos OMV, que habían sido
capaces de asegurar en pocos años una significativa base de clientes a través
27
Se incluyen también aquellos operadores inactivos con numeración asignada y con acuerdo
de acceso mayorista vigente.
28
Por su parte, Euskaltel y R Cable, con capacidad de ofrecer servicios fijos (a través de su red
propia de cable regional) y móviles (bajo la figura de OMV), formalizaron en 2015 un acuerdo
en virtud del cual Euskaltel ha procedido a adquirir el control de R Cable.
29
Caso COMP/M.7231 – Vodafone/Ono.
30
Caso M. 7421 – Orange/Jazztel.
31
En los cálculos que se muestran en las siguientes secciones relativas a la portabilidad,
cuotas de mercado y precios, se ha considerado que los datos de cada OMR incluyen los de
los OMV que forman parte del mismo grupo empresarial que el OMR. Este es el caso de Tuenti
(Telefónica), Ono y Vodafone Enabler España (Vodafone) y Jazztel y Simyo (Orange). En el
caso de Vodafone se incluyen los de Ono a partir del tercer trimestre de 2014 y en el de
Orange se incluyen los de Jazztel a partir del tercer trimestre de 2015.
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de la provisión de ofertas fijo-móvil, podría verse a corto-medio plazo al menos
en parte compensado por la aparición de nuevos operadores convergentes.
En particular, y como consecuencia de la operación de concentración Orange-
Jazztel antes citada, Masmóvil se ha configurado como un nuevo operador
integrado, con capacidad para ofrecer a nivel residencial servicios de
comunicaciones fijas (incluyendo el acceso a una red de fibra óptica propia en
determinados municipios) y móviles (con acceso a la red 2G, 3G y 4G de
Orange). A este respecto, Masmóvil ha reforzado su posición en los mercados
de comunicaciones electrónicas y, en particular, en el mercado de
comunicaciones móviles con las operaciones de adquisición Yoigo
32
y de
Pepemobile, S.L. (en adelante, Pepemobile)
33
.
II.3.2 Portabilidad
El mercado español se caracteriza por un nivel de portabilidad elevado. De
hecho, el ratio entre líneas portadas por año y el promedio de líneas total anual
se ha situado de manera persistente por encima del 10% anual
34
. Este ratio
alcanzó su máximo en 2013, año en que se situó en el 13,5%. A partir de
entonces se aprecia un descenso que, al menos en parte, podría explicarse por
las operaciones de adquisición antes reseñadas de dos OMV relevantes como
Ono y Jazztel (actualmente propiedad de Vodafone y Orange, respectivamente)
que habían conseguido captar de forma individual una importante base de
clientes por medio de sus ofertas convergentes.
32
Ver Resolución de la CNMC de 6 de septiembre de 2016 (C/0786/16 Masmovil/Yoigo).
33
Ver comunicación de hecho relevante de Masmóvil de 13 de septiembre de 2013 “Masmóvil
completa la adquisición de Pepephone” disponible en
http://grupomasmovil.com/resources/pdf/hechos_relevantes/160913_Cierre_operacion_Pepeph
one.pdf.
34
Esto es, una de cada diez líneas se cambia de proveedor de comunicaciones móviles.
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Gráfico 5: Líneas móviles portadas
35
Fuente: CNMC
El análisis del trasvase de líneas móviles entre los operadores resulta también
relevante. Como se ha explicado en la sección II.2.1 el mercado móvil es un
mercado maduro cuyo nivel de penetración se sitúa en 1,1 líneas por habitante.
Por tanto, la capacidad de ganar cuota depende de forma decisiva de la
capacidad de captar clientes de los competidores.
Como muestra el siguiente gráfico, los OMV han sido los agentes que mayor
capacidad de captación de clientes a costa de los competidores han mostrado
entre 2011 y 2015, seguidos por Yoigo. Orange es el único de los OMR
tradicionales con un saldo positivo. El operador más perjudicado es Telefónica,
que pierde cerca de 4 millones de líneas móviles en favor de sus competidores
en el período 2011-2016. Vodafone también ve reducida su base de clientes
por la portabilidad de más de 2 millones de líneas.
35
El número de líneas móviles portadas se obtienen de sumar las líneas portadas trimestrales
de cada año. Las líneas móviles portadas correspondientes al segundo, tercer y cuarto
trimestre de 2016 se han estimado aplicando la tasa de variación interanual registrada en el
primer trimestre de 2016 con respecto al mismo periodo en 2015 a las líneas móviles portadas
durante el segundo, tercer y cuarto trimestre de 2015.
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Gráfico 6: Saldo entre líneas móviles importadas y exportadas
36
Fuente: CNMC
II.3.3 Cuotas de mercado
II.3.3.1 Distribución por operador de las líneas móviles
En consonancia con las conclusiones que se extraían del análisis de la
portabilidad, la evolución de las cuotas de mercado, en términos de líneas,
muestra que Yoigo y los OMV han sido capaces de ganar cuota a costa de los
OMR tradicionales. Estos últimos, por su parte, no han visto erosionada su
posición en el mercado de la misma manera. Como se explica a continuación,
Telefónica y Vodafone habrían visto como su posición competitiva se veía
afectada de una manera importante, mientras que Orange habría mejorado
notablemente.
Así, en marzo de 2016 la cuota conjunta (en términos de líneas móviles) de
Yoigo y los OMV superaba el 17%, situándose 5 p.p. por encima de la cuota
que alcanzaban en 2011. La reducción en la cuota de los OMV que se observa
a partir de 2015 es consecuencia, en gran parte, de la adquisición de Jazztel
por parte de Orange. Esta operación se vendría a sumar a la compra de Ono
por Vodafone en 2014, que supuso un parón en la ganancia de cuota de
36
El número de líneas móviles portadas (exportadas e importadas) se obtienen de sumar las
líneas portadas trimestrales de cada año. Las líneas móviles portadas de 2016 abarcan los dos
primeros trimestres.
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mercado por parte de los OMV al desaparecer dos de los principales agentes
activos en el mercado.
En este sentido, cabe señalar que la adquisición de Ono ha sido la única vía
que ha permitido a Vodafone recuperar parcialmente la cuota que venía
perdiendo, y la adquisición de Jazztel ha permitido a Orange aumentar
significativamente su participación hasta situarse como el segundo operador en
el mercado minorista. Telefónica se mantiene como líder del mercado pero ha
visto debilitada su posición competitiva, con una pérdida de casi 10 p.p. desde
diciembre de 2011.
Gráfico 7: Cuotas de mercado por líneas móviles
37
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
En lo que respecta a la evolución de las líneas de los OMV, este segmento de
mercado experimentó un crecimiento notable hasta el año 2014, cuando estos
operadores alcanzaron el número máximo de líneas (casi 8 millones de
líneas)
38
. A raíz de la compra de Ono y Jazztel por parte de Vodafone y
Orange, respectivamente, el número de líneas se redujo, situándose por debajo
de los 5,5 millones en el tercer trimestre de 2015.
37
El número de líneas móviles considerado para el cálculo de las cuotas de mercado durante el
periodo 2011-2015 es el registrado en diciembre de cada año (correspondiente al cuarto
informe trimestral). Para el año 2016 es el registrado en marzo (correspondiente al primer
informe trimestral).
38
Concretamente, en el segundo trimestre de 2013 los OMV alcanzaron, de forma conjunta,
7,9 millones de líneas móviles.
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Como se muestra en el siguiente gráfico, los OMV que han liderado este
mercado son Jazztel, Ono, Lycamobile, S.L (en adelante Lycamobile), Lebara
Mobile (en adelante, Lebara) y Digi Spain Telecom (en adelante Digi). A raíz de
las operaciones de concentración señaladas y la adquisición de R Cable y
Telecomunicaciones Galicia S.A. (en adelante, R Cable) por parte de Euskaltel
S.A. (en adelante, Euskaltel), este último operador ocuparía una posición más
prominente a partir 2015.
Gráfico 8: Líneas móviles en el segmento de mercado de los OMV
3940
[CONFIDENCIAL]
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
[FIN CONFIDENCIAL]
Con respecto a las líneas (de voz) vinculadas a la banda ancha móvil, su
distribución guarda una gran similitud con la distribución del mercado en su
totalidad. De hecho, en este segmento de mercado de mayor valor añadido
Orange también se coloca como el segundo operador, en detrimento de
Vodafone. Se observa en particular que, a raíz de las operaciones de
adquisición reseñadas, tanto Vodafone como Orange (este último en mayor
medida) refuerzan su posición competitiva; los incrementos en cuota serían de
casi 4 p.p. para Vodafone en 2014 y de 6 p.p para Orange en 2015.
Asimismo, cabe destacar que la cuota de Yoigo en este segmento es superior a
su cuota global. De hecho, si se midiera el valor de la base de clientes de un
operador como el ratio entre la cuota por líneas móviles vinculadas a la banda
ancha y la cuota por líneas móviles, Yoigo sería el operador que presenta un
diferencial positivo (Premium) mayor: en marzo de 2016 su ratio era de 1,21,
seguido de Orange, Vodafone y Telefónica con un ratio ligeramente por encima
o por debajo de uno.
En el caso de los OMV, se observa que su posición en este segmento es más
débil con un ratio que no alcanza el 0,75. Más importante aún es el
empeoramiento de este indicador, ya que en 2013 este ratio estaba próximo a
0,9 en el caso de los OMV. La desaparición de Ono y Jazztel como OMV
independientes explicaría, en gran parte, este resultado, ya que no sólo eran
los dos primeros OMV sino que la práctica totalidad de su planta estaba
compuesta por líneas (de voz) vinculadas a la banda ancha móvil.
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
39
El número de líneas móviles durante el periodo 2011-2015 es el registrado en diciembre de
cada año (correspondiente al cuarto informe trimestral). Para el año 2016 es el registrado en
marzo (correspondiente al primer informe trimestral).
40
En diciembre de 2014 Ono ya forma parte del Grupo Vodafone y en septiembre de 2015
Jazztel forma parte del Grupo Orange (ver nota a pie 31). Por este motivo, aunque a efectos
ilustrativos se muestran las líneas de estos dos operadores el total de líneas de los OMV no las
incluye. A partir de 2016 Orange no aporta a la CNMC las líneas móviles de Jazztel.
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Gráfico 9: Cuotas de mercado por líneas (de voz) vinculadas a la banda ancha móvil
41
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
Por último, a efectos ilustrativos, el siguiente gráfico muestra la estructura de
mercado que resultaría de la reciente adquisición de Yoigo y Pepemobile por
parte de Masmóvil, conforme a las líneas móviles y las líneas (de voz)
vinculadas a la banda ancha móvil de cada operador en marzo de 2016.
41
El número de líneas móviles considerado para el cálculo de las cuotas de mercado durante el
periodo 2013-2015 es el registrado en diciembre de cada año (correspondiente al cuarto
informe trimestral). Para el año 2016 es el registrado en marzo.
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Gráfico 10: Cuotas de mercado tras la adquisición de Yoigo y Pepemobile por Masmóvil
(marzo 2016)
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
II.3.3.2 Distribución por operador de los ingresos
En cuanto a los ingresos por los servicios tradicionales de telefonía móvil
(acceso, voz y SMS) se observan algunas de las tendencias identificadas en el
análisis de la distribución por operador de las líneas móviles: (i) la cuota de
Telefónica se ha reducido en 14 p.p. desde 2011 y pasa de líder a la segunda
posición, (ii) la participación conjunta de Yoigo y los OMV ha aumentado
significativamente, pasando de una cuota conjunta cercana al 8% en 2011 a
una cuota del 16% y (iii) los OMV han sido los principales responsables de la
ganancia de esta cuota de mercado.
Ahora bien, se aprecian diferencias en las ganancias en cuota por facturación
derivada de las operaciones de concentración de Ono y Jazztel por parte de
Vodafone y Orange, respectivamente. En el caso de Orange, la cuota por
facturación se redujo en 2015 con respecto al año anterior y en el primer
trimestre de 2016 alcanzó un nivel ligeramente superior al existente en 2014.
Sin embargo, en ese mismo periodo la cuota por líneas se incrementó en casi 5
p.p. (sección II.3.3.1). En el caso de Vodafone la tendencia es la contraria; se
produjo un incremento importante en 2014 (con respecto a 2013), que no ha
hecho sino aumentar en los años posteriores. Así la cuota por facturación de
Vodafone aumentó en 5 p.p. entre diciembre de 2013 y marzo de 2016, si bien
en términos de líneas sólo se incrementó en 2 p.p. durante el mismo periodo.
De hecho, Vodafone es el líder en términos de facturación por los servicios
tradicionales desde el cuarto trimestre de 2015.
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Gráfico 11: Cuotas de mercado por ingresos derivados de los servicios de telefonía
móvil (acceso, tráfico de voz y SMS)
42
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
En cuanto a los ingresos derivados de la prestación de los nuevos servicios de
banda ancha móvil se observa que la pérdida de cuota de Telefónica desde
2011 es inferior (10,6 frente a 14,1 p.p.) a la registrada con respecto a los
ingresos por los servicios de telefonía móvil y consigue mantener el liderazgo.
Vodafone y Orange, por su parte, siguen tendencias opuesta.
Vodafone pierde casi 9 p.p. y su posición en la prestación de servicios de
banda ancha móvil sería más débil que con respecto a los servicios
tradicionales de telefonía móvil ya que se sitúa por detrás de Telefónica y
Orange. En este sentido, la adquisición de Ono se traduce en un incremento en
su cuota sólo en 2014, ya que a partir de 2015 vuelve a reducirse. Por el
contrario, Orange aumenta su participación en este segmento en 9 p.p. y en
2016 alcanza una cuota de mercado que supera en más de 8 p.p. a su cuota
por la prestación del servicio de telefonía móvil. En términos de cuota de
facturación por servicios de banda ancha, en marzo de 2016 Orange se sitúa
en segundo lugar superando a Vodafone en 6,5 p.p. Este resultado contrasta
con el diferencial positivo de más 12 p.p. que todavía mantiene Vodafone con
respecto a Orange en el segmento de los servicios tradicionales de telefonía
móvil.
42
Los ingresos derivados de los servicios de telefonía móvil se obtienen de sumar los ingresos
trimestrales de cada año. Los ingresos de 2016 son los correspondientes al primer trimestre.
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El diferente posicionamiento de Vodafone y Orange también es extensible al
binomio formado por Yoigo y los OMV. Mientras la cuota de Yoigo en el
segmento de la banda ancha móvil más que duplica su cuota en el segmento
de la telefonía móvil, la participación de los OMV en banda ancha móvil no
llega al 5% cuando su participación en telefonía móvil supera el 11%.
Gráfico 12: Cuotas de mercado por ingresos derivados de los servicios de banda ancha
móvil prestados sobre la líneas móviles
43
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
Al analizar los datos anteriores, debe tenerse presente que la diferente
imputación que realizan los operadores de los ingresos asociados a paquetes
(tanto convergentes fijo-móvil como paquetes de voz, SMS y banda ancha solo
móviles) tiene un impacto en los ingresos declarados en telefonía y banda
ancha móvil.
Por ello, en el último gráfico de esta sección se presentan las cuotas de
mercado de los ingresos totales derivados de los servicios de telefonía móvil y
banda ancha móvil.
43
Los ingresos derivados de los servicios de telefonía móvil se obtienen de sumar los ingresos
trimestrales de cada año. Los ingresos de 2016 son los correspondientes al primer trimestre.
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Gráfico 13: Cuotas de mercado por ingresos totales (derivados de los servicios de
telefónica móvil y de banda ancha móvil)
44
Telefónica mantiene su liderazgo en el mercado pero la diferencia con sus
competidores se ha reducido notablemente al haber perdido, desde diciembre
de 2011, casi 13 p.p. de cuota. Vodafone sigue siendo el segundo operador, si
bien la diferencia con respecto a Orange se ha reducido cerca de la mitad (de
9,2 p.p. a 4,7 p.p.) al haberse mantenido su cuota de mercado en el mismo
nivel. Orange, Yoigo y los OMV son los operadores que han logrado aumentar
su participación relativa en el mercado en términos de facturación. Yoigo
duplica su cuota de mercado durante este periodo hasta situarse cerca del 7%
mientras que los OMV, que llegaron a su cota máxima en diciembre de 2014
con una cuota superior al 11%, suman conjuntamente una cuota que todavía
supera el 8%, esto es, 4.9 p.p. más que en diciembre de 2011.
II.3.4 Precios minoristas
La dinámica descrita en las secciones anteriores con respecto a la interacción
competitiva entre los distintos operadores y la estructura del mercado
resultante se ha traducido en un descenso de los precios de servicios de
comunicación móviles.
Se llega a esta conclusión tomando el ingreso medio por línea móvil como
indicador del nivel agregado de precios del conjunto de servicios minoristas de
comunicaciones móviles. A este respecto conviene aclarar que si bien este
44
Los ingresos totales se obtienen de sumar los ingresos trimestrales de cada año. Los
ingresos de 2016 son los correspondientes al primer trimestre.
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indicador no permite la plena comparabilidad entre operador, debido a las
divergencias en la forma de asignar los ingresos entre los diferentes servicios
que componen las ofertas de cuádruple y quíntuple play
45
, es un proxy
adecuado para evaluar la tendencia del mercado al reflejar el ingreso medio
minorista del mercado de referencia.
En el periodo comprendido entre diciembre de 2011 y marzo de 2016 este
ingreso medio unitario del mercado en su conjunto experimentó una reducción
superior al 35%, siendo Telefónica y Orange los operadores que mayores
reducciones habrían acometido. Los OMV siguen posicionados como los
competidores con los precios más bajos, seguidos por Orange, que habría
seguido una política comercial agresiva en este periodo. En el caso de Yoigo,
el operador cuyos ingresos de banda ancha tienen un mayor peso relativo con
respecto la facturación total, el diferencial negativo que mantenía con respecto
a los OMR tradicionales, se ha eliminado. De hecho, el ingreso medio mensual
de Yoigo es comparable al de Telefónica y superior al de Orange. Desde 2013,
y tras superar a Telefónica, el operador con mayor ingreso medio por línea es
Vodafone.
Gráfico 14: Ingreso medio mensual por línea móvil y por operador
46
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
45
Como se ha explicado en la sección II.1 estas ofertas empaquetadas han adquirido una
relevancia creciente en los últimos años.
46
Incluye los ingresos derivados de los servicios tradicionales de telefonía móvil y los servicios
de banda ancha prestados sobre líneas móviles.
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Finalmente, cabe destacar que la variabilidad de los precios de los operadores,
entendida como la diferencia de los ingresos medios de cada operador con
respecto a la media del mercado, se ha reducido significativamente. La
madurez de los servicios tradicionales de telefonía móviles junto con la
comercialización de los nuevos servicios de banda ancha móvil por parte de un
número amplio de oferentes podrían ser factores que explicaran este resultado.
No obstante, las divergencias mencionadas a la hora asignar los ingresos entre
los diferentes servicios que componen las ofertas de cuádruple y quíntuple play
convergentes no permiten alcanzar conclusiones más firmes al respecto.
II.4 CONCLUSIONES
La participación en el mercado móvil de los competidores que surgieron con la
entrada en vigor de la Resolución del mercado 15 (Yoigo y los OMV) se sitúa
entre el 15% y el 20%. La siguiente tabla muestra que su peso relativo en el
mercado es más importante si se atiende al número total de líneas móviles y a
los ingresos derivados de los servicios tradicionales de telefonía móvil (acceso,
voz y SMS).
Tabla 1: Participación de Yoigo y los OMV completos en el mercado minorista (2016)
47
Yoigo OMV Yoigo + OMV
En
absoluto En
porcentaje En
absoluto En
porcentaje En absoluto En
porcentaje
Líneas móviles (en miles de
unidades) 3.271,6 6,4% 5.429,5 10,7% 8.701,1 17,1%
Líneas de voz con banda
ancha móvil (en miles de
unidades) 2.944,2 7,8% 2.906,4 7,7% 5.850,6 15,5%
Ingresos telefonía móvil (en
millones de €) 214,8 4,5% 544,2 11,3% 759,0 15,8%
Ingresos banda ancha móvil
(en millones de €) 358,3 10,2% 164,3 4,7% 522,6 14,9%
Ingresos totales (en millones
de €) 573,1 6,9% 708,5 8,5% 1.281,6 15,4%
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
Estos resultados, junto con la evolución de la portabilidad, de la cobertura de
las redes móviles y de los precios al por menor muestran que la entrada de los
OMV ha contribuido a dinamizar la competencia en el mercado minorista de
comunicaciones móviles.
De hecho, la irrupción de Yoigo y los OMV en el mercado ha propiciado un
deterioro en la posición competitiva de Telefónica y Vodafone, los dos primeros
operadores móviles. Por el contrario, Orange mejora significativamente su
posición en el mercado, superando a Vodafone en magnitudes tan relevantes,
por sus mejores perspectivas de crecimiento, como los ingresos por servicios
de banda ancha móvil.
Los OMV alcanzan su mayor cuota con respecto a los ingresos derivados de
los servicios móviles tradicionales. Yoigo, por su parte, tiene más fortaleza en
47
Las líneas móviles son las correspondientes a marzo de 2016 y los ingresos del año 2016
son los correspondientes al primer trimestre de 2016 multiplicados por cuatro.
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la comercialización de servicios de banda ancha móvil, de mayor valor añadido
en comparación con los servicios tradicionales.
III MERCADO DE ACCESO Y ORIGINACIÓN MÓVIL
III.1 DEFINICIÓN DE MERCADO RELEVANTE
III.1.1 Definición del mercado relevante de producto
En la Resolución del mercado 15, la CMT definió el mercado mayorista de
acceso y originación en redes móviles como aquél que incluía los servicios
mayoristas necesarios para que un operador que no contara con espectro y las
infraestructuras de red móvil necesarias pudiera ofrecer servicios de
comunicaciones móviles a los usuarios finales, tanto de voz como de mensajes
y datos. Se consideró un único mercado, que engloba a todos los OMR así
como todas las posibles modalidades de servicios de acceso y originación y,
por tanto, también la auto-prestación.
Esta definición se considera aún vigente de acuerdo con las condiciones
descritas en el punto anterior. Así, los servicios minoristas son esencialmente
los mismos que los considerados en 2006, salvo por la aparición de los
servicios de acceso móvil de banda ancha mediante datacards y la
generalización del uso de los servicios de acceso de banda ancha sobre los
terminales móviles.
A nivel vista minorista, y a efectos de la regulación ex ante, podría considerarse
que los diferentes servicios móviles prestados sobre un mismo terminal
conforman un único mercado, a pesar de los diferentes usos y necesidades
que cubren dichos servicios. A estos efectos, cabe tener en cuenta que los
operadores móviles venden de manera integrada tanto los servicios de voz
como los de datos, con independencia de que puedan satisfacer necesidades
de demanda diferenciadas
48
.
En este sentido también se manifestó la Comisión Europea en la Nota
Explicativa a la Recomendación de 2007, cuando consideró apropiado definir
los mercados relacionados con la provisión de servicios de telefonía móvil en
función del clúster de servicios comercializados por los operadores.
En el mismo sentido, en el nivel mayorista debe tenerse en cuenta que desde
el punto de vista de los demandantes de acceso, los OMV requieren el conjunto
de servicios necesarios para prestar todos los servicios minoristas
anteriormente considerados. También desde el punto de vista de la oferta, las
infraestructuras y elementos de red necesarios para prestar los servicios
móviles en general, y los servicios de banda ancha desde el terminal móvil en
particular, son esencialmente los mismos (y en este caso, coincidentes con los
elementos necesarios para proporcionar el acceso desde las datacards).
48
En relación con esta cuestión, cabe en todo caso señalar que los operadores venden los
servicios de banda ancha provistos a través de datacards de forma separada, no teniendo por
qué coincidir con el proveedor de los servicios desde el terminal móvil.
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En definitiva, tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta
cabe concluir que el mercado de acceso y originación móvil incluye todos los
servicios necesarios para que un OMV pueda prestar los servicios minoristas
de telefonía móvil, incluyendo, entre otros, los servicios de voz, mensajes y
datos (llamadas de voz, SMS, conexión de banda ancha, etc.).
III.1.2 Definición del mercado relevante geográfico
De acuerdo con las Directrices
49
, la delimitación del alcance geográfico del
mercado relevante se realiza aplicando principalmente como criterios de
valoración (i) la zona cubierta por una red y (ii) la existencia de instrumentos
legales y otros instrumentos reglamentarios. Sobre la base de estos dos
criterios principales, se puede considerar que los mercados geográficos son
locales, regionales o nacionales o que abarcan el territorio de dos o más
países.
El alcance del mercado de referencia es nacional, pues no se han detectado
ámbitos inferiores en que las condiciones de competencia aplicables al servicio
descrito sean suficientemente distintas respecto a las condiciones prevalentes
a nivel nacional. Y ello en los dos niveles de mercado, minorista y mayorista, ya
que las condiciones de competencia son suficientemente homogéneas a escala
nacional, tanto desde el punto de vista de sustituibilidad de la demanda como
de la oferta.
Desde el punto de vista de sustituibilidad de la demanda, los usuarios situados
en cualquier parte del territorio nacional pueden acceder a los servicios de
todos los operadores presentes en el mercado, siempre que su red tenga
cobertura en dicha área
50
. De manera análoga, un operador sin red podría
prestar servicios a su cliente final en cualquier parte del territorio nacional si
algún operador de red le ofreciera acceso, siempre que la red del OMR
arrendador tuviera cobertura en dicha área.
Asimismo, los OMR no se enfrentan a ningún tipo de barrera que les impida la
prestación de los servicios móviles en otras áreas, dentro del territorio nacional,
adicionales a aquellas en que tienen cobertura. En este sentido, los títulos de
los operadores de telefonía móvil son en general de ámbito nacional, sin que la
existencia en algunos casos puntuales de operadores con habilitación para el
uso del espectro radioeléctrico de ámbito inferior (regional) altere la
homogeneidad de las condiciones de competencia descritas anteriormente.
De este modo, se puede concluir que las condiciones de competencia son
homogéneas en todo el territorio nacional, siendo ésta es la dimensión
geográfica del mercado relevante.
III.1.3 Conclusión
Se propone definir el mercado mayorista de acceso y originación en redes
móviles como aquél que engloba los servicios mayoristas (en sus diferentes
49
Apartados 59 y 60.
50
La cobertura del operador móvil vendrá a su vez determinada por su estrategia de
despliegue de red.
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modalidades de itinerancia nacional, OMV completo, OMV PS) que un OMR
presta bien a un operador independiente, bien a su propia división minorista
(auto-prestación), para que comercialicen los servicios de comunicaciones
electrónicas móviles (realización y recepción de llamadas, servicios de SMS y
MMS, acceso de banda ancha móvil, etc), que se ofrecen generalmente de
forma conjunta al usuario final. Se considera un único mercado, que engloba a
todos los OMR con capacidad de prestar este tipo de servicios. Su dimensión
geográfica es el territorio nacional.
III.2 ANÁLISIS DE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS POR LA COMISIÓN
EUROPEA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE MERCADOS
SUSCEPTIBLES DE SER REGULADOS EX ANTE
III.2.1 La Recomendación de mercados de la Comisión Europea
De acuerdo con el artículo 13.1 de la LGTel, “[l]a Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, teniendo en cuenta la Recomendación de la
Comisión Europea sobre mercados relevantes, las Directrices de la Comisión
Europea para el análisis de mercados y determinación de operadores con
poder significativo en el mercado y los dictámenes y posiciones comunes
pertinentes adoptados por el Organismo de Reguladores Europeos de las
Comunicaciones Electrónicas (ORECE), definirá, previo informe del Ministerio
de Industria, Energía y Turismo y del Ministerio de Economía y Competitividad
y mediante resolución publicada en el «Boletín Oficial del Estado», los
mercados de referencia relativos a redes y servicios de comunicaciones
electrónicas, entre los que se incluirán los correspondientes mercados de
referencia al por mayor y al por menor, y el ámbito geográfico de los mismos,
cuyas características pueden justificar la imposición de obligaciones
específicas”.
El 11 de octubre de 2014 fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea
la Recomendación de mercados, que como se ha señalado sustituye a las
anteriores de 2003 y 2007, y a la que hace referencia el artículo 13.1 de la
LGTel.
El anexo de la Recomendación de mercados incluye una lista de mercados de
comunicaciones electrónicas que son susceptibles de regulación ex ante sin
que la Autoridad Nacional de Regulación (ANR) competente (en este caso, la
CNMC) tenga que demostrar, a través del denominado test de los tres criterios,
la necesidad de que el mercado sea regulado.
La Recomendación de mercados, en línea con la Recomendación de 2007,
excluye el mercado de acceso y originación de llamadas en redes móviles (es
decir, el mercado 15 de la Recomendación de 2003) de la lista de mercados
susceptibles de regulación. De hecho, en la actualidad, solamente dos países
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del entorno europeo (Chipre, Noruega) mantienen sometido a regulación ex
ante este mercado
51
.
Por otra parte, la Recomendación de mercados establece que, al identificar
mercados distintos de los recogidos en el Anexo, las ANR han de asegurarse
de que se satisfacen acumulativamente los tres criterios preestablecidos para
determinar si un mercado puede ser objeto de regulación ex ante.
Así, de acuerdo con el apartado 11 de la Recomendación de mercados: “Los
mercados mayoristas que se enumeran en el anexo pueden tener
características que justifiquen la regulación ex ante por cumplir globalmente los
tres criterios acumulativos siguientes, que también fueron utilizados para
identificar los mercados que podían ser objeto de regulación ex ante en las
versiones anteriores de la Recomendación. El primer criterio es la presencia de
obstáculos fuertes y no transitorios al acceso al mercado. No obstante, dados
el carácter dinámico y el funcionamiento de los mercados de comunicaciones
electrónicas, es preciso, a la hora de efectuar un análisis prospectivo para
identificar los mercados pertinentes con vistas a una posible regulación ex ante,
tomar también en consideración las posibilidades de superar esos obstáculos
que dificultan el acceso dentro del horizonte temporal pertinente. El segundo
criterio se refiere a si una estructura de mercado tiende hacia la competencia
efectiva dentro del horizonte temporal pertinente. La aplicación de este criterio
implica el examen de la situación de la competencia basada en infraestructuras
o de otro tipo que subyace a los obstáculos al acceso. El tercer criterio es que
la mera aplicación de la legislación sobre competencia no permita hacer frente
de manera adecuada a las deficiencias del mercado en cuestión. […]”.
Según el apartado 22 de la Recomendación de mercados, “las autoridades
nacionales de reglamentación deben aplicar la prueba de los tres criterios a los
mercados enumerados en los anexos de la Recomendación 2003/311/CE de la
Comisión y de la Recomendación 2007/879/CE que ya no figuran en el anexo
de la presente Recomendación en caso de que estén regulados actualmente
en función de las circunstancias nacionales, con el fin de determinar si, sobre la
base de tales circunstancias nacionales, estos mercados pueden ser objeto
todavía de regulación ex ante”. Tal es el caso del antiguo mercado 15 de la
Recomendación de 2003, que actualmente se encuentra sometido a regulación
ex ante en España.
En definitiva, es preciso llevar a cabo el análisis de los tres criterios para
determinar si se debe continuar regulando el mercado de referencia o si, por el
contrario, pueden levantarse las obligaciones sobre las empresas que
actualmente están identificadas como operadores con PSM de forma conjunta.
III.2.2 El test de los tres criterios
Como se ha visto, al identificar mercados distintos de los que figuran en el
Anexo de la Recomendación de mercados, las ANR deberán demostrar, y la
51
En el caso de Chipre y Noruega, la declaración relativa a la existencia de un operador con
poder significativo de mercado se lleva a cabo a título individual.
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Comisión Europea deberá comprobar, que se satisfacen acumulativamente los
tres criterios siguientes:
- La presencia de barreras de entrada, importantes y no transitorias, de tipo
estructural, jurídico o reglamentario.
- Una estructura del mercado que no tiende hacia una competencia efectiva
dentro del horizonte temporal pertinente, teniendo en cuenta el grado de
competencia basada en la infraestructura y de otro tipo detrás de las
barreras de entrada.
- El hecho de que la legislación en materia de competencia por sí sola resulte
insuficiente para abordar adecuadamente la(s) deficiencia(s) detectada(s).
A la hora de valorar la pertinencia de mantener o suprimir la regulación del
mercado de acceso y originación móvil, la CNMC debe aplicar el test de los tres
criterios. Para efectuar este análisis, se tomarán en consideración los principios
generales contenidos en la Recomendación de mercados, así como en el
documento del ERG
52
“Guidance on the application of the three criteria test”
53
.
III.2.3 Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al
mercado
III.2.3.1 Análisis de la existencia de obstáculos legales y estructurales
En lo que respecta al primer criterio, dos tipos de barreras de entrada son
pertinentes a efectos de la Recomendación de mercados: los obstáculos
estructurales y los obstáculos legales o reglamentarios. La determinación del
carácter no transitorio de estos obstáculos debe realizarse siguiendo una
metodología “modified Greenfield approach”, es decir, teniendo en
consideración las obligaciones vigentes en los mercados mayoristas
relacionados (en caso de que las haya) pero no la regulación impuesta sobre
los servicios que son objeto de análisis.
En relación con la existencia de obstáculos estructurales, de acuerdo con la
Recomendación, “[l]os obstáculos estructurales derivan de una situación
original de la demanda o de los costes que crea unas condiciones asimétricas
entre los operadores históricos y los nuevos que dificultan o impiden la entrada
en el mercado de estos últimos”. Por ejemplo, “puede detectarse la existencia
de obstáculos estructurales considerables cuando un mercado se caracteriza
por ventajas absolutas en costes, unas economías de escala y/o alcance
substanciales y unos elevados costes irrecuperables. También puede existir un
obstáculo estructural afín cuando la prestación de un servicio exija un
componente de red que no pueda duplicarse técnicamente, o solo a un coste
que lo haga antieconómico para los competidores.”
52
Actual Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE, o
BEREC atendiendo a sus siglas en inglés).
53
ERG (08) 21, junio de 2008.
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En el caso del mercado de acceso y originación móvil existe un elemento
esencial para poder prestar el servicio, siendo éste el acceso al espectro
radioeléctrico.
En la actualidad para la prestación de los servicios de comunicaciones móviles
se utilizan mayoritariamente las siguientes bandas de frecuencias:
Tabla 2: Distribución y usos de las principales bandas de frecuencias
Banda de
frecuencia Rango de frecuencias Ancho de banda Uso principal
800 MHz 790-862 MHz 2 x 30 MHz 4G
900 MHz 880-915 MHz / 925-960 MHz 2 x 35 MHz 2G y 3G
1800 MHz 1710-1785 MHz / 1805-1880 MHz 2 x 75 MHz 2G y 4G
2100 MHz 1900-1980 MHz / 2110-2170 MHz 2 x 60 MHz + 20 MHz TDD
54
3G
2,6 GHz 2500-2690 MHz 2 x 70 MHz + 40 MHz TDD 4G
Fuente: CNMC
Para poder analizar el impacto que supone la disponibilidad de espectro
radioeléctrico por parte de un operador a la hora de prestar servicios
mayoristas a terceros, es preciso tener en cuenta dos factores:
• Dentro del espectro radioeléctrico se pueden diferenciar a grandes rasgos
dos tipos de bandas de frecuencias: por un lado se encuentran aquellas
bandas situadas por debajo de 1 GHz o bandas “bajas” (por ejemplo, banda
800 MHz y 900 MHz) y por otro lado se encuentran las situadas por encima
de 1 GHz o bandas “altas” (por ejemplo, bandas de 1800 MHz, 2100 MHz y
2,6 GHz).
Las bandas situadas por debajo de 1 GHz, por sus características de
propagación, son especialmente indicadas para cubrir entornos rurales o de
baja densidad de población, además de ofrecer una mejor penetración de la
señal y por tanto, cobertura en los interiores de los edificios. Por el contrario,
las bandas “altas” presentan mejor rendimiento en entornos de alta densidad
de tráfico, además de permitir ofrecer velocidades de pico mayores.
La complementariedad de ambos tipos de bandas provoca que para ofrecer
un servicio de originación que permita prestar servicios móviles con la
calidad y la cobertura necesarias para competir en el mercado en
condiciones similares al resto de operadores móviles, el oferente debe
disponer de un volumen de espectro suficiente tanto en las bandas “altas”
como en las bandas “bajas”.
• En España parte de los rangos de frecuencias de 2,6 GHz se encuentran
regionalizados.
Ello se traduce en que de los 180 MHz disponibles en la banda de 2,6 GHz
(2x70 MHz+40 MHz TDD), 140 MHz (2x55 MHz+30 MHz TDD) tienen un
carácter nacional, mientras que los 40 MHz restantes (2x15 MHz+10 MHz
54
TDD: Time-division duplexing es una técnica de acceso al medio que permite usar la misma
frecuencia para transmitir la información del canal descendente (downlink) y ascendente
(uplink), a diferencia de FDD (Frequency-division duplexing) en la que se usan bandas
pareadas.
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TDD) corresponden a derechos de uso que tienen un ámbito de cobertura
regional. Para su subasta se dividieron los 40 MHz en tres bloques (2x5
MHz, 2x10 MHz y 10 MHz TDD), subastando de forma individual cada uno
de los tres bloques en cada una de las 19 regiones
55
en las que se dividieron
los derechos de uso.
El resultado de las distintas licitaciones que se han llevado a cabo ha
configurado a nivel regional una distribución de frecuencias en las que
únicamente Vodafone ha logrado adquirir la totalidad de las regiones
correspondientes a uno de los citados bloques (el de 2x5 MHz). El resto de
bloques se encuentran divididos entre varios operadores, siendo Orange el
operador más prominente al disponer de la concesión del bloque de 2x10
MHz en 13 de las 19 regiones en las que se dividen las bandas regionales.
El resto de operadores dispone de derechos de uso correspondientes a
entre 1 y 4 regiones
56
.
Teniendo en cuenta esta distribución, así como el hecho de que, tal como se
ha indicado con anterioridad, el mercado relevante geográfico para el
servicio mayorista de acceso móvil es de carácter nacional, puede concluirse
que, a excepción de Vodafone, el hecho de disponer de frecuencias de
ámbito regional no permitiría a un operador prestar de forma autónoma un
servicio mayorista.
En conclusión si tenemos en cuenta esta división entre bandas altas y bandas
bajas y el hecho de que existen algunos rangos de frecuencias regionalizados,
observamos, tal como se recoge en las siguientes figuras, que los tres
principales OMR son los únicos que disponen de frecuencias de ámbito
nacional en ambos subconjuntos y además con un volumen de espectro
suficiente.
55
Se han definido 19 regiones correspondientes a las distintas Comunidades Autónomas,
Ceuta y Melilla.
56
En el anexo II se detalla la distribución actual de las frecuencias tanto nacionales como
regionales.
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Gráfico 15: Volumen espectro nacional
57
Fuente: CNMC
En consecuencia, el actual reparto del espectro radioeléctrico configura un
escenario en el que únicamente existen tres potenciales oferentes en el
mercado mayorista de acceso móvil mediante infraestructuras propias.
La variación de este escenario estaría condicionada a la posibilidad de que los
operadores con menor volumen de espectro pudieran acceder a más. Para ello
cabe tener en cuenta que el acceso al espectro radioeléctrico se puede obtener
mediante dos vías: el acceso directo o el indirecto.
Acceso directo al espectro radioeléctrico
Existen primordialmente dos mecanismos para acceder de forma directa al
espectro:
- mediante la obtención de concesiones demaniales para el uso privativo del
dominio público radioeléctrico en el marco de un proceso de licitación de
nuevas bandas o bloques de frecuencias;
- mediante la trasmisión o cesión de uso del espectro radioeléctrico, a tenor
de las posibilidades que se contemplan en el mercado secundario del
espectro regulado en la legislación española
58
.
La licitación de nuevas bandas o bloques de frecuencias por parte del
Ministerio viene determinada por la existencia de bloques de frecuencias libres
habilitados para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas.
57
A tenor de que Vodafone dispone del bloque de 2x5MHz en las 19 regiones, se ha
considerado dicho bloque como nacional para la elaboración del gráfico.
58
Artículo 67 de la LGTel (Mercado secundario en el dominio público radioeléctrico), así como
Real Decreto 863/2008, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de
la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al uso del
dominio público radioeléctrico.
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A corto plazo únicamente cabe esperar la licitación de (i) las nuevas bandas de
frecuencias ubicadas en la parte “alta” del espectro, a tenor de los bloques de
frecuencias que quedaron desiertos en las últimas subastas realizadas
59
, y (ii)
las bandas de frecuencias susceptibles de licitarse en el corto plazo según se
refleja en la consulta pública realizada por el Ministerio de Energía, Turismo y
Agenda Digital a mediados de 2015
60
.
En dicha consulta se planteó la conveniencia de licitar las bandas de
frecuencias de 1452 a 1492 MHz y 3,6 a 3,8 GHz, para la prestación de
servicios de comunicaciones electrónicas bajo los principios de neutralidad
tecnológica y de servicios
61
, al tratarse de bandas que podrían estar
disponibles para su uso de manera inmediata (caso de la banda 1452 a 1492
MHz
62
), o en el corto plazo (banda de 3,6 a 3,8 GHz
63
).
La licitación de estas nuevas bandas no modificaría el escenario en cuanto al
número de operadores potencialmente oferentes en el mercado mayorista de
originación móvil. Por un lado, la banda de 1452 a 1492 MHz, situada más
cerca de las bandas bajas, está atribuida únicamente para la trasmisión de
datos en el enlace descendente (red móvil a terminal) por lo que no permite
prestar servicios de forma completa, requiriendo el uso de otras bandas de
frecuencias para realizar la transmisión de datos en el enlace ascendente
(terminal a red móvil). Por otro lado, la banda de 3,6 a 3,8 GHz se sitúa en la
parte más alta del espectro que actualmente se utiliza para prestar servicios
móviles por lo que presenta, si cabe aún de forma más prominente, las
limitaciones propias de las bandas altas.
A medio-largo plazo, esta situación podría verse modificada puesto que está
prevista la licitación de la banda de 700 MHz
64
, la cual podría permitir que
nuevos operadores adquieran frecuencias en las bandas “bajas”, y erigirse
como potenciales oferentes en el mercado de originación móvil.
59
5 bloques de frecuencias regionales en la banda de 2,6 GHz TDD.
60
Consulta pública sobre el modelo de gestión de las bandas de frecuencias de 1452 a 1492
MHz y 3,6 a 3,8 GHz.
61
Los principios de neutralidad tecnológica y de servicios permiten al operador prestar sobre
las bandas de frecuencias de su titularidad en las que aplican estos principios, cualquier
servicio de comunicaciones electrónicas y mediante cualquier tecnología, siempre que cumpla
los requisitos técnicos para garantizar que no interfiera en la prestación de otros servicios
autorizados. Ejemplos de la utilización de estos principios se encuentran en el despliegue de la
tecnología UMTS en la banda de 900 MHz, de LTE en la banda de 1800 MHz, y en la
prestación de servicios fijos mediante la banda de 2,6 GHz (por ejemplo COTA).
62
La banda de frecuencias 1452 a 1492 MHz se encuentra actualmente atribuida a los
servicios de radiodifusión y radiodifusión por satélite. Sin embargo, dado que no existe reserva
alguna de frecuencias en toda la banda, su utilización para servicios de comunicaciones
electrónicas no estaría condicionada por los derechos de uso previamente otorgados.
63
En la actualidad la banda de frecuencias de 3,6 a 3,8 GHz se encuentra parcialmente
ocupada por radioenlaces del servicio fijo para los que está en marcha un proceso de
desmantelamiento o migración a otras bandas de frecuencias que finalizará en 2018.
64
La conocida como banda de 700 MHz abarca desde 694 hasta 790 MHz. El uso de esta
banda para los servicios móviles ha sido aprobado en la Conferencia Mundial de
Radiocomunicaciones 2015 (WRC-15).
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La puesta a disposición de los operadores móviles de esta banda viene, sin
embargo, condicionada por el hecho de que en la actualidad la banda 700 MHz
se encuentra en uso por parte del servicio de Televisión Digital Terrestre (TDT).
Por lo tanto, su liberación deberá venir precedida de una nueva restructuración
de los canales de la TDT, de forma similar a lo que sucedió con la banda 800
MHz.
Dicha reorganización de los canales de la TDT para liberar la banda 700 MHz
tendrá una complejidad similar, si no superior a la que ha existido para liberar la
banda 800 MHz, puesto que puede suponer un cambio tecnológico tanto en la
emisión como en la recepción de los canales.
En este sentido los cambios podrían afectar a diversos aspectos que
intervienen en la emisión de la TDT (concretamente, en el modo de
transmisión
65
, la calidad de definición
66
y la codificación de la imagen
67
), con el
consiguiente impacto tanto desde el punto de vista del emisor como de los
receptores que poseen los usuarios.
Una muestra del impacto que supondrá la liberación de la citada banda se
encuentra en la propuesta normativa de la Comisión Europea sobre el uso de la
banda de frecuencias de 470-790 MHz en la Unión.
La Comisión Europea
68
en su propuesta inicial fijaba el 30 de junio de 2020
como fecha límite para la puesta a disposición por parte de los Estados
miembros de la banda de 700 MHz para la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas de banda ancha inalámbrica, señalando el 30 de
junio de 2017 como fecha límite para que los
Estados miembros adopten y
hagan público su plan nacional y el calendario para su puesta a disposición.
Sin embargo, estas fechas posiblemente se verán ampliadas, a tenor del
acuerdo alcanzado a este respecto por el Consejo de la UE y el Parlamento
Europeo
69
. En particular, ambas instituciones han acordado permitir que los
Estados Miembros puedan solicitar una prórroga de hasta 2 años en la puesta
a disposición de la banda 700 MHz, así como retrasar la publicación del plan
nacional para la liberación de la banda hasta el 30 de junio de 2018.
Por lo tanto el impacto en las dinámicas competitivas que producirá el uso de la
banda 700 MHz para la prestación de servicios móviles supera el horizonte
temporal del presente análisis de mercado
70
.
65
DVB-T2 en lugar de DVB-T, con 36 Mbps por múltiple en lugar de 20 Mbps.
66
Podría abandonarse la definición estándar, pasando la alta definición a ser la referencia,
además de introducirse la ultra-alta definición o 4K.
67
Supresión de la codificación básica MPEG-2 para utilizar exclusivamente las más avanzadas
MPEG-4 o HEVC.
68
Disponible en
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016PC0043&from=EN
69
Disponible en http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5078-2017-INIT/en/pdf
70
Cabe asimismo señalar que, más allá de liberación de la banda de 700 MHz, a nivel
internacional por el momento no se contemplan más liberaciones de espectro durante el
horizonte temporal aquí contemplado.
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En relación con la posibilidad de que un nuevo operador pudiera acceder
mediante el mercado secundario del espectro a un volumen de frecuencias
suficiente para ofrecer un servicio de originación móvil, cabe señalar que hasta
la fecha los movimientos que se han producido en el mercado secundario han
sido muy limitados y se han concentrado en las bandas con menor interés
comercial para la prestación de servicios móviles –la banda de 2,6 GHz TDD y
la banda de 3,5 GHz (3,4 GHz a 3,6 GHz) principalmente
71
–, al ubicarse en la
parte alta del espectro y con una menor implantación a nivel de equipos
móviles.
En consecuencia, y atendiendo a las limitadas posibilidades para la adquisición
de espectro vía licitación o a través del mercado secundario, se puede concluir
que existen elevadas barreras de entrada para que en el presente ciclo de
regulación aparezcan nuevos oferentes en el mercado de originación móvil.
Por tanto en principio seguirían existiendo únicamente tres potenciales
oferentes del servicio de originación mediante medios propios, al disponer de
un volumen suficiente de frecuencias de ámbito nacional tanto en las bandas
“altas” como en las “bajas” para proporcionar un servicio de originación que
permita ofrecer un servicio móvil con características análogas a los servicios
móviles con mayor penetración.
Acceso indirecto al espectro radioeléctrico
Una vía alternativa para acceder a los recursos radioeléctricos necesarios para
poder prestar un servicio de originación móvil, es mediante la reventa del
servicio de originación de que dispone un tercer operador (acceso indirecto al
espectro radioeléctrico). Es decir, un operador que dispusiera de un servicio
mayorista prestado por uno de los tres OMR principales a su vez podría
revender el mismo a terceros operadores, constituyéndose de esta forma como
un oferente en el mercado de originación.
Esta posibilidad resulta en teoría viable, tanto para aquellos operadores
móviles de red, como Yoigo, que disponen de acuerdos de roaming nacional
para complementar su cobertura, como para los OMV completos
72
que puedan
71
Como se refleja en el Registro público de concesionarios
https://sedeaplicaciones.minetur.gob.es/setsi_regconcesiones/default.aspx, se han producido
los siguientes movimientos: (i) por parte del Consorcio de Telecomunicaciones Avanzadas,
S.A. (COTA), una cesión de sus derechos de uso en la banda de 2,6 GHz en algunos
municipios de la región de Murcia, (ii) por parte de Orange, la transmisión de sus derechos de
uso de la banda 2,6 GHz TDD a favor de Aire Networks del Mediterráneo, S.L.U, al objeto de
adecuar el volumen de recursos radioeléctricos que ostentaba Orange a los actuales límites de
disponibilidad de espectro por operador y (iii) diversas cesiones de uso y transmisiones en la
banda de 3,5 GHz.
72
Los OMV completos disponen de una red troncal móvil propia, requiriendo únicamente del
operador anfitrión los servicios e interconexiones necesarios para conectarse a la red de
acceso móvil de este último.
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realizar funciones de habilitadores para que, sobre sus redes, OMV PS
73
desplieguen sus servicios, como sucede en el caso de IOS o de Euskaltel.
En ambos escenarios el oferente dispone de una red propia con unas
funcionalidades que pueden ser revendidas a terceros operadores. Sin
embargo, la posibilidad de constituirse como oferente para cubrir la totalidad
del mercado geográfico (el mercado español) estará condicionada por el
acceso de manera complementaria a un servicio de originación prestado por
uno de los tres operadores que disponen de suficientes recursos radioeléctricos
propios.
A este respecto cabe señalar que, al contrario de lo que sucede en otros países
de nuestro entorno (los cuales han impuesto obligaciones de acceso bien en
las licencias o bien fruto de los compromisos adquiridos por los operadores en
los procesos de consolidación
74
), en España en ausencia de regulación ex ante
no existiría una obligación genérica de proveer un acceso mayorista para que
terceros operadores accedan a los recursos radioeléctricos necesarios para
prestar servicios móviles. La CNMC, en el informe sobre los límites de
espectro
75
, consideró razonable la flexibilización al alza de los actuales límites
máximos en las bandas de frecuencias altas, siempre y cuando dicha
flexibilización estuviera condicionada al hecho de que el operador que
sobrepasara los actuales límites adquiriera el compromiso de ofrecer un acceso
mayorista a terceros en condiciones razonables.
A nivel nacional existe un compromiso por parte de Orange de proveer un
servicio mayorista a Masmóvil (que hasta la fecha ha venido actuando bajo la
figura de OMV PS
76
) asumido por este operador en el marco de la autorización
por la Comisión Europea de su concentración con Jazztel
77
. Además, tras la
adquisición de Yoigo por parte de Masmóvil y el acuerdo mayorista
complementario que Masmóvil recientemente ha suscrito con Orange (a fin de
poder ofrecer a sus clientes una cobertura nacional completa
78
), Masmóvil
73
Los OMV PS (revendedores), son operadores que sustentan técnicamente el servicio
prestado sobre la red del operador anfitrión, al no disponer de elementos de red propios.
74
Como es por ejemplo el caso en Francia y República Checa (obligaciones de acceso
contenidas en las licencias) o en Austria, Irlanda y Alemania (obligaciones asumidas por
algunos de los operadores activos en los mercados de telefonía móvil de dichos países a raíz
de procesos de consolidación, ver Decisiones de la Comisión Europea en los casos M.6497,
M.6992 y M.7018 respectivamente).
75
Informe a la SETSI sobre la conveniencia de modificar el límite máximo de espectro por
operador de acuerdo al Artículo 18 del Real Decreto 458/2011 (INF/DTSA/184/15/LÍMITES
ESPECTRO)
76
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
77
A tal efecto, Orange se comprometió a conceder al comprador de su red FTTH objeto de
desinversión un acceso mayorista a su red móvil, incluidos los servicios 4G, en caso de que el
comprador careciera de acceso a una red móvil.
78
Ver Comunicación de Hecho Relevante de Masmóvil de 10 de octubre de 2016, “Masmovil
alcanza un acuerdo global con Orange sobre national roaming, site sharing y FTTH”, en virtud
del cual comunica la suscripción de un acuerdo de acceso mayorista a la red móvil 2G/3G/4G
de Orange, disponible en
http://www.bolsasymercados.es/mab/documentos/HechosRelev/2016/10/84696_HRelev_20161
009.pdf
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dispondrá de los elementos de red necesarios para poder configurarse como
un oferente en el mercado mayorista de acceso y originación móvil
79
.
Salvo en el caso de Masmóvil, precitado, y
en ausencia de regulación ex ante,
la existencia de potenciales oferentes en el mercado de acceso y originación
móvil se encontraría condicionada por la necesaria prestación de manera
voluntaria de servicios de originación por parte de los tres OMR con mayor
volumen de espectro (Telefónica, Orange y Vodafone). A estos efectos, la
existencia de incentivos por parte de los OMR a prestar dicho tipo de servicios
de originación se analiza en detalle al valorar el segundo criterio de la
Recomendación de mercados (tendencia hacia la competencia efectiva).
Por su parte, en relación con la posible existencia de obstáculos legales o
reglamentarios, la Recomendación de mercados señala que “[l]os obstáculos
legales o reglamentarios no se basan en la situación económica, sino que
derivan de medidas legislativas, administrativas o de otro tipo que repercuten
directamente sobre las condiciones de entrada y/o sobre el posicionamiento de
los operadores en el mercado pertinente”.
Al igual que ocurre en otros mercados de telecomunicaciones, se considera
que dichas barreras legales o reglamentarias no se encuentran presentes en el
mercado español, más allá de las que pudieran derivar del número limitado de
agentes que pueden resultar adjudicatarios de espectro en los procesos de
licitación de las distintas bandas de frecuencias (y que, como se ha visto, es un
problema derivado del carácter finito de dicho recurso).
En relación con la existencia de otras barreras legales o reglamentarias, cabe
destacar que la regulación está encaminada a facilitar en la medida de lo
posible la entrada de nuevos agentes, por ejemplo a través de la simplificación
de los trámites administrativos necesarios para operar (siendo en general
suficiente con la notificación del inicio de actividad a la autoridad competente
para poder iniciar la prestación de los servicios). También en relación con la
promoción de la entrada, cabe remarcar que el Real Decreto 458/2011, de 1 de
abril, sobre actuaciones en materia de espectro radioeléctrico para el desarrollo
de la sociedad digital, fija unos límites máximos de disponibilidad de espectro
radioeléctrico por un mismo operador
80
,
al objeto de evitar que un reducido
número de agentes puedan acaparar un recurso escaso y, a la vez, esencial en
la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas móviles, limitándose
así el nivel de competencia en el mercado
81
.
79
En especial, para los OMV que prestan sus servicios bajo la modalidad de proveedor de
servicios.
80
Actualmente los limites están fijados en hasta un máximo por operador de 25 MHz pareados
(FDD) en el conjunto de las bandas de frecuencias bajas (800 MHz y 900 MHz) y de 135 MHz,
en cualquier ámbito territorial, en el conjunto de las bandas de frecuencias altas (1.800 MHz,
2.100 MHz y 2,6 GHz).
81
Dicho límite condiciona la capacidad de los operadores de adquirir nuevo espectro, tanto a
través de futuros procesos de licitación como mediante el mercado secundario del espectro.
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III.2.3.2 Conclusión
A la vista de lo expuesto en los párrafos precedentes, no es posible apreciar la
superación general de las barreras de entrada al mercado mayorista de acceso
y originación de llamadas en redes móviles, y tampoco se detectan indicios que
permitan concluir que los obstáculos existentes puedan ser vencidos en un
horizonte prospectivo cercano.
Se concluye por tanto que el primer criterio establecido en la Recomendación
de mercados para determinar si un mercado puede ser objeto de regulación ex
ante se cumple en relación con el mercado mayorista de acceso y originación
móvil.
III.2.4 Tendencia hacia la competencia efectiva
III.2.4.1 Mercado minorista de comunicaciones móviles
Como se ha explicado en la sección II.3, el mercado minorista arroja resultados
positivos en lo relativo a la evolución de la estructura del mercado, con cambios
significativos en la posición competitiva de los diferentes agentes, la capacidad
de captación de clientes de los nuevos competidores surgidos a raíz de la
Resolución del mercado 15 y los resultados en términos de precios e inversión.
III.2.4.2 Mercado mayorista de acceso y originación móvil
Una vez identificados los oferentes en el mercado mayorista de acceso y
originación en redes móviles en la sección III.2.3.1, cabe analizar el
funcionamiento de dicho mercado. Para ello se valorará, en los puntos
siguientes, el desarrollo del mismo atendiendo a variables como (i) la evolución
de las cuotas de mercado; (ii) la evolución de los precios; (iii) la duración (y
posibilidades de renovación) de los contratos mayoristas; (iv) el acceso por los
OMV a nuevas tecnologías y, en particular, la tecnología 4G.
De forma preliminar, se presentan los principales cambios de OMR anfitrión
que han protagonizado los OMV en el mercado mayorista de acceso y
originación móvil, cuya facturación por el conjunto de los servicios prestados
asciende aproximadamente 500 millones de euros en 2014 y 2015
82
. A raíz del
proceso de consolidación experimentado por el mercado de comunicaciones
móviles y más concretamente las adquisiciones de Ono y Jazztel por Vodafone
y Orange la facturación por estos servicios mayorista ha disminuido a partir del
tercer trimestre de 2015. Con los datos disponibles en 2016, la facturación
esperada para este año se situaría entre 350 y 400 millones de euros.
Tabla 3: Principales cambios de OMR anfitrión en el periodo 2010-2016
83
OMV
OMR anfitrión antiguo
OMR anfitrión nuevo
Año de cambio
82
Además de los cambios de OMV para el periodo considerado, cabe recordar que el primer
acuerdo de itinerancia nacional de Yoigo fue con el operador Vodafone, para migrar
posteriormente a Telefónica en el año 2008.
83
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Euskaltel Orange Vodafone 2010
Euskaltel Vodafone Orange 2012
Lycamobile Telefónica Vodafone Marzo 2012
Lycamobile Vodafone Telefónica Junio 2013
Pepemobile Vodafone Telefónica Septiembre 2014
Yoigo Telefónica Orange Cambio en curso
R-Cable Vodafone Orange Cambio en curso
Telecable Vodafone Telefónica Cam bio en curso
Aire Networks Orange Telefónica Cambio en curso
Fuente: CNMC
III.2.4.2.1 Cuotas de mercado
El análisis de la dinámica competitiva de un mercado mayorista, en especial si
está regulado, se suele centrar en la evolución de las cuotas en términos de
volumen (es decir, por tráfico). Ahora bien, el mercado 15 está sujeto a unas
obligaciones regulatorias que han permitido a los OMR y los OMV llegar a
acuerdos comerciales y establecer condiciones económicas (en términos de
estructuras y niveles de precios) diferentes entre sí.
Por tanto, es imprescindible tomar en consideración asimismo la evolución de
las cuotas de mercado en términos de ingresos, derivados de la prestación de
los servicios mayoristas de acceso y originación a terceros, para entender el
modo en que los OMR han competido en este mercado. Este indicador es de
gran relevancia porque recoge la totalidad de ingresos que los OMR perciben
por la prestación de todo un conjunto de servicios mayoristas, que permiten a
los OMV a su vez ofrecer a sus clientes finales los servicios de comunicaciones
electrónicas. Dicho de otro modo, captura en una única magnitud la
heterogeneidad de este mercado, en lo que respecta a la prestación a
terceros
84
.
Telefónica es el operador líder y su liderazgo sería más sólido que en el
mercado minorista con una cuota que se sitúa por encima del 40% desde 2014.
Después del importante descenso (de más de 10 p.p.), que sufrió en 2012,
Telefónica incrementó su cuota de mercado de manera sostenida hasta
alcanzar prácticamente el 60% en marzo de 206. Ahora bien, conviene tener
presente que (i) su posición ha mejorado en un mercado mayorista cuyo
tamaño ha disminuido y (ii) sobre todo, debido al acuerdo alcanzado por
Orange, Masmóvil y Yoigo su cuota se reducirá de manera drástica en 2017
cuando el tráfico de Yoigo sea cursado a través de la red de Orange.
Recientemente, Telefónica ha logrado captar a Telecable y Aire Networks, que
comenzarán a operar como OMV completos en su red a lo largo de 2017, lo
cual contribuirá a mitigar en parte la pérdida de Yoigo.
Orange, por su parte, ha ido capturando cuota de mercado año tras año
situándose como el segundo operador del mercado desde 2014. En 2010 esta
situación era diametralmente opuesta ya que Orange era el tercer operador
84
La auto-prestación de estos servicios no genera ingresos a nivel mayorista ya que no existe
un pago por parte de la división minorista del OMR verticalmente integrado. En definitiva, la
auto-prestación sólo se recoge en términos de volumen.
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mayorista, con una cuota muy por debajo de las de sus competidores (más de
25 y 12 p.p. inferior, respectivamente, a las de Telefónica y Vodafone). Esta
posición se explica por ser el OMR anfitrión de un número importante de OMV,
incluyendo SIMYO
85
, Euskaltel y Jazztel, que hasta el tercer trimestre de 2015
era el OMV más importante del mercado (ver Gráfico 8). La participación de
Orange en este mercado ha descendido a partir de 2015 como consecuencia
de la adquisición de Jazztel. Este resultado no significaría que su posición se
hubiera debilitado en este mercado mayorista; más bien al contrario.
De hecho, en 2017 Orange podría liderar el mercado gracias al acuerdo con
Masmóvil y Yoigo precitado. Cabe destacar que Yoigo, el operador que
representa mayores ingresos mayoristas para los OMR, habrá pasado por las
redes de los tres operadores: comenzó con Vodafone, en 2008 migró a la red
de Telefónica y en 2017 migrará a la red de Orange. A este importante acuerdo
hay que añadir el firmado por Orange con R-cable, que proviene de Vodafone y
otros posibles acuerdos que se puedan alcanzar en un futuro próximo.
Vodafone, por su parte, ha experimentado un gran retroceso desde el año 2012
en que llegó a situarse como líder del mercado con una cuota prácticamente
del 45%. Desde entonces su cuota de mercado no ha hecho sino disminuir
hasta situarse por debajo de Telefónica y Orange. Esta dinámica se explica en
gran parte por la consecución y posterior pérdida (en favor de Telefónica y
Orange, respectivamente) de OMV completos de la importancia de Lycamobile
y Euskaltel así como por la pérdida de Pepemobile en favor de Telefónica (ver
Tabla 3)
86
.
Por último cabe destacar los ingresos que Yoigo obtuvo a raíz del acuerdo que
suscribió con Telefónica y que preveía la prestación del servicio mayoristas de
itinerancia nacional a la red 4G que Yoigo estaba desplegando.
85
En los años 2011 y 2012 (en que fue absorbido por Orange) SIMYO ocupó (en términos de
líneas) el segundo y tercer lugar entre los OMV, respectivamente.
86
La adquisición de Ono no se habría traducido en nuevos ingresos ya que el
Gráfico 16 no considera los ingresos obtenidos por Vodafone por prestar el servicio mayorista
de acceso y originación a Ono en la modalidad de OMV completo.
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Gráfico 16: Cuotas de mercado por ingresos en el mercado mayorista de acceso y
originación móvil
87
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
En definitiva, la mayor inestabilidad de las cuotas de mercado de los OMR por
ingresos mayoristas es uno de los principales rasgos que caracterizan la
dinámica competitiva durante el periodo analizado. Esta constatación es
coherente con la propia estructura del mercado, donde los OMR han adoptado
diferentes estrategias y modelos comerciales a la hora de proveer el acceso a
los OMV, y donde la migración, salida o entrada de agentes alternativos
(algunos de ellos con un importante peso) puede dar lugar a fluctuaciones
significativas en las cuotas de mercado como las observadas en el periodo
analizado y las que se esperan en 2017.
III.2.4.2.2 Evolución de los precios
Con carácter general, los contratos entre los OMR y los OMV incluyen
cláusulas de revisión periódica de los precios. A través de estas cláusulas se
pretende que los precios mayoristas vayan recogiendo las bajadas de precios
que se producen en el mercado minorista. Las actualizaciones pueden llevarse
a cabo de manera periódica, por ejemplo con carácter trimestral, semestral o
anual.
87
Los ingresos derivados de los servicios de telefonía móvil se obtienen de sumar los ingresos
trimestrales de cada año. Los ingresos de 2016 son los correspondientes al primer trimestre.
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Asimismo, los precios de acceso suelen ser una de las variables determinantes
en la negociación que se produce entre los OMR y los OMV para decidir acerca
de la extensión del acuerdo mayorista más allá de la duración inicialmente
pactada.
El efecto de las revisiones periódicas y re-negociaciones en materia de precios
se refleja en los ingresos que generan los OMV a los OMR que los albergan. A
pesar de que se han ido incorporando nuevos OMV con diferentes necesidades
y características, así como nuevos servicios, se puede constatar una clara
tendencia descendente, tal y como muestra el siguiente gráfico sobre la
evolución del ingreso medio por minuto del servicio mayorista de originación de
llamadas de voz, con una reducción superior al 75% entre marzo de 2011 y
2016.
A partir de la comparación con la evolución del ingreso medio por minuto del
servicio mayorista de terminación de llamadas de voz, cuyos precios están
regulados y orientados en función de los costes, se constata que existe una
correlación positiva entre estas dos magnitudes. Se observa además que los
acuerdos comerciales firmados por los OMR y OMV han resultado en precios
de originación próximos a los precios de terminación, los cuales disminuyeron
al nivel determinado por el modelo bottom-up LRIC puro (1,09 c€/min) en
septiembre de 2013.
Gráfico 17: Evolución del ingreso medio por minuto de los servicios mayoristas de
originación y terminación de voz en redes móviles
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
En lo que respecta al precio de los servicios mayoristas de originación de datos
en redes móviles, a la vista del siguiente gráfico se aprecia que el ingreso
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medio unitario se ha reducido entre el primer trimestre de 2014 y 2016 en más
de un 20%. En términos absolutos el ingreso medio unitario por Gbyte en 2016
se sitúa en torno a 6 euros mientras que en 2014 este indicador superaba los 7
euros. Cabe destacar que llegó a situarse por debajo de los 5 euros en el
primer trimestre de 2015 y a partir inició una escalada que ascendente, que se
ha frenado en el primer trimestre de 2016. Este comportamiento refleja el
efecto de las operaciones de concentración y la salida del mercado de los OMV
convergentes Jazztel y ONO, que acordaron mejores precios mayoristas que la
media del mercado.
En paralelo en el mercado minorista el ingreso medio del Gbyte ha pasado de
20 en 2014 a 9 en 2016, lo que supone un descenso del 60%. Esta evolución
muestra la fuerte presión competitiva de este segmento del mercado minorista,
en el que Yoigo y también Orange obtienen sus mejores resultados en términos
de líneas e ingresos.
La evolución seguida por los ingresos medios unitarios en los mercados
minorista y mayorista se ha traducido en una importante reducción en el gran
margen inicial existente entre los precios minoristas y mayoristas para la
prestación del servicio de banda ancha móvil. El acuerdo alcanzado entre
Orange, Masmóvil y Yoigo junto con el descenso del ingreso medio del servicio
mayorista de originación de datos registrado en el primer trimestre de 2016
(una vez que la absorción de los principales OMV convergentes se ha
producido) son elementos que deberían contribuir a una nueva ampliación del
margen existente entre los precios mayoristas y minoristas de los servicios de
banda ancha móvil.
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Gráfico 18: Evolución del ingreso medio unitario (€/Gbyte) del servicio mayorista de
originación de datos en redes móviles y del servicio minorista de banda ancha móvil
Fuente: CNMC. Informes trimestrales
III.2.4.2.3 Renovación de los contratos mayoristas
En general, los acuerdos firmados entre los OMR y los OMV establecen un
periodo de duración de entre tres y cinco años desde la fecha de su firma (o en
algunos casos, desde el inicio de la ejecución contractual).
Los contratos prevén por otra parte un mecanismo de renovación de carácter
automático por un periodo adicional (que difiere en función del contrato, pero
no suele exceder de 12-24 meses) salvo que se proceda antes a comunicar la
decisión de no proceder a la renovación por alguna de las partes.
Dicha notificación ha de realizarse con carácter general entre seis meses y un
año antes de la expiración del periodo de vigencia inicialmente pactado o del
periodo de prórroga en curso. Los mecanismos de renovación no suelen variar
en función del tipo de OMV (completo o prestador de servicios).
Hasta la fecha, la mayoría de los contratos suscritos con los OMV han sido
objeto de prórrogas sin necesidad de intervención regulatoria
88
, y en varios
casos se han modificado las cláusulas del periodo de vigencia del contrato para
ampliar su duración más allá de la contemplada en el mecanismo de prórroga
(que como se ha indicado, no suele exceder de 12-24 meses).
88
Como se detalla al analizar el tercer criterio de la Recomendación de mercados, la
conflictividad en este mercado, incluyendo a la hora de renovar los acuerdos de acceso, no ha
sido particularmente elevada.
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Del análisis de los contratos se desprende asimismo que varios acuerdos han
sido renovados en fechas recientes, lo que ha llevado a extender la vigencia de
la relación contractual en algunos casos hasta el año 2018 o incluso más allá
(sin perjuicio, como se ha visto, de que a partir de la fecha de expiración del
acuerdo pueda resultar de aplicación el mecanismo de prórrogas tácitas
contractualmente previsto).
Se detalla a continuación el año de renovación de los contratos mayoristas
móviles vigentes en la actualidad (a estos efectos, se incluyen los contratos de
los OMV que forman parte del mismo grupo empresarial que su OMR
89
):
Tabla 4: Año de renovación de los contratos mayoristas móviles
2016 2017 2018 > 2018
Nº de contratos 5 10 11 8
Fuente: CNMC
En la mayoría de los casos, los OMV activos operan en el mercado español de
comunicaciones móviles desde hace años. Estos agentes han sido capaces de
renegociar sus contratos con los OMR, ampliando su duración y mejorando las
condiciones de prestación de los servicios mayoristas incluidos. En algunos
casos, los OMV han sido incluso capaces de alcanzar nuevos acuerdos
mayoristas con un operador anfitrión diferente del operador que inicialmente
aseguró la provisión de los servicios de acceso y originación móvil (como ha
sido por ejemplo el caso de Euskaltel o Pepemobile).
III.2.4.2.4 Incorporación de nuevas tecnologías: la tecnología 4G
Un elemento sustancial para determinar si los OMV pueden ser competitivos en
el nivel minorista a partir de las condiciones mayoristas es la incorporación de
las mejoras tecnológicas que se producen en el tiempo.
En relación con esta cuestión, los contratos suscritos entre los OMR y los OMV
incorporan de manera generalizada previsiones relativas a la inclusión de los
nuevos servicios que puedan ir desarrollándose en el mercado de
comunicaciones móviles.
En particular, la incorporación por los OMV de la tecnología 4G es una cuestión
que ha ido cobrando una importancia creciente a lo largo de los últimos años,
habida cuenta de que los OMR empezaron a utilizar progresivamente dicha
tecnología a partir del momento en que la misma empezó a estar plenamente
disponible en España (año 2013), sin que sin embargo el 4G fuera accesible en
dichas primeras etapas a los OMV que se apoyaban en los OMR para la
prestación de servicios de comunicaciones móviles a nivel minorista.
A raíz de una consulta formulada por la Asociación Española de Nuevos
Operadores Móviles (AENOM), mediante Resolución de 30 de octubre de
2014
90
la CNMC resolvió que, en la medida en que los servicios 4G llevaban un
89
Es decir, Tuenti, Vodafone Enabler España, Ono, Simyo y Jazztel.
90
Expediente CNS/DTSA/1730/14.
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periodo de tiempo sustentando las ofertas minoristas ofrecidas por los OMR a
sus usuarios finales y que dicho acceso se estaba convirtiendo en un elemento
diferenciador de las ofertas minoristas, la regulación del mercado 15 constituía
un marco adecuado para que los OMV pudieran solicitar a cualquiera de los
OMR declarados con PSM el acceso a los servicios 4G.
El análisis de los contratos vigentes entre los OMR y los OMV, así como la
respuesta de los operadores a los requerimientos de información formulados a
tal efecto por la CNMC, permite confirmar la existencia de varias instancias
donde los OMV han llegado o tienen previsto llegar a acuerdos para la
provisión de servicios 4G a sus clientes finales. Debe en todo caso señalarse
que la introducción de la tecnología 4G ha sido por el momento desigual, al no
extenderse a la totalidad de los OMV, y al no ser ofertada por la totalidad de
oferentes que existen en el nivel mayorista
91
.
Tabla 5: Disponibilidad de la tecnología 4G
[CONFIDENCIAL]
Fuente: CNMC
[FIN CONFIDENCIAL]
La progresiva incorporación de la tecnología 4G a los contratos con los OMV
permite en todo caso confirmar que –con matices– las mejoras tecnológicas
introducidas por los OMR, en forma de nuevos servicios disponibles en sus
redes, pueden llegar a trasladarse a los OMV a nivel mayorista. Por otra parte,
los servicios mayoristas a los OMV se prestan con unos niveles de calidad y
condiciones técnicas no inferiores a las condiciones que los OMR ofrecen en el
nivel minorista.
III.2.4.2.5 Sostenibilidad de las condiciones de competencia en ausencia
de regulación ex ante
La dinámica competitiva descrita en las secciones III.2.4.1 y III.2.4.2 ha tenido
lugar en un entorno donde los OMR tradicionales, en virtud de las obligaciones
ex ante impuestas en la Resolución del mercado 15, estaban obligados a
atender las solicitudes razonables de acceso a sus respectivas redes y acordar
precios razonables por la prestación de los correspondientes servicios
mayoristas.
El análisis de los acuerdos de acceso suscritos entre los OMR y los OMV
permite confirmar la evolución favorable de la dinámica competitiva existente
en el mercado de acceso y originación en redes móviles. En efecto, la
evolución de los precios mayoristas muestra una tendencia a la baja de los
mismos. Los OMV han sido, por otra parte, capaces de renegociar la extensión
de sus acuerdos mayoristas, y conseguir mejoras en elementos clave como
podría ser el acceso a las nuevas tecnologías y servicios desarrollados por los
operadores anfitriones. Algunos OMV han procedido incluso a cambiar de
operador anfitrión, lo que vendría a confirmar la existencia de una competencia
91
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
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creciente entre los OMR por captar para su red a los OMV que ofrecen mejores
perspectivas de negocio.
El siguiente paso es, en aplicación de la metodología Modified Greenfield
Approach, valorar si la dinámica competitiva se mantendría en ausencia de
estas obligaciones regulatorias. Se debe analizar, desde un punto de vista
prospectivo, en qué medida los operadores tienen suficientes incentivos para
operar de la misma forma que hasta la fecha y así garantizar que el mercado
mayorista de acceso y originación móvil (y por tanto el mercado minorista de
comunicaciones móviles) se desenvuelve en un entorno de competencia
efectiva.
Con este objetivo se analiza si sería plausible que Telefónica, Vodafone y
Orange volvieran a comportarse en términos similares a cómo lo hicieron con
anterioridad a la aprobación de la Resolución del mercado 15 y cerraran el
mercado mayorista de acceso y originación móvil a terceros a través de una
estrategia conjunta basada en una negativa absoluta de acceso o bien una
negativa constructiva de acceso (por ejemplo, por medio de unos precios
excesivos de acceso y/o un acceso de calidad inferior que excluyera algunas
tecnologías o lo hiciera con retraso con respecto a las divisiones minoristas de
los tres OMR tradicionales).
En resumen, se debe estudiar si en ausencia de regulación ex ante existe el
riego real de que se reproduzcan los problemas de competencia que dieron
lugar a la Resolución del mercado 15, actualmente en vigor.
• Papel de los OMR tradicionales en el mercado mayorista de acceso y
originación móvil
En primer lugar, cabe analizar el comportamiento de los propios OMR
tradicionales en ausencia de regulación ex ante. Más concretamente, cabría
preguntarse por la capacidad de los OMR para revertir –por sí solos, y sin
necesidad de tomar en consideración la reacción competitiva de otros agentes
como Yoigo o los OMV– la situación competitiva actual.
Como se ha explicado en la sección III.2.4.2.1, las estrategias competitivas de
los OMR tradicionales en el mercado 15 y los resultados de las mismas
muestran diferencias notables. Orange (el tercer OMR tradicional) habría
ganado un notable protagonismo y habría superado claramente a Vodafone
(segundo OMR tradicional) mientras que Telefónica habría mantenido estable
su participación en este mercado gracias al mantenimiento y consecución de
un número relativamente bajo de acuerdos de acceso pero de mayor valor
añadido.
En este entorno competitivo, cabe valorar en qué medida resultaría factible
que, de manera conjunta, los OMR optaran por no prorrogar sus acuerdos de
acceso y de facto negaran la entrada al mercado mayorista de acceso y
originación móvil. A este respecto, como se observa en las siguientes tablas, el
alineamiento de los incentivos para implementar esta estrategia coordinada
resulta complicado habida cuenta de las diferencias en el número de acuerdos
de acceso suscritos y las fechas en que finalizan los mismos.
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Tabla 6: Fechas de finalización de los contratos mayoristas móviles (OMR tradicionales)
[CONFIDENCIAL]
(*) Forman parte del mismo grupo empresarial que el OMR anfitrión
Fuente: CNMC
[FIN CONFIDENCIAL]
Se detallan asimismo las fechas en que IOS y Euskaltel (que actúan como
revendedores del servicio mayorista de acceso y originación móvil que Orange
les proporciona) deberán renegociar sus respectivos contratos con sus clientes
actuales.
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Tabla 7: Fechas de finalización de los contratos mayoristas móviles (Enablers)
[CONFIDENCIAL] Fuente: CNMC
[FIN CONFIDENCIAL]
En relación con la renegociación de los contratos mayoristas existentes, el caso
de Masmóvil es especialmente paradigmático. En el marco del proceso de
autorización de la compra de Jazztel por Orange
92
, y la consiguiente asunción
por parte de Orange de determinados compromisos encaminados a garantizar
la entrada de un nuevo agente (Masmovil), Orange se comprometió a mantener
el acuerdo de OMV suscrito con Masmóvil –que incluye el acceso a la
tecnología 4G– hasta el año 2022
93
. La reciente extensión del acuerdo con
Orange permitirá a Masmóvil y al resto de sociedades de su grupo (incluyendo
Yoigo) complementar la red 4G de este operador con la cobertura de red
2G/3G/4G nacional de Orange, optimizando por consiguiente la experiencia de
uso
94
.
[CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
En un entorno de Modified Greenfield Approach, este acuerdo debe ser tomado
en consideración al evaluar la pertinencia de la regulación del acceso y
originación móvil, al ser los compromisos asumidos por Orange independientes
de la regulación ex ante en vigor.
El análisis de todos estos elementos permite concluir que en el mercado de
acceso y originación móvil se aprecia la existencia de ventanas de contratación
claramente diferenciadas y que se extienden a lo largo de múltiples años, lo
que dificulta que los OMR puedan proceder a rescindir (o a no renovar) de
manera coordinada los contratos que tienen suscritos con los OMV, llegando
con dicha conducta a afectar de manera significativa a los mercados de
referencia. Por otra parte, con independencia de la regulación ex ante, a nivel
minorista queda garantizada la presencia de al menos un oferente adicional,
con presencia tanto en los mercados de comunicaciones fijos como móviles (al
estar Masmóvil presente también en los mercados de comunicaciones fijas) y
con unas posibilidades de servicio similares a las de los OMR en el mercado
minorista
95
.
92
Caso M. 7421 – Orange/Jazztel.
93
Ver
http://grupomasmovil.com/resources/pdf/hechos_relevantes/150806_MASMOVIL_y_ORANGE_
extienden_su_colaboracion_hasta_el_2022.pdf
94
Ver Comunicación de Hecho Relevante de Masmóvil de 10 de octubre de 2016, “Masmovil
alcanza un acuerdo global con Orange sobre national roaming, site sharing y FTTH”, disponible
en
http://www.bolsasymercados.es/mab/documentos/HechosRelev/2016/10/84696_HRelev_20161
009.pdf
95
El acuerdo suscrito entre Orange y Masmóvil tiene una naturaleza excepcional y es
difícilmente reproducible, al estar su contenido determinado por el proceso de control de
concentraciones que dio lugar a la adquisición de Jazztel por Orange. No obstante, el reciente
acuerdo entre Masmóvil y Yoigo para incorporar a Yoigo y resto de operador con grupo
Masmóvil va más allá de las exigencias mínimas establecidas en los compromisos.
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Cabe por último destacar que una estrategia conjunta de denegación de
acceso (mediante la no renovación de los contratos mayoristas) no estaría en
línea con los movimientos observados a lo largo de los últimos años en el
mercado, donde ha quedado de manifiesto que los OMR compiten por albergar
en su red a los operadores alternativos más atractivos, lo que por ejemplo ha
permitido que se produzcan cambios de operador anfitrión.
Por otra parte, que el riesgo de que los OMR tradicionales puedan incurrir en
prácticas discriminatorias más sofisticadas (basadas en precios de acceso
excesivos a terceros y/o la provisión de un acceso a las redes móviles de
menor calidad en comparación con su división minorista) es potencialmente
mayor. En todo caso, tal y como se detalla al analizar el tercer criterio de la
Recomendación de mercados una negativa constructiva de acceso a la red de
los operadores móviles anfitriones, en sus diferentes variantes, sería
susceptible de ser investigada por la CNMC en tanto autoridad administrativa
encargada de velar por el correcto desarrollo de la competencia y de los
mercados de telecomunicaciones en España
96
.
• Papel de Yoigo en el mercado mayorista de acceso y originación móvil y
en el mercado minorista de comunicaciones móviles
El papel de Yoigo (actualmente integrado en MasMóvil) es asimismo un factor
determinante para valorar la sostenibilidad de las condiciones de competencia
en ausencia de regulación. En la medida que este operador esté en disposición
de competir efectivamente en el mercado de acceso y originación móvil y
erigirse en una alternativa de acceso válida para los OMV, se podría concluir
que este mercado es efectivamente competitivo desde un punto de vista
prospectivo. De forma indirecta, Yoigo podría también ejercer una presión
competitiva suficiente en el mercado mayorista de acceso y originación móvil a
través de su posición y estrategia comercial en el mercado minorista de
comunicaciones móviles.
En uno y otro caso, la capacidad competitiva de Yoigo viene condicionada por
el acuerdo de itinerancia nacional que debe suscribir con un OMR (hasta la
fecha Telefónica, y a partir de enero de 2017 Orange). Como se ha explicado
en la sección III.2.3.1, Yoigo dispone de recursos radioeléctricos propios, que
son insuficientes para poder dar a sus clientes finales unos servicios en
condiciones similares a las de los OMR tradicionales. Por este motivo, Yoigo
requiere del acceso a la red de un OMR para cursar una parte de tráfico de voz
y datos generado por sus clientes finales.
Sobre la base de (i) su propia red móvil, (ii) el acuerdo de itinerancia nacional
(que hasta la fecha Yoigo ha podido ir renovando con Telefónica y ahora
migrará a Orange) y (iii) la Resolución sobre la cláusula de prohibición de
reventa, Yoigo estaba en disposición de revender la capacidad de que dispone
96
A este respecto, los artículos 12 y 15 de la LGTel confieren a este organismo la posibilidad
de intervenir en la resolución de conflictos entre operadores, así como entre operadores y otras
entidades que se beneficien de obligaciones de acceso e interconexión.
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a terceros (OMV) y configurarse como una alternativa real a los OMR
tradicionales en el mercado mayorista de acceso y originación móvil.
Prueba de ello es que en la primera mitad de 2014, Yoigo alcanzó un principio
de acuerdo para convertirse en el OMR anfitrión de Pepemobile (en detrimento
de Vodafone), que se extendía a la prestación por Yoigo de servicios de banda
ancha móvil 4G
97
y, a principios de 2015, entabló negociaciones con Telecable
para alcanzar un acuerdo con el mismo objetivo
98
.
Desde un punto de vista prospectivo, el acuerdo suscrito por Orange, Masmóvil
y Yoigo, en virtud del cual Orange se convierte en el proveedor del servicio
mayorista de itinerancia nacional a Yoigo (integrado en Masmóvil), prevé la
posibilidad de que este último pueda revender dicho acceso mayorista a
terceros. Este nuevo acuerdo mejora el acuerdo de roaming nacional vigente
entre Telefónica y Yoigo y dota a Yoigo (como integrante de Masmóvil) de
mayor capacidad para actuar como competidor en el mercado de acceso y
originación de redes móviles a partir de enero de 2017. Asimismo, Masmóvil ya
ha mostrado su disposición a alcanzar acuerdos comerciales con terceros bajo
la forma de contratos de agencia con operadores como República Móvil,
Parlem y Adamo. Por tanto, Masmóvil ha mostrado su vocación de proveedor
mayorista y no puede descartarse a priori que no vaya a mantener y
profundizar en esta estrategia.
La importancia relativa de Yoigo (integrado en Masmóvil) en los mercados
relacionados con la provisión de servicios de comunicaciones móviles también
queda de manifiesto al analizar el rol de este operador en el nivel minorista (en
tanto cuarto operador en términos de cuota de mercado) y el carácter
innovador de las ofertas comerciales que ha lanzado al mercado, y que le han
permitido posicionarse en segmentos del mercado particularmente importantes
como la provisión de servicios de banda ancha móvil.
III.2.4.2.6 Conclusión
El mercado mayorista de acceso y originación móvil tiende hacia la
competencia efectiva a la vista de la dinámica del mercado minorista de
comunicaciones móviles, que se ha descrito en las secciones II.3 y III.2.4.1, y
del propio mercado mayorista, tal y como se ha explicado en la sección
III.2.4.2. Tampoco se identifican indicios suficientes para concluir que esta
dinámica no sea sostenible en el tiempo y exista un riesgo evidente de que los
OMR tradicionales puedan, de forma generalizada y conjunta, revertir la
tendencia actual. Además, la reciente adquisición de los operadores
Pepemobile y Yoigo por parte de Masmóvil (y el acuerdo suscrito por este
último con Orange), le permitirá configurarse como una alternativa creíble
97
Ver por ejemplo http://www.xatakamovil.com/omvs/pepephone-sera-el-primer-virtual-con-
cobertura-yoigo-abandonando-a-vodafone. Dicho acuerdo no llegó sin embargo a
materializarse, al optar Pepemobile finalmente por Telefónica como su operador anfitrión de red
móvil.
98
Ver por ejemplo http://www.xatakamovil.com/mercado/yoigo-intentara-prestar-su-cobertura-y-
la-de-movistar-a-telecable-nuevo-conflicto-a-la-vista
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(tanto a nivel minorista como mayorista) a los tres operadores de red
tradicionales.
Se concluye por tanto que el segundo criterio establecido en la Recomendación
de mercados relevantes para determinar si un mercado puede ser objeto de
regulación ex ante no se cumple en relación con el mercado mayorista de
acceso y originación móvil.
Ahora bien, dadas las incertidumbres asociadas al papel dinamizador que
pudiera tener Yoigo como principal oferente alternativo en el horizonte temporal
contemplado (dado que hasta la fecha Yoigo no ha operado en el citado
mercado y ahora pasa a estar integrado en Masmóvil), y el riesgo de que
puedan llevarse a cabo por los OMR potenciales prácticas restrictivas de la
competencia, se considera adecuado complementar esta valoración con el
análisis del tercer criterio relativo a la suficiencia del Derecho de la
competencia. Todo ello sin perjuicio de que el hecho de que no se cumpla el
segundo criterio (como pone de manifiesto la presente Resolución) es un factor
en sí mismo determinante para proceder al levantamiento de la regulación
actualmente vigente en el mercado de referencia, dado el carácter cumulativo
de los tres criterios fijados en la Recomendación de mercados.
III.2.5 Suficiencia del Derecho de la competencia
El tercer criterio permite evaluar la adecuación de las medidas correctoras que
pueden imponerse con arreglo a la legislación sobre competencia para hacer
frente a las deficiencias del mercado detectadas. De acuerdo con la
Recomendación de mercados, “[e]s probable que las intervenciones con
arreglo a la legislación sobre competencia no sean suficientes si, por ejemplo,
los requisitos de cumplimiento de una intervención para remediar una
deficiencia persistente en el tiempo son muy amplios o cuando sea
indispensable una intervención frecuente y/o en un momento preciso. Así pues,
la regulación ex ante debe considerarse un complemento apropiado del
Derecho de la competencia cuando éste no permita por sí solo hacer frente de
manera adecuada a las deficiencias persistentes del mercado detectadas”.
En relación con la aplicación del tercer criterio, se analizan una serie de
elementos a fin de determinar si el derecho de la competencia es una
herramienta eficaz para evitar posibles comportamientos que podrían afectar a
la dinámica competitiva del mercado de referencia.
III.2.5.1 Grado de generalización de los comportamientos no competitivos
El derecho de la competencia puede ser considerado como un instrumento
suficiente para velar de manera adecuada por el desarrollo del mercado si la
probabilidad de intervención administrativa es reducida. Por el contrario, podría
resultar necesaria la regulación ex ante en el caso de que la probabilidad de
intervención sea más elevada.
En la Resolución de 10 de mayo de 2012 por la que la CMT acordó iniciar el
procedimiento para la definición y análisis del mercado de acceso y originación
mayorista en redes móviles, el regulador sectorial analizó en detalle las
diferentes fuentes de presión competitiva que afrontan los operadores móviles
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de red de los operadores móviles virtuales, tanto OMV completos como OMV
PS.
En el informe sometido a consulta pública, se señalaba la importancia creciente
que habían cobrado los operadores convergentes, capaces de ofrecer tanto
servicios fijos como móviles para poder confeccionar una oferta competitiva en
los mercados minoristas de comunicaciones electrónicas.
El informe ponía de manifiesto que los incentivos de los OMR a las
renovaciones de los contratos mayoristas con los OMV convergentes podían
ser sustancialmente diferentes que para otro tipo de OMV (tales como los
operadores de índole internacional, los operadores con redes de distribución, o
los operadores sólo-móvil), puesto que la prestación de servicios mayoristas a
los OMV convergentes canibaliza los clientes minoristas de los OMR, en un
entorno donde la paquetización de servicios fijos y móviles está cobrando una
importancia decisiva. Los OMV convergentes competirían con los OMR por el
mismo tipo de clientes, y buscarían explotar (al igual que los OMR) las
sinergias derivadas de la integración de servicios fijos y móviles, por ejemplo a
través de la venta cruzada de servicios móviles a clientes interesados en recibir
servicios de acceso a la banda ancha.
El informe sometido a consulta identificaba en particular a Ono y Jazztel como
los principales OMV convergentes, dada su cuota de mercado y sus elevadas
tasas de captación de clientes en los mercados fijos. Estos dos agentes
habrían sido asimismo particularmente activos en la defensa del marco
regulatorio aplicable a raíz de la Resolución del mercado 15, a través de la
interposición de conflictos de acceso y en materia de precios encaminados a
garantizar la competencia entre los OMR y los OMV convergentes en igualdad
de condiciones
99
.
La paquetización de servicios sigue siendo a día de hoy, como se ha visto al
analizar la dinámica en el mercado minorista de comunicaciones móviles, una
de las principales tendencias en el mercado español. Sin embargo, a raíz de
los procedimientos de consolidación que ha experimentado el mercado, los dos
principales OMV convergentes han sido adquiridos por dos de los principales
operadores móviles de red.
En efecto, el 2 de julio de 2014 la Comisión Europea autorizó
incondicionalmente la compra de Ono por Vodafone
100
.
El 19 de mayo de 2015, la Comisión Europea autorizó, subordinada a una serie
de compromisos, la adquisición de Jazztel por Orange
101
. Como se ha
99
Ver por ejemplo Resolución de 3 de marzo de 2011 relativa a la denuncia interpuesta por
Jazztel contra Vodafone por el lanzamiento de su oferta “Vodafone ADSL 6 Mb + tarifa plana +
router Wifi + Módem USB” (AEM 2010/1191); Resolución de 23 de mayo de 2013 en el
procedimiento relativo al conflicto presentado por Ono frente a Telefónica Móviles en relación
con las condiciones de acceso y originación en redes móviles (MTZ 2012/2554) (expediente
declarado concluso por desistimiento de Ono).
100
Caso COMP/M.7231 – Vodafone/Ono.
101
Caso M. 7421 – Orange/Jazztel.
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señalado, en el marco de dichos compromisos Orange asegurará a Masmóvil,
un OMV convergente con capacidad para ofrecer servicios fijos y móviles
integrados, el acceso a su red móvil hasta el año 2022, incluyendo el acceso a
su red 2G, 3G y 4G. La inobservancia de dicho compromiso podría dar lugar a
la incoación de las correspondientes medidas disciplinarias por parte de la
Comisión Europea. Masmóvil ha adquirido por otra parte recientemente a los
operadores Pepemobile y Yoigo. Como se ha explicado, estas operaciones de
concentración permitirán a Masmovil configurarse como una alternativa creíble
(tanto a nivel minorista como mayorista) a los tres operadores de red
tradicionales.
Por su parte, Euskaltel y R Cable, con capacidad de ofrecer servicios fijos (a
través de su red propia de cable regional) y móviles (bajo la figura de OMV),
han formalizado recientemente el acuerdo en virtud del cual Euskaltel procede
a adquirir el control de R Cable
102
.
La reducción en el número de OMV convergentes limita, en principio, el número
de potenciales conflictos que deberán ser resueltos en el mercado de
referencia. Debe asimismo tenerse en cuenta que la CNMC ha tenido
recientemente la oportunidad de pronunciarse expresamente sobre dos de las
cuestiones que a priori resultaban más problemáticas: (i) la reventa de
capacidad de itinerancia en la red de un OMR por parte de un operador como
Yoigo, que complementa el despliegue de red móvil propia con un acuerdo de
acceso mayorista a la red de un operador móvil anfitrión; (ii) el acceso por parte
de los OMV a la red 4G de los operadores móviles.
En relación con la primera cuestión, como se ha señalado anteriormente, en la
Resolución sobre la cláusula de prohibición de reventa, la Sala de Competencia
de la CNMC resolvió que la cláusula del acuerdo de itinerancia nacional de
Yoigo sobre la red de Telefónica, según la cual este último operador disponía
de un derecho de veto absoluto sobre la reventa por parte de Yoigo de la
capacidad mayorista adquirida, resultaba restrictiva de la competencia y
contraria a los artículos 1 de la LDC
103
y 101 del TFUE
104
. Según señalaba
dicha Resolución, esta medida restringía sin justificación objetiva suficiente la
competencia en el mercado mayorista de acceso y originación de
comunicaciones móviles en España, al excluir del mismo a Yoigo.
En relación con el acceso a la red 4G de los OMR, ya se ha citado el Acuerdo
de 30 de octubre de 2014 por el que se da contestación a una consulta de
AENOM. La Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC concluyó que, en la
medida en que los servicios 4G llevan un periodo de tiempo razonable
sustentando las ofertas minoristas ofrecidas por los OMR a sus usuarios finales
y dicho acceso al 4G se está convirtiendo en un elemento diferenciador de las
ofertas, el marco regulatorio vigente constituía un cauce adecuado para que los
102
Ver Expte. C/0707/15 Euskaltel/RCable.
103
Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
104
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OMV pudieran negociar el acceso a los servicios 4G
105
. A estos efectos, como
se ha visto a día de hoy al menos doce operadores han alcanzado un acuerdo
mayorista de acceso a los servicios 4G de sus operadores anfitriones, mientras
que al menos tres operadores más tienen previsto incorporar dicho servicio en
breve
106
.
La citada respuesta a la consulta de AENOM tuvo como precedente la
Resolución de 25 de julio de 2013, donde el regulador sectorial resolvió, a
instancias de Yoigo, que el contrato de roaming suscrito entre este operador y
Telefónica debía incluir la tecnología HSPA+, al ser la misma una actualización
de la tecnología HSPA que ya estaba contemplada en el contrato de acceso
mayorista suscrito entre ambos operadores.
Los procedimientos tramitados en los últimos tres años por el regulador
sectorial vendrían igualmente a poner de manifiesto el número limitado de
cuestiones que han requerido de una actuación administrativa. En relación con
los procedimientos incoados en materia de precios, cabe señalar que los
mismos no han dado lugar a la adopción de ninguna resolución vinculante, al
haber desistido las partes en todos los casos de sus pretensiones iniciales.
Tabla 8: Intervenciones de la CMT/CNMC vinculadas con el mercado de acceso y
originación móvil. Conflictos y consultas
107
.
Referencia del
procedimiento Tipo de
procedimiento Asunto
Resolución de 23 de mayo
de 2013 (MTZ 2012/2551) Conflicto Ono vs.
Telefónica
Precios mayoristas de acceso a servicios
de voz, SMS y datos móviles (archivado
por desistimiento de Ono)
Resolución de 25 de julio
de 2013 (MTZ 2012/1340) Conflicto Yoigo vs.
Telefónica Acceso mayorista por parte de Yoigo a los
servicios HSPA+ de Telefónica
Resolución de 28 de enero
de 2014 (AEM 2013/517) Denuncia Jazztel vs.
Orange
Replicabilidad económica de
determinadas ofertas comerciales de
Orange (archivado por desistimiento de
Jazztel)
Resolución de 28 de enero
de 2014 (AEM 2013/354) Denuncia Jazztel vs.
Vodafone
Replicabilidad económica de
determinadas ofertas comerciales de
Vodafone (archivado por desistimiento de
Jazztel)
105
También en relación con esta cuestión, mediante Resolución de 23 de abril de 2015, la
CNMC instó en sede cautelar a Orange a garantizar el acceso a su red 4G al operador
Masmóvil. La suscripción entre estos dos operadores de un acuerdo de acceso mayorista dio
posteriormente lugar al archivo por la CNMC del conflicto, por desaparición sobrevenida de su
objeto.
106
A estos efectos, no se ha tomado en consideración a los OMV que disponen de acceso a la
tecnología 4G pero que forman parte del mismo grupo empresarial que su OMR.
107
En gris, se señalan los procedimientos que no dieron lugar a un pronunciamiento expreso de
la CNMC (archivándose los mismos por el desistimiento de los interesados o la desaparición
sobrevenida de su objeto).
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Referencia del
procedimiento Tipo de
procedimiento Asunto
Resolución de 16 de
octubre de 2014
(CFT/DTSA/610/14)
Conflicto Yoigo vs.
Telefónica
Reventa de capacidad de itinerancia en la
red de Telefónica por parte de Yoigo
(archivado por desaparición sobrevenida
del objeto del procedimiento
108
)
Resolución de 30 de
octubre de 2014
(CNS/DTSA/1730/14) Consulta (AENOM) Acceso a la red 4G de los OMR
Resolución de 23 de julio
de 2015
(CFT/DTSA/2122/14)
Conflicto Masmóvil
vs. Orange
Acceso a la red 4G de los OMR (archivado
por desaparición sobrevenida del objeto
del procedimiento)
Fuente: CNMC
Dado lo que antecede, puede concluirse que prospectivamente el grado de
generalización de los potenciales comportamientos no competitivos no es lo
suficientemente elevado como para considerar que la intervención
administrativa deberá ser frecuente.
III.2.5.2 Grado de dificultad que entraña el detectar o probar la existencia
de prácticas restrictivas de la competencia
La Resolución del mercado 15 impuso dos obligaciones mayoristas a los OMR
declarados con PSM conjunto:
- una obligación de poner a disposición de terceros todos los elementos
necesarios para la prestación de los servicios de acceso y originación móvil
(obligación de acceso) y
- una obligación de ofrecer precios razonables por la prestación de los
servicios de acceso (debiendo evitarse en particular los precios excesivos y
los precios que puedan comportar una comprensión de márgenes
operativos del operador solicitante).
En relación con la negativa de acceso, la Comunicación de la Comisión
Europea - Orientaciones sobre las prioridades de control de la Comisión en su
aplicación del artículo [102 del TFUE] a la conducta excluyente abusiva de las
empresas dominantes
109
detalla el marco analítico empleado por la autoridad
comunitaria de competencia para la evaluación de potenciales prácticas
abusivas de denegación de suministro y compresión de márgenes.
En el párrafo 84 de las Orientaciones, la Comisión Europea señala que el
marco de análisis relativo a las denegaciones de suministro se aplica tanto a
los casos de interrupción del suministro, como a las denegaciones de
proporcionar un bien o servicio que la empresa dominante no suministraba
antes a otras empresas (denegaciones de suministro ex novo). Sin embargo,
según la Comisión Europea, “el hecho de poner fin a un acuerdo de suministro
108
Como se ha indicado, esta cuestión fue asimismo objeto de análisis por la CNMC en su
función de autoridad de competencia en la Resolución S/0490/13 Acuerdos Telefónica/Yoigo,
de 16 de julio de 2015.
109
DOUE C45/7 de 24 de febrero de 2009.
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tendrá más probabilidades de ser considerado abusivo que si se trata de una
denegación de novo. Por ejemplo, si la empresa dominante había suministrado
antes a la empresa que pide el producto, y si ésta había hecho inversiones
destinadas específicamente a utilizar el insumo denegado posteriormente, es
más probable que la Comisión considere imprescindible el insumo en cuestión.
Del mismo modo, el hecho de que el dueño del insumo esencial en el pasado
haya considerado que le interesaba suministrar es una indicación de que el
suministro del insumo no implica ningún riesgo de que el dueño reciba una
compensación inadecuada por su inversión original […]”.
La autoridad de competencia podría intervenir por tanto de manera inmediata
en el caso de que los OMR procedieran a retirar de manera injustificada el
acceso a su red móvil a los OMV; el hecho de que el suministro de ese insumo
(acceso a la red móvil) se haya producido mostraría que el proveedor del
mismo (el OMR) está obteniendo una compensación adecuada y, a priori, sería
más cuestionable justificar la retirada del mismo.
De hecho, incluso en ausencia de acuerdos de acceso a las redes móviles, las
autoridades de competencia han actuado. En Italia la autoridad de competencia
incoó en su momento un procedimiento sancionador contra Telecom Italia,
Vodafone y Wind dada la negativa de estos operadores de acordar el acceso a
su red móvil a nuevos entrantes. El citado procedimiento fue archivado una vez
se concluyeron acuerdos mayoristas de acceso móvil en Italia en 2007
110
.
En relación con la obligación de fijar precios razonables de acceso a los
insumos mayoristas, dicha obligación implica un menor nivel de supervisión
administrativa que la obligación de orientar los precios a costes (sobre cuya
base es preciso proceder a una revisión periódica de los precios de acceso, a
fin de ajustarlos a las evoluciones en los costes de provisión de los servicios
mayoristas regulados)
111
. Junto a esta menor carga regulatoria, es preciso
recordar que la regulación de los mercados de terminación móvil
112
impone a
los operadores móviles de red la obligación de ofrecer los servicios de
terminación a precios orientados en función de los costes de producción y de
adoptar un sistema de contabilidad de costes. La existencia de una obligación
de contabilidad de costes en el ámbito de la provisión de servicios móviles hace
más fácilmente detectable por la autoridad de competencia la posible existencia
de prácticas comerciales de exclusión basadas en precios.
También en lo que respecta a la posible fijación de precios abusivos (precios
excesivos o precios constitutivos de una práctica de estrechamiento de
110
Ver informe anual de 2007 de la autoridad italiana de competencia, disponible en
http://www.agcm.it/en/component/joomdoc/annual-reports/rel_07.pdf/download.html
111
En el mismo sentido, la regulación del mercado 15 no impuso a los OMR la obligación de
poner a disposición de terceros una oferta de referencia, que también debería ser objeto de
revisión periódica por la autoridad administrativa competente.
112
Resolución de 10 de mayo de 2012 por la cual se aprueba la definición y el análisis de los
mercados de terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales, la designación de
operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas
(expediente MTZ 2011/2503).
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márgenes), cabe indicar que la autoridad de competencia española ha sido
llamada a intervenir en el pasado en una serie de expedientes relacionados con
la posible existencia de prácticas anticompetitivas de precios en los mercados
de comunicaciones móviles. En particular, en la Resolución de 19 de
noviembre de 2012, S/0248/10 Mensajes Cortos, la Comisión Nacional de la
Competencia consideró acreditada la existencia de una conducta abusiva por
parte de Telefónica, Vodafone y Orange, consistente en la fijación de precios
excesivos en los mercados mayoristas de servicios de terminación de
mensajes cortos (SMS y MMS). En la Resolución de 6 de marzo de 2014,
S/0391/11 Llamadas Móviles, la CNMC investigó la posible existencia de una
práctica abusiva de estrechamiento de márgenes en los mercados minoristas y
mayoristas relacionados con la prestación de servicios de comunicaciones
móviles (procediéndose finalmente al archivo del procedimiento, al no quedar
acreditada la existencia de una infracción de los artículos 2 de la LDC y 102 del
TFUE).
La CNMC, en tanto autoridad de competencia, ha analizado asimismo
recientemente otras prácticas restrictivas de competencia en los mercados de
telefonía móvil, incluyendo la conclusión de una serie de acuerdos recíprocos
entre Telefónica y Yoigo para el acceso mayorista a sus respectivas redes de
telefonía móvil
113
, o la imposición por Telefónica a sus clientes empresariales
de una serie de condiciones (compromisos de permanencia, renovaciones
automáticas y plazos de preaviso)
114
consideradas contrarias a los artículos 1
móvil, la autoridad de competencia ha analizado de manera recurrente estos
mercados en varias operaciones de concentración notificadas a lo largo de los
últimos años
115
.
El elevado número de expedientes tramitados en el mercado de referencia por
la autoridad de competencia, unido al carácter no generalizado de las
potenciales conductas restrictivas de la competencia, permiten concluir que la
ANC se encuentra correctamente posicionada para analizar las cuestiones que
se puedan plantear en este ámbito.
conductas de los operadores (así como sus equivalentes artículos 101 y 102
TFUE) han permitido abordar algunos de los principales problemas detectados
en el mercado, incluyendo la existencia de limitaciones a la entrada de nuevos
oferentes en el mercado de acceso y originación móvil; la posible existencia de
prácticas abusivas de precios en términos de precios excesivos o
estrechamiento de márgenes; o la imposición de condiciones contractuales no
113
Resolución S/0490/13 Acuerdos Telefónica/Yoigo, de 16 de julio de 2015.
114
Resolución S/0422/12 Contratos de Permanencia, de 29 de octubre de 2014.
115
Ver por ejemplo Expte. C-0489/12 Orange/Simyo (Resolución de 13 de febrero de 2013);
Expte. C/0622/14 Masmovil Ibercom/Xtra Telecom, Tecnologías Integrales y The Phone House
(Resolución de 5 de febrero de 2015); Expte. C/0635/15 Masmovil Ibercom / Embou-Ebesis
(Resolución de 26 de febrero de 2015); Expte. C/0642/15 Masmovil Ibercom / Neo (Resolución
de 16 de abril de 2015); Expte. C/0707/15 Euskaltel/RCable (Resolución de 12 de noviembre
de 2015); Expte. C/0786/16 Masmovil/Yoigo (Resolución de 6 de septiembre de 2016).
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justificadas comercialmente. Nada obsta por consiguiente para que, siguiendo
estos mismos cauces, se analicen si así resulta procedente los posibles
problemas que han puesto de manifiesto los operadores en la consulta pública,
y que incluyen la posible existencia de condiciones inequitativas de acceso,
dilaciones indebidas en el acceso a tecnología, o prácticas inequitativas de
precios. En este contexto, la CNMC estará igualmente habilitada para imponer
las medidas reparadoras del daño que entienda necesarias
116
.
Por otra parte, el elevado número de operaciones de fusión y adquisición que
en el mercado de referencia, así como en mercados conexos, se están
llevando a cabo y están siendo sometidas al escrutinio de la CNMC, permite
considerar asimismo el control de concentraciones como una herramienta apta
para solventar los problemas de competencia que en este ámbito puedan
producirse, siempre y cuando los mismos sean consecuencia de los cambios
de carácter estructural generados en el mercado por la operación.
III.2.5.3 Posibilidad de que los comportamientos no competitivos causen
un perjuicio irreparable en el mercado objeto de análisis o en los
mercados conexos
La posibilidad de dar una respuesta inmediata ante comportamientos no
competitivos en el mercado de referencia es asimismo un factor relevante, pues
una actuación tardía podría generar daños de difícil reparación.
A estos efectos, la normativa de defensa de la competencia dota a la CNMC,
en tanto autoridad nacional de competencia, de los instrumentos necesarios
para actuar de manera inmediata, en el caso de que sea precisa una
intervención urgente para evitar una situación que podría generar un daño
irreparable al mercado. En particular, el artículo 54 de la LDC, así como los
artículos 40 y 41 del Reglamento de Defensa de la Competencia
117
, habilitan a
la CNMC a adoptar las medidas cautelares que resulten necesarias para
asegurar la eficacia de la resolución que en su momento se dicte.
Ante la existencia de una potencial conducta contraria a la normativa de
competencia, como por ejemplo la retirada unilateral e injustificada del
suministro a un OMV de los servicios mayoristas de acceso y originación
móviles, resultaría por consiguiente perfectamente factible la intervención
administrativa en un plazo breve de tiempo. Cabe en este sentido señalar que
los requisitos exigibles conforme al derecho de competencia para la adopción
de medidas provisionales (apariencia de buen derecho, urgencia,
proporcionalidad de la medida) son en esencia comunes a los requisitos
116
Ver a este respecto el artículo 53 de la LDC, conforme al cual la Resolución en virtud de la
cual se ponga fin al procedimiento podrá incorporar, entre otras medidas: (i) la orden de
cesación de las conductas prohibidas en un plazo determinado; (ii) la imposición de
condiciones u obligaciones determinadas, ya sean estructurales o de comportamiento; (iii) la
orden de remoción de los efectos de las prácticas prohibidas contrarias al interés público.
117
Aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero.
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necesarios para la adopción de medidas cautelares en el ámbito sectorial, por
lo que la viabilidad de la adopción de dichas medidas es coincidente,
independientemente de la normativa que resulte de aplicación.
Las potenciales conductas restrictivas de la competencia serían por otra parte
fácilmente detectables (por ejemplo, a través de la correspondiente denuncia
por parte del operador beneficiario del acceso) y podrían asimismo motivar la
adopción de medidas –incluso medidas provisionales– por la CNMC conforme
a la normativa de telecomunicaciones, por ejemplo en el marco de los conflictos
que a tal efecto pudieran incoarse
118
o en procedimientos incoados de oficio, en
caso necesario, en el supuesto de que los derechos de los usuarios finales o
de los agentes que operan en los mercados de referencia pudieran verse
afectados
119
.
Igualmente, a partir de las notas e informes relativos al desempeño de los
mercados de comunicaciones electrónicas que se elaboran con periodicidad
mensual, trimestral y anual, así como con requerimientos de información
específicos si es necesario, la CNMC supervisará el desarrollo de la
competencia en el mercado minorista de comunicaciones móviles y estará en
disposición de reevaluar las conclusiones aquí alcanzadas en relación con la
no satisfacción del test de los tres criterios, en el caso de que detectara un
deterioro en la situación competitiva que hiciera necesaria una intervención
regulatoria.
Cabe por último señalar que la integración, en el caso español, del regulador
sectorial de telecomunicaciones y la autoridad de competencia en un único
organismo, tal y como prevé la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y los mecanismos de
cooperación que allí se establecen, deberían coadyuvar a que cualquier
práctica potencialmente restrictiva de la competencia pueda ser detectada de
manera casi inmediata.
III.2.5.4 Conclusión
El análisis contenido en las secciones anteriores permite concluir acerca de la
suficiencia de la legislación de competencia para abordar las deficiencias que
se puedan detectar en el mercado de acceso y originación móvil.
118
De conformidad con lo previsto en los artículos 15 y 70.2.d) de la LGTel, la CNMC es
competente para resolver los conflictos que se susciten entre operadores o entre operadores y
otras entidades que se beneficien de las obligaciones de acceso e interconexión. Según los
artículos 12.5 y 70.2.g) de la citada Ley, la CNMC podrá asimismo intervenir en las relaciones
entre operadores o entre operadores y otras entidades, ya sea a instancia de parte o de oficio,
con objeto de fomentar, y en su caso garantizar la adecuación del acceso, la interconexión y la
interoperabilidad de los servicios, así como la consecución de los objetivos establecidos en el
artículo 3 de la LGTel.
119
Ver por ejemplo Resolución de 22 de julio de 2010 del conflicto de acceso presentado por
Alterna Project Marketing frente a Telefónica Móviles, France Telecom España, Vodafone
España, Xfera Móviles y Euskaltel en relación con la imposibilidad de alcanzar un acuerdo para
la prestación de servicios SMS Premium (MTZ 2009/822).
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En primer lugar, la nueva configuración de los mercados de comunicaciones
móviles a raíz de los procesos de consolidación, el reducido número de
conflictos planteados a lo largo de los últimos años, así como la clarificación de
algunas de las principales cuestiones que subsistían en las relaciones
contractuales entre los OMR y los OMV (reventa por Yoigo de servicios
mayoristas de acceso y originación, derecho de acceso a la red 4G de los
OMR) permiten asumir que, de darse, los posibles comportamientos
anticompetitivos no tendrán un carácter generalizado.
En segundo lugar, el derecho sustantivo de competencia permite atajar los
principales problemas que la regulación del mercado 15 buscaba evitar de
manera preventiva: la negativa de acceso a los recursos mayoristas necesarios
para la prestación de servicios móviles (incluyendo, en particular, la retirada del
acceso a OMV ya activos en el mercado), y la fijación de precios abusivos. De
hecho, la autoridad española de competencia ha tenido la oportunidad de
pronunciarse recientemente en varios procedimientos acerca de las políticas de
precios de los OMR.
Por último, el derecho nacional de competencia dispone de las herramientas
necesarias para intervenir de manera inmediata, en el caso de que se detecten
comportamientos anticompetitivos susceptibles de causar un perjuicio
irreparable en los mercados de comunicaciones móviles.
Se concluye por tanto que el tercer criterio establecido en la Recomendación
de mercados para determinar si un mercado puede ser objeto de regulación ex
ante no se cumple en relación con el mercado mayorista de acceso y
originación móvil.
III.2.6 Conclusiones sobre el cumplimiento del test de los tres criterios
fijados en la Recomendación de mercados de la Comisión Europea
En el presente documento se ha realizado un análisis sobre los criterios que
debe cumplir el mercado de acceso y originación mayorista en redes móviles
para ser susceptible de regulación ex ante, según dispone la Recomendación
de mercados.
Las conclusiones que se han extraído son los siguientes:
- En relación con la existencia de barreras de entrada, no es posible apreciar
la superación general de las barreras de entrada al mercado mayorista de
acceso y originación móvil, y tampoco se detectan indicios que permitan
concluir que los obstáculos existentes pueden ser vencidos en el medio
plazo. Se concluye por tanto que el primer criterio se cumple en relación
con el mercado de referencia.
- El mercado tiende sin embargo hacia una situación de competencia
efectiva dentro del horizonte temporal pertinente.
- La legislación en materia de competencia resulta en todo caso suficiente
para abordar adecuadamente las deficiencias que se puedan detectar en el
mercado.
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Es decir, no se cumplen ni el segundo ni el tercer criterio, por lo que este
mercado no es susceptible de ser regulado ex ante.
IV SUPRESIÓN DE LAS OBLIGACIONES EXISTENTES EN EL MERCADO
DE REFERENCIA
Conforme al artículo 13.5 de la LGTel, “en los mercados en los que se constate
la existencia de competencia efectiva, la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia suprimirá las obligaciones específicas que, en su caso,
tuvieran impuestas los operadores por haber sido declarados con poder
significativo en dichos mercados”. En el mismo sentido, según el artículo 4.3
del Reglamento de mercados, “cuando tras un análisis de mercado, la
[Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia] determine que un
mercado se desarrolla en un entorno de competencia efectiva, suprimirá las
obligaciones que, de conformidad con el apartado 1, tuvieran impuestas los
operadores que hubieran sido declarados con poder significativo en dicho
mercado, e informará de la supresión a todas las partes interesadas con una
antelación mínima de dos meses a su efectividad”.
La CNMC ha procedido a definir el mercado mayorista de acceso y originación
en redes móviles, y ha analizado si el mismo puede ser objeto de regulación ex
ante, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva Marco
120
y en el artículo
13 de la LGTel. Por los motivos expuestos a lo largo de la presente propuesta,
la CNMC estima que este mercado no es susceptible de ser regulado ex ante,
al no satisfacerse el test de los tres criterios sobre cuya base deben
identificarse los mercados que pueden ser objeto de intervención
administrativa.
Dada la existencia de una situación de competencia efectiva, cabe proceder a
la supresión de las obligaciones previamente impuestas a Telefónica, Vodafone
y Orange en virtud de la Resolución de 2 de febrero de 2006, por la que se
aprueba la definición y análisis del mercado de acceso y originación de
llamadas en las redes públicas de telefonía móvil, el análisis del mismo, la
designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición
de obligaciones específicas.
A estos efectos, es preciso fijar un plazo de tiempo razonable para asegurar la
adaptación de los operadores al nuevo entorno regulatorio (tal y como prevé el
artículo 4.3 del Reglamento de Mercados). Se estima que un periodo de seis
meses es un plazo de tiempo suficiente para llevar a cabo la transición al nuevo
marco, donde los futuros acuerdos mayoristas de acceso deberán negociarse
en condiciones comerciales. Dicho plazo de seis meses ha sido generalmente
considerado como razonable en aquellas instancias en que el regulador
sectorial español ha procedido a la desregulación de los servicios mayoristas
que los operadores con PSM prestaban a terceros, como consecuencia de la
120
Directiva 2002/21/CE de 7 de marzo de 2002 relativa a un marco regulador común de las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por la Directiva 2009/136/CE,
de 25 de noviembre de 2009.
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evolución de los mercados de referencia hacia un entorno de competencia
efectiva
121
.
En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, la Sala de
Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia notifica a la Comisión Europea un proyecto de medida en el que
se
RESUELVE
Primero. Aprobar la definición y el análisis del mercado mayorista de acceso y
originación en redes móviles en España.
Segundo. Considerar que el mercado mayorista de acceso y originación en
redes móviles en España, tal y como viene definido en la presente Resolución,
no es un mercado de referencia cuyas características justifiquen la imposición
de obligaciones específicas, y no es por tanto susceptible de regulación ex
ante, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva Marco y en el apartado 5
del artículo 13 de la Ley General de Telecomunicaciones.
Tercero. Suprimir las obligaciones actualmente aplicables a Telefónica Móviles
de España, S.A.U., Vodafone España, S.A.U. y Orange Espagne, S.A.U. en
relación con la provisión de servicios de acceso y originación móvil en virtud de
la Resolución de 2 de febrero de 2006 por la que se aprueba la definición y el
análisis del mercado de acceso y originación de llamadas en las redes públicas
de telefonía móvil, una vez transcurrido un plazo de 6 meses a partir de la
publicación de la presente Resolución en el Boletín Oficial del Estado.
121
Ver por ejemplo Resolución de 2 de julio de 2009 por la que se aprueba la definición y el
análisis de los mercados de segmentos troncales de líneas arrendadas al por mayor;
Resolución de 1 de octubre de 2009 por la que se aprueba la revisión del mercado de los
servicios de tránsito en la red pública de telefonía fija; Resolución de 24 de febrero de 2016 por
la que se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en
una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por mayor.
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ANEXO I. RELACIÓN DE OPERADORES CON ACUERDO DE ACCESO
PRESENTES EN EL MERCADO ESPAÑOL
122
123
OMV
Operador
anfitrión
Tipo
TUENTI Telefónica OMV Completo
DIGI SPAIN TELECOM Telefónica OMV Completo
XFERA (YOIGO) Orange OMR/Roaming
Nacional
LYCAMOBILE Telefónica OMV Completo
PEPEMOBILE Telefónica OMV PS
TELECABLE Telefónica OMV Completo
AIRE NETWORKS
124
Telefónica OMV Completo
VODAFONE ENABLER ESPAÑA Vodafone OMV Completo /
Enabler
ONO Vodafone OMV Completo / OMV
PS
LEBARA Vodafone OMV PS
CECOSA (EROSKI) Vodafone OMV PS
CARRIER E-MOBILE (HITS) Vodafone OMV PS
BT
125
Vodafone OMV PS
SIMYO Orange OMV Completo
JAZZTEL Orange OMV Completo
126
CARREFOUR Orange OMV PS
DISTRIBUCIÓN INTERNACIONAL
DE ALIMENTACIÓN (DIA) Orange OMV PS
MORE MINUTES (LLAMAYA) Orange OMV PS
HUALON (YOUMOBILE) Orange OMV PS
INGENIUM OUTSOURCING
SERVICES (IOS) Orange OMV Completo /
Enabler
SCN TRUPHONE Orange OMV Completo
EUSKALTEL Orange OMV Completo /
Enabler
LEAST COST ROUTING (LCR) Orange OMV PS
MASMÓVIL Orange OMV Completo / OMV
PS
R Orange OMV Completo
REPÚBLICA MÓVIL Orange OMV PS
PROCONO / PTV
127
IOS OMV PS
122
Los OMV que forman parte del mismo grupo empresarial que su OMR están señalados en
gris.
123
Vodafone Enabler España, perteneciente al mismo grupo empresarial que Vodafone, ejerce
de operador anfitrión de los OMV prestadores de servicio del grupo.
124
Aire Networks comenzará el proceso de migración hacia su nuevo operador anfitrión,
Telefónica, a partir de mayo de 2017, ver http://www.airenetworks.es/noticias/ion-mobile-inicia-
su-etapa-como-omv-full-con-cobertura-movistar.html
125
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
126
A raíz de la adquisición de Jazztel por Orange, este operador ha dejado de constar como
operador inscrito en el Registro de Operadores.
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OMV
Operador
anfitrión
Tipo
ALAI TELECOM IOS OMV PS
VOZ TELECOM IOS OMV PS
BLUEPHONE IOS OMV PS
OCEANS IOS OMV PS
EURONA WIRELESS IOS OMV PS
SARENET Euskaltel OMV PS
OPEN CABLE
TELECOMUNICACIONES Euskaltel OMV PS
127
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
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71 de 110
ANEXO II. DISTRIBUCION DE LAS FRECUENCIAS ENTRE OPERADORES
Bandas nacionales
128
128
Para mayor claridad se ha incluido en las frecuencias altas FDD nacionales el bloque de
2x5MHz regional de Vodafone puesto que dispone de la concesión en las 19 regiones
800 MHz
900 MHz
0
5
10
15
Movistar Vodafone Orange Yoigo Libre
10 10 10
14,8
10 10
2x MHz (FDD)
Frecuencias "bajas" FDD
800 MHz
900 MHz
1.800 MHz
2.100 MHz
2,6 GHz
0
10
20
Movistar Vodafone Orange Yoigo
Aire Networks Libre
20 20 20
14,8
0
15 15 15 15
20 20 20
2x MHz (FDD)
Frecuencias "altas" FDD
1.800 MHz
2.100 MHz
2,6 GHz
2.100 MHz
2,6 GHz
0
5
10
15
20
MovistarVodafone Orange Yoigo Aire
Networks Libre
5555
20
10
MHz (TDD)
Frecuencias "altas" TDD
2.100 MHz
2,6 GHz
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Bandas regionales
0
10
20
1114
11122
5
2
13
1111
19
Regiones
Bandas regionales 2,6 GHz
Bloque 10MHz
TDD
Bloque 2X10
MHz
Bloque 2X5MHz
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ANEXO III. RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
Las alegaciones de los operadores se han agrupado en función del asunto
principal abordado y se han vinculado a la sección correspondiente en el
documento sometido a consulta pública.
II SERVICIOS MINORISTAS RELACIONADOS CON EL SERVICIO
MAYORISTA DE ACCESO Y ORIGINACIÓN EN REDES MÓVILES
Las alegaciones relativas a la dinámica competitiva en el mercado minorista
móvil (secciones II.2 y II.3) se resumen y se responden en el marco del análisis
del segundo criterio (sección III.2.4.1).
II.1 DELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS
Las alegaciones se centran en (i) el fenómeno de la creciente convergencia y
paquetización de ofertas y su impacto sobre los OMV centrados en la
comercialización de ofertas sólo móvil y (ii) en menor medida, la falta de
análisis del mercado empresarial.
Telecable no comparte la delimitación de los servicios minoristas del informe.
Este operador alega que el fenómeno de la progresiva paquetización de las
ofertas móviles se aborda de manera insuficiente ya que no conlleva una
modificación de la definición del mercado minorista, manteniéndose la misma
definición que en 2006. Según Telecable esta definición de mercado sólo se
ajusta al modelo de negocio de Yoigo pero no al de los OMR tradicionales y
menos aún al de los OMV. De hecho, este operador considera que no existe en
puridad un negocio de comunicaciones móviles en el mundo de los OMV
completos, los cuales utilizan el acceso mayorista a las redes móviles para
comercializar el servicio móvil en el mercado minorista como mecanismo de
defensa.
ASOTEM
129
también considera que el informe pasa por alto la gran relación de
los servicios móviles y fijos, que hace que los operadores tengan muy difícil
sobrevivir en el mercado si no pueden ofrecer estos servicios convergentes.
Según ASOTEM, recientemente la Comisión Europea ha abordado esta
cuestión en su decisión Orange-Jazztel.
A este respecto, Yoigo alega que las mayores ganancias en cuota, que los
OMV convergentes (OMV procedentes del mercado fijo) han logrado en
comparación con los operadores sólo móviles, se debe a que los primeros (i) se
apalancan en su negocio fijo e Internet, con unas infraestructuras ya
desarrolladas y amortizadas y una cartera de clientes a los que hacer cross
selling de los servicios móviles y (ii) sacrifican el margen en la parte móvil con
el objetivo de aumentar el ARPU por cliente de manera global. Por esta razón,
Yoigo (i) considera que un operador solo móvil no puede emular estas ofertas y
solo pueden centrarse en un nicho cada vez más menguante, máxime cuando
los OMR han lanzado segundas marcas que atacan este segmento y (ii)
129
Digi Mobil formula las mismas alegaciones que ASOTEM.
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concluye que el supuestamente elevado grado de competencia a nivel
minorista se debe a esta estrategia y no tanto a que el mercado mayorista se
desarrolle en un entorno de competencia efectiva.
Según Lebara y Pepemobile la paquetización de las ofertas (junto con la
consolidación del mercado) ha traído consigo la contracción del mercado de los
OMV debido a la imposibilidad de estos últimos de replicar las ofertas de los
OMR. Estos operadores consideran que en ausencia de una oferta mayorista
que incluya un producto empaquetado para los OMV el mercado se encuentra
en una situación de competencia oligopolística. Lebara y Pepemobile también
argumentan que la configuración actual del mercado impide que los OMV
puedan dirigirse al segmento de los clientes de mayor valor y solo puedan
competir por segmentos diferentes a los de los OMR.
BT, por su parte, manifiesta que las particularidades del mercado empresarial
deberían ser analizadas a la hora de valorar la necesidad de mantener las
obligaciones del mercado 15. En este sentido, Pepemobile señala que no hay
ningún OMV que esté en condiciones de competir en el mercado empresarial.
Respuesta a las alegaciones
La tendencia observada en el mercado hacia una mayor paquetización no
justifica por sí sola la definición de un mercado minorista específico para las
ofertas empaquetadas convergentes.
Como establece la Nota Explicativa que acompaña la Recomendación de
mercados relevantes, la definición de ese mercado de ofertas empaquetadas
convergentes no implica que los inputs mayoristas necesarios para la provisión
de todos los servicios minoristas de que constan las ofertas convergentes,
formen parte de un único mercado mayorista
130
. Independientemente de si el
mercado minorista móvil se analiza por separado o como parte de un mercado
más amplio de paquetes, en ambos casos debe evaluarse asimismo la
dinámica competitiva del mercado mayorista de acceso y originación móvil y,
por tanto, en términos prácticos el resultado del análisis no se alteraría.
El análisis de la dinámica competitiva a nivel minorista, que es esencial y como
tal ha sido tratado, refleja en todo caso la importancia creciente de las ofertas
empaquetadas convergentes. Así, los principales OMV del mercado han sido
precisamente aquellos operadores fijos, por ejemplo Jazztel, que han hecho de
130
“…despite the fact that bundling is one of the dominant trends observed at the retail level,
this Recommendation does not propose to define a separate retail market for bundles because
evidence to date has not indicated that there is a need for ex ante regulation of bundles, which
may contain a previously regulated input. Furthermore, even if an NRA would define a retail
market for triple play, for example, the wholesale inputs needed to compose this bundle would
remain separate and non-substitutable, such as for example local access, higher-level access
and termination. What is important in this respect is that NRAs are able to ensure that the
vertically integrated SMP operator's regulated elements of the bundle can be effectively
replicated (in terms of both technical and economic replicability) at the retail level, without an
implicit extension of regulation to other components which are available under competitive
conditions.”
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esta estrategia comercial su principal arma competitiva. Buena prueba de ello
es que la cuota de Telefónica en la comercialización de ofertas sólo
convergentes es significativamente inferior a la media en el conjunto de las
ofertas empaquetadas
131
. Por tanto, si el acceso a las redes de los OMR no se
hubiese llevado a cabo en condiciones competitivas, difícilmente se podría
haber dado ese resultado.
Más aún, en el caso concreto de Telecable cabe destacar que la cuota de este
operador en la provisión de los servicios de banda ancha en el Principado de
Asturias es casi 10 p.p. superior a la de Telefónica
132
. De este resultado
tampoco se desprenden las conclusiones que Telecable pone de manifiesto.
Finalmente, en vista del análisis de la dinámica competitiva descrita en las
secciones II.3 y III.2.4 y las obligaciones impuestas en el seno de la Resolución
de los mercados mayoristas de banda ancha
133
, puede concluirse los
operadores están en disposición de competir en el segmento de las ofertas
convergentes así como en el segmento empresarial.
III MERCADO DE ACCESO Y ORIGINACIÓN MÓVIL
III.2 ANÁLISIS DE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS POR LA COMISIÓN
EUROPEA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE MERCADOS
SUSCEPTIBLES DE SER REGULADOS EX ANTE
III.2.3 Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al
mercado
La DTSA en su análisis sometido a consulta pública concluía acerca de la
existencia de barreras de entrada no transitorias de acceso al mercado,
derivadas del hecho de que el espectro radioeléctrico, en tanto insumo
necesario para proveer el servicio mayorista de acceso y originación en redes
móviles, es un bien limitado y escaso.
Esta visión es compartida por la práctica totalidad de entidades que han
presentado alegaciones, con la excepción de los tres principales OMR
(Telefónica, Vodafone y Orange). Estos agentes defienden que desde la
anterior revisión del mercado no ha existido escasez de espectro para la
prestación de servicios de comunicaciones electrónicas y por tanto, el espectro
radioeléctrico no ha supuesto una barrera para la entrada de nuevos
competidores.
131
Ver Resolución de los mercados mayoristas de banda ancha, pág. 51-52. En junio de 2015
la cuota de Telefónica en el segmento de las ofertas convergentes es igual al 31,5% mientras
que si se consideran las ofertas empaquetadas en su conjunto su cuota es del 44,6%.
132
La cuota de Telefónica es del 30,4% mientras que la de Telecable es igual a 38,9%. En la
zona 1 identificada en la Resolución de los mercados mayoristas de banda esta diferencia es
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] Fuente: CNMC. Requerimiento semestral geográfico
de diciembre de 2015.
133
En el marco de la Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que se aprueba la definición y
el análisis de los mercados mayoristas de banda ancha.
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76 de 110
• Acceso directo al espectro
En cuanto a la posibilidad de que los OMV pudieran disponer de su propio
espectro, los OMR tradicionales remarcan el hecho de que desde el 2006 se
han licitado 340 MHz correspondientes a las bandas de 900, 1800, 2600 y 3500
MHz, y por tanto cualquier nuevo entrante habría podido adquirir espectro en
dichas bandas.
Asimismo ponen de relieve que en la subasta llevada a cabo en 2011
134
quedó
desierto un bloque de 2x4,8 MHZ en la banda de 900 MHz, el cual fue
subastado con posterioridad tras incrementarse los límites máximos de
disponibilidad de espectro por operador (hecho que permitió que dicho bloque
pudiera ser adquirido por uno de los tres OMR).
Esta circunstancia demostraría, a su juicio, la inexistencia de demanda no
atendida desde el punto de vista del acceso a los recursos radioeléctricos.
Finalmente señalan la previsible licitación en los próximos años de nuevas
bandas de frecuencias habilitadas para la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, entre las que se encontrarían la banda de 700
MHz, la banda de 1.452 a 1.492 MHz y la banda de 3,6 a 3,8 GHz. Estas
licitaciones permitirían a los operadores que no disponen en la actualidad del
volumen de espectro suficiente para prestar servicios de forma autónoma,
acceder a nuevo espectro mejorando su capacidad para prestar servicios sin
requerir de acuerdos mayoristas de acceso.
Por otra parte, tanto Telefónica como Vodafone inciden en la existencia de un
mercado secundario del espectro a través del cual cualquier operador podría,
en cualquier momento, adquirir nuevos derechos de uso privativo del espectro
radioeléctrico.
Respuesta a las alegaciones
Ciertamente tal y como señalan los OMR tradicionales, desde 2006 se han
producido varias licitaciones de espectro radioeléctrico destinado a la
prestación de servicios de comunicaciones electrónicas.
Sin embargo este hecho no supone que de forma prospectiva las barreras de
entrada desde el punto de vista de la disponibilidad del espectro hayan
desaparecido, sino todo lo contrario: el hecho de que en la actualidad la
mayoría del espectro radioeléctrico destinado a la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas se encuentre ya licitado, y haya sido adquirido
mayoritariamente por los tres principales OMR, reduce significativamente la
capacidad de que nuevos entrantes adquieran el volumen de espectro
134
Orden ITC/2508/2011, de 15 de septiembre, por la que se resuelve la subasta económica
pública convocada por Orden ITC/1074/2011, de 28 de abril, para el otorgamiento de
concesiones de uso privativo de dominio público radioeléctrico en las bandas de 800 MHz, 900
MHz y 2,6 GHz.
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suficiente para poder prestar sus servicios móviles de forma independiente, es
decir sin requerir un acuerdo de acceso mayorista
135
.
Así, del total de 1200 MHz que el Radio Spectrum Policy Program pretendía
identificar para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas,
actualmente ya se encuentran adjudicados un total de 759,2 MHz. De dicho
espectro ya licitado, 129,6 MHz corresponden a las bandas situadas por debajo
del 1 GHz, lo que supone un 68% del volumen total del espectro definido
actualmente por la UIT para la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas en las bandas bajas
136
.
Por lo tanto únicamente quedarían pendientes de adjudicar 60 MHz (banda
700 MHz) en las bandas situadas por debajo de 1 GHz, las cuales como se ha
indicado son necesarias para poder ofrecer una cobertura nacional con una
estructura de costes similar a la que soportan los tres principales OMR.
Bien es cierto, tal como ya indicaba la DTSA en su informe, que en el medio
plazo es previsible que se licite la banda de 700 MHz (60 MHz), así como la
banda de 1.500 MHz (40MHz) y la banda de 3,6-3,8 GHz (200 MHz).
Sin embargo dichas licitaciones no tendrían efectos en el marco del presente
análisis de mercado puesto que, tal como ya se señaló, el potencial impacto de
la banda de 700 MHz en el mercado, la cual sí podría modificar
significativamente la capacidad de un cuarto operador de prestar servicios de
forma independiente, superaría el horizonte temporal del presente análisis. Por
lo que respecta a las bandas de 1.452 a 1.492 MHz y 3,6-3,8 GHz, su impacto
desde el punto de vista de la capacidad de un operador de prestar servicios sin
requerir de un acuerdo mayorista sería mínimo, puesto que se trata de bandas
situadas en la parte alta del espectro. Cabe asimismo recordar que la banda de
1.452 a 1.492 MHz es destinada exclusivamente a proveer un enlace
descendente (de la estación base al terminal del usuario).
En relación con la afirmación de los OMR tradicionales, según la cual el
resultado de las licitaciones llevadas a cabo desde 2006 demostraría que no
hay barreras de acceso a un recurso como el espectro radioeléctrico porque no
hay demanda pendiente de ser atendida, resulta preciso tener en cuenta las
condiciones que rigieron las citadas licitaciones.
Así, en primer lugar cabe señalar que la gran mayoría de licitaciones llevadas a
cabo desde 2011 se han realizado bajo el modelo de subasta pura. En un
modelo de subasta, en condiciones de libre competencia, las pujas de los
participantes reflejarán su valoración económica del bien subastado.
Este valor depende en gran medida de la capacidad del operador de
rentabilizar su inversión, siendo significativamente más fácil para los
operadores que ya dispongan de un despliegue de red amplio, puesto que en
135
Cabe añadir que la finalización de las primeras concesiones que ya fueron sometidas a un
procedimiento de licitación (banda de 2100MHz y tres de las cuatro concesiones en la banda
de 3,4-3,6 GHz) no se producirá hasta 2020.
136
Bandas 700 MHz, 800 MHz y 900MHz.
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estos casos para poder obtener un rendimiento de las nuevas frecuencias
esencialmente habrán de instalar los equipos necesarios para poderlas utilizar.
Por el contrario, un operador que no dispusiera de una estructura de red propia
o bien su despliegue fuera muy limitado debería, además de instalar los
equipos necesarios para poder emplear las nuevas frecuencias, desplegar el
resto de elementos de red que se requieren para prestar el servicio móvil o
incrementar su capilaridad mediante el despliegue de nuevos emplazamientos,
con el consiguiente coste adicional respecto al operador que ya dispusiera de
una amplia red desplegada.
Por otra parte, también resultan determinantes, a la hora de rentabilizar la
adquisición de nuevas frecuencias, las economías de escala de que goce el
operador, las cuales están estrechamente ligadas con el volumen de clientes
de que dispone. Como es bien sabido, a día de hoy los operadores que
presentan un mayor despliegue de red son asimismo los operadores que
disponen de una mayor cuota de mercado.
En consecuencia, en un procedimiento de subasta puro era previsible, tal como
sucedió, que los operadores que habían llevado a cabo un despliegue mayor, y
gozaban de un mayor número de clientes, fueran aquéllos que se adjudicaran
las frecuencias.
De hecho, si analizamos los resultados de los distintos procesos de licitación
llevados a cabo desde 2011, podemos observar que el factor determinante
para delimitar el volumen de espectro del que disponen los OMR tradicionales
es la existencia de límites de disponibilidad de espectro por operador. Prueba
de ello es que en la actualidad los OMR tradicionales han alcanzado los límites
existentes para las bandas altas
137
, copando también por completo los bloques
que se han licitado en las bandas bajas.
En este sentido, es revelador el discurrir de la subasta realizada en 2011
138
,
relativa a los bloques regionales de 5 MHz FDD en la banda de 2,6 GHz.
Vodafone precisaba de dichos bloques en todas las regiones para disponer en
todo el territorio nacional de 20 MHz FDD en la banda de 2,6 GHz, en igualdad
de condiciones con Orange y Telefónica
139
. Esta necesidad provocó que en las
regiones donde existían operadores regionales interesados en esos bloques, el
precio del bloque de 5 MHz FDD superara significativamente el precio del
bloque de 10 MHz FDD en esa misma región
140
, al pujar operadores regionales
137
Máximo, en cualquier ámbito territorial, de 135 MHz que un mismo operador puede disponer
en el conjunto de las bandas de frecuencias de 1.800 MHz, de 2.100 MHz y de 2,6 GHz.
138
Orden ITC/2508/2011, de 15 de septiembre, por la que se resuelve la subasta económica
pública convocada por Orden ITC/1074/2011, de 28 de abril, para el otorgamiento de
concesiones de uso privativo de dominio público radioeléctrico en las bandas de 800 MHz, 900
MHz y 2,6GHz.
139
Orange y Telefónica se adjudicaron respectivamente dos bloques de 10 MHz FDD
nacionales, mientras que Vodafone se adjudicó tres bloques de 5 MHz FDD de ámbito
nacional.
140
Vodafone en esa subasta no podía optar a los bloques de 10 MHz FDD regionales en la
banda de 2,6 GHz porque superaba el límite de disponibilidad de espectro por operador.
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por disponer de todo el volumen de frecuencias correspondientes a su región.
A modo de ejemplo se puede citar el caso de Galicia, región en la que el bloque
de 5 MHz FDD se adjudicó a Vodafone por un valor de 6.075.448,31 €,
mientras que el bloque de 10 MHz FDD se adjudicó a R por 1.017.616,22 €.
Este hecho viene a demostrar, tal como se ha argumentado, que bajo un
modelo de subasta puro los operadores con mayor cuota de mercado e
infraestructura desplegada tienen más incentivos para adquirir las frecuencias a
costa de potenciales nuevos entrantes, elevando la puja, en la medida que sea
necesaria para lograr su objetivo.
En consecuencia, no se puede concluir, tal como argumentan los OMR
tradicionales, que el mero hecho de que desde 2006 se haya producido la
licitación de 340 MHz correspondientes a las bandas de 900, 1800, 2600 y
3500 MHz, implique per se que no subsistan las barreras a la entrada ligadas a
la disponibilidad del espectro radioeléctrico.
Por lo que respecta al bloque de 4,8 MHz en la banda de 900 MHz que quedó
desierto en la primera subasta realizada en 2011, es preciso recordar que dicho
bloque provenía de la finalización de una concesión de la que era titular
Telefónica.
Dicha concesión expiraba el 3 de febrero de 2015, por lo que el concurso
público efectuado en 2011 se llevó a cabo en unas condiciones singulares,
donde el operador adjudicatario del bloque de 4,8 MHz debía hacer frente a los
pagos asociados a la adquisición del espectro por un bien que no podría ser
utilizado hasta pasados casi cuatro años.
De hecho, la CMT, en su informe de 13 de septiembre sobre el Proyecto de
Orden por la que se aprueba el pliego de cláusulas para el otorgamiento de
concesiones de uso privativo del espectro radioeléctrico en las bandas de 900
MHz y 2,6 GHz (DT 2011/1868), ya puso de manifiesto la conveniencia de
postergar el momento de licitación de dicho bloque, entendiendo que dicho
aplazamiento redundaría en una ampliación y fortalecimiento de los operadores
potencialmente interesados, minorando el riesgo de que el mismo fuera objeto
de adquisición por motivos de acaparamiento y en detrimento de la
competencia.
Por último, en lo que respecta al acceso al espectro radioeléctrico mediante el
mercado secundario, hasta la fecha debe reiterarse que, a tenor de los
movimientos acaecidos, el mercado secundario ha tenido un impacto limitado
en las posibilidades de que un nuevo entrante pueda lograr disponer de los
recursos del dominio público radioeléctrico necesarios para prestar el servicio
móvil mediante sus propias frecuencias.
De hecho, los ejemplos aportados por Vodafone, tal como señalaba la DTSA,
se circunscriben en la gran mayoría a la banda de 3,5 GHz (3,4-3,6 GHz), con
las únicas excepciones de la cesión de uso en un bloque regional TDD ubicado
en la banda de 2,6 GHz y un bloque nacional TDD en la misma banda (que
tuvo que ser transferido por Orange, al haber superado el límite máximo de
espectro por operador tras la adquisición de Jazztel).
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En consecuencia, no existen elementos de juicio que permitan asumir que el
mercado secundario del espectro, en el horizonte temporal del presente
análisis, verá modificada su dinámica actual y se convertirá en un mecanismo
mediante el cual acceder de forma generalizada al espectro radioeléctrico.
• Acceso indirecto al espectro
En el informe sometido a consulta, la DTSA se refería a la posibilidad de que el
servicio mayorista de acceso y originación de referencia pudiera proveerse por
nuevos agentes mediante la reventa del servicio de originación de que dispone
un tercer operador (acceso indirecto al espectro radioeléctrico). Es decir, un
operador que dispusiera de un servicio mayorista prestado por uno de los tres
OMR tradicionales a su vez podría revender el mismo a terceros operadores,
constituyéndose de esta forma como un oferente en el mercado de originación.
En relación con el acceso indirecto al espectro, Euskaltel
141
, pone de manifiesto
que la ausencia de acceso regulado imposibilitaría que operadores como
Euskaltel o IOS (y prospectivamente Masmóvil) prestaran a su vez servicios de
reventa de acceso a terceros.
Por otra parte, varios operadores ponen de relieve que la situación regulatoria
del acceso a las redes móviles en España difiere de la vigente en otros países
europeos.
En particular, tanto Aire Networks como BT remarcan la existencia a nivel
europeo de varios países en los que existe una obligación de proveer servicios
de acceso mayorista. Entre estos países se encontrarían los que actualmente
tienen regulado el mercado de acceso y originación móvil (Chipre y Noruega),
así como otros cinco países (Alemania, Francia, Irlanda, Austria y República
Checa) donde la obligación de proporcionar servicios de originación móvil
figura en las licencias de espectro o ha sido asumida como un compromiso por
los propios operadores en el seno de expedientes de control de
concentraciones. Dada esta situación fáctica, a juicio de Aire Networks y BT la
situación de España en el caso de que se procediera a la desregulación del
mercado sería peor que la existente en países equiparables del ámbito
europeo.
Finalmente, ASOTEM manifiesta que la conclusión de la CNMC relativa al
cumplimiento del primer criterio de cara a la realización del test de los tres
criterios demuestra que el regulador sectorial cometió un error al dar una
relevancia injustificada al Real Decreto 458/2011, de 1 de abril, sobre
actuaciones en materia de espectro radioeléctrico, en el informe que se
sometió a audiencia en mayo de 2012
142
. ASOTEM reprocha asimismo al
regulador sectorial que no tomara en consideración la solicitud que, en el
marco de dicha consulta pública, formularon varios operadores, relativa a la
141
R Cable señala que está completamente de acuerdo con las alegaciones presentadas por
Euskaltel de las que adjunta copia como anexo y las asume íntegramente.
142
Expediente MTZ 2011/2761.
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extensión de la obligación de acceso contemplada en el Real Decreto 458/2011
más allá del plazo allí fijado (mayo de 2015).
Respuesta a las alegaciones
Si bien es cierto que la situación española difiere de la existente en algunos
países de nuestro entorno, cabe reiterar que en la mayor parte del ámbito
europeo, no existe regulación directa o indirecta (vía compromisos adquiridos
en concursos públicos o expedientes de concentración) del mercado de acceso
y originación móvil. Además estas diferencias no justifican por sí solas la
necesidad de mantener la regulación del presente mercado, ya que debe
demostrarse el cumplimiento del test de los tres criterios contenido en la
Recomendación de Mercados de la Comisión Europea.
Por otra parte, cabe señalar que si bien es cierto que a nivel nacional no
existen obligaciones mayoristas genéricas fruto de las concesiones de uso del
espectro radioeléctrico ni de los procesos de control de concentraciones
llevados a cabo, sí que existe una obligación de acceso individual, en concreto
a favor de Masmóvil, resultante de los compromisos asumidos por Orange tras
la compra de Jazztel.
El posible impacto de esta obligación, junto con la reciente adquisición de
Yoigo por parte de Masmóvil, conforma un potencial oferente de acceso
mayorista móvil, el cual podría tener tanto los recursos de red necesarios para
configurarse como tal, como los incentivos económicos para incrementar las
economías de escala actuales mediante el alojamiento en su red de los clientes
y del tráfico que en su caso le aportarían los OMV. De esta forma Masmóvil
podría convertirse en un dinamizador del mercado de acceso mayorista para la
prestación de servicios móviles.
Por lo que respecta a la posible existencia de obligaciones mayoristas
vinculadas a los derechos de uso del espectro radioeléctrico, cabe señalar que
la CNMC ya se ha manifestado recientemente a favor de la posibilidad de
incluir este tipo de obligaciones como mecanismo para facilitar el acceso al
espectro radioeléctrico por parte de terceros operadores
143
.
En este sentido, la próxima licitación de la banda de 700 MHz podría suponer
una buena oportunidad para plantear la introducción de este tipo de
obligaciones a los operadores que resultaran adjudicatarios de las frecuencias
disponibles en dicha banda, reduciéndose de esta forma las barreras de
entrada a nuevos competidores en el mercado móvil.
Finalmente, en relación con las alegaciones de ASOTEM, cabe indicar que la
interpretación de la obligación de acceso contenida en el Real Decreto
458/2011 que llevó a cabo el regulador sectorial en su informe de 10 de mayo
de 2012 se realizó bajo un escenario de “modified Greenfield approach” (en
virtud del cual deben tomarse en consideración las obligaciones que puedan
143
Ver Informe a la SETSI sobre la conveniencia de modificar el límite máximo de espectro por
operador de acuerdo al Artículo 18 del Real Decreto 458/2011 (INF/DTSA/184/15/LÍMITES
ESPECTRO)
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dimanar de la existencia de normativa o regulación independientes de la
regulación ex ante del mercado de referencia analizado y que afecten al
mismo).
El plazo de vigencia de la obligación contenida en el citado Real Decreto expiró
en todo caso en mayo de 2015, con anterioridad a que se acometiera la
presente revisión del mercado, y sin que se incoara procedimiento alguno en
relación con el ámbito de aplicación de la citada obligación.
En lo que respecta a la posibilidad de extender en el tiempo la obligación
prevista en el Real Decreto 458/2011, cabe señalar que el artículo 4.6 del
citado texto legal determinaba que su extensión temporal debía venir precedida
de la realización del oportuno análisis de mercado
144
. Por lo tanto,
contrariamente a lo afirmado por ASOTEM, no existía discrecionalidad por
parte del regulador sectorial para proceder a la prórroga de la citada obligación,
siendo necesario que de manera preceptiva se efectuara un análisis de
mercado.
III.2.4 Tendencia hacia la competencia efectiva
III.2.4.1 Mercado minorista de comunicaciones móviles
Dinámica competitiva y los procesos de concentración
Los OMV se muestran críticos con la propuesta de desregulación del mercado
de acceso y originación en redes móviles en el escenario actual, que según
estos agentes se caracteriza por una creciente consolidación. En general,
manifiestan una visión negativa sobre el desarrollo futuro de la competencia en
este mercado.
Lebara se refiere a los problemas de competencia que se identificaron por la
Comisión Europea en el marco de los análisis de la operaciones de
concentración en los mercados móviles de Austria, Alemania e Irlanda y las
medidas correctoras que se impusieron, para alertar de la situación en que
prospectivamente se hallará el mercado de referencia, una vez que Jazztel y
Ono han sido adquiridas y se propone desregular el mercado de acceso y
originación móvil.
Telecable sostiene que el proceso de consolidación va a conllevar una fuerte
reducción de las ofertas minoristas y de la tensión competitiva. Para este
operador el nuevo conglomerado empresarial Masmóvil-Yoigo-Pepemobile no
podrá compensar la desaparición de Jazztel y ONO.
Aire Networks sostiene que (i) la desaparición de dos competidores como ONO
y Jazztel en un mercado donde la importancia de los paquetes convergentes es
creciente, (ii) los recientes cambios corporativos como la adquisición de
144
Así, según el citado artículo, “[la obligación de acceso mayorista] se mantendrá hasta el 1 de
mayo de 2015. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones decidirá, previa
realización del oportuno análisis de mercado, si impone la provisión de este servicio mayorista
más allá del plazo fijado anteriormente”.
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Pepemobile y Yoigo por Masmóvil y (iii) las reducciones de los niveles de
portabilidad y las cuotas de mercado de los OMV impiden predecir la tendencia
competitiva a largo plazo y, por tanto, concluir que existe una competencia
efectiva.
Euskaltel y BT se manifiestan en términos parecidos. Euskaltel señala que, en
vista de la incertidumbre derivada de estas operaciones de concentración, no
está claro que la dinámica del mercado minorista garantice el mantenimiento y
crecimiento de la cuota de mercado de los OMV, en ausencia de regulación ex
ante. Abundando en lo anterior, Euskaltel no entiende cómo se puede afirmar
que la evolución esperada del mercado sea hacia una mayor competencia de
forma sostenida, dada por ejemplo la incertidumbre sobre la evolución a corto
plazo de Masmóvil.
BT, por su parte, indica que se ha producido un cambio de tendencia en lo que
respecta a la evolución de las portabilidades móviles y la cuota de los OMV, lo
cual muestra una reducción en el nivel de competencia.
República Móvil considera que el proceso de consolidación del mercado
español es un hecho que por sí mismo afecta de forma ineludible a la
competencia en el mercado, disminuyéndola de facto. Cita las concentraciones
en Austria, Alemania e Irlanda como ejemplo de mercados mayoristas sin
regulación, que sin embargo han requerido obligaciones de acceso por otras
vías. Para este operador, el descenso en las portabilidades registrado en el
mercado español es un claro indicativo de que la concentración en el mercado
se traduce en un descenso de la presión competitiva.
Respuesta a las alegaciones
Con respecto al proceso de consolidación que está afectando al mercado
español (esto es, las adquisiciones de ONO, Jazztel y R Cable por parte de
Vodafone, Orange y Euskaltel, respectivamente y más recientemente Yoigo y
Pepemobile por Masmóvil) cabe recordar que los potenciales efectos de las
citadas operaciones de concentración han sido analizados por las autoridades
de competencia competentes. Por tanto, afirmar que los usuarios finales van a
verse perjudicados en el nuevo entorno competitivo equivaldría a afirmar que
dichos análisis no han sido correctos y/o los compromisos acordados para su
autorización son insuficientes.
Una valoración de las decisiones tomadas por las autoridades de competencia
en materia de concentraciones en el mercado móvil excede del ámbito del
presente expediente. En cualquier caso, algunas particularidades del proceso
de consolidación en el mercado móvil español deben ser mencionadas.
Así, en primer lugar este proceso de concentración en el mercado móvil
español no es un hecho aislado sino que se enmarca en una dinámica
competitiva más amplia, que está teniendo lugar en el seno de la Unión
Europea. Recientemente la Comisión Europea autorizó la adquisición en Italia
de Wind por el operador móvil 3. Esta operación se sumaría a las operaciones
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de concentración ya mencionadas en los mercados móviles en Austria, Irlanda
y Alemania
145
. Todas ellas se caracterizan porque (i) el número de OMR se
reduce de cuatro a tres y (i) su autorización se subordinó al cumplimiento de
una serie de compromisos por parte de la entidad resultante (en forma de
obligaciones de acceso a sus redes móviles).
La Comisión Europea prohibió asimismo la adquisición en el Reino Unido del
operador móvil O2 por Hutchison
146
y en Dinamarca, los operadores
TeliaSonera y Telenor decidieron no proseguir con la operación de
concentración, en vista entre otros factores del riesgo regulatorio que se
percibía a resultas de dicha operación
147
.
En segundo lugar, el hecho de que un operador como Yoigo, que está inmerso
en el despliegue de su propia red móvil 4G, sea adquirido por parte de un OMV
como Masmóvil supone un cambio con respecto a las anteriores operaciones
de concentración. Hasta la fecha, la adquisición se producía en el sentido
contrario, siendo la empresa compradora un OMR (Vodafone y Orange) y la
empresa adquirida un OMV (ONO y Jazztel, respectivamente).
Esta operación de concentración y el acuerdo que recientemente han suscrito
Orange, Masmóvil y Yoigo, para que el primero le preste el servicio mayorista
de itinerancia nacional al último a partir de enero 2017, junto con los
compromisos adquiridos por Orange en el marco del proceso de autorización
de la compra de Jazztel por Orange, y los nuevos servicios mayoristas
regulados de acceso a la red FTTH de Telefónica
148
contribuyen a reforzar la
presencia de un cuarto operador, que compita de manera efectiva no sólo en el
mercado minorista de comunicaciones móviles sino también en el mercado
minorista de banda ancha fija y, más concretamente, en el segmento de las
ofertas convergentes. Por el contrario, vistos los precedentes anteriores, una
posible adquisición de Yoigo por cualquiera de los OMR tradicionales, muy
probablemente, hubiera requerido (como mínimo) la asunción de una serie de
compromisos por parte de la entidad resultante. En definitiva los potenciales
riesgos sobre la competencia derivados de una operación de concentración,
como las registradas en Austria, Irlanda, Alemania e Italia, no estarían
presentes en el mercado español.
Nivel de concentración y participación de los OMV en el mercado
Ligado a este proceso de consolidación, algunos operadores alegan que el
nivel de concentración del mercado es muy elevado, la cuota de los OMV es
145
Decisiones de la Comisión Europea en los casos M.7758 M.6497, M.6992 y M.7018
respectivamente.
146
Decisión de la Comisión Europea en el Caso M. 7612.
147
Caso M.7419.
148
En el marco de la Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que se aprueba la definición y
el análisis de los mercados mayoristas de banda ancha, se impuso a Telefónica la obligación
de prestar en condiciones reguladas el servicio NEBA local en todo en el territorio nacional
excepto en 66 municipios, el servicio NEBA fibra sin limitación de velocidad de descarga en las
centrales de la zona no competitiva (zona 2) y el servicio NEBA empresarial en todo el territorio
nacional.
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insuficiente y los precios tienden al alza, para concluir que el mercado minorista
no se desarrolla en un entorno de competencia efectiva.
Lebara considera que el mercado se encuentra en manos de unos pocos,
situación que no debería darse en un mercado en competencia. ASOTEM
calcula el Índice de Herfindahl Hirschmann (HHI) para señalar que hay indicios
de alta concentración, a pesar de la presencia de OMV, cuyo peso ha bajado.
Euskaltel también pone de manifiesto la gran concentración del mercado,
señalando que en términos de líneas la cuota de los operadores con red es
como mínimo del 90%.
Masmóvil (i) recuerda que la entrada de Yoigo y los OMV se ha producido
gracias a la regulación ex ante actualmente en vigor y (ii) considera que, a
pesar de los cambios en la situación competitiva que ello ha supuesto y las
cuotas de mercado de los OMV, todavía queda camino por recorrer para lograr
que el mercado sea realmente competitivo.
Lebara destaca la baja cuota conjunta de los OMV que, en cualquier caso, han
logrado hacer crecer su base de clientes gracias a la regulación. Según Lebara,
las obligaciones impuestas favorecieron la aparición de nuevos operadores
pero han sido insuficientes para lograr la consolidación de los OMV en el
mercado. La adquisición de los OMV principales constituye una prueba de ello.
Telecable, por su parte, se centra en la baja cuota de mercado en términos de
ingresos por banda ancha móvil que obtienen los OMV (5,9%) y considera que
en la cuota, en términos de líneas, del 10,6% referenciada por la DTSA en su
informe, habría que descontar las líneas correspondientes a Jazztel y ONO.
Lebara también se refiere a la baja cuota de los OMV en términos de ingresos
derivados de los servicios de banda ancha móvil.
ASOTEM indica que la cuota conjunta de los OMV es probablemente menor ya
que el resultado de las concentraciones es que las empresas adquiridas no
serán sino meras marcas de los OMR compradores, sin que por otra parte
quede claro si la categoría OMV sólo incluye aquellos operadores ajenos a los
grupos de los OMR. Yoigo señala que la cuota de mercado de los OMV se
sitúa entre las más bajas de Europa en 2014. República Móvil también señala
que la cuota de los OMV en los mercados europeos, incluidos aquellos donde
se han producido concentraciones, es superior a su cuota en el mercado
español sobre la base de una comparativa de elaboración propia sin referencia
a un año en concreto.
ASOTEM critica asimismo que se equipare a Yoigo y los OMV a la hora de
formular las conclusiones ya que esta agrupación desfigura la realidad del
mercado. En la misma línea, Euskaltel no está de acuerdo con que se utilicen
los datos de Yoigo para demostrar la pujanza de los operadores alternativos sin
acceso a red, dado que por ejemplo la renegociación de su acuerdo de roaming
nacional no es comparable con la situación de los OMV y sus acuerdos de
acceso.
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Por último, Pepemobile critica que no se esté fomentando la competencia sino
más bien que ésta se limite a 4 o 5 operadores que ofrezcan servicios
convergentes y diversos operadores especializados o de nicho.
Respuesta a las alegaciones
El mercado minorista de comunicaciones móviles español no presenta unos
rasgos diferenciales, en términos de estructura y su nivel de concentración, que
cuestionen la tendencia hacia la competencia efectiva. Al igual que en España,
en el entorno europeo la competencia en los mercados móviles se articula en
torno a tres o cuatro OMR y una serie de OMV y, como se observa en la
siguiente tabla, da lugar a configuraciones de mercado donde el grado de
concentración es como mínimo moderado
149
.
Tabla 9: Estructura de los mercados minoristas de comunicaciones móviles
País Fecha HHI
150
Cuota de mercado por líneas móviles
1º OMR OMV y 4º
OMR OMV 4º OMR
Alemania
151
jun-16 3.335 34,3% N/D N/D 0,0%
Austria dic-15 3.216 40,5% 3,6% 3,6% 0,0%
Irlanda jun-16 2.974 37,8% 9,7% 9,7% 0,0%
Italia
152
mar-16 2.923 33,0% 7,1% 7,1% 0,0%
Holanda
153
mar-16 2.675 35,0% 25,0% 20,0% 5,0%
Suecia dic-15 2.531 35,7% 19,8 % 6,8% 13,0%
España
154
mar-16 2.449 30,2% 17,1% 8,9% 8,2%
Dinamarca dic-15 2.452 36,4% 22,4% 8,8% 13,6%
Francia mar-16 2.347 35,0% 27,4% 10,1% 17,3%
Reino Unido dic-14 2.234 32,9% 26,0% 16,0% 10,0%
Fuente: Autoridades Nacionales de Regulación
155
149
Atendiendo a la clasificación contenida en las Directrices para la evaluación de las
concentraciones no horizontales de la Comisión Europea, DOUE C265/6 de 18 de octubre de
2008.
150
En el cálculo del Índice HHI se han considerado las cuotas individuales de los OMR y la
cuota conjunta de los OMV.
151
BNetzA no publica las líneas móviles correspondientes a los OMV. Por tanto, el HHI
calculado sobreestima el nivel de concentración del mercado ya que según algunas
indicaciones los OMV podrían tener una cuota entre el 10% y el 20%
152
En el cálculo del índice HHI se ha considerado que la cuota del nuevo OMR resultante es la
suma de las cuotas de 3 y Wind en marzo de 2016.
153
ACM sólo pública rangos de cuotas. Las cuotas de KPN (OMR líder), Tele2 (cuarto OMR) y
los OMV en su conjunto se sitúan en los rangos 30-35%, 0-5% y 20-25%, respectivamente.
154
En el cálculo del índice HHI se ha considerado que la cuota del nuevo OMR resultante es la
suma de las cuotas de Masmóvil, Yoigo y Pepemobile en marzo de 2016.
155
Alemania:
http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1431/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Marktbeob
achtung/Deutschland/Mobilfunkteilnehmer/Mobilfunkteilnehmer_node.html;jsessionid=7CA351713CC169C5B8FCC48F
7D6C7F2D;
Austria: https://www.rtr.at/en/inf/KBericht2015/C-Report_2015.pdf;
Irlanda: http://www.comreg.ie/publication/quarterly-key-data-report-q2-2016/
Italia: https://www.agcom.it/osservatorio-sulle-comunicazioni
Holanda: https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/16142/Telecommonitor-eerste-kwartaal-2016/
Suecia: http://statistik.pts.se/pts2015/download/Svensk%20Telemarknad%202015.pdf
Dinamarca: https://ens.dk/ansvarsomraader/telepolitik/tal-paa-teleomraadet
Francia: http://en.selectra.info/broadband-phone-france/guides/mobile-largest-providers.Arcep. Arcep publica la cuota
de mercado de los OMV correspondiente a diciembre de 2015, que es igual a 10,6%.
(http://www.arcep.fr/index.php?id=13098&L=1#c93609)
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El mercado español, a pesar del intenso proceso de consolidación vivido, no
estaría entre los mercados móviles más concentrados. Se situaría próximo al
mercado danés y únicamente los mercados francés y británico presentarían un
nivel de concentración inferior
156
. Asimismo, a pesar de su entrada tardía (a
finales de 2006) y las absorciones registradas, la cuota conjunta de los OMV
españoles estaría en un nivel intermedio, situándose próxima a la de los OMV
daneses, franceses (que están activo en un mercado donde todavía no se ha
producido ninguna operación de concentración entre operadores móviles) e
irlandeses (que operan en un mercado donde no hay un cuarto OMR activo).
En relación con este último aspecto, cabe señalar que una baja cuota conjunta
de los OMV no es en sí misma un indicador suficiente sobre el nivel de
competencia. El análisis basado en un sólo tipo de competidor puede traer
consigo conclusiones contradictorias sobre el mismo mercado. Así, tomando
como ejemplo el mercado holandés, éste podría ser considerado muy
competitivo porque la cuota de los OMV es la más alta o, por el contrario, ser
catalogado como escasamente competitivo porque la cuota del cuarto operador
es la más baja (y además la cuota del operador líder está entre la más altas).
Por tanto, la presencia en el mercado de un cuarto OMR, que pueda
desestabilizar una potencial situación de oligopolio anticompetitivo, es tan
relevante como la participación de los OMV.
La consideración de Yoigo y los OMV en el análisis de mercado está justificada
aún más si cabe ya que, precisamente, se debe valorar la presión competitiva
que los agentes no participantes en la potencial estrategia colusoria ejercen
sobre los primeros, con independencia del modelo de negocio bajo el que
operen. En este sentido se constata que la participación conjunta de los
“competidores periféricos”
157
está en un nivel razonable, teniendo en cuenta
nuevamente su entrada más tardía y las recientes adquisiciones.
Por último, en lo que respecta al cálculo de las cuotas de mercado del informe
sometido a consulta pública, las cuotas de los OMV no incluyen los datos
correspondientes a los OMV que forman parte del mismo grupo empresarial
que el OMR anfitrión. Por tanto, no se produce la sobrestimación que señalan
algunos agentes. Sirva como ejemplo que, si éste hubiera sido el caso, la cuota
de los OMV (en términos de líneas móviles) hubiera ascendido el 20,4% en
Reino Unido:
https://assets.publishing.service.gov.uk/media/55cc79abe5274a547300002f/Ofcom_Phase_2_submission.pdf
156
En estos mercados no se han producido concentraciones de carácter eminentemente
horizontal. En el Reino Unido el operador fijo BT, que operaba como OMV, adquirió el OMR
Everywhere Everytime (EE) y en Francia el operador de cable Numericable adquirió el OMR
SFR.
157
Aquellos competidores que no son los OMR tradicionales en el mercado minorista de
comunicaciones electrónicas. En el caso del mercado español habría sido Yoigo y los OMV y
de cara a futuro Masmóvil (que integraría Yoigo y Pepemobile) y los OMV restantes.
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diciembre de 2015
158
y prácticamente hubiera duplicado la cuota calculada por
la CNMC, que es igual a 10,5%.
Evolución de los precios
Euskaltel considera que la tendencia seguida por los precios se debe a la
regulación ex ante y la entrada de los OMV. Del mismo modo la presión
competitiva ejercida por las ofertas convergentes ha sido posible por la
regulación ex ante. Por tanto, la retirada de esta regulación no garantizaría el
mantenimiento de una competencia sostenible. Yoigo, por su parte, considera
que Vodafone y Orange no tienen incentivos a mantener una guerra de precios
una vez han adquirido ONO y Jazztel, respectivamente.
Lebara considera que España es uno de los países con los mayores precios
minoristas de comunicaciones móviles del entorno y se refiere a la subida en
los precios de las ofertas convergentes de los OMR tradicionales. ASOTEM
considera que la subida de precios registrada desde 2015 demuestra que el
sector de las telecomunicaciones –y en particular, el mercado móvil– es
oligopolístico. Esta asociación señala que esta subida ha sido reconocida por
(i) la Comisión Europea en su decisión sobre la operación de concentración
entre Orange y Jazztel y (ii) la CNMC con sus datos del Panel de Hogares en
su nota de prensa de 1 de julio de 2016
159
.
República Móvil también se refiere a esta nota de prensa para sostener que se
ha producido una ruptura en la tendencia de los últimos años, dado el alza de
los precios de los paquetes. Asimismo, este operador señala que, en vista del
menor ritmo en el descenso de la facturación y la estabilidad en el número de
líneas móviles, los precios minoristas por servicios de telecomunicaciones han
empezado a estabilizarse lo cual es indicativo de que la competencia en el
mercado minorista ha disminuido. Por último, República Móvil alega que el
elemento común en la estrategia de todos los OMV es la fijación de precios
bajos, y por eso es imprescindible que los mismos tengan acceso a las redes
de los OMR a precios razonables.
Respuesta a las alegaciones
La evidencia aportada con respecto a los precios minoristas se refiere a las
ofertas empaquetadas y no es suficiente para llegar a la conclusión de que la
evolución más reciente de los precios acredita que el nivel de competencia se
ha reducido.
Resulta cuanto menos cuestionable vincular un incremento en el gasto de los
consumidores finales en ofertas empaquetadas al incremento en los precios de
las comunicaciones móviles, debido a (i) la creciente complejidad de estos
158
Ultima fecha para la que se dispone de datos de Jazztel. En diciembre de 2015 Tuenti,
Vodafone Enabler España, Ono, SIMYO y Jazztel sumaban conjuntamente en torno a 5
millones de líneas móviles.
159
Disponible en
https://www.cnmc.es/Portals/0/Ficheros/notasdeprensa/2016/TelecomunicacionesAudiovisual/0
1072016_Panel8_telecos_rev_29_06.pdf
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productos como resultado por ejemplo de la inclusión de una mayor gama de
contenidos televisivos y (ii) la mejora de las prestaciones de estos productos
(en cuanto a velocidad de conexión, franquicia de datos móviles incluida en el
pago de la cuota mensual y la inclusión de contenidos televisivos Premium –por
ejemplo, el futbol).
Además, las manifestaciones de la Comisión Europea citadas hacen referencia,
en su mayor parte, a subidas de precios de productos de banda ancha no
empaquetados con un servicio móvil o de televisión. En dichas manifestaciones
la Comisión Europea sólo se refiere a la subida del precio de un paquete como
Fusión para mostrar que Telefónica llevó a cabo una subida generalizada de
los servicios de acceso a Internet de banda ancha.
En cualquier caso, cabe recordar que la CNMC ya aborda la potencial
problemática asociada a estas ofertas empaquetadas en el marco de sus
competencias para velar por el cumplimiento de las obligaciones regulatorias
impuestas a Telefónica en el seno de la Resolución de los mercados
mayoristas de banda ancha, así como de los compromisos adquiridos por
Telefónica en el marco de la adquisición de DTS
160
.
Por tanto la tendencia descendente en los precios minoristas de las
comunicaciones móviles en el periodo analizado es un hecho difícilmente
rebatible con la información de mercado disponible.
En definitiva, a partir del análisis de los procesos de consolidación llevados a
cabo, el nivel de concentración resultante y la evolución de los precios, no se
puede concluir que el mercado minorista de comunicaciones móviles requiera
una intervención regulatoria a nivel mayorista.
III.2.4.2 Mercado mayorista de acceso y originación móvil
III.2.4.2.1 Cuotas de mercado
ASOTEM sostiene que el acceso a las redes móviles se está realizando desde
hace años a través sólo de la red de Orange. Telefónica y Vodafone solo tienen
3 y 5 OMV respectivamente, en virtud de acuerdos firmados entre 2006 y 2009.
ASOTEM recuerda que la ausencia total de OMV en 2006, por falta de
acuerdos voluntarios, motivó el establecimiento de la regulación actual y no hay
datos que avalen que, si se suprimiera, los OMR fueran a tener una actitud
diferente.
Aire Networks y República Móvil también consideran que Orange es el único
proveedor de acceso en la práctica. Aire Networks alega que dejar la
continuidad de este mercado mayorista en manos de este único operador daría
lugar probablemente al fin del mismo. En este sentido, AOTEC tiene dudas
sobre la continuidad de Orange como principal OMR anfitrión de OMV
convergentes ya que, una vez adquirido Jazztel, en ausencia de regulación
puede no tener incentivos para albergar este tipo OMV.
160
Resolución C/0612/14 Telefónica/DTS, de 22 de abril de 2015.
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BT, por su parte, considera que Telefónica y Orange son los únicos
competidores efectivos. Según este operador, la dinámica de las cuotas en el
mercado mayorista sólo refleja la falta de interés de Vodafone en dicho
mercado y la salida de OMV de las redes de los otros dos OMR.
A este respecto, IOS alega que los cambios en las cuotas de mercado en el
mercado mayorista de acceso y originación son debidos al proceso de
consolidación y, por tanto, no constituirían un indicador de que este mercado
tiende a la competencia efectiva.
Respuesta a las alegaciones
La valoración de las motivaciones que subyacen en las estrategias seguidas
por los operadores conlleva un elevado nivel de subjetividad. Así, resulta difícil
determinar si la pérdida de un OMV es consecuencia de la falta de interés del
OMR por competir en el mercado o simplemente su incapacidad para igualar la
oferta realizada por otro OMR. Como mínimo, estas afirmaciones precisan de
una evidencia que no ha sido aportada por los operadores en el marco del
presente expediente.
Por el contrario, el análisis de la evolución de las cuotas sirve para constatar
tendencias que, en sí mismas, ya son reveladoras del nivel de competencia y
los cambios de tendencia registrados. Así, a diferencia de lo observado hasta
2006, Orange, que en su momento era el tercer OMR del mercado con una
base de clientes y tráfico menor que las de Telefónica y Vodafone, se está
comportando más en consonancia con un mercado en competencia, al
convertirse en el OMR más activo y con mayor número de acuerdos, que
incorporan generalmente la tecnología 4G.
III.2.4.2.2 Evolución de los precios
ASOTEM considera que la reducción de los precios minoristas es reflejo no
sólo de la evolución seguida por los precios de originación sino también de los
precios de terminación, que forman parte de un mercado diferente al mercado
15. Por esta razón ASOTEM considera que a la hora de analizar la dinámica
competitiva y el efecto de los OMV hay que separar el efecto que tiene la
bajada de los precios de terminación.
BT, por su parte, sostiene que la tendencia descendente de los precios
mayoristas sólo se explica por la regulación actualmente en vigor. Lebara
destaca la (en su opinión) reciente tendencia al alza de los precios mayoristas
que considera puede estar motivada por las concentraciones descritas
anteriormente.
Pepemobile, Telecable y Masmóvil denuncian la falta de replicabilidad de
algunas ofertas móviles a tenor de la evolución de los precios mayoristas y
minoristas, y el diferente posicionamiento de los operadores en el mercado.
Para Pepemobile, los OMR están subvencionando el servicio móvil con el
margen logrado en los otros servicios que se incluyen en los paquetes y esto
está perjudicando el desarrollo de la competencia efectiva. Pepemobile añade
que, en un entorno de creciente importancia de los ingresos provenientes del
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servicio de banda ancha móvil, las ofertas de servicios sólo móviles de un
operador como Amena (que forma parte de Orange) no son replicables con los
precios mayoristas actuales.
En línea con este planteamiento, Telecable se refiere a la debilidad de los OMV
en el segmento de las líneas móviles vinculadas a la banda ancha móvil, donde
los OMR y Yoigo crecen mediante la comercialización de ofertas que son
irreplicables para los OMV. A este respecto, Telecable añade que las bajadas
en los precios mayoristas de acceso de banda ancha son comparativamente
más bajas que las bajadas en los precios minoristas correspondientes.
Masmóvil reconoce que los precios de acceso han seguido una tendencia a la
baja pero considera que estas bajadas son insuficientes para garantizar la
emulabilidad en todos los casos de las ofertas minoristas de los OMR.
Masmóvil sostiene que ésta es la razón por la que los OMV tienen que
centrarse en mercados muy concretos.
Yoigo, por su parte, considera que los precios minoristas están experimentando
un incremento y no parece lógico que en este nuevo contexto de mercado las
ofertas mayoristas vayan a bajar.
Respuesta a las alegaciones
El impacto de las importantes bajadas de los precios de terminación sobre los
precios minoristas no pone en cuestión la tendencia hacia la competencia
efectiva del mercado de acceso y originación móvil ni el impacto que dicha
tendencia tiene sobre el mercado minorista. Son dos fenómenos que
contribuyen reforzar los efectos positivos que cada uno de ellos tienen por
separado. A este respecto, cabe señalar que los agentes que defienden la
conveniencia y necesidad de mantener la regulación precisamente destacan el
efecto positivo que ha tenido la regulación en el mercado de acceso y
originación móvil sobre el desarrollo de la competencia en el mercado
minorista.
En relación con la supuesta existencia de prácticas de estrechamiento de
márgenes, cabe recordar que, en virtud de las obligaciones regulatorias
impuestas en el marco de Resolución de los mercados mayoristas de banda
ancha, la CNMC supervisa la replicabilidad de las ofertas minoristas de los
servicios de banda ancha, incluidas las ofertas empaquetadas convergentes,
que Telefónica comercializa
161
. La metodología (y el gran número de
parámetros asociados a la misma) que la CNMC aplica para analizar la
replicabilidad de las ofertas minoristas de banda ancha de Telefónica ilustra
perfectamente el grado de detalle requerido para acreditar que en el mercado
móvil se está produciendo un estrechamiento de márgenes. Dicho análisis no
161
La CNMC aplica la metodología para el análisis ex ante de las ofertas comerciales de
Telefónica aprobada en la Resolución, de 26 de julio de 2007 (AEM 2006/1486) y sus
sucesivas actualizaciones semestrales. Asimismo, como consecuencia del régimen de precios
aplicable a las ofertas minoristas soportadas sobre la base de la red FTTH la CNMC ha
incoado un expediente específico con el objeto de determinar los detalles de la nueva
metodología del test de replicabilidad económica aplicable (OFMIN/DTSA/004/16).
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se ha llevado a cabo por los operadores partícipes en la consulta pública, ni se
ha procedido a denunciar de manera formal la posible existencia de dichas
prácticas.
En lo que respecta a los productos sólo móvil, la mera comercialización de
estos productos por parte de los OMR por medio de segundas marcas a
precios reducidos tampoco puede constituir por sí misma una prueba de una
supuesta práctica de estrechamiento de márgenes. Como muestra la siguiente
tabla, existe un amplio abanico de productos sólo móvil dirigidos a clientes con
un uso intensivo del servicio de banda ancha móvil que comercializan no sólo
los OMR (a través de segundas marcas) sino también Yoigo y OMV como
Masmóvil, Pepemobile, Euskaltel, Oceans y República Móvil. Dicho de otro
modo, existe un número importante de competidores activos en este segmento
de mercado, que hacen uso de los servicios mayoristas de acceso.
A la vista de estos datos, no se puede concluir que los OMR estén articulando
conjuntamente estrategias de precios minoristas “muy bajos” y precios
mayoristas de acceso excesivos para debilitar la posición de los OMV en el
mercado minorista de comunicaciones electrónicas. Las tarifas de las segundas
marcas de los OMR no son las más ventajosas para este perfil de usuario. La
tarifa de SIMYO (segunda marca de Orange), que sería a priori la más
agresiva, es superada por las tarifas de Yoigo, que más que duplica la
franquicia de datos y ofrece además llamadas ilimitadas por la misma cuota
mensual, y Pepemobile, que ofrece la misma franquicia y un mayor número de
minutos de voz por una cuotas mensual inferior. Las tarifas comercializadas por
Lowi y Amena, (segundas marcas de Vodafone y Orange, respectivamente)
serían comparables a las tarifas de Masmóvil, República Móvil y Oceans. Por
ejemplo, dependiendo del patrón de uso, la tarifa de Masmóvil podría ser
preferible a las de Lowi y Amena ya que ofrece, al menos, una mayor franquicia
de datos (1 GB adicional) por una cuota mensual ligeramente superior
(aproximadamente, 2 Euro).
Tabla 10: Precios de los productos solo móvil 4G con mayores franquicias de datos
(Febrero 2017)
Operador Producto Franquicia de
datos (GB) Llam adas de voz
Cuota
mensual
(€/mes –
IVA
incluido)
Información adicional
Yoigo La Sinfín 25 Ilimitadas 32 Durant e los 6 primeros meses
25,60€
Pepemobile Tarifa limitada 10 1001 min por mes 27,9 Superados los 1001 minutos
1,21 cént./min y establecimiento
de llamada 18,15 cént.
Simyo 10GB + 30 min 10 30 min por mes 32
Superada la franquicia (i)
establecimiento de llamada a
18,15€ y 6 cént./min para
llamadas y (ii) 3,63 cént./MB
para datos
Masmóvil Tarifa Llamadas
Ilimitadas 8 GB 8 Ilimitadas 26,9 Durante los tres prim eros
meses 19,9€
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Oceans Ilimitadas 8GB 8 Ilimitadas 26,95
República
Móvil La más grande
ilimitada 8 Ilimitadas 26,9
Lowi Tarifa tú mismo 8 120 min por mes 25
Agotados los 120 min, 0
cént./min con 18,15 cént. de
establecimiento (hasta 60 min
por llamada) Permite acumular
los megas y minutos no
gastados para el mes siguiente
Amena Tarifa 24 7 Ilimitadas 24,95
Adicionalmente 60 min de voz
sobre IP en internacionales.
Desde el 14/11/16 hasta el
28/02/17 franquicia de 10GB
Tuenti Tarifa de 5 GB 5
0 cént./min + 60 min al
mes para llamadas
VozDigital desde la
aplicación la app
37
20 cént. el establecimiento de
llamadas y si la llamada dura
más de 30 minutos 6 cént./min
a partir del min 31. Incluye un
bonoplus de 250MB de regalo.
Euskaltel Tarifa plana 6 GB 6 Ilimitadas 34 Servicio MultiSIM gratis
Fuente: Páginas web de los operadores
A diferencia de un escenario en el que un operador detenta una posición de
PSM individual en el mercado mayorista de acceso relacionado, la presumible
falta de replicabilidad de una oferta concreta sobre la base de un acuerdo
mayorista de acceso con un OMR no es suficiente para concluir que se están
produciendo un estrechamiento. Además, a tenor de las alternativas de acceso
actuales y la mejora que se espera en los mercados (mayorista y minorista) de
comunicaciones móviles en el próximo periodo, el riesgo de un problema de
competencia, como es el estrechamiento de márgenes, no es suficientemente
elevado para justificar la intervención ex ante del regulador de acuerdo con los
objetivos y condiciones que exige la LGTel.
III.2.4.2.3 Renovación de los contratos mayoristas
Aire Networks relativiza la importancia de los cambios de OMR anfitrión. Este
operador señala que sólo se han dado tres casos, y en una instancia el cambio
de OMR vino motivado por la voluntad del OMR afectado de evitar que Yoigo
pudiera afianzarse como OMR anfitrión. Aire Networks considera que no se ha
analizado suficientemente el hecho de que el cambio de OMR anfitrión conlleva
el cambio de tarjeta SIM, y este proceso causa la pérdida de entre un 10 y 20%
de la base de clientes.
ASOTEM también considera que el informe sobreestima la posibilidad real de
cambio de OMR anfitrión ya que los cambios correspondientes a Pepemobile y
Euskaltel han sido por causas ajenas a la marcha normal del negocio.
Telecable comparte esta visión y señala que estos cambios no obedecerían a
una dinámica competitiva. Lebara considera que el número de cambios de
operador anfitrión ha sido escaso y en el caso de Pepemobile se planteó como
única alternativa para su supervivencia.
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Respuesta a las alegaciones
El mercado mayorista de acceso y originación móvil se caracteriza por la
renovación generalizada de los contratos firmados y/o la inclusión de cláusulas
que permiten una adaptación del acuerdo a las nuevas condiciones del
mercado (por ejemplo, ajuste de los precios mayoristas de originación
conforme a reducciones en los precios de terminación móvil o la evolución de
los precios minoristas). Ello no obsta para que se hayan podido producir
situaciones en las que la renovación de un acuerdo comercial no fuera factible
y los OMV hayan optado por cambiar de OMR anfitrión. Resulta indudable que
este hecho constituye un indicador positivo del nivel de competencia, en tanto
muestra la capacidad real de los OMV de cambiar de OMR anfitrión si la
situación así lo requiere.
Ahora bien, dadas las características de este mercado, donde en principio la
opción preferida por parte de los OMV será mantener la relación con su OMR
anfitrión a fin de evitar los potenciales costes de cambio derivados de una
migración hacia un nuevo host, no parece razonable exigir que el número de
cambios de OMR anfitrión sea elevado para poder concluir que hay
competencia efectiva, siempre y cuando los movimientos acaecidos hayan sido
de suficiente entidad y relevancia como para constatar que la posibilidad de
cambio es una opción real.
III.2.4.2.4 Incorporación de nuevas tecnologías: la tecnología 4G
AOTEC, ASOTEM BT, Euskaltel, Lebara, Pepemobile, Masmóvil y Yoigo
denuncian la dilación en la provisión de acceso a la tecnología y red 4G por
parte de los OMR tradicionales y alegan que es necesaria la intervención del
regulador para poder tratar este tipo de problemas.
Yoigo denuncia que el acceso a las nuevas funcionalidades disponibles a nivel
técnico ha sido utilizado por los OMR para ralentizar el crecimiento de los OMV,
como lo demuestra el acceso tardío por parte de los OMV a la tecnología 4G.
Pepemobile sostiene que los conflictos sobre el acceso a la red 4G iniciados
por Pepemobile, Yoigo y Masmóvil contra Vodafone, Telefónica y Orange
respectivamente, muestran que los OMR tradicionales han llevado a cabo
prácticas restrictivas de la competencia, tan pronto como han podido. Masmóvil
también se refiere a estos conflictos para mostrar que, incluso en presencia de
regulación ex ante, se han producido prácticas restrictivas de la competencia. A
este respecto, Euskaltel no entiende por qué los OMR van a estar interesados
en prestar acceso a terceros en un contexto de ausencia de regulación ex ante
cuando, en presencia de dicha regulación, estos mismos OMR habrían
demostrado su falta de incentivos en garantizar el acceso.
ASOTEM argumenta que la negativa y la posterior dilación en la provisión de
acceso a la red 4G constituye un caso claro de ejercicio de posición dominante
colectiva. ASOTEM critica que el informe no relacione las cuotas en banda
ancha móvil de Yoigo (relativamente altas) y los OMV (relativamente bajas) con
la diferente disponibilidad de la tecnología 4G.
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ASOTEM añade que la Comisión Europea, en su Decisión Orange-Jazztel, (i)
reconoció las dificultades que experimentaban los OMV de cara a tener acceso
a la tecnología 4G a precios razonables, y consideró que tampoco Orange
parecía tener incentivos para llegar acuerdos al respecto. Según ASOTEM, en
sus comentarios a la Comisión Europea relativos a los primeros compromisos
propuestos por Orange, la propia CNMC dudaba de la efectividad de la
regulación del mercado 15 al afirmar que era necesario un “remedio” específico
en materia 4G.
A la vista de estos antecedentes, Masmóvil concluye que la retirada de las
obligaciones no hará sino facilitar que los OMR lleven a cabo prácticas
dilatorias de acceso. Según Lebara, en ausencia de regulación este problema
se agravaría aún más, con el establecimiento de precios mayoristas no
razonables.
Para Euskaltel el hecho de que el acceso 4G sólo se haya conseguido tras dos
años muestra el poco interés de los OMR por dar acceso a terceros, las
dificultades para renegociar contratos y la necesidad de intervención por parte
bien de la CNMC o la Comisión Europea para garantizar el acceso a esta
tecnología. En este sentido, Pepemobile y AOTEC señalan que sólo la
intervención de la CNMC, a través de su respuesta a la consulta planteada por
AENOM
162
y bajo el amparo de la regulación del mercado 15, permitió resolver
esta controversia. Para AOTEC el hecho de que la intervención del regulador
fuera necesaria mostraría que este mercado no es realmente competitivo.
Para IOS la conjunción de dos factores como la importancia creciente de los
servicios de datos y las dificultades para acceder a la tecnología 4G va a traer
consigo una reducción de la cuota de los OMV y dificultar la entrada de nuevos
OMV. BT denuncia que todavía un OMR no da acceso a su red 4G y alerta
sobre el potencial riesgo de que esto se repita en relación al acceso a la
tecnología 5G.
Respuesta a las alegaciones
En relación a la dinámica competitiva relativa a la prestación del servicio de
acceso móvil mayorista basado en tecnología 4G conviene tener presente que:
•
El despliegue en redes móviles 4G exige unas inversiones hundidas
importantes que llevan asociado un riesgo mayor que las inversiones previas
acometidas por los OMR en las tecnologías 2G y 3G. Este despliegue ha
sido llevado a cabo por los OMR tradicionales así como por Yoigo. Por tanto,
las inversiones en esta nueva tecnología y la prestación de los servicios de
comunicaciones electrónicas sobre la misma se han desarrollado bajo un
nivel de competencia superior al que regía las inversiones en las tecnologías
y redes previas, con un operador como Yoigo que no partía de cero frente a
los OMR tradicionales.
162
Acuerdo de 30 de octubre de 2014 por el que se da contestación a la consulta planteada por
la Asociación Española de nuevos operadores móviles sobre el suministro de servicios 4G
(CNS/DTSA/1730/14/AENOM Servicios 4G).
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• En su respuesta a la consulta planteada por AENOM (precitada) la CNMC
concluye que “al amparo de las obligaciones de acceso y precios razonables
contenidas en el mercado 15, los OMR están obligados a garantizar un
acceso mayorista en condiciones que permitan a los OMV competir a nivel
minorista”. La CNMC aclara que (i) la tecnología 4G no está excluida del
mercado de producto regulado a través de la Resolución del mercado 15 y
(ii) la regulación aplicable constituye un marco adecuado para que los OMV
puedan solicitar actualmente a cualquiera de los OMR declarados con PSM
el acceso a los servicios 4G.
• La CNMC también establece que “la valoración de la razonabilidad de
cualquier solicitud de acceso habrá de examinarse de forma concreta a partir
de las negociaciones entre los OMR y OMV, de todos los principios
anteriormente señalados, de los objetivos generales establecidos en el
artículo 3 de la LGTel y a la luz de los contratos existentes entre los
operadores que tengan una discrepancia, en el marco de procedimientos
bilaterales de conflictos entre tales operadores”.
Teniendo presente estas consideraciones, cabe señalar que la CNMC no ha
sido llamada a pronunciarse sobre la razonabilidad de las condiciones
económicas concretas exigidas por los OMR anfitriones. Por tanto, las
dificultades experimentadas por los OMV para acceder a la tecnología 4G
podrían estar motivadas por una discrepancia (entre las partes implicadas)
sobre una cuestión de fondo tan controvertida como es la determinación de
unos precios de acceso a la red 4G, que permitan al OMV competir en el
mercado minorista sin por ello mermar injustificadamente la capacidad
inversora del OMR anfitrión, que ha invertido en el despliegue de una nueva
red, con mayores prestaciones pero también un nivel de demanda más incierto.
No queda por tanto claro que el acceso tardío de los OMV a la tecnología 4G,
sólo se explique a partir de una hipotética posición de dominancia conjunta de
los OMR tradicionales, que la regulación vigente habría sido incapaz de impedir
de manera efectiva. Ello no es óbice para que la CNMC, en virtud de sus
competencias en materia de acceso, haya intervenido con el fin último de
preservar la competencia en el marco de los expedientes enumerados en la
Tabla 8.
Ahora bien, una vez valorada la dinámica competitiva hasta la fecha y
reconociendo la importancia que tiene el acceso por los OMV a las nuevas
tecnologías, el hecho relevante es que, a día de hoy, varios OMV disponen de
la tecnología 4G y, como se explica en las secciones III.2.4.2.5 y III.2.5 y en las
respuestas a las alegaciones asociadas, las condiciones de mercado actuales y
la aplicación del Derecho de la competencia son suficientes para garantizar el
correcto funcionamiento de los mercados (mayorista y minorista) de
comunicaciones móviles en el futuro.
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III.2.4.2.5 Sostenibilidad de las condiciones de competencia en ausencia
de regulación ex ante
Algunos agentes manifiestan sus dudas acerca de la voluntad real de los OMR
tradicionales de prestar acceso a sus respectivas redes en un escenario de
ausencia de regulación, así como de la capacidad de Masmóvil en constituirse
en un oferente alternativo en este mercado mayorista. Tampoco consideran
que se pueda catalogar a Yoigo como un operador activo en el mercado vista
su incapacidad para lograr acuerdos de acceso.
OMR tradicionales
Según Aire Networks los OMR tradicionales sólo prestan acceso a sus redes
debido a la regulación vigente. Lebara considera que tras la entrada de los
OMV, la mejora de las condiciones de los contratos se ha debido
exclusivamente a la regulación vigente.
Euskaltel se refiere a la poca importancia relativa de los ingresos mayoristas
(2,5% sobre el total de ingresos) para argumentar que los OMR tradicionales
no tienen incentivos a dar acceso a terceros, ya que no sufrirían una merma
importante de ingresos y en todo caso dicha merma se vería compensada por
el incremento de los ingresos minoristas.
En un contexto de ausencia de regulación ex ante AOTEC, ASOTEM, IOS, Aire
Networks y Telecable consideran que los OMR actuarán de forma
anticompetitiva. AOTEC considera que los OMR se comportarán como hacen
en otros mercados no regulados, en los que emprenden las acciones que
estiman oportunas para eliminar la competencia, especialmente la ejercida por
los OMV convergentes. AOTEC señala que existe el riesgo de que los OMR no
tengan interés en albergar OMV convergentes en sus redes, lo cual mermaría
la capacidad de competir de por ejemplo los operadores de cable locales
163
.
ASOTEM afirma que hay un riesgo efectivo de comportamiento exclusionario,
particularmente mediante prácticas de precios excesivos y negativas de acceso
a nuevas tecnologías, como ya habría sucedido con las tecnologías HSPA+ y
4G. También considera que la entrada de nuevos competidores a partir de un
acceso no regulado no es creíble ya que solo han entrado operadores locales y
de nicho desde 2009-2010.
Según ASOTEM debe concluirse que Telefónica, Vodafone y Orange ostentan
una posición dominante colectiva, tal y como se reconoció en la Resolución del
mercado 15 del año 2006. ASOTEM considera que factores como las subidas
paralelas de precios, la denegación conjunta de acceso, o la transparencia del
mercado que permite la vigilancia del comportamiento del resto de agentes,
163
Según AOTEC, este riesgo no afectaría a Lycamobile y Lebara, que no ejercen una presión
competitiva equiparable al no ser OMV convergentes. Según AOTEC los OMR no tendrían
incentivos a resolver los contratos de acceso suscritos con este tipo de OMV.
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confirman la pervivencia de la citada posición de dominancia conjunta de los
OMR tradicionales.
Telecable sostiene que los OMR tratarán de expulsar de forma coordinada
(más o menos explícita y por una u otra vía) a los OMV supervivientes. Este
operador señala que los contratos vencen en el horizonte temporal que
contempla este análisis y que los OMR ya no tienen incentivos por competir ya
que los OMV más interesantes han desaparecido. A este respecto, Yoigo alega
que las diferentes fechas de vencimiento dificultan pero no imposibilitan una
estrategia de negativa de acceso.
Según IOS, los OMR ya no tendrán que adquirir los OMV más exitosos (como
han hecho hasta el momento para recuperar cuota de mercado) ya que tendrán
más facilidad para dificultar el acceso de los OMV a sus redes y así
obstaculizar el desarrollo de la competencia.
Masmóvil manifiesta su preocupación por que en un entorno de ausencia de
regulación ex ante, los OMR comiencen a exigir precios de acceso más
elevados.
Cuarto oferente de acceso
En lo que respecta a la presencia de un cuarto competidor, Lebara, Aire
Networks y Euskaltel no consideran que Yoigo sea una fuerza comercial
alternativa creíble. Lebara destaca que a día de hoy Yoigo ha sido incapaz de
suscribir un acuerdo de acceso mayorista con un OMV. Aire Networks y
Euskaltel, por su parte, señalan que los intentos fallidos de Yoigo para
convertirse en el operador anfitrión de Pepemobile y Telecable muestran que
no es una opción real en la práctica.
Asimismo, Euskaltel no considera a Yoigo un competidor efectivo debido a sus
limitaciones en la cobertura de red y la dependencia de las condiciones
contenidas en su acuerdo de roaming para poder proveer servicios mayoristas
a terceros OMV.
Para ASOTEM no hay motivos para creer que Yoigo sea capaz de “disciplinar”
a los otros operadores, en vista del descenso en la valoración de esta empresa
y el hecho de que la presión ejercida por Yoigo es por el momento meramente
hipotética (como probaría el hecho de que Pepemobile finalmente no migró a
Yoigo sino a Telefónica).
De cara a futuro, BT manifiesta sus dudas acerca de la continuidad como
potencial oferente de acceso de Yoigo, una vez este agente ha sido adquirido
por Masmóvil. Para Euskaltel tampoco está claro que Masmóvil vaya a erigirse
en un competidor en este mercado.
En lo que respecta a los compromisos que resultan de la autorización de la
adquisición de Jazztel por Orange, AOTEC considera que el acuerdo entre
Masmóvil y Orange no es un acuerdo libre entre operadores y, por tanto, no
sirve para mostrar una tendencia del mercado hacia la competencia efectiva.
Euskaltel tampoco considera que el acuerdo suscrito por Masmóvil garantice la
competencia sostenible en el tiempo, ya que la regulación actual no consiste en
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una mera suscripción de acuerdos sino que además debe aspirar a evitar
prácticas inequitativas de precios tales como el estrechamiento de márgenes.
Respuesta a las alegaciones
La hipótesis según la cual los OMR tradicionales, en ausencia de regulación ex
ante, volverán a comportarse del mismo modo a cómo lo hacían hasta el año
2006 se basa implícitamente en los siguientes supuestos:
• Existe un equilibrio natural por el que los OMR tradicionales están abocados
a denegar el acceso a terceros a sus respectivas redes. Esto sucedería a
pesar de los cambios acaecidos hasta la fecha, esto es a pesar de los
acuerdos comerciales de acceso suscritos, los cambios de OMR anfitrión,
las diferencias en las estrategias comerciales a nivel mayorista y minorista
de los OMR tradicionales, los compromisos adquiridos en el marco de las
operaciones de concentración, la experiencia adquirida por el regulador a la
hora de abordar estas cuestiones, etc. Todos estos factores serían
insuficientes para alterar ese equilibrio natural de cierre de mercado.
• Los OMR tradicionales no solamente tienen incentivos a limitar de forma
injustificada la competencia en el mercado móvil sino que además tienen
capacidad de hacerlo a pesar, nuevamente, de la dinámica anterior. Desde
esta perspectiva, una estrategia conjunta consistente bien en una negativa
absoluta de acceso, bien en una negativa constructiva basada en precios de
acceso excesivos, sería perfectamente plausible a pesar de los acuerdos
suscritos y la capacidad de intervención de las autoridades competentes.
• Las dificultades a la hora de implementar una estrategia común, y por tanto
de hacerla creíble, son de orden secundario. Asumiendo que se cumplieran
los tres criterios, cuestiones centrales en el análisis de dominancia conjunta,
tales como la fijación de una estrategia común (un determinado nivel de
precios) o la existencia de un mecanismo de castigo efectivo no serían
tomadas en consideración. Otros aspectos clave como la simetría entre los
OMR tradicionales, la existencia de unas rentas excesivas a proteger, o la
capacidad potencialmente desestabilizadora del cuarto operador, tampoco
deberían ser abordados. En definitiva, el cumplimiento del segundo criterio
implicaría que de facto se cumplen también las condiciones exigidas para la
existencia de una posición de dominancia conjunta.
Por contra, la CNMC considera que (i) los resultados que arrojan el mercado
minorista de comunicaciones móviles y el mercado mayorista de acceso y
originación en redes móviles durante el periodo analizado y (ii) la estructura de
mercado actual, donde como resultado de la operación de concentración
Orange/Jazztel se mantiene y refuerza la capacidad competitiva del cuarto
competidor
164
, son suficientemente satisfactorios y sostenibles como para
poder concluir que el mercado tiende a la competencia efectiva y que además
164
Gracias a los compromisos adquiridos por Orange con Masmóvil en el marco de la
operación de adquisición de Jazztel y las nuevas obligaciones regulatorias impuestas en los
mercados mayoristas de banda ancha.
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el Derecho de la competencia es suficiente para abordar los problemas de
competencia que puedan plantearse.
En lo que respecta a Yoigo, es indudable que la capacidad de este operador
para competir en el mercado mayorista de acceso y originación en redes
móviles ha venido lastrada por la prohibición de reventa del servicio de
itinerancia nacional que Telefónica impuso en el marco del acuerdo comercial
suscrito por las dos partes.
No obstante, conviene tener presente que la posibilidad de que Yoigo se
convirtiera en el proveedor del acceso mayorista móvil de Pepemobile fue uno
de los factores que propició que este OMV cambiara de OMR anfitrión y lograra
un acuerdo mayorista de acceso que incluye la tecnología 4G. Por tanto, a
pesar de las dificultades mencionadas y la no consecución de un acuerdo
comercial de acceso, Yoigo sí ha jugado un papel relevante por disponer, en
cualquier caso, de la capacidad de red e incentivos para ofrecer un acceso
alternativo a terceros.
En lo que respecta a Masmóvil, conviene recordar que este operador ha
suscrito acuerdos de agencia con operadores como República Móvil, Parlem y
Adamo para que estos últimos puedan comercializar servicios de
comunicaciones móviles a nivel minorista. Por tanto, Masmóvil ha mostrado su
vocación de proveedor mayorista y no puede descartarse a priori que no vaya a
mantener y profundizar en esta estrategia.
Además, desde un punto de vista prospectivo, Masmóvil ha estado en
disposición de lograr unas mejores condiciones de acceso a las redes móviles
que las que tenían previamente Yoigo y el propio Masmóvil, por separado,
mediante la renegociación de los acuerdos y la integración en un único contrato
de los servicios que hasta la fecha Orange (a Masmóvil) y Telefónica (a Yoigo)
venían prestando separadamente. Fruto de esta renegociación, Masmóvil ha
anunciado recientemente la prestación de los servicios de acceso y originación
móvil exclusivamente por Orange, lo que según Masmóvil dará lugar a un
ahorro en costes contractuales de aproximadamente 60 millones de euros
165
.
Las mejoras en las condiciones económicas de acceso, que resultan de este
acuerdo entre Orange, Masmóvil y Yoigo, contribuyen a garantizar la
sostenibilidad de la competencia en el mercado mayorista de acceso y
originación móvil: (i) de forma directa, en el caso de que Masmóvil optara por
ofrecer acceso a terceros, en línea con los intentos previos de Yoigo, o bien, (ii)
de forma indirecta, por medio de una oferta comercial minorista más agresiva,
que reflejara esas potenciales mejoras en las condiciones de acceso a la red
móvil.
165
Ver Comunicación de Hecho Relevante de Masmóvil de 10 de octubre de 2016, “Masmovil
alcanza un acuerdo global con Orange sobre national roaming, site sharing y FTTH”.
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III.2.5 Suficiencia del Derecho de la competencia
Según ASOTEM, los mecanismos establecidos por el derecho de la
competencia son insuficientes para salvaguardar el correcto desarrollo del
mercado de referencia.
En particular, ASOTEM señala que (i) la duración de los procedimientos
tramitados conforme a la normativa de competencia es excesiva, y no suele
bajar de dos años; (ii) la adopción de medidas provisionales, así como la
vigilancia del cumplimiento de las Resoluciones adoptadas conforme a la
normativa de competencia, revisten un carácter excepcional y no son
herramientas en ningún caso equiparables a los instrumentos que el regulador
sectorial tiene a su disposición; (iii) las medidas anticompetitivas que
previsiblemente los OMR podrían implementar una vez se desregule el
mercado serán complejas (tácticas dilatorias para el acceso a innovaciones
tecnológicas, degradación de la calidad, estrechamiento de márgenes) y por
tanto serán difícilmente detectables en un entorno ex post; (iv) los efectos de
una práctica contraria al libre mercado pueden ser irreversibles y pueden
provocar la expulsión inmediata de los OMV dado el daño ocasionado, por lo
que resulta imprescindible que exista la posibilidad de que la intervención
administrativa se produzca con celeridad, y en un entorno de certidumbre
regulatoria (algo que sólo la regulación ex ante permite garantizar).
Según ASOTEM, las dificultades experimentadas por los OMV para acceder a
la tecnología 4G constituirían un fiel reflejo de la problemática que deberán
afrontar los nuevos entrantes en un entorno de ausencia de regulación ex ante.
Estos problemas habrían sido asimismo puestos de manifiesto por la Comisión
Europea en su análisis de la operación de concentración Orange/Jazztel,
conforme a la cual Orange debió asumir una serie de compromisos no
solamente en relación con el acceso a su red fija sino asimismo en relación con
el acceso a su red móvil (incluyendo el acceso a la tecnología 4G).
Para Masmóvil, los problemas de competencia que se han dado en el mercado
de referencia en el pasado (en términos de precios o falta de acceso a las
nuevas tecnologías en condiciones de igualdad con los operadores de red) se
reproducirán previsiblemente una vez se desregule el mercado de referencia.
En este nuevo entorno, la mera aplicación de la normativa ex post –la cual
únicamente puede invocarse una vez el daño ya se ha ocasionado– genera el
riesgo de exclusión del mercado de los nuevos entrantes, los cuales habrían de
afrontar las consecuencias de la conducta anticompetitiva mientras se procede
a la resolución del procedimiento según los plazos fijados conforme al derecho
de competencia. También para IOS, la intervención administrativa ex post
resultaría insuficiente, en un entorno de mercado caracterizado por el
progresivo deterioro de las condiciones de competencia existentes hasta la
fecha (como pondrían de manifiesto la creciente tendencia hacia la
consolidación, o las subidas de precios practicadas en los últimos meses por
los principales agentes del mercado).
Yoigo también se refiere a la duración (en su opinión, excesiva) de los
expedientes tramitados conforme a la normativa de competencia. Dados los
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efectos perniciosos que cualquier conducta exclusionaria podría tener sobre el
mercado de referencia así como sobre el mercado verticalmente relacionado
aguas abajo (mercado minorista de telefonía móvil), Yoigo considera
indispensable que en caso de que se adopte la propuesta de la DTSA los
tiempos de resolución de los procedimientos ex post se agilicen, a fin de
adaptarse a las necesidades específicas del mercado mayorista de acceso y
originación en redes móviles.
Según BT, Euskaltel y República Móvil, a pesar de su reducido número, los
conflictos resueltos hasta la fecha por el regulador sectorial han tenido una
importancia fundamental para el desarrollo del mercado, al versar sobre
cuestiones esenciales para los OMV tales como la política de precios, las
condiciones contractuales de acceso y renovación, o la prohibición de reventa.
Estos procedimientos vendrían en definitiva a confirmar la importancia de la
intervención regulatoria como garantía de estabilidad.
Por otra parte, para BT, la integración en el seno de la CNMC del regulador
sectorial con la autoridad de competencia podría dificultar en la práctica la
intervención de este organismo sobre la base del derecho de competencia,
habida cuenta de que ya existiría un pronunciamiento expreso –en el presente
procedimiento– acerca de la inexistencia de condicionantes que justifiquen el
mantenimiento de la regulación ex ante en el mercado mayorista de acceso y
originación en redes móviles.
Según Telecable, la transición desde un entorno de regulación ex ante hacia un
marco de intervención ex post priva a los OMV de la necesaria seguridad
jurídica, y genera una mayor incertidumbre. Para este operador, la carga
regulatoria que los operadores de red deben asumir en virtud de la Resolución
del mercado 15 actualmente vigente es reducida, siendo éste un factor que en
su opinión resultaría determinante para justificar el mantenimiento de la
regulación ex ante, dados los riesgos de que el mercado revierta a una
situación de falta de competencia efectiva en su ausencia.
Por otra parte, este operador alerta del riesgo de que las potenciales
estrategias anticompetitivas de los operadores de red se centren en operadores
convergentes como Telecable, con mayor capacidad que otro tipo de OMV
para implantar políticas comerciales agresivas que erosionarían la cuota de
mercado de los OMR.
Para Aire Networks, el limitado número de conflictos resueltos en el seno del
mercado de referencia no es garantía de que los problemas detectados hasta
el momento no se vayan a exacerbar en el futuro, en un entorno en el que se
plantea la supresión del único instrumento que permitía equilibrar en cierta
medida el poder negociador de los OMR y los OMV (la existencia de una
obligación regulatoria de acceso). Para este operador, las prácticas
anticompetitivas que los operadores de red podrían desplegar en un ámbito
desregulado serían más sutiles que las mencionadas por la DTSA en el
documento sometido a consulta, lo que dificultaría su detección por la autoridad
administrativa.
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En la misma línea, AOTEC y República Móvil consideran que el análisis del
tercer criterio contenido en el informe sometido a consulta pública toma como
punto de partida la situación existente en un entorno regulado, donde la
existencia de un conjunto de obligaciones ex ante genera una serie de
condicionantes a los operadores de red que podrían no reproducirse en un
contexto de mercado no regulado.
La absorción de dos OMV tan importantes como Jazztel y Ono por los
operadores de red habría venido a mitigar aún más el limitado poder de
negociación de que disfrutaban los nuevos entrantes, lo que exacerbaría según
República Móvil el riesgo de futuros conflictos. Para este operador, el menor
atractivo del mercado mayorista de acceso y originación móvil para los
operadores de red (tal y como corroboraría la progresiva merma de ingresos
mayoristas derivados de los acuerdos de acceso) dará asimismo lugar a una
reducción de los incentivos de estos agentes a re-negociar sus contratos con
los OMV.
El resto de OMV efectúan consideraciones similares en relación con (i) la
existencia de precedentes recientes particularmente graves, que pondrían de
manifiesto la elevada probabilidad de que los OMR lleven a cabo conductas de
carácter anticompetitivo en el futuro (Euskaltel, Lebara, Pepemobile); (ii) el
riesgo real de expulsión de los nuevos entrantes del mercado en caso de que la
intervención administrativa no resulte eficaz y se ocasione un daño al mercado
(Euskaltel, Lebara, Pepemobile); (iii) la excesiva duración de los
procedimientos tramitados conforme a la Ley de Defensa de la Competencia
(Aire Networks, AOTEC, BT, Euskaltel, IOS, Lebara, Pepemobile, República
Móvil, Telecable); (iv) la indisponibilidad en la práctica de herramientas como
las medidas provisionales en un entorno ex post, dadas las dificultades
probatorias asociadas a su adopción (AOTEC, BT, Euskaltel, IOS, Lebara,
República Móvil); y (v) la mayor carga probatoria que la autoridad
administrativa debe asumir en los expedientes tramitados al amparo de las
normas de defensa de la competencia (República Móvil).
Respuesta a las alegaciones
En relación con el cumplimiento del tercer criterio, resulta innegable que desde
la perspectiva de un operador demandante de acceso, la existencia de
regulación ex ante (a la que en todo caso se superpondrá, dado su carácter
horizontal, la normativa de competencia) resultará preferible a la ausencia de
regulación (donde por consiguiente sólo el derecho de competencia será de
aplicación). Frente a la normativa de competencia, la regulación ex ante
asegura el establecimiento a priori de una serie de obligaciones regulatorias
(incluyendo en este caso la obligación de acceso y el control de precios) que
podrán ser invocadas por los OMV en sus negociaciones con los operadores
móviles de red, en el marco de un proceso tutelado por el regulador sectorial.
La preferencia de los nuevos entrantes por el mantenimiento de la regulación
ex ante no puede sin embargo convertirse en un parámetro que sirva para
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perpetuar la intervención sectorial, cuando las circunstancias de mercado no
permiten corroborar la existencia de una deficiencia persistente en el mercado
que ampare una tutela administrativa más intensa que la ya ejercida a través
de la aplicación de las normas de competencia.
En particular, factores como la diferente naturaleza de los procedimientos
tramitados conforme a la Ley de Defensa de la Competencia, o la duración de
dichos procedimientos, no pueden por sí solos justificar un tratamiento
diferenciado del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles
respecto de otros mercados, donde se ha concluido que la intervención
preventiva no resulta procedente. En el mismo sentido, la mayor o menor carga
regulatoria que exista en un mercado temporalmente sometido a regulación ex
ante no puede tampoco ser aducida –tal y como postula Telecable– para
justificar el mantenimiento de obligaciones si del análisis de mercado efectuado
se desprende que dichas medidas resultan ya innecesarias
166
.
A este respecto, no puede olvidarse que según la Recomendación de
Mercados “el objetivo del marco regulador es, entre otras cosas, reducir
progresivamente la reglamentación sectorial ex ante, a medida que se
desarrolla la competencia en los mercados y, en última instancia, que las
comunicaciones electrónicas se rijan solo por la legislación sobre competencia”
(§ 1). Igualmente, la Recomendación indica que “es probable que las
autoridades nacionales de reglamentación puedan ir comprobando
paulatinamente que hay mercados minoristas competitivos incluso en ausencia
de regulación a nivel mayorista, especialmente teniendo en cuenta las mejoras
esperadas en la innovación y la competencia” (§ 2).
Si se atiende exclusivamente a los criterios fijados en el marco regulatorio para
el análisis ex ante de mercados, puede concluirse que en el momento actual no
existen razones que justifiquen el mantenimiento de la regulación aplicable al
mercado mayorista de acceso y originación móvil (tal y como por otra parte
ocurre en el resto de Estados miembros de la UE
167
).
A estos efectos, tal y como expone el proyecto de medida, deben tomarse en
consideración los siguientes elementos:
• El limitado riesgo de que resulte necesaria una intervención administrativa
permanente, dado (i) el número de conflictos tramitados hasta la fecha; (ii) la
reducción en el número de operadores convergentes que ha experimentado
166
En relación con la imposición de obligaciones de acceso a la red móvil de determinados
operadores de red en el seno de expedientes de concentración tramitados por la Comisión
Europea, o de concursos públicos convocados en algunos Estados miembros para la atribución
de espectro, la mera existencia de dichas medidas no puede ser aducida para justificar el
mantenimiento de la regulación ex ante en el marco los procesos de definición y análisis de
mercados, dada la distinta naturaleza (y los diferentes instrumentos y objetivos) de cada uno de
los procedimientos reseñados.
167
Con la excepción de Noruega y Chipre.
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el mercado español en los últimos años, habiendo sido estos operadores los
principales dinamizadores del mercado mediante el ejercicio de los derechos
que la regulación del mercado 15 ponía a su disposición
168
; (iii) la existencia
en la actualidad así como en el horizonte temporal contemplado de un
entorno de mercado estable, donde el alcance de la obligación de acceso
está claramente delimitada, en parte gracias a la tutela administrativa
ejercida hasta la fecha.
En particular, y en línea con lo manifestado por Orange, resulta innegable
que la conflictividad en el mercado de acceso y originación en redes móviles
ha sido sustancialmente menor que la existente en otros mercados
regulados, como por ejemplo los mercados mayoristas de banda ancha
169
.
• La experiencia de la autoridad nacional de competencia en la tramitación de
expedientes relacionados con el mercado mayorista de acceso y originación
en redes móviles (y los mercados minoristas de telefonía móvil). De hecho,
algunas de las cuestiones de mayor relevancia para el desarrollo del
mercado (tales como el reconocimiento del derecho de Yoigo a hacer uso de
las posibilidades de reventa de la capacidad de itinerancia) han sido objeto
de análisis bajo el prisma de la normativa de competencia, y no de la
regulación sectorial.
• Las prerrogativas que el derecho de competencia confiere a la autoridad
administrativa para, en su caso, analizar la conformidad de prácticas de
negativa de suministro
170
o compresión de los márgenes
171
con la normativa
en materia de defensa de la competencia.
A este respecto, y en contestación a las alegaciones de ASOTEM y algunos
OMV como Aire Networks, no puede asumirse que las conductas que
potencialmente podrían desplegar los operadores de red vayan a resultar tan
complejas como para impedir su detección, teniendo en cuenta la
experiencia adquirida en los mercados de referencia tanto por la autoridad
de competencia como por la autoridad de telecomunicaciones (estando
ambas autoridades integradas en el seno de un mismo organismo) y los
instrumentos que el marco normativo pone a disposición de los operadores
entrantes para poner en conocimiento de la CNMC las conductas que
podrían resultar contrarias a la libre competencia.
168
Frente a lo observado por algunos agentes, cabe señalar que en el análisis del tercer
criterio, tanto el informe sometido a consulta pública como el presente proyecto de medida se
limitan a constatar el impacto que la disminución en el número de operadores convergentes
tiene sobre la probabilidad de que en el horizonte temporal de referencia se susciten nuevos
conflictos, sin entrar a valorar los efectos de dichos procesos sobre el desarrollo competitivo de
los mercados. El análisis de la situación de competencia actual y prospectiva se lleva a cabo al
evaluar el mercado minorista de comunicaciones móviles, así como el cumplimiento del
segundo criterio.
169
Mercados 3a, 3b y 4 de la Recomendación de Mercados.
170
Ver por ejemplo informe anual de 2007 de la autoridad italiana de competencia, disponible
en http://www.agcm.it/en/component/joomdoc/annual-reports/rel_07.pdf/download.html.
171
Ver por ejemplo Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2014, S/0391/11 Llamadas
Móviles.
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• Las prerrogativas que la Ley de Defensa de la Competencia (y el derecho
administrativo en general) confieren a la autoridad nacional de competencia
para intervenir de manera inmediata, en caso de que pueda ocasionarse un
daño irreparable al mercado. A este respecto, y en contraposición con las
alegaciones de varios OMV, cabe señalar que los requisitos exigibles
conforme al derecho de competencia para la adopción de medidas
provisionales (apariencia de buen derecho, urgencia, proporcionalidad de la
medida) son en esencia comunes a los requisitos necesarios para la
adopción de medidas cautelares en el ámbito sectorial.
En definitiva, dados estos elementos, no puede concluirse que –tal y como
señala la Recomendación de Mercados en su § 16– “los requisitos de
cumplimiento de una intervención para remediar una deficiencia persistente del
mercado [sean] muy amplios”, o que “sea indispensable una intervención
frecuente y/o en un momento preciso”. Cabe asimismo recordar que, en el
mercado de acceso y originación en redes móviles, no se ha considerado
necesario imponer obligaciones mayoristas que exigirían una mayor
supervisión regulatoria, como podrían ser la publicación de una oferta de
referencia, la separación de cuentas, o la orientación de los precios a los
costes de producción.
Por último, en relación con la manifestación de BT, según la cual las
posibilidades de intervención de la autoridad de competencia (integrada en el
seno de la CNMC) serán más reducidas una vez este organismo declare que
las condiciones del mercado mayorista de acceso y originación en redes
móviles no justifican su regulación, cabe recordar que las conclusiones a las
que la CNMC pueda llegar al efectuar un análisis de mercado conforme a la
regulación sectorial no afectan a las conclusiones que, de manera
independiente, podrá alcanzar la autoridad de competencia en la tramitación de
los expedientes que se puedan incoar
172
.
En todo caso, en el presente procedimiento la CNMC se limita a analizar la
posible existencia de condicionantes estructurales –vía la aplicación del test de
los tres criterios– que justificarían la regulación preventiva del mercado de
referencia, sin que se efectúe pronunciamiento alguno acerca de la posible
172
Ver a este respecto § 31 de las Directrices de la Comisión Europea sobre análisis del
mercado y evaluación del peso significativo en el mismo dentro del marco regulador
comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas: “[e]n la práctica, no
puede excluirse que surjan procedimientos paralelos con arreglo a la regulación ex ante y a la
legislación sobre competencia con respecto a distintos tipos de problemas en los mercados
pertinentes. Por consiguiente, las autoridades de competencia podrán efectuar sus propios
análisis del mercado e imponer las soluciones adecuadas con arreglo a la legislación sobre
competencia en paralelo con las medidas sectoriales que pueden aplicar las ANR. Pese a ello,
conviene señalar que la aplicación simultánea de estas soluciones por entidades reguladoras
distintas abordaría problemas diferentes en tales mercados. Las obligaciones ex ante
impuestas por las ANR a las empresas con PSM están al servicio de los objetivos específicos
fijados en las correspondientes Directivas, mientras que las soluciones previstas en la
legislación sobre competencia pretenden castigar los acuerdos o comportamientos abusivos
que restringen o falsean la competencia en el mercado pertinente”.
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presencia de uno o varios operadores con poder significativo de mercado
activos en el mismo o de las competencias que el regulador sectorial tiene
legalmente atribuidas en materia de acceso a recursos y/o servicios fuera de un
entorno sujeto a regulación ex ante conforme a la LGTel y su normativa de
desarrollo.
III.2.6 Otras cuestiones
Vodafone considera que –junto con la aplicación del test de los tres criterios– la
CNMC debería llevar a cabo un análisis de la existencia (o no) de una situación
de poder significativo de mercado conjunto por parte de Telefónica, Vodafone y
Orange. Según Vodafone, las circunstancias que llevaron a la declaración de
una situación de poder significativo de mercado conjunto en el año 2006 son
radicalmente distintas a las circunstancias actuales, lo que debería conducir a
un pronunciamiento explícito por parte del regulador sectorial acerca de la
ausencia en la actualidad de PSM (individual o conjunto) en el mercado de
referencia por parte de los principales operadores de red móvil, dada la
estructura del mercado y el entorno competitivo en que se desarrolla el mismo.
En la misma línea, según Telefónica, la CNMC debería poner de manifiesto de
manera expresa la inexistencia de una situación de PSM conjunto en el
mercado objeto de análisis.
ASOTEM considera que la DTSA debería suspender durante algunos meses el
procedimiento antes de proceder a la elaboración de un nuevo informe, el cual
debería tomar en mayor consideración los procesos de consolidación que se
siguen llevando a cabo en el mercado, así como sus efectos. También para
IOS, la CNMC debería postergar su análisis definitivo un mínimo de seis
meses, a fin de valorar debidamente el efecto de las consolidaciones
recientemente acaecidas (tales como la compra de Yoigo por Masmóvil), la
evolución de los precios minoristas, y las posibilidades reales de los OMV de
acceder a insumos esenciales para prestar servicios convergentes e
innovadores (como la fibra óptica o la tecnología 4G).
Por su parte, República Móvil plantea una serie de medidas accesorias en el
caso de que finalmente se proceda a la desregulación del mercado, incluyendo
la obligación de que los OMR no puedan modificar los precios o las condiciones
de acceso de sus contratos mayoristas hasta que se resuelvan los posibles
conflictos de acceso que se susciten a este respecto, y la imposición de una
obligación de comunicación de los acuerdos de acceso suscritos por los OMR,
que facilitaría la intervención de oficio de la CNMC en el caso de que resultara
necesario.
Según BT, la Resolución de la CNMC que ponga fin al procedimiento debería
clarificar que la desregulación del mercado no constituye una causa legal que
permita a los operadores móviles de red llevar a cabo una renegociación a la
baja de los contratos ya firmados con los OMV. Por su parte, para IOS, la
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Resolución que dicte la CNMC debería hacer una referencia expresa a la plena
vigencia y aplicabilidad de los actos administrativos dictados hasta la fecha por
el regulador sectorial para la interpretación y funcionamiento del mercado de
referencia, aun cuando el mismo ya no esté sometido a regulación ex ante.
De manera subsidiaria, ASOTEM y Aire Networks solicitan que la Sala de
Competencia se pronuncie expresamente sobre el expediente de referencia,
mediante la elaboración del correspondiente informe.
Respuesta a las alegaciones
En relación con la necesidad de analizar la existencia en la actualidad de PSM
en el mercado de referencia, la Recomendación de la Comisión Europea
establece de manera taxativa que “al identificar mercados distintos de los que
figuran en el anexo, las autoridades nacionales de reglamentación deberían
demostrar, y la Comisión comprobar, que se satisfacen acumulativamente los
tres criterios […]”. En los mismos términos, según el Considerando 22 de la
citada Recomendación, “las autoridades nacionales de reglamentación deben
aplicar la prueba de los tres criterios a los mercados enumerados en los anexos
de la Recomendación 2003/311/CE de la Comisión y de la Recomendación
2007/879/CE que ya no figuran en el anexo de la presente Recomendación en
caso de que estén regulados actualmente en función de las circunstancias
nacionales, con el fin de determinar si, sobre la base de tales circunstancias
nacionales, estos mercados pueden ser objeto todavía de regulación ex ante”.
El cumplimiento del test de los tres criterios es, por tanto, una condición
imprescindible, sin la cual no resulta posible proceder a la regulación ex ante
de un mercado no incluido en el Anexo de la Recomendación de Mercados de
la Comisión Europea (como es el caso del mercado 15). Dada esta
circunstancia, y puesto que –como se detalla en el presente documento– la
CNMC ha llegado a la conclusión de que el mercado 15 no es un mercado
susceptible de regulación ex ante, resulta innecesario proceder a valorar la
existencia o no de una situación de poder significativo de mercado en los
mercados de referencia (tal y como propugnan Vodafone y Telefónica
173
).
De hecho, este cauce procedimental (análisis del test de los tres criterios sin
necesidad de valorar adicionalmente la existencia o no de PSM en el caso de
que no se cumpla el referido test) ha sido seguido tradicionalmente por el
173
En la misma línea, ver la decisión de la autoridad nacional de reglamentación eslovena,
resumida en la carta de comentarios de la Comisión Europea de 30 de agosto de 2012
referente al asunto SI/2012/1360, Access and call origination on public mobile telephone
networks in Slovenia.
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regulador sectorial cuando se ha procedido a desregular un mercado
previamente sometido a regulación ex ante
174
.
En relación con las alegaciones de ASOTEM e IOS, relativas a la posible
suspensión del procedimiento a fin de evaluar el impacto de los procedimientos
de concentración más recientes o aún en curso, así como la evolución de los
diferentes parámetros del mercado una vez Ono y Jazztel han quedado
plenamente integrados en la estructura corporativa de Vodafone y Orange, en
opinión de la CNMC no existe ninguna razón que justifique postergar en el
tiempo el presente análisis. En particular, tanto en el informe de la DTSA
sometido a consulta como en el actual proyecto de medida se lleva a cabo un
análisis prospectivo del mercado de referencia, en virtud del cual puede
concluirse que la evolución esperada del mercado a medio plazo no justifica el
mantenimiento de la regulación actualmente existente.
En relación con las medidas regulatorias accesorias planteadas por República
Móvil, según dispone el artículo 13.5 de la LGTel, “en los mercados en los que
se constate la existencia de competencia efectiva, la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia suprimirá las obligaciones específicas que, en su
caso, tuvieran impuestas los operadores por haber sido declarados con poder
significativo en dichos mercados”. Una vez analizado el mercado mayorista de
acceso y originación en redes móviles, y dado que como resultado de dicho
análisis se ha llegado a la conclusión de que el mismo no es susceptible de
regulación ex ante, no cabe imponer ningún tipo de obligación regulatoria.
Respecto a la vigencia y aplicabilidad de las Resoluciones dictadas hasta la
fecha por la CNMC en este ámbito, y la posible renegociación de los contratos
en vigor una vez se levanten las obligaciones existentes, cabe señalar que
deberá estarse a las disposiciones generales del ordenamiento jurídico,
conforme a las cuales los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
derecho administrativo se presumen válidos y surten efectos desde la fecha en
que se dictan
175
, y las obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de
ley entre las partes contratantes, y deben cumplirse al tenor de los mismos
176
.
Los posibles efectos de la desregulación del mercado aquí propuesta sobre la
invocabilidad de dichos principios es una cuestión que trasciende del presente
procedimiento, y que deberá ser objeto de análisis caso por caso.
174
Ver por ejemplo Resolución de 2 de julio de 2009 por la que se aprueba la definición y el
análisis de los mercados de segmentos troncales de líneas arrendadas al por mayor;
Resolución de 1 de octubre de 2009 por la que se aprueba la revisión del mercado de los
servicios de tránsito en la red pública de telefonía fija; Resolución de 12 de diciembre de 2008
por la que se aprueba la revisión de los mercados minoristas de tráfico telefónico disponibles al
público prestados desde una ubicación fija.
175
Artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas.
176
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Por último, en el plano procedimental, cabe señalar que el presente proyecto
de medida ha sido objeto de valoración e informe por la Sala de Competencia
con carácter previo a su aprobación, tal y como prevén el artículo 21.2.a) de la
Ley CNMC y el artículo 14.2 del Estatuto Orgánico de la CNMC.
