STS, 13 de Junio de 2006

D. Luis Manuel, Secretario General de la Unión Regional de "Comisiones Obreras Canarias", interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife el recurso contencioso-administrativo número 953/1998 contra el artículo 3, apartados 1.j) y 2.j), del Decreto 60/1998, de 28 de abril, de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas , que regula la designación de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias de los puertos de interés general en la Comunidad Autónoma de Canarias.

En su escrito de demanda, de 7 de septiembre de 1998, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se estime el presente recurso contencioso-administrativo y anule el Decreto 60/1998, de 28 de abril, en su artículo 3, apartados 1 y 2.j ), y sustituya en los mismos el término de Organizaciones Sindicales más relevantes por el de Organizaciones Sindicales más representativas, previsto en la Ley Orgánica de Libertad Sindical en los artículos 6 y 7 , condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esa declaración".

El Director General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias contestó a la demanda por escrito de 6 de octubre de 1998, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, la desestimación del recurso interpuesto".

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia con fecha 22 de enero de 2001 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que sin apreciar causa de inadmisión debemos estimar el presente recurso anulando el acto recurrido en el punto controvertido, por ser contrario a derecho. Sin costas".

Con fecha 17 de octubre de 2003 el Gobierno de Canarias interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 8221/2003 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción del artículo 40 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre , de Puertos del Estado y de la Marina Mercante".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción del artículo 6.3.a) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical ".

No se ha personado parte recurrida.

Por providencia de 1 de febrero de 2006 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 30 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife con fecha 22 de enero de 2001, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Secretario General de la Unión Regional de "Comisiones Obreras Canarias" y anuló el artículo 3, apartados 1.j) y 2.j), del Decreto 60/1998, de 28 de abril , de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas, que regula la designación de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias de los puertos de interés general en la Comunidad Autónoma de Canarias.

Los apartados del artículo 3 ("Composición de los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias de Canarias") que fueron anulados disponían lo siguiente:

"1. El Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas estará integrado por veinticinco miembros, con la siguiente composición: [...] j) Dos Vocales representantes de las Organizaciones Sindicales más relevantes en el ámbito de la Autoridad Portuaria de Las Palmas.

2. El Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife estará integrado por veinticinco miembros, con la siguiente composición: [...] j) Dos Vocales representantes de las Organizaciones Sindicales más relevantes en el ámbito de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife".

La sentencia de instancia expuso en estos términos las razones determinantes del fallo:

"[...] En cuanto al fondo, toda la cuestión litigiosa se concreta en si al referirse a una organización sindical puede aplicarse el concepto de relevante o por el contrario debe serlo el de más representativa. Según la administración recurrida, el Decreto impugnado lo único que hace es ajustarse a lo establecido al respecto en la Ley de Puertos de 1997 , que supuso una modificación a la Ley de 1992 en la que sí se hablaba de sindicatos más representativos. Pues bien tras el examen del objeto del presente recurso, es evidente que la interpretación dada por la administración es de rechazar. En efecto el realizar una labor hermenéutica obliga a operar con diversos y tradicionales criterios que deben de conducir a una adecuada interpretación.

Efectivamente tal como sostiene la parte actora, es un concepto nuevo el hablar de sindicatos más relevantes. Y a pesar de que el artículo 40 de la Ley de Puertos de 1997 , pudiera inducir a ello, no es posible extraer la consecuencia que después la Consejería plasmó en el Decreto impugnado.

[...] El citado artículo 40 habla de '. . . organizaciones empresariales y sindicales y sectores económicos relevantes en el ámbito portuario . . .'. Pero puestos a expresar y fijar cual es un sindicato relevante en un plano conceptual no encontraríamos la respuesta, si no la relacionamos con el concepto jurídico de sindicato que nos dan los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical , que lo configura bajo la denominación de más representativos, desarrollando después tal carácter. Y es por ello que no pueda decirse que al no figurar en la Ley del 97 , lo de más representativo signifique una sustitución por más relevante. Porque de ser así tampoco la administración puede concretar las bases y requisitos que deben de darse para considerar a una representación sindical más relevante que otra. Por último tampoco es de aceptar la justificación que se da de la posibilidad de que en el sector portuario no existan centrales sindicales que tengan implantación en él; porque sería difícil designar entonces a un representante sindical si los más representativos carecen de esa implantación, porque entonces no podría aplicarse el concepto de más relevante, sino el de designarse y nombrarse a la única representación sindical existente. Motivos por los cuales debe estimarse el presente recurso, debiendo sustituirse la expresión más relevante de que habla el Decreto recurrido por las representaciones sindicales más representativas, siendo esta la interpretación adecuada de la Ley de Puertos de 1997 , que es la Vigente."

El Gobierno de Canarias, disconforme con la sentencia, la impugna en casación aduciendo como primer motivo la infracción del artículo 40 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre , de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. A su juicio, la interpretación que de dicho precepto hace el tribunal de instancia es errónea desde los puntos de vista literal, histórico y finalista.

El motivo debe ser estimado. En primer lugar, el contraste entre el texto del reglamento y el de la Ley que desarrolla, analizado a la luz de la modificación sufrida por esta última, conduce a mantener la validez del Decreto autonómico pues responde a una modificación legislativa que de modo expreso suprimió la expresión "más representativas" al referirse a las centrales sindicales presentes en el órgano de administración portuario, expresión que, sin embargo, la Sala de instancia impone como contenido necesario al Gobierno de Canarias.

El artículo 40 de la Ley 27/1992 en su versión originaria disponía que "el Consejo de Administración está integrado por el Presidente de la Entidad, que lo será del Consejo, un Vicepresidente, el Director Técnico y un mínimo de diez y un máximo de veinte Vocales, nombrados por el Consejo Rector de Puertos del Estado. En todo caso, se garantizará al menos la presencia de un representante de la Comunidad Autónoma y otro del conjunto de los Ayuntamientos en los que se sitúa la zona de servicio del puerto, de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, de las organizaciones empresariales y de las centrales sindicales más representativas, a propuesta de las respectivas instituciones y organismos, debiendo quedar asegurada la mayoría absoluta de los representantes elegidos libremente por el Consejo Rector de Puertos del Estado."

La modificación que de dicho artículo hizo la Ley 62/1997, de 26 diciembre , suprimió la mención a la mayor representatividad de las organizaciones empresariales y de las centrales sindicales. Tras la reforma, el artículo 40 de la Ley 27/1992 dispone que "el 24 por 100 del total de los miembros del Consejo serán designados en representación de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, organizaciones empresariales y sindicales y sectores económicos relevantes en el ámbito portuario."

En el curso del debate parlamentario, concretamente en la Comisión de Infraestructuras del Congreso de los Diputados, respecto del artículo 40 del proyecto ("quizá al que todos los grupos parlamentarios han dirigido fundamentalmente su atención y al que se ha presentado un número más importante de enmiendas") se rechazó una referida a la participación sindical que reivindicaba el mantenimiento de la antigua dicción, esto es, el de incorporar al consejo de administración a las centrales más representativas. Al explicar el rechazo de dicha enmienda el representante del grupo mayoritario afirmó que "[...] nosotros creemos que la redacción del artículo 40 es lo suficientemente amplia, sin prejuzgar cuotas ni mandatos especiales, para que quienes se tengan que poner de acuerdo lo hagan y, efectivamente, en el seno de los consejos de administración esté la representación sindical más adecuada y circunscrita a la autoridad portuaria de que se trate" (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados número 274 de 04/09/1997, página 7913).

Así pues, el precepto reglamentario impugnado coincide con la Ley que desarrolla en cuanto utiliza el adjetivo "relevantes" (que pudiera entenderse aplicable a los "sectores económicos" dentro del párrafo correspondiente de la Ley en su nueva redacción, lo que no excluye su aplicación también al resto de entidades en él comprendidas) y en cuanto omite el adjetivo "más representativas", uno y otro referidos a las centrales sindicales, por lo que mal puede ser anulado. El Decreto se atempera a la nueva redacción de la Ley por él desarrollada siguiendo sus pautas: si algún elemento de antijuridicidad hubiera sería no ya del texto reglamentario sino del propio texto legal cuya redacción reitera el titular de la potestad reglamentaria.

En este mismo sentido -Decreto que repite el contenido de la Ley habilitante- y en relación con otra norma referida a la participación institucional de las centrales sindicales, en las recientes sentencias de esta Sala de 16 y 18 de mayo de 2006 (recursos número 62/2004 y 59/2004 ) rechazamos la impugnación de un determinado precepto del Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero que aprobó el Reglamento que desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de septiembre , reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, precisamente porque reiteraba la dicción legal. En concreto, impugnado el inciso "dos representantes por cada uno de los dos sindicatos [...] que tengan mayor implantación" del artículo 7.2 de aquel Real Decreto , rechazamos que dichos términos hubieran de anularse y sustituirse por el de sindicatos más representativos.

En el correspondiente fundamento de derecho de aquellas sentencias afirmamos a este respecto lo siguiente:

"Las alegaciones que la parte recurrente hace sobre que se sustituya el término mayor implantación por el de mayor representatividad, deben rechazarse, de una parte, porque en el suplico del escrito de demanda no se hace alegación o petición alguna sobre ello, lo que ya seria suficiente para desestimarla, y de otra, prioritariamente porque es la Ley 28/2003 de 9 de septiembre la que en su articulo 8 , expresamente refiere el término mayor implantación. Realidad esta que excluye la posibilidad de alterar ese termino por la vía de la impugnación del Real Decreto 337/2004 de 27 de febrero que lo recoge. No debe olvidarse que esta Sala ha de partir de los términos expresados por la Ley, y solo tiene respecto de ella la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad en los casos que proceda, respetando mientras tanto la letra de la Ley. Y lo que se impugna en el presente recurso es el Real Decreto 337/2004 , no la Ley 28/2003 , que es la que refiere el termino mayor implantación, máxime cuando sobre ella, ni siquiera se ha suscitado cuestión de inconstitucionalidad."

La conclusión resultante es que no existe objeción alguna para que, también en este caso, el Decreto autonómico de desarrollo se limite a transcribir la nueva expresión legal omitiendo lo que la propia Ley 27/1992 omite, repetición que no puede determinar la nulidad del texto reglamentario. Las mayores o menores dificultades hermenéuticas del calificativo "más relevante", no bastan, insistimos, para justificar la sanción de nulidad del reglamento ni autorizan al tribunal de instancia a imponer al Gobierno de Canarias, como hace en el párrafo último del fundamento jurídico tercero de la sentencia, la obligación de "sustituir" aquella expresión por otra precisa y determinada. Exigencia esta última dudosamente conforme, por lo demás, con el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional a cuyo tenor "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen".

Dicho esto, inmediatamente hemos de añadir que la dicción empleada en aquel artículo del Decreto autonómico es susceptible de la interpretación que auspicia la Sala de instancia: el precepto reglamentario aprobado en desarrollo de la Ley 27/1992 puede entenderse en el sentido de que las "centrales sindicales más relevantes" serán precisamente las más representativas, sin perjuicio de que dicha representatividad se pueda, a su vez, afirmar o bien en términos generales o bien en términos más restringidos (a nivel autonómico), dentro de un determinado ámbito sectorial. Semejante interpretación es legítima e incluso podría verse reforzada por el hecho de que la exposición de motivos de la Ley 62/1997 , en términos quizá no muy acordes con el articulado ulterior, siempre prevalente, afirme que el Consejo de Administración debe contar con la presencia "[...] de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y de los sectores económicos relevantes relacionados con el tráfico portuario." Todo lo cual si, por un lado, refuerza la compatibilidad del precepto con la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto , de Libertad Sindical, cuestión a la que seguidamente nos referiremos, por otro lado corrobora la improcedencia de la declaración de nulidad efectuada por el tribunal de instancia, pues no resulta procedente invalidar una disposición reglamentaria cuya interpretación permite declararla compatible con las normas legales de superior rango.

La estimación del primer motivo de casación hace innecesario el análisis del segundo. Y, una vez puestos en la situación procesal prevista en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo entablado contra el Decreto a la luz de cuanto se ha dejado expuesto.

La conclusión anterior no implica desconocer, según ya hemos anticipado, las exigencias derivadas de los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto , de Libertad Sindical, invocados como fundamento de la demanda y citados en la sentencia de instancia. Ciertamente la mayor representatividad reconocida a determinados sindicatos les confiere una singular posición jurídica a efectos de participación institucional. A tenor del artículo 6 de la citada Ley Orgánica aquéllos ostentarán la representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma "que la tengan prevista". Pero ello no significa que la norma autonómica no pudiera posibilitar la presencia en un organismo cuya regulación le compete de otras organizaciones sindicales que, aun no teniendo la consideración general de más representativas, hayan obtenido en el ámbito territorial de Canarias y dentro del funcional específico del sector, un determinado porcentaje de delegados de personal y miembros de comités de empresa.

Las pautas que a tales efectos proporciona la jurisprudencia constitucional pueden resumirse en los siguientes términos, tomados de la sentencia constitucional 147/2001 :

1. De un lado, el reconocimiento de que las Administraciones públicas no deben interferir en la actividad de las organizaciones sindicales, alterar con su intervención la libertad e igualdad en el ejercicio de la actividad sindical o discriminar a algún sindicato de modo arbitrario o irrazonable, debiendo valorarse la proporcionalidad de una medida en directa relación con la pérdida de posibilidades de acción de los sindicatos no protegidos por ella.

2. Por otro lado. el principio de igualdad entre organizaciones sindicales hace aconsejable la interpretación conjunta de los artículos 14 y 28.1 de la Constitución cuando la desigualdad de trato incide sobre el ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical. Principio de igualdad de trato, connatural a un sistema de libertad y pluralidad sindical, compatible, sin embargo, con "un trato desigual a los sindicatos que no vulnera el art. 14 CE cuando está basado en el criterio de la mayor representatividad" motivado, entre otras razones, porque "la promoción del hecho sindical y la eficaz y efectiva defensa y promoción de los intereses de los trabajadores (art. 7 CE ), finalidades también necesitadas de atención, pueden malograrse por una excesiva atomización sindical". Pero las diferencias de trato entre los sindicatos, en el marco de un problema de límites, "tienen, no obstante, que cumplir con los requisitos de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad".

3. Sentado que el concepto de mayor representatividad es "un criterio objetivo y, por ello, constitucionalmente válido [...] ello no significa que cualquier regulación apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima ( SSTC 9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero ), pues ha de reunir, además, los restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que tan sólo gozan los sindicatos más representativos".

4. En fin, "la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con ellos ( SSTC 9/1986, de 21 de enero, F. 3, y 7/1990, de 18 de enero, F. 2 ). De ahí, por ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre ). De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine en cada caso la finalidad de la norma o de la representación institucional (como ocurrió en las SSTC 7/1990, de 18 de enero, 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de noviembre )."

A la luz de estas consideraciones, y habida cuenta de que en este caso la participación institucional se produce en un consejo de administración que ha de atender a los intereses específicos de la autoridad portuaria, para él prevalentes sobre los particulares de los sindicatos y organizaciones patronales, puede ciertamente tenerse en cuenta el grado de mayor representatividad de las centrales sindicales para integrar el Consejo de Administración. Hemos de recordar, siguiendo la tesis sentada en las sentencias de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2001 y 10 de junio de 2003 , que la participación institucional se configura en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical en función de la mayor representatividad de los sindicatos, tomando en consideración a éstos "[...] como representantes de los intereses generales de los trabajadores en un ámbito territorial con determinada significación política [...] y no como representante de los intereses específicos de los trabajadores de un sector o empresa. El propio término institucional pone de relieve que la participación se produce en el marco de la Administración como poder público; no en su consideración de empleador".

En definitiva, sólo a la vista de la concreta decisión que asigne en cada autoridad portuaria los puestos del Consejo de Administración reservados a las centrales sindicales podrá juzgarse si en cada caso se han vulnerado o no los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical , en relación con los artículos 28 y 14 de la Constitución . El juego entre la exclusividad o la preferencia de las centrales sindicales más representativas a nivel general sobre otras con implantación en el sector específico, a los efectos de la participación en las referidas autoridades portuarias, requerirá un análisis pormenorizado de las circunstancias concurrentes que no es posible en el marco de este recurso, dirigido exclusivamente contra la abstracta norma reglamentaria. La omisión en ésta de la expresión "más representativas", omisión que ha de ser interpretada en el sentido antes expresado, no vicia de nulidad al Decreto impugnado.

En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 8221/2003 interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la sentencia dictada con fecha 22 de enero de 2001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife en el recurso número 953 de 1998 , que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 953/1998 interpuesto por D. Luis Manuel, Secretario General de la Unión Regional de "Comisiones Obreras Canarias", contra el artículo 3, apartados 1.j) y 2.j), del Decreto 60/1998, de 28 de abril, de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas , que regula la designación de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias de los puertos de interés general en la Comunidad Autónoma de Canarias.

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.