Intervención administrativa mediante Real Decreto que regule determinados aspectos del ámbito cinematográfico. Libertad de empresa
| Autor | Lamana Palacios, Javier |
| Páginas | 32-57 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 20 de mayo de 2005 (ref.: A. G. Cultura 5/05). Ponente: Javier Lamana Palacios.
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1. Con fecha 4 de marzo de 2005, el Director General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (en adelante, ICAA) solicitó de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Cultura la emisión de informe jurídico en relación con las siguientes cuestiones:
1. En el caso de relaciones comerciales entre empresas distribuidoras y exhibidoras cinematográficas, existe una polémica desde hace muchos años relativa a las condiciones económicas que se establecen al contratar películas para su exhibición en Salas.
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Las condiciones de contratación generalmente son impuestas por las distribuidoras, fijando para ellas un porcentaje de la recaudación que obtiene la Sala. Dicho porcentaje varía según el tipo de películas, y en función del número de semanas que una película dura en cartel. La cifra que fija la distribuidora, en general debe ser aceptada por la empresa distribuidora, si posteriormente desea continuar la relación comercial con aquélla.
En muchas ocasiones, la empresa exhibidora considera abusivos los porcentajes aplicados, y por ello la Federación de Exhibidores solicita del ICAA, una intervención directa en este tema, pidiendo que sea este Organismo quien fije los máximos y mínimos que deben aplicarse, en función de determinados criterios.
Hasta la fecha el ICAA no ha entrado en dicha cuestión, por entender que se trata de relaciones privadas en las que los acuerdos deben ser adoptados por las partes contratantes exclusivamente.
No obstante, dada la polémica que no acaba de solventarse privadamente, se solicita informa respecto a si es procedente que la Administración regule, mediante una Disposición (Real Decreto u otra de rango menor) las relaciones comerciales entre los Sectores, fijando máximos y mínimos.
2. En el caso de la distribución de películas de gran impacto, actualmente su trayecto comercial es muy corto en el tiempo, pues salen al Mercado con un elevadísimo número de copias que se distribuyen simultáneamente en innumerables Salas de exhibición, copando de esta forma tantas salas, que prácticamente imposibilita a películas de menor calado introducirse en el mercado de salas de exhibición.
Dado que esta situación pone en peligro la comercialización de estas últimas, que son generalmente las películas europeas y españolas, se solicita informe relativo a si la Administración puede regular, mediante una Disposición (Real Decreto u otro rango) este sistema de distribución limitado el número de copias que pueden comercializarse simultáneamente de cada película.
3. En el caso de películas producidas por empresas productoras creadas por empresas multinacionales (Warner, Columbia, etc.), se señala que dichas empresas productoras, al cumplir los requisitos que marca la legislación cinematográfica, al considerarse empresas españolas instaladas en España e inscritas en el Registro Mercantil y con sus obligaciones fiscales pagadas en España, pueden acceder a las ayudas y subvenciones del ICAA como cualquier productora española.
Dado que el potencial económico de estas empresas es muy superior al de las productoras medias netamente españolas, pueden producir una competencia muy fuerte respecto a éstas.
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Por ello, se solicita informe en relación a si desde la Administración se puede regular (Real Decreto o la norma que sea procedente) esta situación, limitando a estas empresas su acceso a las subvenciones, al tener un capital social, o unas personas en el Consejo de Administración, o un accionariado en la empresa, etc., con mayoría de nacionalidad extranjera.
Ruego se emita el informe a la mayor brevedad, a fin de poder dar respuesta adecuada a demandas del Sector y poder tomar las decisiones oportunas por parte de este Organismo
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2. Con fecha 1 de abril de 2005, se recibió en esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado la consulta remitida por la Abogada del Estado-Jefe en el Ministerio de Cultura, en los siguientes términos:
Se ha recibido en esta Abogacía del Estado, petición de informe por parte del ICAA, acerca de diversas cuestiones relacionadas con las empresas dedicadas a la distribución y exhibición de películas cinematográficas.
Teniendo en cuenta que se trataría de una intervención en las relaciones comerciales entre particulares, así como la trascendencia mediática de todos los asuntos relacionados con el cine, se eleva consulta a esa Subdirección General, de conformidad con la Instrucción 2/2003
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La consulta se acompaña de un escrito fechado el 29 de marzo de 2005, que la Abogacía del Estado consultante denomina «Breve nota introductoria», en el que señala lo siguiente:
Haciendo una primera y breve reflexión, debemos decir:
La Ley 15/2001, de 9 de julio, de Fomento y Promoción de la Cinematografía, establece, en su art. 8: [...]
Entiendo que las medidas intervencionistas que se está estudiando adoptar, por el ICAA, no tendrían cabida en esta regulación.
Surgen serias dudas de si estas medidas serían compatibles con la normativa comunitaria sobre mercado interior (competencia).
Sin embargo, parece que hay países de la Unión Europea que han adoptado medidas similares (Francia).
La cuestión formal, a la vez sustantiva, es la del rango normativo que permitiera adoptar las medidas intervencionistas, propuestas por el ICAA.
Entiendo que debe ser una norma con rango de Ley, por varias razones, por suponer una restricción de la libertad de contratación entre particulares (afecta al Derecho de la contratación, al propio Código Civil), afectaría a las disposiciones de la Ley 15/2001 de Cinematografía que hemos citado, e incluso a la propia Ley General de Subvenciones, Ley 38/2003, al limitar el acceso a las mismas, a determinadasPage 35 empresas, que teniendo, en principio, una situación jurídica que legitimaría su concesión, serían excluidas, lo que afectaría a los principios generales de la Ley citada [art. 8.a)]
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I. Tal y como se ha expuesto en los Antecedentes del presente dictamen, con fecha 4 de marzo de 2005 el Director General del ICAA solicitó de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Cultura la emisión de informe referente a diversas cuestiones jurídicas relacionadas con la actividad de las empresas dedicadas a la producción, distribución y exhibición de obras cinematográficas.
Dichas cuestiones pueden sintetizarse de la forma siguiente:
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En primer lugar, y ante las reiteradas protestas de las empresas exhibidoras de obras cinematográficas, que entienden que las empresas distribuidoras, al establecer las condiciones económicas de sus relaciones comerciales, les exigen el abono de unos porcentajes abusivos sobre el importe de las recaudaciones obtenidas por la exhibición de las citadas obras, se consulta acerca de la procedencia de establecer, mediante Real Decreto u otra disposición de menor rango, unos límites máximos y mínimos a esos porcentajes.
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En segundo término, se plantea la posibilidad de limitar, mediante Real Decreto u otra disposición, el número de copias de cada obra cinematográfica que las empresas distribuidoras puedan comercializar simultáneamente, a fin de evitar que en el caso de las obras denominadas «de gran impacto», de las que se distribuye un elevado número de copias de forma simultánea, se dificulte la exhibición en las salas de otras obras cinematográficas de menor calado (generalmente, las españolas y europeas).
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Finalmente, se consulta acerca de la posibilidad de limitar, mediante Real Decreto o la norma que sea procedente, el acceso a las ayudas y subvenciones del ICAA a las empresas productoras que, aun teniendo la condición de empresas españolas (y, por tanto, cumpliendo los requisitos exigidos por la legislación vigente), hayan sido creadas por empresas multinacionales y dispongan de un potencial económico muy superior al de las empresas productoras que denomina «netamente españolas», en consideración a criterios como pueden ser la nacionalidad de los titulares de su capital social o la de sus administradores.
Por razones sistemáticas, se procederá, en primer lugar, a analizar conjuntamente las dos primeras consultas planteadas por el Director General del ICAA, dado que, tal y como a continuación se expondrá, existe cierta conexión entre las cuestiones jurídicas suscitadas en ambas, pasando posteriormente al examen de la tercera de las consultas formuladas.
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II. Como ha quedado expuesto, las dos primeras consultas formuladas por el Director General del ICAA se refieren a la posibilidad de establecer, mediante Real Decreto u otra disposición (en el caso de la primera consulta, se hace expresa alusión a una disposición «de rango menor» al Real Decreto, mientras que en el de la segunda simplemente se alude a una disposición «de otro rango»), determinadas medidas de intervención que supondrían, evidentemente, la imposición de ciertas limitaciones a la libertad de adopción de acuerdos entre las empresas que desarrollan su actividad en el sector de la distribución y la exhibición de obras cinematográficas, o a la libertad de adopción de decisiones unilaterales por algunas de esas empresas. Dichas limitaciones afectarían:
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En el primero de los supuestos consultados, a la libre fijación, por acuerdo de las empresas distribuidoras y exhibidoras, tras la oportuna negociación comercial y de acuerdo con las leyes del mercado, de los porcentajes sobre el importe de las recaudaciones obtenidas por la exhibición de las obras cinematográficas que las segundas deben abonar a las primeras en contraprestación por la cesión de los correspondientes derechos de explotación de aquellas obras.
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En el segundo caso, a la libre determinación, por parte de las empresas distribuidoras, del número de copias de cada obra...
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