STS, 9 de Abril de 2003

La Sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: «FALLAMOS: PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Alarma Uno, S.L. contra la Resolución de la Dirección General de la Policía, dictada por delegación del Ministro del Interior de fecha 2 de Diciembre de 1.996, que dispone la cancelación de la inscripción en el Registro de Empresas de Seguridad, de la recurrente "Alarma Uno, S.L.". La cual declaramos ajustada a Derecho. SEGUNDO.- Desestimar el resto de las pretensiones de la actora. Sin imposición de costas.»

Notificada la anterior sentencia por la representación procesal de Alarma Uno, S.L. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 8ª) preparando recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 12 de noviembre de 1998 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente formuló escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "dicte sentencia casando la recurrida y pronuncie otra de conformidad a la suplica del escrito de demanda".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que en plazo de treinta días formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al mismo, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente."

Conclusas las actuaciones, por providencia de 2 de septiembre de 2.002 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 3 de abril de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

En el presente recurso se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 8ª) de la Audiencia Nacional de 29 de septiembre de 1.998 que resuelve, desestimándolo, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Emilia en nombre y representación de Alarma Uno, S.L. contra resolución del Director General de la Policía de 2 de diciembre de 1.996, dictada por delegación del Ministro del Interior, que canceló la inscripción número 1.840 de la empresa Alarma Uno S.L. en el Registro de Empresas de Seguridad, por no haberse efectuado su adaptación a los requisitos establecidos en el Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2.364/1.994, de 9 de diciembre.

En el presente recurso de casación se articulan dos motivos distintos al amparo de los apartados 3 y 4 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional anterior, entonces vigente por razones temporales, en los que, en síntesis, se aduce respectivamente que la sentencia impugnada ha quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en tanto que, en el segundo motivo, se afirma que igualmente se ha cometido infracción de una pluralidad de preceptos de nuestro ordenamiento jurídico, tanto constitucional como legal, lo que, en opinión de la recurrente, impone la estimación del recurso formalizado.

Las cuestiones planteadas en el presente recurso han sido ya contempladas y resueltas por esta Sala en función de argumentos jurídicos semejantes por medio de varias sentencias, de entre las que podemos destacar la de 24 de mayo de 2.002 (recurso 463/98), 27 de junio de 2.002 (recurso 857/98) y 15 de octubre de 2.002 (recurso 5.360/98), por lo que resulta obligado, en aras del principio de unidad de doctrina y seguridad jurídica e incluso del de igualdad, el seguimiento de los criterios que en las citadas resoluciones hemos mantenido, bien sea reproduciendo o resumiendo las consideraciones jurídicas expuestas en aquellas sentencias.

En el primer motivo de casación la parte actora invoca la infracción de los artículos 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción, 24.1 y 120.3 de la Constitución, 359 y 372.3 de la Ley de Enjuiciamiento y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, basando las infracciones que alega en el hecho de que, en su opinión, la motivación jurídica de la sentencia es insuficiente ya que, entiende, sólo contiene consideraciones generales, debiendo manifestar al respecto, en primer lugar, que existe una clara discordancia entre tal argumentación y los preceptos invocados, a excepción de los artículos 120.3 y 24 de la Constitución, ya que la recurrente lo que viene a sostener es que la sentencia recurrida incide en falta de motivación por cuanto no razona sobre los interrogantes que la recurrente recoge en el escrito del recurso y que no constituyen en modo alguno una pretensión o una cuestión planteada en el litigio sino, en todo caso, simples intentos de argumentación carentes de desarrollo, ya que en ningún momento se razona por la recurrente sobre el porqué de los interrogantes que plantea, en tanto que los artículos 48, 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se refieren a la exigencia de congruencia entre las pretensiones y el fallo y de éste con los razonamientos de la sentencia y en tanto que el artículo 372.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, derogado por el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que son incompatibles, se refiere a la forma de las sentencias, cuestiones todas ellas perfectamente diferenciadas del deber de motivar la sentencia a que se refiere el artículo 120.3 de la Constitución, siendo ésta la única cuestión a que se ciñe la argumentación del motivo examinado, que también afectaría al artículo 24.1 de la Constitución, caso de estar ante una sentencia no fundada en derecho, ya que este precepto se refiere al derecho a la tutela judicial entendida como el derecho de acceso a la Jurisdicción y a la ejecución de las resoluciones judiciales, así como el de obtener una resolución fundada en derecho.

El motivo debe ser rechazado en cuanto se refiere a los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de la Jurisdicción y Ley Orgánica del Poder Judicial invocados y también en lo que atañe a las normas constitucionales que se invocan.

En cuanto a los primeros por cuanto la congruencia y la forma de las sentencias son cuestiones ajenas y distintas a la motivación, a cuya falta o insuficiencia anuda la recurrente el vicio que imputa a la sentencia de instancia.

En cuanto a la falta de motivación entendemos que la sentencia recurrida contiene motivación suficiente por cuanto en su fundamento de derecho segundo rechaza el planteamiento del recurrente acerca de la vulneración del principio de libertad en la circulación de los servicios, puesto que el artículo 3 del Reglamento de Seguridad Privada no limita tal libertad y posibilidad de ejercerla en cada uno de los ámbitos territoriales estatal o autonómico para el que se inscriban en el Registro ya que el empresario puede elegir prestar sus servicios en cualquiera de los ámbitos indicados, sin perjuicio de que, al elegir un ámbito de actuación y autorizado para ello, deba limitarse al contenido de tal autorización lo cual no es contrario a derecho.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, que el recurrente parcialmente recoge, se contienen argumentos suficientes del porqué la prestación del servicio de seguridad constituye una actividad sujeta a control administrativo, razón que se concreta en cuanto integra un servicio complementario del servicio público de seguridad que constituye una competencia esencial del Estado ya que los requisitos establecidos reglamentariamente no hacen sino desarrollar lo dispuesto en la Ley de Seguridad Privada, precisando además que el reglamento ejecutivo, recogiendo doctrina de este Tribunal, y como complemento indispensable de la Ley puede explicitar reglas que en la Ley están simplemente enunciadas y puede aclarar conceptos de la Ley que sean imprecisos yendo, por tanto, más allá de un mero ejecutor de la Ley con la sola condición de que el comportamiento de la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria sea acorde con la Constitución y el resto del Ordenamiento Jurídico.

La motivación que dejamos expuesta, con la que el recurrente puede o no estar de acuerdo, en modo alguno permite afirmar que la sentencia de instancia no responde a las exigencias mínimas de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución encontrándose suficientemente motivada.

En el motivo segundo, la empresa recurrente en casación y al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción denuncia infracción de una serie de preceptos del ordenamiento jurídico, tanto constitucionales como legales, aludiendo en primer término a la vulneración de la posibilidad del desarrollo de la actividad en cualquier parte y zona del territorio nacional entendiendo que los artículos 3, 5, 6 y 7 del Reglamento impugnado indirectamente suponen una violación de lo dispuesto en los artículos 9.2, 14, 38 y 139 de la Constitución, afirmando a continuación que se produce igualmente una vulneración de lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución en relación con la regulación del objeto social, así como infracción de la Ley de la Seguridad Privada y 38 de la Constitución con relación al capital exigido a las pequeñas y medianas empresas y del artículo 38 de la Constitución al infringir el principio de libertad contractual laboral así como el de libre competencia, entendiendo que la inclusión en la plantilla en determinadas circunstancias de un ingeniero técnico resulta desproporcionada. Por último se refiere el recurrente a la exigencia del seguro previsto en el Reglamento entendiendo que con ello se vulnera el artículo 38 de la Constitución de nuevo, así como los artículos 33, 35, 37 y 39 de la Ley de Seguridad Privada al establecer una garantía del cobro de sanciones.

La prestación de los servicios de seguridad por empresas privadas y su regulación, como se afirma en la sentencia recurrida, forma parte del núcleo esencial de la competencia en materia de seguridad pública, atribuida constitucionalmente al Estado, por lo que resulta plenamente justificado que éste pueda establecer cuantas cautelas juzgue convenientes a los fines de la trascendental función a realizar por dichas empresas.

Tal argumento de la sentencia tiene su fundamento en la exposición de motivos de la Ley 23/1.992 en la que se hace referencia a la razón de ser de los controles e intervenciones administrativas que condicionan el ejercicio de las actividades de seguridad por los particulares y que damos por reproducido.

La recurrente sin embargo no razona adecuadamente acerca de la razón por la cual los controles e intervenciones establecidos reglamentariamente resultan en su opinión absurdos y desproporcionados, ni cuál sea la razón que permite afirmar que afecta al principio de igualdad y libre circulación de personas y bienes, o por qué ocasionan la fragmentación del mercado, ni tampoco por qué afecta al contenido esencial del derecho a la libre empresa que naturalmente puede ser matizado por Ley en relación con determinadas actividades respetando su contenido esencial cuyo derecho debe concretarse con las exigencias del servicio público (Sentencia de 31 de mayo de 1.986) y los del interés general y el bien público.

En efecto, ha de admitirse que el derecho a la libre empresa que viene establecido en el artículo 38 de la Constitución, debe estar asegurado por una doble garantía, la reserva de ley y el respeto a su contenido esencial, tal y como establece el Tribunal Constitucional ( S.184/81), pero eso mismo supone que no estamos ante un derecho exento de limitaciones.

En primer lugar podemos afirmar que el derecho subjetivo a la libre empresa parece configurado como aquél que asiste a todo ciudadano de participar libremente, mediante la utilización de recursos privados, en la creación, dirección y administración de organizaciones individuales o societarias encaminadas a la producción de bienes y servicios y a un intercambio en el mercado.

Ahora bien, importante resulta definir el contenido esencial de ese derecho para poder resolver sobre la inconstitucionalidad de las normas que condicionan la concesión de autorizaciones administrativas necesarias para su ejercicio en determinados sectores como lo es el de la seguridad privada.

Así puede hablarse de un contenido esencial de la libertad de empresa para aludir a un determinado contenido más allá de cual se adopta un sistema económico que no se adapta a los parámetros constitucionales (S.T.C. 37/81), ahora bien "el artículo 38 no reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar o sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden y entre ellas las licencias y autorizaciones administrativas, que constituyen cotas de intervención administrativa en el ejercicio del derecho de los ciudadanos a desarrollar sus actividades empresariales como una manifestación del principio constitucional de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, que recoge el artículo 38, pero se rehusa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que le hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección" (S.T.C. 24-Julio 84 y 26 de Marzo 87).

Por tanto resulta evidente conforme a la doctrina constitucional que en función de razones de interés público pueda limitarse o condicionarse la libertad de empresa.

El reconocimiento que se hace en el artículo 38 de la Constitución de la libertad de empresa viene condicionado por las exigencias de la economía general y de la planificación y por otra parte el interés general condiciona en el artículo 128 la iniciativa pública en la actividad económica y subordina a él toda la riqueza del país.

Las diferentes expresiones del artículo 38 y 128 deben reconducirse a la más genérica de interés general, porque si bien es cierto que hay intereses generales distintos de los económicos, como lo son los de defensa, los derivados de compromisos internacionales o los de seguridad, no lo es menos que tales intereses limitarían el derecho a la libre empresa por cuanto aún cuando tengan distinta consideración de "exigencia de la economía general", no lo es menos que pueden y de hecho inciden en esa consideración. A nadie se le escapa que tanto la seguridad como el respeto a los pactos internacionales o las decisiones en materia de defensa tienen influencia directa en la marcha de la economía.

Por otra parte el que los condicionamientos administrativos hagan impracticable o limiten más allá de lo razonable el derecho a la libertad de empresa debe ser acreditado en cada caso concreto.

Nada razona la recurrente sobre estas cuestiones, limitándose, como hemos visto, a efectuar apreciaciones subjetivas, sin cumplimentar la exigencia del artículo 99.1 de la Ley Jurisdiccional que exige que se razone adecuadamente sobre cada una de las infracciones que se alegan.

Afirma igualmente la recurrente que la infracción del artículo 38 de la Constitución surge cuando se viola la legalidad por el artículo 1.3 del Reglamento de Seguridad Privada en cuanto establece que las empresas de seguridad no podrán dedicarse a la fabricación de material de seguridad salvo para su propia utilización, explotación y consumo, ni a la comercialización de dicho material. Y las empresas dedicadas a estas actividades no podrán usar, como denominación o calificativo en su naturaleza la expresión "Empresa de Seguridad".

Ya hemos visto como el derecho a la libre empresa proclamado en el artículo 38 de la Constitución no es absoluto e ilimitado sino que está contrarrestado con la demanda de interés general y bien público y que su modelación en determinados sectores, como es el de la seguridad, viene determinado y amparado por las exigencias de la cooperación a un servicio público que las empresas de ese sector prestan. Es cierto que existe una reserva de ley en cuanto a la regulación, pero ese requisito se cumple en el caso de autos por cuanto el artículo 5 de la Ley 23/92 establece que las empresas de seguridad "únicamente" podrán desarrollar o prestar los servicios y actividades que en él se citan, y entre esos servicios y actividades no está la fabricación de material de seguridad ni su comercialización. Por ello la infracción no puede ser estimada. Tampoco infringe los preceptos del Reglamento el artículo 139 de la Constitución cuando en el sentir del recurrente los artículos 5, 6 y 7 de dicha norma reglamentaria y su anexo son excesivamente gravosas para las pymes.

La afirmación de la recurrente es sólo una apreciación subjetiva, como venimos reiterando en todas las sentencias al principio invocadas y carente de sustento probatorio de ningún tipo que permita apreciar que efectivamente el coste económico de las exigencias derivadas de los preceptos citados los hacen inviables o al menos muy dificultosos. La alegación por tanto no puede prosperar por cuanto lo que pretende es sustituir, sin base probatoria alguna, el criterio de la Administración competente y de la Sala de instancia por la propia de la recurrente, lo que no resulta admisible.

Entiende el recurrente además que se ha producido una vulneración del artículo 38 de la Constitución al exigir el artículo 5.1.a).1º del Reglamento de Seguridad Privada que el objeto social de la empresa tenga que ser exclusivo y coincidente con las actividades a que se refiere el artículo 1 del Reglamento. Ya hemos dicho anteriormente que el objeto de la empresa de seguridad viene determinado en el artículo 5 de la Ley, estableciendo un númerus clausus en cuanto a servicios y actividades que pueden desarrollar, dando aquí por reproducido lo antes dicho por ser ello suficiente para desestimar la alegación que se formula.

Respecto a la alegación de la infracción del artículo 38 de la Constitución en relación con el artículo 7.2 de la Ley de seguridad privada hemos de precisar que de nuevo la recurrente, y en base a razones puramente subjetivas, pretende calificar de erróneo e ilegal el criterio establecido en vía reglamentaria de eximir a las empresas que tengan por objeto exclusivo la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad y que se constituyan con ámbito territorial de actuación autonómica, solamente, de la obligación de constituirse como sociedades y no se las exima también de las exigencias que se establecen relativas a capital social y medios humanos. Hemos de insistir en que los argumentos de la recurrente son exclusivamente subjetivos y carentes de base probatoria alguna en cuanto a las consecuencias de impedimento o grave limitación al ejercicio de la actividad empresarial derivadas de dichas exigencias desarrolladas reglamentariamente y previstas en la ley 23/92, por lo que también en este punto la alegada infracción constitucional y de legalidad ordinaria debe desestimarse, ya que el artículo 7 de la Ley establece que las empresas de seguridad habrán de obtener la oportuna autorización administrativa en cuya oferta deberán cumplir los requisitos de poseer el capital social y unos medios humanos, de formación, materiales y técnicos que se determinen reglamentariamente en razón de su objeto social y ámbito de actuación. Y a estos criterios responde el Anexo del Real Decreto 8/95 al diferenciar en su apartado 5 relativo concretamente a empresas de instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, entre los de ámbito autonómico y estatal, estableciendo una exigencia en capital social de 5 y 20 millones de pesetas respectivamente, demanda humana de un ingeniero técnico y dos instaladores a las de ámbito autonómico y un ingeniero técnico y cinco instaladores en las de ámbito estatal.

En lo que se refiere a la supuesta infracción del artículo 38 de la Constitución porque el artículo 5 del Reglamento de Seguridad Privada obliga a la contratación de un seguro de Responsabilidad Civil, con una entidad aseguradora legalmente autorizada, que tendrá una garantía mínima de cincuenta millones de pesetas por siniestro y año. Lo sorprendente es que la recurrente considera acertada la exigencia de la contratación del seguro que entiende se adecua a las garantías exigidas por el artículo 7 de la Ley 23/92, limitando su disconformidad a la redacción del texto en cuanto dispone "que tendrá una garantía mínima de cincuenta millones de pesetas por siniestro y año" por entender que es ambigua y se presta a múltiples interpretaciones, lo que determina que la mayoría de las entidades aseguradoras, afirma la recurrente, se nieguen a concertar con las empresas pólizas que se adecuen fielmente al "clausurado" exigido por el texto del Anexo del Reglamento de Seguridad Privada.

Decimos que causa sorpresa la postura de la recurrente por cuanto si la exigencia del seguro es conforme a la Ley 23/92, no puede entenderse que resulte contraria al artículo 38 de la Constitución, entendido el derecho a la libre empresa en los términos antes dichos.

El mayor o menor acierto en la redacción será una cuestión de técnica jurídica, pero no incide en la legalidad de la exigencia desarrollada en vía reglamentaria pero con suficiente cobertura legal, sin que por otra parte podamos obviar que estamos nuevamente ante apreciaciones subjetivas carentes de base probatoria, en modo alguno se ha justificado que la redacción dada en la norma dificulte la contratación de las correspondientes pólizas, la recurrente se limita a afirmar que la mayoría de las entidades aseguradoras se niegan a concertar las pólizas, pero no aporta prueba alguna, ni siquiera indiciaria, al respecto, y por otra parte su afirmación lleva implícito que hay entidades aseguradoras que sí conciertan las pólizas sin ofrecer dificultades en incluir una cláusula conforme a la exigencia normativa transcrita anteriormente. La alegación por tanto debe desestimarse.

Finalmente la recurrente sostiene que la sentencia de instancia contraviene los artículos 33, 35, 36, 37 y 39 de la Ley de Seguridad Privada al permitir que el artículo 7 del Reglamento instaure una garantía, dice, "para el especial cobro de posibles sanciones".

Es cierto que la Ley de Seguridad Privada se remite en el artículo 33 a lo dispuesto en los artículos 133, 134, 136 y 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que esta referencia debe entenderse hoy hecha a los artículos correspondientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, por tanto a los artículos 134 y siguientes, siendo también de aplicación, en lo no previsto en la Ley de Seguridad Privada, Sección Tercera, Capítulo IV y en los artículos 156 y siguientes del Reglamento de Seguridad Privada relativos a "procedimiento sancionador" el Reglamento aprobado por Real Decreto 1398/93 sobre procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

De estas normas, en cuanto preveen la posibilidad de adoptar medidas cautelares iniciado el procedimiento, artículo 35 de la Ley 23/92 que no existe base legal para la exigencia contenida en el artículo 7 del Reglamento de Seguridad Privada de constituir las empresas de seguridad una garantía en la Caja General de Depósitos a disposición de las autoridades con competencias sancionadoras en la materia, con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones contraidas con ocasión de su funcionamiento y, especialmente, el pago de las multas.

La cuestión, no obstante, no es si en las normas que regulan el procedimiento sancionador, dan cobertura legal a tal exigencia, la cuestión es si en algún momento la Ley 23/92 permite exigir tal garantía y en este punto nos encontramos que el artículo 7.f de la Ley 23/92 establece como uno de los requisitos para obtener la autorización de funcionamiento que son exigibles a las empresas de seguridad privada, está el de "prestar las garantías que se establezcan en vía reglamentaria en razón de su objeto y ámbito geográfico, garantía entre las que se incluyen las financieras, garantía que reglamentariamente se modula en el Anexo en función del objeto y del ámbito geográfico, tal y como exige el artículo 7 de la Ley 23/92, y así para la empresa de instalación y mantenimiento de aparatos, sistemas y medidas de seguridad se fija en veinte millones de pesetas para los de ámbito estatal y cinco millones de pesetas más un millón de pesetas por provincia para los de ámbito autonómico. Por tanto no cabe sostener que estemos ante un claro supuesto de falta de cobertura legal tampoco en este punto.

No puede tampoco olvidarse que las exigencias económicas del Real Decreto 2364/94 han sido en gran medida moderadas por el R.D. 938/97 que modifica el anterior y cuyas exigencias tampoco acredita cumplir la recurrente.

La exigencia de garantías establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 2364/94 no suponen sanción alguna y sí sólo, como su propio nombre indica, una garantía de que esas empresas no podrán eludir si pretexto de insolvencia las sanciones que puedan serles impuestas en caso de incorrecto funcionamiento, ello con la única finalidad de garantizar, o intentar al menos hacerlo así, el correcto funcionamiento de una actividad desarrollada en la esfera privada pero que complementa el servicio público de seguridad que corresponde al Estado como competencia esencial y que por tanto el interés general demanda se arbitren cuantas medidas puedan contribuir a garantizar el correcto funcionamiento de aquella.

Tampoco cabe hablar de infracción del principio de igualdad al variar la cuantía de la garantía exigida a las empresas de ámbito autonómico en función del número de provincias de la Comunidad autónoma donde radique la empresa, dado que las peculiaridades de funcionamiento y organización que derivan de la diversidad geográfica justifican las diferencias establecidas en la norma.

Rechazados los motivos de casación procede la condena en costas a la recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción vigente por razones temporales.