La reforma del régimen jurídico de las mutuas: otra ocasión perdida
| Autor | José Antonio Panizo Robles |
| Páginas | 21-46 |
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La reforma del régimen jurídico de las mutuas: otra ocasión
perdida
Resumen
Abstract
En el sistema español de Seguridad Social, a pesar de su
configuración constitucional como régimen público,
perviven, en el ámbito de gestión del mismo, unas
entidades, las hasta ahora denominadas Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Seguridad Social, de naturaleza
privada. Las continuas adaptaciones y reformas sobre el
régimen jurídico de las Mutuas, venía aconsejando un
replanteamiento de ese mismo régimen, a través de una
disposición legal que contemplase en su integridad la
situación actual del antes denominado “mutualismo
patronal” y su adecuación a la realidad del sistema de
Seguridad Social, siguiendo las orientaciones de los
compromisos políticos y sociales previos, así como de las
previsiones legales contenidas en la Ley 27/2011, de 1 de
agosto. Pero no obstante esas finalidades, la Ley 35/2014,
de 26 de diciembre, por la que se modifica la Ley General
de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico
de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, no sigue esas
orientaciones, manteniendo los esquemas anteriores, al
tiempo que incorporando algunas novedades de calado
(que puedan desnaturalizar el propio concepto de las
Mutuas) se efectúan algunas adaptaciones puntuales, en
especial en lo que se refiere a los ámbitos económico-
financieros.
Se pierde, de esta forma, la oportunidad para delimitar
claramente el papel de las Mutuas en el ámbito de la
gestión del régimen público de la Seguridad Social, su
adecuación a la realidad actual o su apertura a una mayor
participación social en la dirección de las entidades, en
base a las previsiones del artículo 129 de la Constitución.
In th e Spanish Social Security, in spite of his
constitutional configuration as public regime, they
manage a part of the same one a few entities, till
now named Mutual of Work accidents and National
Health S ervice, of private nature. The continuous
adjustments and reforms on the juridical regime of
the Mutual ones, it was coming advising a rethinking
of th e same regime, a cross a legal disposition that
should contemplate in his integrity the cu rrent
situation of before called "employer mutualism " and
his adequacy to the reality of the S ocial Security,
following the orientations of the political and social
previous commitments, as well as of th e forecasts
legal forecasts contained in the Law 27/2011, of
August 1. Nevertheless these purposes, th e Law
35/2014, of December 26, by that the General Law
of Social Security is modified in relation by the
juridical regime of the Mutual ones of Work
accidents and O ccupational diseases of Social
Security, does not follow these orientations,
supporting the previous schemes, at the time that
incorporating some innovations of fret (that could
denaturalize the own concept of the Mutual ones)
some punctual adjustments are effected, especially
regarding the economic - financial areas.
The opportunity gets lost to delimit clearly th e paper
of the Mutual ones in the area of the management of
the public regime of Social Security, his adequacy to
the current reality or his opening to a major social
participation in the direction of the entities, on the
basis of the forecasts of the article 129 of the
Spanish Constitution.
Palabras clave
Keywords
Seguridad Social; Gestión; Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales; Riesgos
profesionales; Incapacidad Temporal; Régimen
económico-financiero
Social Security; Management; Mutual of Work
accidents and Occupational diseases; Professional
Risks; Temporary Disability; Economic-financial
Regime
1. INTRODUCCIÓN
A pesar del carácter público del sistema de la Seguridad Social, conforme a las
participación, junto al lado de las Entidades gestoras y otros Organismos de carácter público,
de entidades de carácter privado, de las que son las hasta ahora denominadas Mutuas de
Revista de Derecho de la Seguridad Social. LABORUM nº2
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Accidentes de Trabajo y Enfer medades Pro fesionales de la Segur idad Soc ial (en adelante,
Mutuas), las que han tenido un desarrollo más amplio, ya que, establecidas desde los
primeros inicios de los mecanismos de cobertura social, logaron sobrevivir a la publificación
del sistema de la Seguridad Social en 1967
1
y a la prohibición de la existencia de lucro
mercantil en la gest ión de la Seguridad Social, conociendo, en especial a partir de 1990, de
una parte, un fuerte desarrollo e n el ámbito de la gestión desarrollada, rompiendo el cerco de
los riesgos profesionales y, de otra, la implantación de constantes controles administrativos
en la gestión y la aplicación de determinadas previsiones que tendían hacia una mayor
publificación de las Mutuas, perdiendo part e de las connotaciones propias de su naturaleza
de entidades privadas.
La continua modificación de la regulación jurídica de las Mutuas, generalmente a
través de dispos iciones coyunturales (en especial, las leyes anuales de Presupuestos
Generales del Estado), así como el establecimiento de materias básicas de estas entidades
en disposiciones reg lamentarias de t odo orden, venía aconsejando (y así lo denunciaba
constantemente la doctrina
2
) una refor ma legal de las Mutuas, que inserta en las
recomendaciones del Pa cto de Toledo
3
y en las o rientaciones del Acuerdo social y
económico, de 2 de febrero de 2011
4
, tuvo su encaje en las previsiones de la Ley 27/2011,
de 1 de agosto, de actualización, adecuación y modernización del sistema de la Segur idad
Social (en adelante, LAAM
5
), complementada por otras disposiciones posteriores
6
.
1
No han faltado autores para los que, desde la vertiente del régimen público de Seguridad Social, consagrado en el
artículo 41 de la Constitución, no d ejaba de ser anómala la presencia de entes privados gestionando parte de las
prestaciones sociales públicas. Vid MARTIN VALVERDE, A. et al. “La rac ionalización de la gestión”. Papeles
Economía Española. Nº 12/13. Madrid. 1982. No obstante, estas reservas han quedado resueltas con la doctrina del
Tribunal Constitucional (SSTC 37/1994, de 10 de febrero –rtc 1994, 37– y 129/1994, de 5 de mayo –rtc 1994,129–).
Vid. de igual forma, MOLINER TAMBORERO, G. “Reflexiones sobre el seguro de accidentes de trabajo y las
Mutuas”, en AA.VV “Accidentes de trabajo y Mutuas”. Madrid. La ley 2007.
2
SEMPERE NAVARRO. A. V. “La incesante metamorfosis de las mutuas patronales: ideas para el estudio” Tribuna
Social. Nº 100. Abril 1999.
3
En la recomendación 9ª del Pacto de Toledo (reformulación de 25 de enero de 2011), la Comisión del Congreso
de los Diputad os considera de gran relevancia la función que desempeñan las Mutuas, defendiendo la
adopción de medidas que mejoren la eficacia y el control de las Mutuas, que modernicen su funcionamiento y
que lo doten de mayor eficiencia gestora, sin menoscabo de su naturaleza jurídica como entidades privadas de base
asociativa.
4
En el Acuerdo social y económico, de 2 de febrero de 2011, respecto de las Mutua s, se propone un ajuste de las
cotizaciones por contingencias profesionales a los costes de las prestaciones y de s u gestión; el desarrollo de
programas, conjuntamente con el INSS, a fin de controlar más eficazmente los costes empresariales derivados de los
procesos de IT de duración inferior a 15 días ; y, por último, una modificación de los órganos dir ectivos de las
Mutuas, de manera que de los mismos formasen parte representantes de las empresas con mayor número de
trabajadores mutualizados y también representantes designad os paritariamente por las organizaciones empresariales
y por las organizaciones sindicales más representativas.
5
Disposición adicional 14ª de la misma, mediante la que se prevé qu e por el Gobierno se procediese, con la
participación de los agentes sociales, a abordar en el plazo d e 1 año, una reforma del marco normativo de aplicación
a las Mutuas para garantizar su función de entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social; asegurar el
carácter privado de las Mutuas, como asocia ciones de empresarios amparadas por la Constitución, respetando su
autonomía gestora y de gobierno, sin perjuicio del control y la t utela a desarrollar por la Administración; articular su
régimen económico promoviendo el equilibrio entre ingresos y costes de las prestaciones; establecer que los órganos
directivos de las Mutuas se compusiesen de las empresas con mayor número de trabajadores mutualizados, de otras
designadas paritariamente por las organizaciones empresaria les y de una representación de las organizaciones
sindicales más representativas; y, por último, promover, dada su condición de entidades colaboradoras con la
Seguridad Social, el debido desarrollo de la participación de las organizaciones sindicales y empresariales más
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