Reflexiones en torno a la reforma de los Estatutos de Autonomía. Puntos abiertos al debate.
| Autor | Flor Arias - Amaya Fernández - Pilar López |
| Cargo del Autor | Investigadoras del Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza Públia (GOBERNA). Instituto Nacional de Administraciones Públicas |
| Páginas | 613-638 |
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Desde marzo de 2004 se ha abierto un proceso generalizado de reforma estatutaria y, con ello, el debate sobre el modelo territorial del Estado. Lideran este proceso las Comunidades Autónomas de País Vasco, Cataluña y Valencia aunque también destacan las propuestas formuladas por Andalucía, Baleares, Aragón y Canarias. No obstante, son importantes las diferencias y distinto el planteamiento que sustentan cada una de estas propuestas de reforma.
Por lo que al País Vasco se refiere, los presupuestos de la propuesta (conocida como Plan Ibarretxe), se dirigían hacia la creación de un Estado libre asociado fuera del marco de la Constitución Española, lo que motivó su rechazo en el Congreso de los Diputados en pleno el 1 de febrero de 20051, por lo que el presente estudio no entrará en su análisis.
La propuesta de Estatuto catalán, por su parte, ha superado la lectura de la primera ponencia2con un considerable consenso por parte de todos los grupos políticos de la Cámara, y está pendiente de una segunda lectura. Los términos que se sostienen en el nuevo estatuto de autonomía replantean las relaciones entre Estado y Cataluña, impulsando el bilateralismo. Dicha propuesta supone un avance significativo en el desarrollo del modelo de Estado autonómico, pero en ocasiones podría tener un difícil encaje constitucional.
Respecto al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, la Mesa de las Cortes Valencianas ha presentado a las Cortes Generales la Proposición de Ley de Proposición de Ley Orgánica para su reforma3. Su contenido es similar en muchos aspectos al de la propuesta catalana,
* Agradecemos a José María VIDAL BELTRÁN el apoyo que nos ha prestado para elaborar esta comunicación. Sus sugerencias han sido fundamentales en el avance de estas reflexiones.
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aunque la valenciana destaca por su espíritu moderado, que en principio, no plantea conflictos relevantes con el resto del ordenamiento jurídico.
Tras más de veinticinco años de democracia es necesario avanzar en la construcción del Estado autonómico que en el momento presente promueven las propuestas de reforma estatutaria siendo preciso reflexionar sobre la adecuación de las mismas a la consecución de este objetivo. En consecuencia, el propósito de esta comunicación es sólo apuntar las principales líneas de reforma de los Estatutos que se están planteando y su legitimidad en el ordenamiento jurídico.
Uno de los puntos más llamativos en el ámbito de la reforma estatutaria es el relativo a la potenciación de la particularidad territorial.
De todas las propuestas formuladas resulta especialmente significativa la del Estatuto Catalán ya que en él se pretende avanzar hacia el establecimiento del término nación catalana4frente a su vigente configuración como nacionalidad. El examen de su viabilidad debe partir del art. 2 CE en el que se establece la unidad de la Nación española y se reconoce y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, de modo que, en principio, el término «Nación» aparece reservado en exclusiva para el conjunto del Estado español.
Se halla fuera de discusión la afirmación de la inexistencia de diferencias jurídicas entre las Comunidades Autónomas que se definen como nacionalidad frente a las que se consideran región5. No obstante, tal y como indica AJA, la doble referencia a «nacionalidades y regiones» que el art. 2 CE realiza, implica el reconocimiento de que existen unas conciencias colectivas de pertenencia a una comunidad política más fuerte que otras6. En el mismo sentido se pronuncia CORCUERA insistiendo en que la diferente denominación sirve como manifestación de la riqueza de situaciones en que se encuentran los diversos pueblos de España7, así como F. RÍOS RULL al indicar
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que éstos son conceptos socio-políticos que se refieren al grado de identidad colectiva de los ciudadanos de un determinado territorio, estén constituidos o no en Estado, mientras que Estado o Comunidad Autónoma son conceptos jurídicos8. Finalmente, SANTAOLALLA LÓPEZ, confirma que la referencia a las «nacionalidades y regiones» del art. 2 CE, tiene un valor político indiscutible pero no en el ámbito jurídico constitucional donde no se deter-mina en qué consisten tales, ni se proporciona un criterio para conocer si ambas realidades son o no jurídicamente la misma cosa9.
Pese a lo expresado, la propuesta del Estatuto de Cataluña evidencia que su definición como nacionalidad les resulta insuficiente en la actualidad, por lo que quieren constituirse en nación catalana, es decir, se trata de utilizar otro término político de mayor significado que el de nacionalidad, sin que su utilización implique su conversión en Estado (los pueblosnación no son sujetos del Derecho Internacional porque ni tienen legitimación activa para reclamar, ni incurren en responsabilidad internacional. Sólo los Estados y las Organizaciones Internacionales y en contados casos los individuos, son sujetos del ordenamiento internacional10). Con ello se persigue resaltar su diferenciación sobre el resto de Comunidades Autónomas, lo cual podría fundamentar, como señala TAJADURA, un mayor techo competencial o una posición diferente de Cataluña al de las demás Comunidades en el seno del Estado11. Además, con unos mínimos conocimientos de historia se puede reconocer en la definición de nación un primer paso cierto hacia el reconocimiento del derecho a la autodeterminación que, de ningún modo, debe admitirse por vía estatutaria.
Por todo lo indicado, es difícil considerar que el art. 2 CE pueda permitir, simultáneamente, la existencia de una Nación española y una nación cata-lana aunque, ciertamente, el reconocimiento de esta última no conllevará ningún efecto jurídico. No falta quien considera válida su acepción por el carácter polisémico del término12pero el refuerzo de la identidad catalana debe acontecer por otra vía y no por la utilización de nociones conflictivas, de muy discutible anclaje constitucional y que puede conducir a la evolución del Estado Autonómico hacia un Estado Confederal, no Federal.
Finalmente, debe subrayarse que la propuesta de reforma del Estatuto de la Comunidad de Valencia mantiene su configuración como nacio-
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nalidad, añadiendo su adjetivación como histórica, de modo que la polémica suscitada con ocasión del término nación de la propuesta del Estatuto Catalán aquí no acontece.
Tanto la propuesta del Estatuto de Autonomía de Cataluña como la de la Comunidad Valenciana contienen una relación de derechos y deberes en términos similares a los reconocidos en la Constitución Española y europea y en los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, individuales y colectivos13.
La inclusión de una tabla de derechos en los Estatutos de Autonomía plantea una serie de cuestiones relacionadas tanto con la naturaleza de esta norma como con la transcendencia y consecuencias que tal reconocimiento implica. En concreto, estas consideraciones pueden reconducirse a las dos siguiente: por un lado, supone el replanteamiento de la categoría misma de Estatuto de Autonomía, en cuanto a su carácter de «norma institucional básica»; por otro, exige una reconsideración sobre el contenido y efectos de tal reconocimiento así como sobre las limitaciones que el principio de igualdad impondría a esa tabla.
La primera pregunta que cabe hacerse es si los Estatutos de Autonomía pueden contener este tipo de declaraciones, fundamentalmente atendiendo a su carácter de norma institucional básica (art. 147.1 CE). Tal carácter deviene en tanto que el Estatuto es el instrumento básico que hace efectivo el derecho de autonomía reconocido constitucionalmente, es la norma que instituye, erige, «hace nacer a la vida jurídica a un ente público antes inexistente»14. En este sentido, ese carácter institucional también resulta en cuanto el Estatuto concreta el marco constitucional de cada Comunidad definiendo las instituciones políticas y administrativas de gobierno propias y las funciones que específicamente asume.
En consecuencia, el Estatuto tiene como objetivo servir de sustento a la creación, organización y atribución de competencias para la Comunidad Autónoma. Así se desprende del art. 147.2 CE en el que quedan fijados los contenidos básicos que en los Estatutos deben figurar: la denominación de la Comunidad; la delimitación territorial; la denominación, organización e instituciones propias y las competencias asumidas.
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A la luz del art. 147.2 CE, en principio, la declaración de derechos fundamentales queda excluida de la estructura normativa...
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