STS, 11 de Abril de 2008

La Sección quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 12 de noviembre de 2004 cuyo fallo dice: «PRIMERO.- Desestimar el recurso interpuesto por Asociación Interprofesional Lechera de Aragón contra el Decreto 221/2001, de 1 de agosto, por ser conforme a derecho. SEGUNDO.- No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso».

Por la representación procesal de la ASOCIACIÓN INTERPROFESIONAL LECHERA DE ARAGÓN se interpone recurso de casación, mediante escrito de fecha 11 de febrero de 2005, que fundamenta en tres motivos, que sintetiza:

Primer motivo casacional, por la vía del art. 88.1.d) infracción de los arts. 149.1.10, 149.1.16, de la CE, y 40.2 de la Ley General de Sanidad, y 12.4 y 17.1 del Estatuto Catalán, en materia de competencia.

Segundo motivo casacional, por la vía del art. 88.1,d) infracción del art. 39.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Tercer motivo casacional, por la vía del art. 88.1 d), infracción del Real Decreto 50/1993, de 15 de enero y del Real Decreto 1397/1995, de 4 de agosto.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida, y en su lugar, dicte otra en la que se anule el art. 8.1 del Decreto 221/01, de 1 de agosto, aprobado por el Gobierno de Cataluña, reconociendo el derecho de la recurrente a efectuar pruebas analíticas sobre producciones lecheras de Cataluña o sobre producciones lecheras destinadas al mercado de Cataluña, sin condena en costas de esta casación y con imposición de costas de la instancia a la Administración demandada.

Admitido el recurso de casación y conferido traslado para formular la oposición al mismo, en fecha 24 de mayo de 2006 el Abogado de la Generalidad de Cataluña evacua dicho trámite, en el que aduce cuanto estima conveniente a su razón y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que declare no haber lugar a la casación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 1 de abril de 2008, fecha en que tuvo lugar habiéndose observado todos los trámites preceptivos en la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,

En este recurso de casación se impugna por la representación procesal de la "ASOCIACION INTERPROFESIONAL LECHERA DE ARAGÓN" la sentencia dictada por la Sección quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha doce de noviembre de dos mil cuatro, que desestimó el recurso contencioso- administrativo contra el Decreto 221/2001, de 1 de agosto, del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, por el que se establecen las normas para el control y la mejora de la calidad de la lecha cruda de vaca producida, tratada o transformada en Cataluña.

Planteada, en la instancia por la Asociación demandante, la falta de competencia autonómica para dictar disposiciones sobre esta materia, la Sala parte de las siguientes premisas para desestimar esta pretensión:

1. el artículo 149.1.16 de la Constitución dispone que "1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias. 16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos".

2. el Real Decreto 1967/1994, de 22 de julio, se dictó, según se recoge en su Exposición de motivos, al amparo del artículo 149.1.10 y 16 de la CE y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad ;

3. el artículo 40 de la citada Ley dispone que "la Administración del Estado, sin menoscabo de las competencias de las Comunidades Autónomas, desarrollará las siguientes actuaciones: 2. La determinación de los requisitos sanitarios de las reglamentaciones técnico-sanitarias de los alimentos, servicios o productos directa o indirectamente relacionados con el uso y consumo humanos;

4. el Decreto aquí recurrido, 221/2001, de 1 de agosto, por el que se establecen las normas para el control y la mejora de la calidad de la leche cruda de vaca producida, tratada o transformada en Cataluña, se dictó en atención a lo dispuesto en el artículo 17.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, en cuanto establece que "corresponde a la Generalidad de Cataluña el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior", y en aplicación del Real Decreto 1679/1994, de 22 de julio, antes referido, y del Real Decreto 1397/1995, de 4 de agosto, de medidas adicionales de control oficial de productos alimenticios, en relación con el Real Decreto 50/1993, de 15 de enero, de control oficial de los productos alimenticios y Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio ;

5. La Disposición adicional segunda del Decreto 1397/1995, de 4 de agosto, dispone que por autoridad competente en materia de control oficial de productos alimenticios se entenderá el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma, excepto cuando se trate de productos destinados a intercambios con países no comunitarios, en cuyo caso la competencia recaerá en el órgano correspondiente de la Administración General del Estado.

Y, una vez reconocida por el Tribunal "a quo" la competencia de la Generalidad para regular esta materia, en el fundamento jurídico quinto de su sentencia, examina la legalidad del artículo 8 del Decreto impugnado y sostiene que "al disponer este precepto que los análisis de las muestras recogidas en las explotaciones lecheras de Cataluña se harán en el Laboratorio Interprofesional Lechero de Cataluña, sin perjuicio de que la Dirección General de Producción Agraria e Innovación Rural pueda autorizar la realización de las analíticas a otros laboratorios de Cataluña, y para las explotaciones ubicadas fuera de Cataluña, los análisis se realizarán en el laboratorio autorizado que designe la comunidad autónoma correspondiente, no establece, propiamente, el órgano encargado de la evaluación de los laboratorios, si bien, mientras no se den autorizaciones los análisis deben efectuarse en el Laboratorio que se designa para el caso de explotaciones ubicadas en Cataluña, o por el autorizado que designe la comunidad autónoma correspondiente para los situados fuera de esta Comunidad Autónoma" llega a la conclusión que "El hecho de que alguna Comunidad Autónoma no haya autorizado a ningún laboratorio, ni dispuesto sistema para su autorización, no es obstáculo en su actuación y habrá que estar a lo recogido en la norma estatal, Disposición adicional tercera del Real Decreto 1397/1995, de 4 de agosto ".

Contra la referida sentencia se interponen al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, tres motivos de casación, y en el primero de ellos, se denuncia la infracción de los artículos 149.1.10, 149.1.16 de la Constitución, 40.2 de la Ley General de Sanidad y 12.4 y 17.1 del Estatuto de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, pues según la Asociación recurrente tales preceptos fueron interpretados erróneamente por la sentencia impugnada, ya que bajo una correcta interpretación de los mismos la Comunidad Autónoma catalana carecería de cobertura competencial para aprobar el Decreto recurrido, cuanto menos en las disposiciones contenidas en su artículo 8, que resultarían contrarias a derecho.

En el preámbulo del Decreto impugnado, se hace referencia al Real Decreto 1679/1994 de 22 de julio, que se dicta al amparo del artículo 149.1.10, 16 de la Constitución y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se establecen las condiciones sanitarias aplicables a la producción y comercialización de la leche cruda, leche tratada mecánicamente y productos lácteos, confirmando la Directiva 92/46 CEE y el artículo 8 de la Directiva 92/118 CEE ; precisando que la finalidad perseguida por la norma autonómica es promover, garantizar y defender la calidad de los productos alimentarios en Cataluña en el marco de la producción y comercialización sobre la base de que la leche de animales sanos y explotaciones que cumplan determinadas normas de higiene sean controladas regularmente y el artículo 8 del citado Decreto bajo el rótulo "las obligaciones de los laboratorios para el análisis de leche", en su apartado primero dispone que "con la finalidad de garantizar la homogeneidad y fiabilidad de los resultados, los análisis de las muestras recogidas en las explotaciones lecheras de Cataluña se harán en el Laboratorio Interprofesional Lechero de Cataluña, sin perjuicio de que la Dirección General de Producción Agraria e Innovación Rural pueda autorizar la realización de las analíticas a otros laboratorios de Cataluña que dispongan del equipamiento, la acreditación oficial de las técnicas, la fiabilidad y la independencia requeridos. Para las explotaciones ubicadas fuera de Cataluña, los análisis se realizarán en laboratorio autorizado que designe la Comunidad autónoma correspondiente. En ambos casos, los laboratorios realizarán sobre las muestras recibidas, al menos, las precisiones que prevé el artículo 6.1. c) de esta disposición".

Habida cuenta, de que la parte recurrente, circunscribe y limita el objeto de su recurso de casación a la interpretación que realiza la Sala de instancia del artículo 8 del Decreto impugnado, vamos a referirnos exclusivamente a la legalidad o ilegalidad de este precepto, que según ya hemos indicado, trata de "las obligaciones de los laboratorios para el análisis de la leche".

No se nos plantea duda alguna acerca de la competencia que tiene la Generalidad de Cataluña para regular en el ámbito territorial de su comunidad esta materia, para el control y la mejora de la calidad de la leche cruda de vaca producida, tratada o transformada en Cataluña; pues, si bien es cierto que el artículo 149.1.16 de la Constitución atribuye la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases y coordinación general de la sanidad y que en desarrollo de este mandato la Ley 14/1986, de 25 de abril (Ley General de Sanidad) atribuye el carácter de básicos en su artículo 2, a los principios organizatorios del capítulo II, título 3ª, tales como la existencia del servicio integrado -artículo 50 -, planificación racional de los recursos -artículos 51 a 54 - y participación democrática de los interesados -artículo 53 -; el artículo 17.1 del Estatuto de Autonomía al tratar de las competencias en materia de sanidad, dispone que "corresponde a la Generalidad de Cataluña el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior" y esta competencia autonómica fue transferida por el Real Decreto 237/1985, de 6 de febrero, en cuyo ANEXO I, letra B), apartado primero se dice: «se traspasan a la Generalidad de Cataluña, dentro de su ámbito territorial, en los términos del presente acuerdo y de los Reales Decretos y demás normas que lo hagan efectivo y se publiquen en el Boletín Oficial del Estado, las funciones siguientes que venía desarrollando el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación:

1. Los estudios, análisis y dictámenes en relación con los productos agrarios y alimentarios, con los medios de producción agraria y con la sanidad e higiene de los animales, así como con los que se soliciten a petición de los particulares o de los Organismos de la Administración, con independencia de la procedencia de los productos o de la radicación de los peticionarios.

2. El registro y autorización de los laboratorios privados dedicados a las materias señaladas en el punto anterior.

3. La expedición del certificado de análisis en aquellos casos que no estén reservados a la Administración del Estado, en virtud de la legislación vigente. En todo caso, la expedición del certificado oficial de análisis será de acuerdo con la metodología oficial establecida por la Administración del Estado, que los revisará y ratificará, cuando sea necesario, para su convalidación oficial a efectos de comercio exterior.

Ahora bien, una cosa es que la Administración Autónoma tenga competencia para regular esta materia, reconocida con carácter general, por otras Disposiciones Generales, como el Real Decreto 1397/1995, de 4 de agosto, sobre medidas adicionales sobre el control oficial de productos alimenticios, en cuya Disposición adicional segunda precisa que "por autoridad competente en materia de control oficial de productos alimenticios se entenderá el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma, excepto cuando se trate de productos destinados a intercambios con países no comunitarios, en cuyo caso, la competencia recaerá en el órgano correspondiente de la Administración General del Estado"; y otra, que la Generalidad de Cataluña en virtud del traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de laboratorios agrarios y de sanidad y producción animal, acordada por el citado Real Decreto 237/1985, de 6 de febrero, haya ejercido sus competencias dentro del ámbito o marco territorial establecido en el artículo 2 de su Estatuto de 1979, que se delimita en el artículo 2 del Decreto de 1 de agosto de 2001, al precisar su ámbito de aplicación: a) a las explotaciones de producción de leche de vaca ubicadas en Cataluña, b) a los establecimientos que envasen, traten y/o transformen leche cruda de vaca procedente de explotaciones ubicadas en Cataluña, c) a los establecimientos situados en la Comunidad Autónoma de Cataluña que envasen, traten y/o transformen leche cruda de vaca procedente de explotaciones ubicadas fuera de Cataluña, y d) a los primeros compradores y compradoras que adquieran leche cruda de vaca a personas o empresas productoras ubicadas en Cataluña o entreguen leche a establecimientos de tratamiento y/o transformación situadas en Cataluña.

Sostiene la Asociación recurrente que en la promulgación de este Decreto ha sufrido un perjuicio y una limitación importante, pues, básicamente realiza analíticas en dos tipos de producciones lecheras: unas ubicadas en Aragón o en otras Comunidades Autónomas, como Navarra, que pueden efectuar la distribución fuera de estas Comunidades, y otras, en territorio catalán, pero con tal proximidad geográfica a la sede donde se ubican sus laboratorios que al productor le resulta mucho más cómodo y económico, acudir a sus laboratorios como acontece en las producciones lecheras leridanas, que aunque situadas geográficamente en Cataluña, tienen mayor proximidad con sus centros de análisis.

Y, de acuerdo con estas reflexiones, en síntesis, discrepa de la interpretación que efectúa la Sala de instancia sobre el artículo 8 del Decreto 221/2001, pues a su juicio, la Administración demandada invade la competencia del Estado sobre esta materia, pues, en su opinión «la leche cruda de vaca producida, tratada o transformada puede proceder del exterior, y puede ser destinada al exterior, y en cualquier caso, proceda de donde proceda, se destine donde se destine, exige que se realicen unos análisis en laboratorios ubicados obligatoriamente en Cataluña (el Laboratorio Interprofesional Lechero de Cataluña u otros laboratorios de Cataluña autorizados), sin que se puedan realizar esas analíticas en las explotaciones ubicadas en Aragón que pretendan introducir sus productos en Cataluña por el simple hecho de que la Comunidad Autónoma Aragonesa no ha efectuado designación de laboratorio autorizado alguno, o sobre explotaciones fuera de la Comunidad Aragonesa pero con tal proximidad geográfica que al productor le resulte más cómodo acceder a sus laboratorios, por el simple hecho de no ser un laboratorio situado en Cataluña y autorizado por la Generalidad».

Este motivo de casación debe ser estimado, pues de la lectura integral del artículo 8.1 del Decreto impugnado, es dable diferenciar, a efectos de su interpretación, dos supuestos distintos: uno, para los supuestos de ubicación geográfica de producciones lecheras en el territorio catalán, en cuyo caso, las analíticas deberán realizarse por el Laboratorio Interprofesional Lechero o por otros laboratorios autorizados por la Dirección General de Producción Agraria e Innovación Rural, que dispongan del equipamiento, la acreditación oficial de las técnicas, la fiabilidad y la independencia requeridas, y otro, para las explotaciones ubicadas fuera de Cataluña, en los que los análisis se realizarán en el laboratorio autorizado que designe la comunidad autónoma correspondiente.

Nada tenemos que objetar en orden a la competencia de la Generalidad para regular esta materia, pues el Real Decreto 1397/1995, de 4 de agosto, sobre Medidas adicionales sobre el control oficial de productos alimenticios, en su artículo 3 señala que las autoridades competentes en materia de control oficial de productos alimenticios designarán, en sus respectivos ámbitos de competencias, los órganos encargados de la evaluación de los laboratorios, tantos públicos como privados que puedan participar, -según el artículo 16 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio y la disposición adicional del Real Decreto 50/1993, de 15 de enero -, en el control oficial de los productos alimenticios, siempre que cumplan los criterios generales de funcionamiento de los laboratorios de ensayo establecidos en la norma UNE 66.501 (que corresponde con la norma EN 45001) completados con los métodos de trabajo normalizados y la verificación por sondeo de su cumplimiento por parte del personal de garantía de la calidad, de acuerdo con los principios números 2 y 7 de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) de prácticas correctas de laboratorio, tal y como se establece en la sección 11 del anexo 2 de la Decisión del Consejo de la OCDE, de 12 de mayo de 1981, relativa a la mutua aceptación de datos en la evaluación de productos químicos.

Por el contrario, en los supuestos que se contemplan en el artículo 8 del Decreto 221/2001, que regulan las obligaciones de los laboratorios para el análisis de leche, entendemos, que la Generalidad de Cataluña se excedió del ámbito competencial que tiene atribuida en esta materia según sus normas estatutarias y el Real Decreto 237/1985, sobre transferencias, sobre los estudios, análisis y dictámenes en relación con los productos agrarios y alimentarios, con los medios de producción agraria y con la sanidad e higiene de los animales y el registro y autorización de los laboratorios privados dedicados a esas materias, pues al exigir e imponer que los análisis de las muestras recogidas en explotaciones lecheras de Cataluña se hagan en el Laboratorio Interprofesional Lechero de Cataluña, sin perjuicio que la Dirección General de Producción Agraria e Innovación Rural puedan autorizar la realización de las analíticas a otros laboratorios de Cataluña y que los análisis que se realicen en establecimientos de fuera de Cataluña se efectúen en el laboratorio autorizado que designa la comunidad autónoma correspondiente, infringen el marco normativo, de una Norma Básica, cual es el Real Decreto 1679/1994, de 22 de julio que incorpora a nuestro Ordenamiento interno las normas comunitarias del sector lácteo, en cuyo artículo 24.1 "se designan como laboratorios nacionales de referencia los señalados en el capítulo I del Anexo F".

En definitiva, si la Generalidad de Cataluña se encontraba habilitada para determinar en el ámbito territorial de esa Comunidad Autónoma cuáles eran los laboratorios capaces de efectuar los correspondientes análisis de productos lácteos, no lo estaba para exigir, además, que toda la leche producida en explotaciones ubicadas en Cataluña hubiera de ser examinada necesariamente en esos laboratorios, ni tampoco para determinar qué tipos de laboratorios deberían efectuar esos análisis en otras Comunidades Autónomas.

La estimación de este motivo de casación nos dispensa de analizar los restantes y de conformidad con lo establecido en el artículo 95.1.d), debemos casar y anular la sentencia impugnada y resolver lo que corresponde dentro de los términos en que fue planteado el debate en la instancia que no son otros que la declaración de nulidad del artículo 8 del Decreto 221/2001, de 1 de agosto, ya que los apartados siguientes de este precepto deben interpretarse en el contexto del artículo anulado, pues la pretensión que articula la Asociación demandante, a que se le reconozca como situación jurídica individualizada el derecho a realizar los análisis exigidos por los Reales Decretos 50/1993, de 15 de enero y 1397/1995, de 4 de agosto, excede del ámbito del presente recurso en el que estrictamente se impugnó una disposición general y además la recurrente parte de una premisa errónea, al considerar, que no es exigible una autorización para que pueda realizar analíticas, pues, a su juicio, es suficiente el cumplimiento de los requisitos establecidos, cuando de la lectura del referido artículo 8 se infiere, que una cosa, es el cumplimiento de los criterios de evaluación que se configura como requisito o presupuesto necesario, y otra, la obtención de la autorización, que se otorgará a aquellos laboratorios que cumplan con los criterios de evaluación.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional no procede hacer un especial pronunciamiento condenatorio sobre las costas de este recurso de casación ni respecto de las originadas en la instancia.