STS, 2 de Julio de 2001
| Ponente | TRILLO TORRES, RAMON |
| ECLI | ES:TS:2001:5675 |
| Número de Recurso | 7405/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3053/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Isidro contra la sentencia de 20 de junio de 1996 dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso 3053/95, tramitado de acuerdo con el procedimiento especial y sumario de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de las Personas, contra el Decreto del Segundo Teniente de Alcalde, del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 21 de noviembre de 1995. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Martín de Vidales en nombre y representación de don Isidro , contra el Ayuntamiento de Madrid, por el procedimiento especial y sumario de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de las Personas, debemos declarar y declaramos que el Decreto del Segundo Teniente Alcalde, responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras de fecha 21 de noviembre de 1995, no vulnera el artículo 25 de la Constitución Española; con imposición de costas a la recurrente por ser preceptivas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de don Isidro presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora de los Tribunales doña Natalia Martín de Vidales Llorente en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Luis Fernando Granados Bravo en nombre y representación de la parte recurrida y el Ministerio Fiscal.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que con estimación de este recurso, se acuerde revocar la medida cautelar adoptada consistente en la clausura del local BAR DIRECCION000 del que es titular don Isidro por el período de un mes, se deje sin efecto la misma, declarándose su nulidad, abonándosele a mi mandante la indemnización de daños y perjuicios que en Derecho le corresponden y que serán cuantificados en período de ejecución de sentencia, condenándose a la demandada al abono de las costas causada.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación del Ayuntamiento de Madrid ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia que desestime dicho recurso, con condena de costas a la parte recurrente.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, tras formular las alegaciones que considera pertinentes, entiende que el recurso de casación debe de ser desestimado.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 16 de enero de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El 20 de noviembre de 1995 se acordó por el Ayuntamiento de Madrid la incoación de un expediente sancionador contra el local denominado "Bar DIRECCION000 ", sito en la C/ DIRECCION001 nº NUM000 , como consecuencia del acta de inspección levantada por agentes de la Policía municipal el día 11 anterior, donde se ponía de manifiesto que se encontraba abierto al público a las 3'35. A la vista de la reiteración con que se venían sucediendo expedientes sancionadores por hechos similares en relación con dicho local, el instructor propuso la adopción de medidas cautelares como la suspensión temporal de la licencia o la clausura del local, previstas en la Ley Orgánica 1/1992, de Seguridad Ciudadana, entendiendo que ese reiterado incumplimiento de las normas sobre cierre del establecimiento acreditaba que a su propietario le resultaba más beneficioso hacer frente al pago de las sanciones impuestas que reconducir su actividad a la legalidad vigente.
En atención a esta propuesta, por resolución de 21 de noviembre de 1995, el Ayuntamiento de Madrid acordó la clausura preventiva del local expedientado durante un mes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 36-c) de la mencionada Ley Orgánica 1/1992, notificándose esta resolución al titular del establecimiento, quien interpuso contra la misma recurso contencioso-administrativo por el cauce especial de la Ley 62/1978, citando como derecho fundamental infringido el artículo 25 de la Constitución, que consideraba vulnerado por haberse adoptado la medida sin darle previamente trámite de audiencia, por ser desproporcionada y por haberse basado en una norma sobre apertura y cierre de establecimientos públicos - la Circular de la Delegación del Gobierno en Madrid de 29 de junio de 1990- que por su rango no colmaba las exigencias del principio de legalidad sancionadora.
La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, señala que la resolución administrativa goza de plena cobertura legal, al estar amparada en el artículo 36-1 en relación con los artículos 23-ñ) y 26-e) de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana.
Por lo que respecta a la alegada infracción del principio de proporcionalidad, entiende la Sala que la medida está justificada, por el grave y continuado incumplimiento de las normas sobre cierre de establecimientos por parte del recurrente.
Finalmente, en cuanto a la omisión del trámite de audiencia, dice la sentencia que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria, pero en cualquier caso la observancia de dicho trámite es preceptiva para la imposición de la sanción, pero no para la adopción de medidas cautelares como la impugnada, que goza de amparo en una norma con rango de Ley Orgánica.
Contra esta sentencia se interpone el presente recurso de casación, que se articula en tres motivos, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para la resolución de la cuestión debatida (apartado 4º del artículo 95-1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Ante todo debe recordarse que el cauce procesal elegido fue el especial y sumario previsto en la Ley 62/78, de Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona, lo que veda el estudio y análisis de las cuestiones que versen sobre materias de mera legalidad ordinaria y obliga a ceñir el tema debatido a la supuesta vulneración del principio de legalidad garantizado en el artículo 25 de la Constitución, que fue el único citado por el actor ante la Sala a quo en sus escritos de interposición y demanda.
Sobre este punto alega el recurrente que la infracción del precepto constitucional se ha producido porque la medida cautelar se ha basado en la infracción de un régimen de apertura y cierre de establecimientos públicos fijado por una Circular, la aprobada por la Delegación del Gobierno en Madrid con fecha 29 de junio de 1990, que carece de rango normativo tanto para la regulación de los horarios comerciales como para la tipificación de conductas punibles.
La medida cautelar adoptada está asentada en el artículo 36-1 en relación con el artículo 26-e), ambos de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, al permitirse en el primero la posibilidad de adoptar las medidas cautelares necesarias para evitar la comisión de nuevas infracciones (recogiéndose específicamente en el apartado 2-c, como medida cautelar de posible adopción, la de "suspensión o clausura preventiva de fábricas, locales o establecimientos") y tipificarse en el segundo precepto como infracción administrativa "el exceso en los horarios establecidos para la apertura de establecimientos y la celebración de espectáculos públicos o actividades recreativas" (cuya reiteración constituye falta grave ex art. 23-o de la misma Ley). La Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana no define el hecho típico de forma agotadora, sino que haciendo uso de la técnica de las normas sancionadoras "en blanco", remite la definitiva determinación o concreción de los horarios de apertura y cierre de establecimientos a la norma reglamentaria.
El recurrente aduce asimismo la insuficiencia de rango normativo de la Circular para la regulación de los horarios de apertura y cierre de los establecimientos públicos, partiendo de lo dispuesto en el artículo 51-3 de la Constitución, a cuyo tenor "en el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales", y entendiendo que este precepto establece una reserva de Ley para la materia debatida, que se refuerza por aplicación del principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38-1 de la Constitución, del que derivaría asimismo la reserva material de Ley para la normativa en materia de horarios comerciales.
Resumidas las alegaciones del recurrente, hay que señalar, de entrada, que el hecho de que la fijación de horarios de apertura y cierre de establecimientos como el aquí concernido se regule por norma reglamentaria no implica una vulneración de la reserva de Ley establecida por el artículo 38 en relación con el artículo 53-1, ambos de la Constitución. El Tribunal Constitucional ha declarado, en la STC 225/1993, de 8 de julio, que "resulta difícil admitir que la libertad de horarios comerciales pueda constituir un desarrollo del art. 38 CE. En efecto, ello sería tanto como suponer que del derecho del empresario a iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial se deriva, necesariamente, su libertad para decidir cuándo ha de llevarla a cabo, estableciendo sin limitación alguna los días y horas de apertura y cierre de la empresa. ...... Debe concluirse que en esta materia el art. 38 CE no genera otra exigencia que la de un régimen de horarios comerciales que permita el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial y esté exento, por tanto, de limitaciones irracionales, desproporcionadas o arbitrarias que puedan impedir o menoscabar gravemente el ejercicio de dicha actividad. Respetada esta exigencia, corresponde al ámbito de la libre configuración legal el optar por un régimen limitativo de los horarios comerciales o, por el contrario, de libertad de horarios, pues dichos regímenes no forman parte del contenido de la libertad garantizada por el art. 38 CE. "
La misma STC 225/1993, de 8 de julio, señala que "es indudable que el régimen de horarios comerciales pertenece a la materia de comercio interior", lo que implica la necesidad de analizar el contenido y alcance de la reserva de Ley establecida en el artículo 51-3 CE. Sobre tal cuestión se ha pronunciado también el Tribunal Constitucional en la STC 227/93, de 9 de julio, donde se declara que "la reserva de Ley que el art. 51-3 de la Constitución realiza para regular el comercio interior y el régimen de autorización de los productos comerciales ... tampoco se trata de una reserva de Ley absoluta que excluya la intervención en todo caso del Reglamento. Antes bien ocurre lo contrario: no hay obstáculo alguno a que la Ley -estatal o autonómica- habilite expresamente al Reglamento para concretar o desarrollar sus mandatos en un objeto concreto fijando los criterios para ello, mediante una imprescindible colaboración entre las potestades legislativa y reglamentaria que, en un asunto como éste, en el cual son previsibles numerosas ordenaciones sectoriales muy detalladas, resulta inevitable e incluso conveniente. En general, la técnica de la reserva material de Ley no excluye que el Reglamento ejecutivo sea llamado por la Ley para integrar o completar la regulación, siempre y cuando la remisión al Reglamento no suponga «deferir a la normación del Gobierno el objeto mismo reservado» (STC 77/1985)"
Por consiguiente, ha de concluirse -a la vista de la reseñada doctrina del Tribunal Constitucional- que la determinación de los horarios de apertura y cierre de los establecimientos públicos puede realizarse por norma reglamentaria, siempre y cuando exista una Ley previa que habilite al reglamento para concretar y desarrollar sus propios mandatos sobre la cuestión, lo que supone que la Ley ha de fijar el marco normativo general de dicho ámbito, pudiendo remitir su especificación a la colaboración del reglamento, pero nunca en términos tan amplios que, de hecho, tal habilitación implique en realidad una deslegalización de la materia.
De todas formas no cabe olvidar que dentro de nuestra legislación y jurisprudencia los conceptos de "comercio interior" y de espectáculos públicos y actividades recreativas han estado y están nítidamente distinguidos, de modo que estos han sido de siempre objeto de una regulación especial, orientada a preservar conceptos como los de orden público y seguridad ciudadana, con toda evidencia menos presentes en la noción de comercio interior en sentido estricto.
En este sentido, la reserva legal que está en juego en este proceso no es tanto la propia del comercio, como la genérica de predeterminación legal de las sanciones impuesta por el artículo 25 de la Constitución y sobre este punto una sentencia de esta misma Sala de 26 de enero de 1996 tiene declarado, sobre un caso sustancialmente igual, que las sanciones por infracciones relativas a la apertura de establecimientos y celebración de espectáculos o actividades recreativas, tienen cobertura legal en el citado 26-e) de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana y que, por eso, a partir del mismo cabe un idóneo desarrollo reglamentario que fije los horarios, a partir del cual puede entenderse que aquel precepto legal, está suficientemente integrado, mediante la oportuna normativa reglamentaria.
Pues bien, a estos efectos cabe señalar que el artículo 70 del Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, establece que el horario general de los espectáculos públicos y actividades recreativas se determinarán por Orden del Ministerio del Interior, si bien se admite que en la misma se prevean los supuestos y circunstancias en que los Gobernadores Civiles o los Alcaldes puedan conceder ampliaciones de horarios en atención a determinadas peculiaridades.
La última Orden Ministerial dictada sobre esta cuestión con carácter general es la de 23 de noviembre de 1977, en la que se indicaba como hora de cierre de los bares la una de la madrugada de octubre a junio y las dos de julio a septiembre, de modo que figurando en la Circular de la Delegación de Gobierno en Madrid horarios de cierre más amplios que los reseñados, nada hay que objetar a la competencia ejercitada por la Delegación en cuanto a una eventual lesión de los derechos fundamentales del recurrente motivada en la falta de predeterminación legal de la infracción, ya que de la aplicación de la Circular surge un tipo más favorable que el resultante de la aplicación de la Orden de 1977.
Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Isidro contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada el 20 de junio de 1996 en el recurso 3053/95. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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Delitos contra la libertad e indemnidad sexuales
...en torno a la interpretación del art. 187.1º del Código penal de 1995, en los supuestos de prostitución con menores”. STS de 2 de julio de 2001. Art. 187.2 Art. 187.3 CP. Concretamente en los aps. 1 a 3 de tal precepto. Vid. art. 188.3 CP, conforme a la nueva redacción operada por LO 11/200......