STS, 18 de Enero de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Enero 1999 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Enero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de apelación que con el núm. 2368/92 ante la misma pende de resolución, interpuesto por D. Fermín, representado por el Procurador D. Jorge Deleito García, contra sentencia de fecha 20 de Enero de 1.992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla--León, sobre contrato entre Ayuntamiento de Ponferrada y Mercasa, habiendo sido partes apeladas el Ayuntamiento de Ponferrada y Mercasa, respectivamente representados por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen y D. Javier Dominguez López.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS .- Debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso--administrativo, sín hacer especial condena en las costas del mismo".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Fermínse interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala, de Instancia, el cual se admitió en ambos efectos por providencia en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a este Tribunal.
Recibidas las actuaciones, personada y mantenida la apelación por la representación del apelante, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones, en el que, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que se revoque la sentencia apelada y estimando el recurso contencioso administrativo 435/89, interpuesto contra la denegación presunta del Ayuntamiento de Ponferrada (León) sobre declaración de lesividad de sus acuerdos corporativos para anularlos, así como el contrato entre éste y MERCASA de 26 de Noviembre de 1.986.
Continuado el trámite por los apelados, lo evacuaron igualmente por escritos, en los que tras alegar lo que consideraron conveniente a su derecho terminaron suplicando a la Sala que se desestimara el recurso de apelación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 12 de Enero de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en apelación, de fecha 20 de Enero de 1.992, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla--León en el recurso 435/89, declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por el hoy recurrente, D. Fermín, con apoyo, en síntesis, en falta de legitimación activa del recurrente, así como en falta de legitimación pasiva, e incluso en lo que afecta al acto recurrible, con cita del art. 68 de la Ley 7/85, de Bases del Régimen Local, tras abordar la cuestión de si es posible utililzar la vía de sustitución procesal para dirigirse contra una Corporación Local y obtener así la anulación de un acto dictado por ésta.
Frente a dicha sentencia el recurrente en la instancia y en este recurso invoca, en síntesis, como fundamentos de su pretensión de que se estime el recurso de apelación y de que se revoque la sentencia apelada, la infracción del art. 68,1 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, entendiendo que se ha generado al Ayuntamiento de Ponferrada un daño que se aprecia en 63.310.036 ptas, que resulta del coste de construcción señalado en el contrato"pro forma" en el que sin trámite que lo justifique se adjudicó a MERCASA, e invocando que trató de ejercitar la acción de lesividad por sustitución procesal de la Corporación, así como la infracción del art. 47 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy art. 62, 1, e), que ocasionó una nulidad absoluta o de pleno derecho, que la sentencia hubo de declarar de oficio, criterios a los que se oponen las partes apeladas.
Para la adecuada solución de la cuestión planteada se hace imprescindible partir de las siguientes bases: a) el hoy recurrente, con fecha de 15 de Febrero de 1.989 formuló requerimiento a la Corporación Municipal de Ponferrada, al amparo del art. 68,2 de la Ley 7/85, de 2 de Abril y del art. 220,2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, para que mediante la declaración de lesividad y subsiguiente impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, invalide el contrato celebrado el 26 de Noviembre de 1.986 entre el Alcalde del Ayuntamiento de Ponferrada y el Director General de Inversiones de la Empresa MERCASA para instalar un equipamiento cívico comercial en unos terrenos situados en el Polígono de Las Huertas, invocando que dicho contrato es nulo de pleno derecho por formalizarse por el Alcalde sín hallarse facultado por órgano competente, por prescindirse total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y por otras alegaciones; b) ante la inactividad del Ayuntamiento, y frente a lo que consideró el recurrente "denegación presunta", interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso--Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla--León, en cuyo escrito de interposición se aludía a dicha denegación presunta del Ayuntamiento de Ponferrada del requerimiento formulado al amparo de los arts. 68,2 de la Ley 7/85 y 220,2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, para que acordase declarar lesivo para el interés público municipal el referido contrato; y c) en la demanda interpuesta ante dicha Sala solicita que se dicte sentencia "por la que se anule" el mencionado contrato de 26 de Noviembre de 1.986, "así como los acuerdos de la Comisión de Gobierno y del Pleno", petición de nulidad del contrato en la que vuelve a insistir en las alegaciones del recurso de apelación.
En principio lo que ha promovido el recurrente en la instancia y en el recurso de apelación sobre el que ahora se resuelve es el denominado "proceso de lesividad" contra la denegación presunta de su pretensión inicial de que el Ayuntamiento contra el que dirige su acción declarara la lesividad de la actuación de dicho Ayuntamiento en relación con el contrato celebrado entre éste y la entidad MERCASA, de que se hizo mención, y promoviera luego, el propio Ayuntamiento, tras dicha declaración de lesividad, el correspondiente recurso contencioso administrativo ante esta Jurisdicción, en demanda de la anulación de tal denegación presunta, de acuerdo con lo que resulta de los arts. 28,3, 56, 57,4, 58,4 y 65 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, lo que el recurrente solicitó "en sustitución" del Ayuntamiento con pretendido apoyo en el art. 68 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que, como antes los arts. 370 y 371 de la Ley de Régimen Local, Texto Refundido de 24 de Junio de 1.955, legitima a cualquier vecino en pleno goce de sus derechos civiles y políticos para ejercitar acciones en nombre e interés de las Entidades Locales, confiriéndole una legitimación indirecta por sustitución.
Mas esa legitimación indirecta por sustitución sólo es para el supuesto de las acciones que a dichas Entidades Locales correspondan para la defensa de sus bienes y derechos, es decir, de las acciones pertinentes contra quienes hayan vulnerado estos bienes o derechos, terceros en cuanto a la Entidad Local y al vecino, sín que pueda hacerse extensivo el supuesto a las acciones que la Entidad Local tenga contra sí misma a fín de anular sus propios actos mediante el proceso de lesividad, para lo que sólo ella estará legitimada, debiendo los demás impugnar esos actos mediante los oportunos recursos administrativos y jurisdiccionales, si estuvieran legitimados para ello, tal como se desprende de la propia regulación del proceso de lesividad en los artículos antes citados de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en los que se asigna la legitimación a la Administración, y se establece un presupuesto y un requisito que sólo ella puede cumplir, cual es el de la previa declaración de que el acto es lesivo para los intereses públicos, y el de la necesidad de acompañar el expediente administrativo a la demanda que inicia el proceso, tal como han recogido sentencias de esta Sala como las de 29 de Junio de 1.981 y de 3 de Mayo de 1.991, de todo lo cual resulta que concurre la falta de legitimación del actor, hoy recurrente, con la consiguiente declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, conforme al apartado b) del art. 82 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en lo que atañe a la impugnación, por vía de sustitución procesal del Ayuntamiento, por parte del recurrente, de la denegación presunta sobre la pretensión de que se declarara la lesividad de la actuación de aquél y de que se promoviera luego por el mismo el correspondiente recurso jurisdiccional.
Cierto es que en la demanda suplica el actor por primera vez la anulación del contrato de referencia y de los actos de aprobación del mismo, mas en cuanto a tal pretensión ha de advertirse que la misma ni se formuló en el escrito inicial de petición dirigido al Ayuntamiento, que, por tanto, no ha podido ser aceptada ni rechazada por éste por medio de una pretendida "denegación presunta" imposible respecto de una pretensión no deducida, ni se aludió a ella en el escrito de interposición del recurso jurisdiccional, apareciendo como "nueva" en el escrito de demanda, de lo que necesariamente ha de deducirse una clara desarmonía entre lo inicialmente pretendido en el escrito dirigido al Ayuntamiento e incluído también en el escrito de interposición del recurso jurisdiccional, y la pretensión formulada en la demanda, en lo que atañe a la anulación del contrato y de los acuerdos de aprobación, y una notoria diferencia entre el acto que se impugna en aquellos escritos y aquéllos cuya nulidad se postula en la demanda, lo que integra una desviación procesal sustancial, según una reiterada doctrina jurisprudencial reflejada, por ejemplo, en sentencias de esta Sala como las de 25 de Octubre de 1.994, 5 de Febrero, 24 de Abril, 30 de Septiembre y 12 y 25 de Noviembre de 1.996, y 9 de Febrero de 1.998, en las que se pone de manifiesto que tal desviación procesal concurre cuando se extienden las pretensiones contenidas en la demanda a actos distintos de los delimitados en el escrito de interposición, en cuanto que de los arts. 41, 42, 43, 57, 67 y 69 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción se deduce que en el proceso contencioso administrativo la delimitación del objeto litigioso se verifica en el escrito de interposición del recurso y en el de demanda, debiendo indicarse en aquél el acto o disposición contra el que se formula, y en éste las pretensiones que interesan de entre las posibles, pero con relación a los actos o disposiciones que en el primero se mencionaron, sín que sea lícito extender tales pretensiones a actos distintos de los inicialmente delimitados.
Permitir otra solución supondría prescindir de la naturaleza y del carácter revisor, en principio, del orden jurisdiccional contencioso administrativo, conculcándose el espíritu y la letra de los arts. 1 y 37 de dicha Ley, mas es que además en el supuesto de autos concurre que, como se indicó, la anulación del contrato y de los acuerdos de aprobación no se pretendió en el escrito inicial dirigido al Ayuntamiento y, por tanto, éste no pudo resolver sobre dicha pretensión, lo que determina, pues, que no haya actos administrativos previos susceptibles de recurso jurisdiccional que, en esta Jurisdicción, puedan revisarse, y ello ha de determinar, inexcusablemente, que, en cuanto a dichos actos --contrato y actos de aprobación--, y en cuanto a las pretensiones de su nulidad, también sea inadmisible el recurso jurisdiccional, esta vez por vía del art. 82, c) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, al faltar acto administrativo susceptible de recurso jurisdiccional, todo lo cual ha de determinar la desestimación del recurso de apelación interpuesto.
A los efectos del art. 131,1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de D. Fermíncontra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla--León de fecha 20 de Enero de 1.992 (recurso 435/89) sobre los extremos de que se hizo suficiente mérito, sín hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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Legitimación activa en un proceso contencioso - administrativo
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