STS, 23 de Octubre de 2007

En el proceso contencioso-administrativo número 312/2006, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia de fecha 5 de junio de 2006, y cuyo fallo dice literalmente:

FALLO:

1)- DESESTIMAMOS la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada.

2)- DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Lorenzo, representado por la Procuradora Doña Alicia Suau Casado, contra la resolución de la Autoridad Portuaria de Valencia de fecha 14.11.2002, que declaró la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de octubre de 1967 a D. Lorenzo, para ocupar una parcela en la zona de Servicio del Puerto de Gandía, destinada a la instalación de una factoría para la construcción, reparación y desguace de buques, debiendo procederse por la Dirección General de dicha Autoridad Portuaria, al levantamiento del Acta de Reversión a la misma de las instalaciones y demás bienes que formaban parte de la concesión cuya caducidad se ha declarado; resolución que en virtud declaramos conforme a derecho, confirmándola en todos sus extremos. Sin costas.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de Don Lorenzo recurso de casación para la unificación de doctrina, por escrito presentado con fecha 13 de septiembre de 2006, y concluyó sus alegaciones con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado, en tiempo y forma, este escrito, se sirva admitirlo en la representación acreditada de DON Lorenzo, y por interpuesto RECURSO DE CASACIÓN PARA LA UNIFICACIÓN DE DOCTRINA, por infracción de lo establecido en los artículos 14 y 24 de la Constitución española así como el 62.1.e) y 84 en relación con el 37 de la Ley 30/92 y 79.1 .b) de la Ley de Costas, tras los trámites pertinentes, previa la remisión de loa Autos al Tribunal Supremo, dicte Sentencia por la que revocando la dictada por la Sección Tercera de la Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, declare nula la Resolución recurrida y carente de virtualidad y eficacia jurídica, ordenando, por ende, la nulidad del Expediente de Caducidad de la Concesión y la reactivación del Expediente de Rescate de la Concesión, en el momento en que fueron archivadas las actuaciones, con expresa condena en costas a la Administración demandada por ser preceptivo.

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La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana admitió a trámite el recurso de casación para unificación de doctrina, mediante providencia de fecha 21 de septiembre de 2006, en la que acordó, asimismo, entregar copia del escrito de interposición a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 19 de octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por efectuadas la anteriores alegaciones y por formulada oposición al Recurso de Casación para la unificación de la doctrina, elevando previos los trámites oportunos los autos y el expediente administrativo a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, a fin de que dicte sentencia por la que se inadmita el presente recurso al amparo de lo establecido en el art. 69 d) de la Ley Jurisdiccional

, o en su defecto, desestimando el recurso, por no haber lugar a la unificación de doctrina, declarando la no contradicción de la sentencia impugnada y su plena confirmación.

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Por resolución de fecha 26 de octubre de 2006, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, acordó elevar las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por providencia de fecha 11 de junio de 2007, se designó Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 16 de octubre de 2007, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación para la unificación de doctrina.

El recurrente interpone recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 2006, que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Lorenzo contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia de 13 de noviembre de 2002, que acordó declarar la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de octubre de 1967, para ocupar una parcela en la zona de Servicio del Puerto de Gandía, destinada a la instalación de una factoría para la construcción, reparación y desguace de buques, debiendo procederse por la Dirección General de dicha Autoridad Portuaria al levantamiento del Acta de Reversión a la misma de las instalaciones y demás bienes que formaban parte de la actividad cuya caducidad se ha declarado.

Sobre el planteamiento del recurso de casación para la unificación de doctrina.

La defensa letrada de la parte recurrente, invocando como sentencias de contraste las dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 10 de marzo de 2001 (RCA 4011/1997) y de 30 de abril de 2003 (RCA 321/2000 ), fundamenta el recurso de casación para la unificación de doctrina en la alegación de que la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana recurrida, infringe la doctrina expuesta en las referidas sentencias, al incoarse un expediente de caducidad de la concesión en el que se ha prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al no darle traslado del expediente y del Informe del Ingeniero Director del Puerto, y sin que se le reconozca el derecho a percibir el importe por el que se habría justipreciado el rescate.

Sobre la naturaleza jurídica del recurso de casación para la unificación de doctrina.

Procede, con carácter previo, exponer las reglas procesales que disciplinan e informan el recurso de casación para la unificación de doctrina establecidas en el artículo 96 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que refiere que dicho recurso podrá interponerse contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, y contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunal Superiores de Justicia dictadas en única instancia cuando la contradicción se produzca con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstancias de identidad señaladas anteriormente.

En la sentencia de esta Sala de 28 de marzo de 2006 (RC 50/2005 ), declaramos:

La introducción del recurso de casación para la unificación de doctrina en nuestro ordenamiento procesal administrativo se justifica por la finalidad de resolver las contradicciones apreciadas entre sentencias emanadas de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo con objeto de homogeneizar y armonizar los criterios jurisdiccionales divergentes mediante la creación de doctrina legal, función nuclear que tiene encomendada esta Sala del Tribunal Supremo para garantizar el principio de interpretación uniforme del ordenamiento jurídico estatal según establece del artículo 123 de la Constitución.

El recurso de casación para la unificación de doctrina ante el Tribunal Supremo vela, asimismo, por la preservación de intereses vinculados a la salvaguarda del derecho a la igualdad en la aplicación del Derecho, que se garantiza en el artículo 14 de la Constitución, y por servir de cauce jurisdiccional de protección de la Ley frente a interpretaciones erróneas de los órganos judiciales, sometidos al imperio de la Ley conforme establece el artículo 117 de la Carta Magna.

La finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina es la de unificar doctrina divergente acerca de la aplicación e interpretación de las normas jurídicas en casos sustancialmente iguales, según advierte el Tribunal Supremo en las Sentencias de 9 de julio de 2001 y 17 de marzo de 2003, lo que promueve que el juez casacional realice de modo preferente el juicio de relevancia de contradicción entre la sentencia objeto del recurso de casación y las sentencias confrontadas, alegadas por la parte recurrente, quedando relegado a un segundo plano el examen de la infracción del ordenamiento jurídico que se imputa a la sentencia recurrida, constituyendo un requisito para su admisión la concurrencia de las identidades subjetiva, objetiva y causal, determinantes de la existencia de contradicción entre las sentencias enfrentadas que se invocan.

En definitiva, este recurso es un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular sentencias ilegales pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o del Tribunal Supremo, por lo que la ilegalidad de la sentencia es condición necesaria pero no suficiente para la viabilidad de este recurso; puesto que, como recuerdan las sentencias de 25 y 31 de Marzo y 26 de Diciembre de 2.000, la contradicción entre las sentencias ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a derecho, situación que ninguna analogía presenta con la de sentencias distintas o diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos y de hecho, por el, a su vez, distinto resultado probatorio o por la también distinta naturaleza que pudiera predicarse respecto de los supuestos planteados. La contradicción ha de resultar de las propias sentencias enfrentadas, tal y como aparecen redactadas, sin correcciones o modificaciones que pudieran derivar de una incorrecta concreción de los hechos o de una desviada apreciación probatoria que las mismas pudieran tener, en cuanto que respecto de las sentencias contradictorias de lo único que se dispone es de sus certificaciones, no de los autos, ni por tanto de las alegaciones y pruebas que en cada uno de los procesos a que pusieron fin se produjeron o se pudieron producir, como recuerda la sentencia de este Tribunal de 10 de Febrero de 2.001 .

Cabe concluir que para que pueda considerarse adecuadamente planteado el recurso de casación para la unificación de doctrina, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, es preciso comprobar que se da de manera efectiva esa triple coincidencia sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones

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Sobre la improsperabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina.

Rechazando la causa de inadmisibilidad de cosa juzgada aducida por el Abogado del Estado, debemos declarar la falta de contradicción válida para fundamentar el recurso de casación para la unificación de doctrina entre la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 2006 recurrida, y las sentencias dictadas por esa mima Sala de lo Contencioso-Administrativo de 10 de marzo de 2001 y de 30 de abril de 2003, porque cabe apreciar que no concurren los presupuestos de identidad en las situaciones jurídicas contempladas en dichas resoluciones judiciales, ni identidad objetiva ni identidad causal, ya que el examen de los pronunciamientos judiciales seleccionados de contraste evidencia que no se fundan en interpretaciones del ordenamiento jurídico discordantes o contradictorias, al fundarse en el enjuiciamiento de motivos de impugnación deducidos en relación con resoluciones administrativas cuyo contenido es diferenciable, al incidir sobre elementos procedimentales y sustantivos claramente distintos, por lo que, consecuentemente, no se observa que la Sala de instancia haya aplicado distinta doctrina a la dictada por ese mismo órgano jurisdiccional en la resolución de los casos precedentes.

En efecto, la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 2006 recurrida, fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo, tras rechazar que quepa acordar la inadmisibilidad postulada por el Abogado del Estado de cosa juzgada, y descartar que se haya seguido una deficiente tramitación del expediente administrativo, en la consideración de que concurren en el caso examinado los presupuestos fácticos y jurídicos para declarar la caducidad de la concesión, al comprobarse el abandono y la falta de utilización de la concesión, la falta de mantenimiento de las instalaciones en un estado adecuado de conservación y considerar acreditado el impago del canon concesional, conforme a lo declarado probado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de octubre de 1999, que estimó que se había producido «según la prueba practicada-, un manifiesto incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión», según se refiere, sustancialmente, en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto, en los siguientes términos:

Se esgrime por el demandante, que no ha habido abandono de las instalaciones por cuanto las mismas están en poder de la Administración, desde el 1.4.1983 y en consecuencia, no se le puede imputar el estado de conservación, habida cuenta que, la responsable es la Administración que recuperó la titularidad, aduciendo a su vez que el Consejo de Estado, en su dictamen de 26.9.2002 se basó en hechos incorrectos que no se corresponden con la realidad.

A este respecto, debemos indicar que el demandante parece olvidar que, tal y como se indica en dicho dictamen, «resulta del expediente que el estado de inactividad en que se vio incursa la concesión precedió al levantamiento del acta de entrega, como lo prueba el que por escritos de fecha 8 de octubre de 1980 y 5 de agosto de 1981, el Ingeniero Jefe del entonces Grupo de Puertos de Valencia propusiera a la Comisión Administrativa que se recabara autorización para incoar expediente de caducidad. Y además, si bien el concesionario consintió la entrega anticipada de los terrenos, lo hizo a los solos y exclusivos efectos de la conclusión del expediente de rescate en aras del buen funcionamiento del servicio portuario, siendo así que ni después de acordarse la conclusión del referido expediente, ni tras recaer los sucesivos pronunciamientos judiciales desestimando la pretensión impugnatoria se reanudaron las actividades propias de la concesión».

Por otra parte, resulta relevante a los efectos que nos ocupa, lo indicado en el informe obrante como documento 64 del expediente administrativo, en el que en relación a los incumplimientos se indica expresamente, que, «No es cierto, como se afirma, que la Administración Portuaria hiciera uso libremente de la totalidad de la concesión a partir de la fecha de entrega. Sólo de una mínima parte de él (aproximadamente el 9% de la superficie total) se tuvo que disponer, otorgándola en Autorización a la Cofradía de Pescadores de Gandía, a fin de poder seguir prestando un servicio esencial a los usuarios del Puerto, como era el Servicio de Varadero, que el Sr. Pablo tenía encomendado y que unilateralmente dejó de prestar. Del resto de la concesión (el 91 %) la Administración Portuaria no ha podido disponer libremente,...por existir un título administrativo que hasta el momento no ha podido ser cancelado el período de inactividad del concesionario se computa de marzo de 1981 a julio de 1982; que el abandono se produce ya en marzo de 1981, que el deterioro de las obras e instalaciones que se achaca al concesionario se ha producido con anterioridad a la entrega de la concesión...También debe quedar constancia, de la nula predisposición del Sr. Pablo para seguir haciendo uso de la concesión a la vista de que, cuando el Puerto Autónomo de Valencia inició el expediente de caducidad, la misma ni había sido rescatada ni caducada. De la no oposición de esta Entidad a tal prerrogativa tuvo constancia Don. Pablo, al menos desde el 23 de septiembre de 1993 (fecha del comienzo del trámite de audiencia)...No ha existido pues intención del concesionario de proseguir su actividad en ningún momento».

A todo lo anterior cabe añadir, que el Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 22.10.1999, que conforme a lo indicado en la STC 77/1983, «constituye verdad jurídica» (efecto positivo de la cosa juzgada), declaró que «se ha producido -según la prueba practicada- un manifiesto incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión».

[...] Por lo que respecta a las cantidades adeudadas en concepto de canon concesional, se esgrime por el actor que no se adeuda cantidad alguna, toda vez que, la suma adeudada fue compensada en el momento de la entrega de las instalaciones con la cifra a percibir fijada por la Administración por el rescate anticipado de la concesión; sin embargo, es de ver que, conforme a lo antes indicado, el expediente de rescate no se concluyó, sino que fue archivado, por resolución de fecha 9.6.1987; constando acreditado que en el momento del inicio del expediente de rescate, el concesionario adeudaba por cuotas devengadas y no pagadas la suma de 4.361.788 ptas.

Y en cuanto a la omisión de documentos esenciales, se aduce por el recurrente, que no se le dio traslado de los mismos, omitiéndose el trámite de audiencia, haciendo referencia en concreto a los documentos 58 y ss. del expediente; sin embargo, dicha alegación deberá correr suerte desestimatoria, habida cuenta que, consta en el expediente administrativo, escrito de fecha 19.7.2001, en el que se concedió trámite de audiencia, otorgando plazo de 10 días para formular alegaciones; indicándose expresamente que «se remiten, así mismo copias del informe técnico redactado, a instancias del Consejo de Estado, por la dirección del Puerto de Gandía en fecha 9 de julio de 2001, y diversas relaciones que comprenden todos los documentos obrantes en el expediente» (documento 67 del expediente); en consecuencia, acreditado que se puso a disposición del recurrente las relaciones de los documentos, es obvio que pudo consultar todo lo que tuvo por conveniente, de ahí que, no quepa apreciar indefensión alguna.

Finalmente, a mayor abundamiento, debemos indicar que el suplico de la demanda, tampoco puede aceptarse por la Sala, habida cuenta que, el actor insiste en la reactivación del expediente de rescate, en el momento en que fueron archivadas las actuaciones; y reiteramos, dicha cuestión ha quedado resuelta por sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22.10.1999, quedando vinculado este Tribunal, por dicho pronunciamiento, por las razones ya indicadas.

En virtud de todo lo expuesto, se impone la desestimación de la pretensión ejercitada y por ende del recurso

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La sentencia de contraste de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 10 de marzo de 2001, estima el recurso contenciosoadministrativo y declara la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia de 13 de octubre de 1997, por el que se revoca la concesión para la prestación del servicio de aguada a los buques en el Puerto de Valencia, por razones formales, al considerar que se ha vulnerado el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, al prescindirse en la tramitación del expediente del preceptivo trámite de consulta al Consejo de Estado, que valora de esencial, no obstante, no exigirse expresamente en la Ley de Puertos.

La sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de abril de 2003, también invocada como sentencia de contraste, estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia de 16 de diciembre de 1999, que acordó el rescate de la concesión administrativa, reconociendo el derecho a percibir una indemnización, partiendo del reconocimiento por parte de la Administración y del concesionario de la utilidad pública de la nueva reordenación del Puerto de Valencia y de la necesidad del rescate, centrando la controversia procesal exclusivamente en la fijación del quantum de la compensación indemnizatoria, que se correspondería al valor de la planta industrial ubicada en dicha zona del demanio portuario.

Las referencias fácticas y jurídicas de los casos examinados en las citadas sentencias de contraste, permite declarar que carece de fundamento, en el marco del recurso de casación para la unificación de doctrina, que no cabe confundir con el recurso de casación por infracción de jurisprudencia, la pretensión de extender la doctrina establecida en las mencionadas sentencias a un proceso en que se enjuicia un Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia sobre caducidad de la concesión por manifiesto incumplimiento de las condiciones que motivaron su otorgamiento, imputando a la Sala de instancia de forma inmotivada que debió declarar la nulidad de pleno derecho del procedimiento administrativo por vicios formales, contradiciendo lo resuelto por el Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de julio de 2002 (RC 6017/1996 ), y reconocer el derecho a percibir una indemnización, que es incompatible con el pronunciamiento de validez de la resolución administrativa impugnada, al no concurrir los presupuestos establecidos en el artículo 96 de la Ley jurisdiccional, de identidad subjetiva, objetiva y causal, en los términos expuestos, y no advertirse ninguna infracción legal en la sentencia recurrida.

En consecuencia, procede declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de Don Lorenzo, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 2006, dictada en el recurso contencioso- administrativo 309/2003, al no apreciarse contradicción de doctrina con las sentencias objeto de contrate invocadas como término de comparación, como exige el artículo 96 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

Declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de Don Lorenzo, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo 309/2003.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.