Los Poderes de Investigación de la Comisión Europea en los Reglamentos 1/2003 y 773/2004
| Autor | María Fernández Molinero |
| Cargo del Autor | Abogado. Garrigues, Bruselas |
| Páginas | 177-208 |
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La reciente modernización del Derecho comunitario de la competencia ha acabado con el monopolio de la Comisión Europea para otorgar exenciones en virtud del artículo 81.3 del Tratado CE (en adelante, TCE). No obstante, la reforma, en vigor desde el 1 de mayo de 2004, ha mantenido el papel central de dicha institución en la aplicación de los principios establecidos
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en los artículos 81 y 82 TCE2, y ha ampliado sus facultades para realizar investigaciones.
En efecto, para poder investigar posibles infracciones de estas disposiciones, el antiguo Reglamento 173 confería a la Comisión la facultad, entre otras, de cursar solicitudes de información y de llevar a cabo inspecciones in situ. La Comisión no sólo ha conservado estos poderes bajo el nuevo marco regulatorio formado por los Reglamentos 1/20034 y 773/20045, sino que los mismos se han visto ampliados en varios aspectos, en particular en relación con la obtención de información y la imposición de multas. Se pretende así que la Comisión pueda detectar más fácilmente las infracciones de las normas de defensa de la competencia, labor que la propia institución califica de "cada vez más difícil"6.
En este sentido, los nuevos Reglamentos han introducido cambios relativos a la incoación de los procedimientos, la grabación de declaraciones por parte de la Comisión y el ejercicio del derecho de audiencia. Asimismo, la facultad de la Comisión para cursar solicitudes de información se ha visto reforzada. Es de destacar igualmente la posibilidad que tiene ahora dicha institución de realizar inspecciones en domicilios particulares, con sujeción a la correspondiente autorización del juez nacional.
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Este artículo pretende describir las principales novedades introducidas en relación con los poderes de investigación de la Comisión. Para ello, se refiere en su segunda sección a la incoación de los procedimientos. Seguidamente, la tercera sección trata los poderes de investigación en sí mismos, centrándose especialmente en las solicitudes de información y las inspecciones. Por último, las secciones cuarta y quinta se refieren al derecho de audiencia y a las sanciones, respectivamente.
La descentralización en la aplicación de las normas de competencia comunitarias buscada por la reforma no ha hecho desaparecer la norma según la cual la incoación de un procedimiento por la Comisión Europea comporta la pérdida automática de competencia para las autoridades de los Estados miembros7. No obstante, si una autoridad de competencia de un Estado miembro está actuando ya en un asunto, la Comisión sólo puede incoar el procedimiento tras haber consultado con dicha autoridad8.
La incoación de un procedimiento por parte de la Comisión, de oficio o previa denuncia de parte, puede desembocar en la adopción de una decisión en la que (i) se constate la existencia de una infracción de los artículos 81 u 82 TCE y se ordene a las empresas o asociaciones de empresas implicadas la cesación de la misma9; (ii) se declare la inaplicabilidad de las citadas disposiciones a un determinado acuerdo o conducta10; o (iii) se acepten compromisos.
La Comisión goza de discrecionalidad para decidir cuándo incoar formalmente un procedimiento pero, si decide comunicar a las empresas involucradas su análisis preliminar sobre los compromisos propuestos por éstas para poner fin a la infracción, debe incoar el procedimiento con anterioridad a ello o en esa misma fecha. Existe la misma obligación de incoación en relación con la fecha de envío del pliego de cargos o la de
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publicación de la comunicación previa a la adopción de una decisión de aceptación de compromisos o de inaplicabilidad11.
Debido fundamentalmente a la necesidad de que las autoridades de competencia y órganos jurisdiccionales nacionales tengan conocimiento de la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión, ésta ha de publicar sus decisiones de incoación por cualquier medio apropiado e informando previamente a las partes interesadas12.
En cualquier caso, no hay que olvidar que la Comisión no necesita incoar formalmente el procedimiento para hacer uso de sus poderes de investigación13.
Los artículos 18 "Solicitudes de información", 19 "Poder de recabar declaraciones" y 20 "Poderes de la Comisión en materia de inspección" del Reglamento 1/2003 facultan a la Comisión para requerir el suministro de la información que estime necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo 81 TCE, así como cualquier abuso de posición de dominio prohibido por el artículo 82 TCE.
En este sentido, los tribunales comunitarios han declarado repetidamente que la Comisión goza de un amplio margen de discrecionalidad en lo referente a las necesidades de información. Incluso si ya tiene pruebas de la existencia de una infracción, la Comisión puede estimar legítimamente la necesidad de llevar a cabo más investigaciones que le permitan definir mejor el alcance de la infracción, determinar su duración o identificar a las empresas implicadas14.
No obstante, en el ejercicio de sus poderes de investigación, la Comisión ha de respetar los principios generales y derechos establecidos por el Derecho
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comunitario. De especial relevancia en el contexto de estas investigaciones son los principios de proporcionalidad y de protección contra la arbitrariedad15, cuya aplicación ha sido aclarada por la jurisprudencia comunitaria principalmente en los casos Roquette Frères y Hoechst16. De los
mismos se desprende que la Comisión está obligada a observar, desde un punto de vista sustancial, los principios de necesidad, oportunidad en cuanto a las circunstancias y los medios utilizados, y proporcionalidad, así como respeto de los derechos de defensa; y formalmente, la obligación de informar a las empresas afectadas de las razones que justifican su acción.
En virtud del artículo 17 del Reglamento 1/2003, la Comisión puede llevar a cabo investigaciones en sectores económicos concretos o en ciertos tipos de acuerdos comunes a diversos sectores económicos. Tales investigaciones pueden realizarse "cuando la evolución de los intercambios entre Estados miembros, la rigidez de los precios u otras circunstancias, hagan presumir que pueda limitarse o falsearse la competencia dentro del mercado común".
Para poder llevar a cabo este tipo de investigaciones, la Comisión puede solicitar a las empresas o asociaciones de empresas del sector objeto de investigación que le comuniquen todos los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas celebrados. Para ello, la Comisión puede recurrir, entre otros, a sus poderes para cursar requerimientos de información, realizar inspecciones e imponer sanciones. La Comisión puede decidir publicar un
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informe sobre las conclusiones de este tipo de investigaciones y las partes interesadas pueden ser invitadas a presentar observaciones.
La Comisión ha realizado recientemente dos investigaciones de este tipo en el marco del nuevo Reglamento 1/2003 en los mercados energéticos del gas y la electricidad, y en el de los servicios financieros17.
En virtud del artículo 18 del Reglamento 1/2003, la Comisión puede pedir a las empresas o asociaciones de empresas que le faciliten toda la información que estime necesaria.
Las solicitudes escritas de información constituyen el método más comúnmente usado por la Comisión en sus investigaciones, y el número de estos requerimientos supera con mucho el de inspecciones. Las solicitudes de información pueden ser realizadas en cualquier fase del procedimiento, desde la apertura del expediente hasta la adopción de la decisión, e incluso después de ésta, por lo que la Comisión goza de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto a la necesidad de su utilización18. No es inusual que la misma empresa reciba varios requerimientos a lo largo de un mismo procedimiento.
El poder para obtener información ha sido reforzado con respecto a lo previsto en el antiguo Reglamento 17. El artículo 11 de dicho Reglamento establecía un procedimiento compuesto de dos fases sucesivas que la Comisión tenía que seguir a la hora de enviar solicitudes de información. En la primera fase, la Comisión debía enviar a las empresas una solicitud simple de información. Sólo si las empresas no habían respondido de manera completa en el plazo indicado, la Comisión podía proceder a la
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segunda fase y enviar un requerimiento de información mediante decisión. Si las empresas se negaban a responder por segunda vez, podían ser sancionadas con multas pecuniarias19. Sin embargo, el Reglamento 1/2003 proporciona a la Comisión la posibilidad de elegir entre enviar un requerimiento simple o bien proceder directamente a solicitar que se le proporcione información mediante decisión.
Si atendemos a la práctica tradicional de la Comisión, es más probable que inicie la investigación enviando a las empresas una solicitud simple, a menos que tenga motivos para creer que éstas no se mostrarán cooperativas. En efecto, si la Comisión emite una solicitud simple, las empresas no estarán obligadas a responder y, por ende, no serán penalizadas si deciden no facilitar a la Comisión la información...
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