Pleno. Sentencia 86/2017, de 4 de julio de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 3766-2006. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña. Derechos lingüísticos, libertades de expresión e información, derecho a la legalidad sancionadora y reserva de ley orgánica; competencia sobre condiciones básicas de igualdad, relaciones internacionales, medios de comunicación social y telecomunicaciones: nulidad de los preceptos legales autonómicos que imponen la clara separación entre informaciones y opiniones, como principio básico de la regulación de los contenidos audiovisuales y tipifican la reiteración de ilícitos administrativos; interpretación conforme de diversos preceptos legales autonómicos relativos a la planificación del espacio radioeléctrico, servicio público audiovisual de ámbito local y reserva de espacio público de comunicación.
| Marginal | BOE-A-2017-8471 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:86
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3766-2006, interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra los artículos 3.2; 6; 15.2 (solo la expresión «si procede»); 17; 18; 19; 20; 21; 22; 32.2; 32.3.c); 36.2; 36.3; 37.1; 40.4; 48.a) y b); 52.1.b); 53.1.f); 55.1; 55.2; 55.4.a), b), c) y e); 70.1; 70.7.a); 70.8; 80; 86.1; 86.3; 111.2.h), j) y k); 115.g); 116.1.a) y c); 116.2; 117; 120.2; 120.3; 126.1; 126.3; 127.1; 127.2; 128.1.a); 132.b); 136.1.a); 136.2 y 140 de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña. Han intervenido y formulado alegaciones la Abogada de la Generalitat de Cataluña y la Letrada del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal Constitucional el día 3 de abril de 2006, cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, actuando en el ejercicio de las funciones que legalmente les corresponden, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 3.2; 6; 15.2 (solo la expresión «si procede»); 17; 18; 19; 20; 21; 22; 32.2; 32.3.c); 36.2; 36.3; 37.1; 40. 4; 48.a) y b); 52.1.b); 53.1.f); 55.1; 55.2; 55.4.a), b), c) y e); 70.1; 70.7.a); 70.8; 80; 86.1; 86.3; 111.2.h), j) y k); 115.g); 116.1.a) y c); 116.2; 117; 120.2; 120.3; 126.1; 126.3; 127.1; 127.2; 128.1.a); 132.b); 136.1.a); 136.2 y 140 de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña, con la fundamentación que seguidamente se expone.
La demanda estructura sus fundamentos jurídicos-materiales en tres bloques de alegaciones: A) por infracción de derechos fundamentales reconocidos en el artículo 20.1.a) y d) CE y en el artículo 25 CE; B) por infracción del régimen lingüístico establecido en el artículo 3 CE y C) por infracción de la reserva de Ley Orgánica, y por vulneración de las competencias que, bien para dictar la normas básicas en materia de medios de comunicación social «ex» 149.1.27.ª CE; bien para regular en exclusiva el sector de las telecomunicaciones «ex» artículo 149.1.21.ª CE, corresponden al Estado.
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El primer bloque de alegaciones se centra en la nulidad de los artículos 40.4, 55.4.a) y e), 80, 115.g), 116.1.a) y c), 116.2, 117, 127.1, 128.1.a), 132.b), 136.1.a), 136.2 y 140 de la Ley 22/2005, cuya regulación, según se argumenta en el recurso, permite la privación del derecho a emitir sin causas ni garantías suficientes. En este sentido, se sostiene, la Ley autonómica impugnada permite que el Consejo Audiovisual de Cataluña adopte medidas cautelares (o sancionadoras) de suspensión provisional de la eficacia de la licencia, de denegación de la renovación o, incluso, de cese definitivo de la prestación de servicios audiovisuales [arts. 55.4.a) y e), 116.1.a) y c) y párrafo segundo, y 136 de la Ley 22/2005] por la mera afectación del pluralismo o la contravención de los principios reguladores del audiovisual.
Siendo evidente que la prestación de servicios de comunicación audiovisual se enmarca en el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales de libertad de expresión e información del artículo 20 CE sostienen los recurrentes –invocando la STC 140/1986, de 11 de noviembre, en relación al derecho de libertad personal proclamado en el artículo 17 CE– que no existe un límite más severo en el ordenamiento para las libertades de expresión y comunicación que el derivado de las medidas de suspensión provisional, no renovación o cese definitivo de la actividad, que implican la privación del derecho a emitir. Aunque es cierto, se sigue argumentando, que la sanción de cierre definitivo de un medio de comunicación no es extraña a nuestro ordenamiento (por ejemplo, por ausencia de título habilitante requerido), es la primera vez que una Administración se arroga la facultad, no solo de ejercer la potestad sancionadora, sino de definir los principios y deberes cuyo incumplimiento determinará la imposición de las medidas aludidas por cuestiones que afectan al contenido esencial del derecho fundamental (afectación del pluralismo y contenidos).
Lo que se pretende –se señala– no es negar el ejercicio de la potestad sancionadora que tenga como resultado la suspensión o el cese de las emisiones, sino remarcar, que «en aquellos supuestos en que la suspensión o el cierre de una emisora deba producirse por la ilicitud de los contenidos emitidos, tal sanción solo podría ser impuesta por la autoridad judicial», diferenciando entre el concreto mensaje emitido y el medio de comunicación en sí, como instrumento que difunde ese mensaje (SSTC 114/1987, de 6 de julio; 31/1994, de 31 de enero, y 88/1995, de 6 de junio). La novedad que introduce la Ley catalana, y de ahí su inconstitucionalidad, es que el cese de la prestación de servicios puede acordarse por la valoración, desde una triple perspectiva, de los contenidos emitidos: a) en términos generales, por su adecuación a lo establecido en las instrucciones del Consejo Audiovisual de Cataluña que concretan los principios básicos de la regulación del audiovisual; b) en términos específicos, por la constatación del cumplimiento del principio de veracidad informativa modulado por el Consejo Audiovisual de Cataluña al definirlo en sus instrucciones y c) en términos ideológicos o de mercado, por la garantía del pluralismo por el Consejo Audiovisual de Cataluña, que se convierte, así, en parámetro de la continuidad o no del medio.
En línea con las anteriores afirmaciones, se remarca en el recurso que la garantía jurisdiccional establecida en el artículo 20.5 CE («sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial») opera respecto de contenidos audiovisuales y en aquellos casos en que la sanción es de tal calibre que supone «la completa ablación del derecho fundamental». Esto es lo que ocurre con las medidas de suspensión o cese de comunicación cuando se fundamentan en los aspectos esenciales de contenidos audiovisuales. Se trae a colación, en este sentido, la doctrina establecida en la STC 187/1999, de 25 de octubre, relativa a la censura previa cuya prohibición responde al fin último de prevenir que el poder público pierda su debida neutralidad respecto del proceso de comunicación pública libre garantizado constitucionalmente y que se predica con su máxima intensidad a la tradicionalmente llamada «censura gubernativa». De lo anterior se concluye que es precisa la previa intervención judicial en aquellos casos en que el poder administrativo pretende modular contenidos y anudar a ellos una sanción de suspensión temporal o definitiva de emisiones.
Resulta inconstitucional, por tanto, la atribución al Consejo Audiovisual de Cataluña de la potestad de sancionar a un medio de comunicación por la transmisión de informaciones «no veraces»; en definitiva por el incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 80.f) de la Ley 22/2005 de separar informaciones y opiniones. Resulta insólito, se afirma, que sea el Consejo Audiovisual de Cataluña quien concrete el alcance del principio de veracidad, cuando tal incidencia en el contenido audiovisual requiere de la intervención judicial previa. En resumen, «la simple infracción del deber de veracidad administrativamente definido no puede determinar nada menos que el cierre del medio, sin control jurisdiccional, censurando así con carácter previo el propio ejercicio de la libertad de expresión e información «de» y «en» dicho medio previa valoración de aspectos referentes a los contenidos comunicativos como es la veracidad».
En segundo lugar, tampoco resulta constitucionalmente válida la posibilidad de adoptar las medidas de no renovación, revocación o suspensión de emisiones que se atribuye al Consejo Audiovisual de Cataluña por razones de pluralismo [arts. 40.4, 55.4.a) y 116.1.a) en relación con los artículos 77 y 117 de la Ley 22/2005] en tanto supone una modulación de contenidos por razones ideológicas o de posiciones de dominio. En su caso, se afirma, la sanción de cierre debería limitarse a aquellos supuestos en que se produce una concentración de medios sin autorización previa, pero la Ley autonómica, en los preceptos citados, extiende las medidas limitativas del artículo 20 CE a otros supuestos. Teniendo en cuenta que el pluralismo afecta también a las líneas editoriales de las cadenas, la potestad controvertida que se atribuye al Consejo Audiovisual de Cataluña se convierte, según se argumenta en el recurso, en un instrumento definido «en blanco» que puede servir para la expulsión de determinadas cadenas «indeseables» con ocasión de la renovación de títulos o su revocación.
Teniendo en cuenta la doble vertiente, subjetiva y objetiva, de los derechos fundamentales (STC 25/1981, de 14 de julio), resulta obligado al legislador (en relación a la dimensión institucional de los derechos) favorecer el ejercicio efectivo de tales derechos, resultándole vedada cualquier actuación contraria; esto es, el efecto de desalentar su ejercicio que es, precisamente, lo que resulta de la aplicación de los preceptos controvertidos. Ello es así porque, al preverse las sanciones más graves posibles en relación con el derecho fundamental desalientan su ejercicio (sobre todo, se remarca, cuando el órgano encargado de imponer la sanción ha...
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