Pleno. Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 3688-2013. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. Límites de los decretos-leyes: nulidad de diversas disposiciones para cuya aprobación no se ha acreditado la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2018-9537 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:61.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3688-2013, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista contra el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. Ha intervenido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
-
Con fecha 13 de junio de 2013, doña Virginia Aragón Segura, comisionada por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo.
-
En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad se aducen dos motivos de inconstitucionalidad:
a) El primer motivo se refiere a la ausencia de extraordinaria y urgente necesidad como presupuesto habilitante para la aprobación del Real Decreto-ley 5/2013. Los recurrentes sostienen que el análisis y la constatación de la no concurrencia del presupuesto habilitante pueden hacerse en dos planos, distinguiendo a tal efecto las circunstancias en las que genéricamente se ampararía el Real Decreto-ley en su conjunto de aquellas otras que específicamente habilitarían las medidas individuales.
En cuanto al primer plano se afirma que la única justificación de la extraordinaria y urgente necesidad del conjunto de la norma adoptada se ofrece en la memoria de análisis de impacto normativo y que allí solo se contienen afirmaciones genéricas, abstractas y formuladas en términos tales que serían de aplicación a cualquier tipo de reforma legislativa que tuviese algún contenido de impacto económico. Así se apela a «circunstancias difíciles» o «coyunturas económicas» que exigen una respuesta normativa inmediata. Los recurrentes subrayan que, si bien la norma adoptada contiene un conjunto de medidas con un impacto presupuestario reflejado en la memoria del Real Decreto-ley y, por tanto, dirigidas a reducir el gasto en pensiones como fórmula adecuada para garantizar la sostenibilidad del sistema, el Gobierno no invoca que el sistema de Seguridad Social esté sufriendo tensiones financieras desde hace años, como consecuencia de la caída del número de afiliados. Los recurrentes señalan que las medidas previstas tienen una vocación de proyección en el largo plazo poco compatible con la naturaleza del decreto-ley y, sobre todo, que su impacto presupuestario es muy reducido en el corto plazo, lo que no permitiría justificar una excepción al procedimiento legislativo ordinario y mucho menos al de urgencia.
Como pruebas de la limitación de efectos presupuestarios en el corto plazo se aducen dos ejemplos. Por un lado, el régimen transitorio que se establece en materia de pensión de jubilación (art. 8 del Real Decreto-ley 5/2013) y que afecta a la medida más importante de la norma, la novedosa regulación sobre jubilación anticipada y jubilación parcial: sus nuevas previsiones no tendrán plenos efectos hasta 2019. Por otro lado, el nuevo régimen de compatibilidad entre pensión y trabajo: aunque en este caso las estimaciones de la memoria de análisis de impacto normativo son más cercanas en el tiempo, pecan de optimismo y son, en cualquier caso, insignificantes en términos presupuestarios a efectos de la sostenibilidad del sistema de pensiones en el largo plazo.
A juicio de los recurrentes, incluso aceptando que se trata de dar respuesta a «coyunturas económicas problemáticas» que exigen una respuesta normativa, difícilmente puede justificarse que tal respuesta deba ser inmediata o simplemente más rápida que la que se obtendría recurriendo al procedimiento legislativo de urgencia. Además de que el deseo de inmediatez del Gobierno «no constituye en sí mismo una razón en términos de justificación constitucional» (STC 68/2007), se trataría de un supuesto de inidoneidad constitucional material por la falta de conexión de sentido entre la situación definida por el Gobierno y las medidas adoptadas (SSTC 68/2007, 31/2011, 1/2012 y 39/2013).
A continuación, el escrito de interposición indaga si, más allá de las razones formales explicitadas, existen razones materiales específicas que acrediten la concurrencia del presupuesto habilitante. Sostiene que la exposición de motivos, la memoria de análisis de impacto normativo y la intervención de la Sra. Ministra de Empleo y Seguridad Social en el debate de convalidación en el Congreso de los Diputados ponen claramente de manifiesto la preocupación del Gobierno por la viabilidad del sistema de Seguridad Social en el largo plazo como consecuencia del impacto demográfico del envejecimiento de la población. Por ello, afirma que, si con carácter general, el Gobierno ha optado por hacer frente a esa situación en el largo plazo a través del establecimiento del denominado factor de sostenibilidad del sistema de Seguridad Social y, para ello, ha procedido a designar una comisión de expertos para que formule una propuesta de implementación que pueda ser elevada posteriormente al Pacto de Toledo antes del trámite parlamentario, debe ser porque para el propio Gobierno no concurre una urgencia tan elevada que exigiese no someterse a tales trámites previos. A juicio de los recurrentes, mayor impacto y efectos sobre el conjunto del sistema tendrían esas otras medidas y mucho menor alcance las adoptadas por medio del Real Decreto-ley 5/2013.
Por otro lado, se considera que la explícita vocación «de largo plazo» del Real Decreto-ley denota una dimensión estructural, no coyuntural, un rasgo que solo excepcionalmente resulta compatible con la figura del decreto-ley. De la jurisprudencia constitucional se extrae la idea de que una necesidad de adaptación estructural «no alcance por sí misma a satisfacer el cumplimiento de los estrictos límites a los que la Constitución ha sometido el ejercicio del poder legislativo del Gobierno», con la única salvedad de que se trate de situaciones especialmente cualificadas por «notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia» (SSTC 68/2007, de 28 de marzo, y 137/2011, de 14 de septiembre; en el mismo sentido, SSTC 11/2002, de 17 de enero; 137/2003, de 3 de julio; 237/2012, de 13 de diciembre, y 51/2013, de 28 de febrero). A este respecto recuerda la apreciación de este Tribunal de que «lo contrario supondría excluir prácticamente en bloque del procedimiento legislativo parlamentario el conjunto de la legislación laboral y de Seguridad Social, lo que obviamente no se corresponde con nuestro modelo de distribución de poderes».
En cuanto al segundo plano antes indicado, el escrito de interposición analiza el esfuerzo justificativo desplegado en el apartado V de la exposición de motivos en relación con diversas previsiones de la Ley: las relativas a la jubilación anticipada y a la jubilación parcial, contempladas en los capítulos II (arts. 5 a 8) y III (art. 9); a los cambios en la regulación de la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el trabajo (capítulo I, arts. 1 a 4, junto a las disposiciones primera, segunda y tercera); a las modificaciones introducidas en el régimen de aportaciones económicas en los despidos colectivos para evitar la discriminación de los trabajadores de más edad (art. 10, dentro del capítulo IV); a algunas de las medidas introducidas por la disposición final primera que afectan a la Ley general de Seguridad Social (LGSS); y a las medidas previstas en la disposición final segunda .
Los recurrentes destacan dos aspectos. El primero es que la exposición de motivos no ofrece justificación alguna para tres cambios normativos recogidos en la disposición final primera que afectan a sendos aspectos regulados en la Ley general de Seguridad Social: entre otros, la previsión del art. 215.1.3 LGSS. Respecto de estas concretas materias, la ausencia absoluta de justificación por parte de la exposición de motivos y de los documentos complementarios, determina un incumplimiento total de las exigencias señaladas por la jurisprudencia constitucional. Se subraya que, dado que la razón genérica que justifica el conjunto de la norma es débil o inexistente, un número apreciable de disposiciones adicionales y finales, con contenido autónomo respecto a los anteriores, carecen de presupuesto habilitante.
El segundo aspecto es la laxa justificación de algunas de las medidas: así la vaga justificación de los cambios introducidos en la determinación de las aportaciones económicas en los supuestos de despido de trabajadores mayores. En particular se analiza con detenimiento el argumento de la proximidad del 31 de marzo de 2013, fecha de vencimiento del plazo de suspensión de la regulación de la jubilación anticipada y parcial, como justificación de la extraordinaria y urgente necesidad del decreto-ley. Se subraya que esa nueva regulación es la modificación más relevante introducida por la norma y que el posible agotamiento de ese plazo constituye el presupuesto que habilita, directa o indirectamente, el grueso de medidas del Real Decreto-ley. De ahí la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba