Pleno. Sentencia 54/2017, de 11 de mayo de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 1996-2014. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Competencias sobre régimen local, autonomía financiera y local, reserva de ley orgánica: pérdida sobrevenida parcial de objeto del recurso, nulidad de los preceptos legales relativos a la cobertura de puestos de trabajo por personal eventual, interpretación conforme de otros preceptos legales (SSTC 41/2016 y 111/2016). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2017-6850 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:54
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1996-2014 interpuesto por el Letrado del Parlamento de Cataluña, en representación de éste, contra los apartados 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 23, 25, 28, 30 y 36 del artículo 1 y las disposiciones adicionales novena, primer apartado, undécima, decimoquinta, decimoséptima, así como transitorias primera a quinta y decimoprimera de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, por vulneración de las competencias de la Generalitat [arts. 131, 136, 151 b), 160, 162 y 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña], su autonomía financiera (arts. 156 CE y 201 y 202 del Estatuto de Autonomía), la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE, así como arts. 84, 86 y 87 del Estatuto de Autonomía), las reservas de ley orgánica (arts. 135.5 y 157.3 CE) y otros preceptos constitucionales y estatutarios. Ha sido ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 28 de marzo de 2014, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en representación de éste, interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
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El recurso de inconstitucionalidad realiza primero una serie de consideraciones generales sobre: la Ley 27/2013, que habría utilizado indebidamente el artículo 135 CE para reducir la autonomía local y el alcance de las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas; la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), a la que se adicionaría una garantía estatuaria para los municipios catalanes (arts. 84 y 87 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC) que vincularía al legislador estatal; la Carta europea de la autonomía local, ratificada por España el 20 de enero de 1988, que, sin constituir estrictamente un canon de enjuiciamiento, funcionaría como un parámetro de definición de la garantía constitucional de la autonomía local; las competencias estatales en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE) y régimen local (art. 149.1.18 CE), que habría desbordado la de la Ley 27/2013 con vulneración de las competencias estatutarias de la Generalitat; y la función constitucional de la legislación básica de régimen local, a la que no se ajustaría la Ley controvertida.
Tras estas consideraciones, el recurso de inconstitucionalidad impugna las previsiones siguientes:
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Los artículos 3.2 y 24 bis de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), que proceden de los apartados 2 y 7, respectivamente, del artículo 1 de la Ley 27/2013, el artículo 1.14 de la Ley 27/2013, que suprime el artículo 45 LBRL, así como las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la Ley 27/2013. Este conjunto normativo supondría un cambio sustancial del régimen básico de las entidades locales de ámbito inferior al municipio. Vulneraría el artículo 87.2 EAC, conforme al que los núcleos separados de un municipio pueden constituirse en «entidades municipales descentralizadas». La imposibilidad de crear nuevas entidades locales descentralizadas con personalidad jurídica desbordaría igualmente la competencia estatal en materia de régimen local con desconocimiento del fuerte grado de interiorización autonómica de estas estructuras, así como de la competencia autonómica para suprimir o alterar los términos municipales [art. 151 b) EAC]. También la supresión de las que incumplan la obligación de presentación de cuentas; se penetra en el terreno propio de la capacidad decisoria de la Generalitat a través de un criterio economicista.
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El artículo 13 LBRL, en la redacción dada por el artículo 1.5 de la Ley 27/2013, incurriría en una extralimitación de lo básico con vulneración de las competencias de la Generalitat [arts. 151 b) y 160.1 EAC]. El letrado autonómico no discute las medidas de fomento previstas en el apartado tercero y en el primer bloque de letras del apartado cuarto. Controvierte el segundo bloque de letras de este último apartado; al establecer los efectos de la fusión desbordaría la competencia autonómica para materializar las alteraciones territoriales. A su vez, el apartado quinto, al encargar a las diputaciones o entidades equivalentes la coordinación y supervisión de la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión, vulneraría igualmente la competencia de la Generalitat sobre relaciones de cooperación entre los entes locales y de estos con la Administración autonómica.
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Los artículos 7 y 25 LBRL, en la redacción dada por los apartados tres y ocho, respectivamente, del artículo 1 de la Ley 27/2013, así como el artículo 1.11 de la Ley 27/2013, que suprime el artículo 28 LBRL. Estos preceptos, al reordenar las competencias locales, habrían vulnerado la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) y la garantía estatutaria añadida (art. 86.3 EAC). Los ámbitos materiales en que pueden atribuirse competencias propias municipales habrían quedado limitados a una lista cerrada (art. 25.2 LBRL), sin que los municipios puedan realizar ya cualesquiera actividades complementarias (derogación del art. 28 LBRL). Un ente local podrá ejercer competencias que no tenga específicamente atribuidas por ley solo si cumple determinadas exigencias y conforme a un procedimiento de control consistente en un informe previo y vinculante. La Ley 27/2013 habría por ello vulnerado la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE), teniendo en cuenta que conforme al artículo 4.2 de la Carta europea de la autonomía local, las entidades locales disponen de «libertad plena» para ejercer su iniciativa en «toda materia» que no esté excluida de su competencia o que esté atribuida a otra autoridad. El conjunto de las previsiones señaladas vulneraría también el artículo 86.2 EAC, que situaría la defensa de los intereses propios dentro de la garantía de la autonomía municipal.
En particular, el procedimiento de control previsto en el artículo 7.4 LBRL vulneraría específicamente la doctrina constitucional sobre la autonomía local (STC 4/1981, de 2 de febrero). No se trataría de un control de legalidad puntual y concreto, sino de un «doble control concurrente» difícilmente superable que coloca al municipio en una posición de clara subordinación o dependencia de otras Administraciones. Afectaría, además, al núcleo de la autonomía local e incurriría en una extralimitación en los fines. A su vez, al limitar el objeto de las mancomunidades a los servicios previstos en los artículos 25 y 26 LBRL, la disposición transitoria decimoprimera de la Ley 27/2013 afectaría específicamente la autonomía local en su dimensión de derecho de los municipios a asociarse entre sí (arts. 44 LBRL, 87.2 EAC y 10 de la Carta europea de la autonomía local).
Por otra parte, el nuevo artículo 25.2 LBRL vulneraría también las competencias de la Generalitat. Al eliminar servicios que otras disposiciones de la Ley 27/2013 han encomendado directamente a las Comunidades Autónomas, desconocería las atribuciones de estas en materia de educación (art. 131 EAC), sanidad (art. 162 EAC) y servicios sociales (art. 166 EAC), en conexión con la competencia sobre régimen local [art. 160, apartados 1 b) y 2 EAC].
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El artículo 27 LBRL, en la redacción dada por el artículo 1.10 de la Ley 27/2013, así como las disposiciones adicional novena.1, y transitoria undécima de la Ley 27/2013. El artículo 27 LBRL, al regular la delegación de competencias en los entes locales, confirmaría la interpretación expuesta del artículo 25.2 LBRL, vulnerando con ello la autonomía municipal garantizada (arts. 137 y 140 CE, art. 86.3 EAC). El listado de competencias incluido en artículo 27.3 LBRL vendría a concretar aquella prohibición de atribución de competencias propias. El precepto impugnado pretendería especificar, no ya competencias que pueden atribuirse por delegación, sino competencias que en ningún caso pueden atribuirse como propias. También impediría que las Comunidades Autónomas delegasen cualesquiera otros servicios distintos de los enumerados en el artículo 27.3 LBRL. De modo que los listados de materias incluidos en los artículos 25.2 y 27.3 LBRL vendrían a «cerrar» el sistema de competencias municipales, impidiendo que las Comunidades Autónomas puedan atribuir a los ayuntamientos competencias propias distintas de las previstas en el artículo 25.2 LBRL y competencias delegadas distintas de las recogidas en el artículo 27.3 LBRL.
La disposición adicional novena.1 de la Ley 27/2013, interpretada a la luz de los artículos 25.2 y 27.3 LBRL, vulneraría igualmente la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE, arts. 86.3 EAC). Impone la adaptación a las previsiones de la Ley 27/2013 de los «convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos» con «toda clase de Entidades Locales» que «lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio» de «competencias delegadas o competencias distintas a las enumeradas en los artículos 25 y 27» LBRL. Esta obligación de adaptación sería incompatible con la autonomía local constitucionalmente garantizada por confirmar el criterio de que las Comunidades Autónomas no están autorizadas a atribuir a los municipios competencias propias distintas de las previstas en el artículo 25.2 L...
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